摘要：

　　建國(guó)后我國(guó)的戶籍制度經(jīng)歷了建國(guó)初期短暫的自由遷移、1958年開始的嚴(yán)格限制戶口遷移特別是限制農(nóng)民向城市遷移以及改革開放后戶籍制度的逐步改革主要是小城鎮(zhèn)戶籍制度改革三個(gè)時(shí)期。沿用近半個(gè)世紀(jì)的城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度逐步形成了我國(guó)特有的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)。戶籍制度改革的重點(diǎn)尚局限于小城鎮(zhèn)范圍，這有其認(rèn)識(shí)上的嚴(yán)重誤區(qū)。戶籍制度改革是政治體制改革的重要內(nèi)容，是尊重和保障人權(quán)的重要措施。實(shí)行全體公民的居住和遷徙自由，是我國(guó)戶籍制度改革的終極目標(biāo)。

　　關(guān)鍵詞：

　　戶籍制度 遷徙自由 城市化 體制改革

　　嚴(yán)格的城鄉(xiāng)分割的二元戶籍管理制度是我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物。在近半個(gè)世紀(jì)的時(shí)間里，我國(guó)的二元戶籍制度逐步形成和完備。時(shí)至今日，二元戶籍管理制度已經(jīng)被公認(rèn)為我國(guó)城市化和現(xiàn)代化的最大障礙。毫無疑問，現(xiàn)行戶籍制度必須進(jìn)行改革�；仡櫧▏�(guó)以來我國(guó)戶籍制度形成和發(fā)展的歷史，對(duì)于我們進(jìn)一步深化戶籍制度改革有著十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。筆者認(rèn)為建國(guó)以來我國(guó)戶籍管理制度可以明顯劃分為如下三個(gè)主要階段：

　　第一階段（1949-1957年），是建國(guó)初期短暫而寶貴的戶口自由遷移時(shí)期。建國(guó)前，我國(guó)不存在嚴(yán)格的戶籍管理制度，公民的遷徙是自由的。建國(guó)初期，公遷徙自由也有明確的保障。1949年9月29日中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議通過的起臨時(shí)憲法作用的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》第5條就把自由遷徙作為公民的11項(xiàng)自由權(quán)之一。1950年11月第一次全國(guó)治安工作會(huì)議召開，會(huì)議指出：“戶口工作的任務(wù)是……保證居民居住遷徙之自由，安心從事生產(chǎn)建設(shè)。”會(huì)議要求先在城市開展戶籍制度管理工作。

　　1951年7月16日經(jīng)政務(wù)院批準(zhǔn)，公安部頒布實(shí)施了《城市戶口管理暫行條例》，其目的是為了維護(hù)社會(huì)治安，保障人民之安全及居住、遷徙自由。