集權(quán)制度的擁護(hù)者比較常見的一個(gè)論點(diǎn)是：權(quán)力集中可以提高效率，“集中力量辦大事”，沒有那么多嘰嘰喳喳的辯論和不同團(tuán)體之間的牽制。這個(gè)觀點(diǎn)不無道理，最直觀的例子，莫過于中國(guó)大躍進(jìn)期間的“大煉鋼鐵”，短短幾個(gè)月，上億人給動(dòng)員起來，轟轟烈烈地?zé)掍�。那個(gè)“效率”，可以說是令人瞠目結(jié)舌。
　　然而，長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，“全民一心，動(dòng)員起來”真的促進(jìn)效率嗎？“高效”的煉鋼運(yùn)動(dòng)生產(chǎn)出無數(shù)廢銅爛鐵，導(dǎo)致資源的低效利用。“高效”的人民公社運(yùn)動(dòng)帶來的，是20年低效的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。如果我們把這種非理性決策帶來的人力和資源浪費(fèi)、機(jī)會(huì)成本、民眾和政府之間的信任損失計(jì)算進(jìn)來，集權(quán)制度真的還是最有效率的制度嗎？當(dāng)然并不是所有的當(dāng)權(quán)者都是非理性的，也并不是所有的民眾都是理性的，但是，民主的意義恰恰在于：通過不同團(tuán)體、不同立場(chǎng)之間的觀念碰撞，使理性有更多的機(jī)會(huì)發(fā)出聲音。
　　最近，內(nèi)蒙古神華集團(tuán)“煤變油”項(xiàng)目將要停工這個(gè)新聞，再次說明了決策的“高效”未必是社會(huì)的福祉。不民主、不理性的“高效”決策，只不過是通過把問題置后或者外部化來掩蓋其社會(huì)成本而已，而社會(huì)成本在那里，“遲早都是要還的”。神華集團(tuán)的煤變油項(xiàng)目，投了100多億之后，政府突然“頓悟”該項(xiàng)目耗水量太大，使許多人不禁感到奇怪，鄂爾多斯地區(qū)又不是今年才開始缺水，為什么在100多億砸進(jìn)去之前沒有想到這個(gè)問題？
　　其實(shí)公民參與決策過程并不見得會(huì)降低“效率”。它可能會(huì)降低“政策制定”的效率，但是它往往會(huì)因?yàn)榍泻厦褚舛�提高“政策�?zhí)行”的效率，而且它可以通過提高決策的合理性來提高資源利用的效率。一個(gè)聰明的政府，應(yīng)當(dāng)歡迎民意。
　　歡迎民意的方法之一，是就公共事務(wù)舉行公眾聽證會(huì)。不是花瓶式的“零異議”和諧聽證會(huì)，而是要通過辯論去粗存精地提煉民意。在這一點(diǎn)上，美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)可以作為一個(gè)參考。我們不妨以一個(gè)名不見經(jīng)傳的小縣城――馬里蘭州的蒙特哥莫利縣――的縣議會(huì)為例子，從一個(gè)小縣城的聽證會(huì)程序，來看看美國(guó)地方政府是如何“吸收”民意的。
　　根據(jù)蒙特哥莫利縣法律，縣議會(huì)所有的重大決策都必須有公眾參與聽證。這個(gè)程序是這樣展開的：首先，縣議會(huì)要通過地方報(bào)紙以及網(wǎng)絡(luò)，提前將聽證會(huì)的廣告發(fā)布出去，任何想在聽證會(huì)上發(fā)言的公民都可以打電話去預(yù)約發(fā)言。由于一次聽證會(huì)能容納的發(fā)言人有限，不能保證每個(gè)人都能獲得發(fā)言時(shí)間，但是在具有重大爭(zhēng)議性的問題上，必須保留所有發(fā)言申請(qǐng)人的名單。
　　為了保證聽證會(huì)上不同意見都能得到發(fā)表，工作人員事先會(huì)詢問發(fā)言者的“立場(chǎng)”。然后根據(jù)其立場(chǎng)，把他們分成五到六人的小組，依次到前臺(tái)發(fā)言。無論普通公民，還是政府或非政府組織的代表，每人講話3分鐘。發(fā)言者可以帶自己的支持者來做聽眾，還可以要求他們?cè)谧约喊l(fā)言結(jié)束時(shí)站起來以顯示他們的“聲勢(shì)”。
　　眾人發(fā)言完畢，立法委員開始提問，確保他們理解了民意。會(huì)后，所有聽證會(huì)資料都要備案保留，并且允許公眾查詢。
　　這些聽證會(huì)上都有些什么議題呢？我隨手查詢了一下該縣本周的聽證會(huì)記錄，一共6項(xiàng)：兩項(xiàng)關(guān)于土地規(guī)劃，兩項(xiàng)關(guān)于撥款，一項(xiàng)關(guān)于租房的規(guī)范，一項(xiàng)關(guān)于供水和排水系統(tǒng)。下周一共5項(xiàng)：兩項(xiàng)關(guān)于撥款，一項(xiàng)關(guān)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的政策，一項(xiàng)關(guān)于交通安全，一項(xiàng)關(guān)于某項(xiàng)政府收費(fèi)條款。
　　除了去聽證會(huì)，不愿口頭發(fā)言的人也可以提交書面聲明，立法委員對(duì)這些書面材料需要一視同仁地重視。為了檢驗(yàn)議會(huì)是否“聽進(jìn)去了”民意，議會(huì)的決策會(huì)議、專門委員會(huì)會(huì)議也必須公開。每天的工作日程都須提前公示；電視轉(zhuǎn)播會(huì)議現(xiàn)場(chǎng)；公民可以電話收聽會(huì)議；如果錯(cuò)過現(xiàn)場(chǎng)，可以去網(wǎng)上查詢錄像資料。此外，政府有每周的工作報(bào)告供公眾免費(fèi)電郵訂閱。總而言之，這些措施力圖確保公民對(duì)決策全過程的知情權(quán)。
　　如果你去查詢美國(guó)大大小小各級(jí)議會(huì)的工作程序，會(huì)發(fā)現(xiàn)它們大同小異，大多遵循這種信息公開化、程序透明化、參與開放化的原則。我不知道這些保證公民知情權(quán)和參與權(quán)的程序，在多大程度上降低了決策效率，但是我相信這些程序會(huì)使“人群密集區(qū)X公里處建化工廠”、“先砸100億再考慮項(xiàng)目可行不可行”之類現(xiàn)象出現(xiàn)的概率大大降低。“嘰嘰喳喳的辯論和團(tuán)體之間的牽制”或許不是一幅優(yōu)美的畫面，但它也許是在用“短痛”去避免“長(zhǎng)痛”。如果我們也可以拿起電話說一句“喂，我想?yún)⒓酉轮芏�的X項(xiàng)目聽證會(huì)――”，市民與政府之間的關(guān)系也許會(huì)更和諧。
　　由于各級(jí)人民代表大會(huì)并非常設(shè)機(jī)構(gòu)，中國(guó)的主要政府決策由行政部門承擔(dān)，所以聽證會(huì)也主要應(yīng)由行政部門召開�？上驳氖钦�府的決策越來越重視公眾參與，許多政府部門開始在公共決策中加入聽證程序，但還是不夠普及，而且許多聽證會(huì)形式重于實(shí)質(zhì)。某些地方聽證會(huì)拒絕記者采訪、發(fā)言代表的產(chǎn)生方式不透明、聯(lián)系方式也不公開。顯然，這種神秘主義的作風(fēng)與聽證會(huì)的基本精神背道而馳。據(jù)說民主的實(shí)施需要民眾具有“民主素質(zhì)”，我不知道還有什么比公開、透明、理性的參與本身更能訓(xùn)練民眾的民主素質(zhì)，就像我不能想象除了跳到水里學(xué)習(xí)游泳，還有什么別的學(xué)會(huì)游泳的方式。
　　 （作者系哈佛大學(xué)費(fèi)正清東亞研究中心博士后）

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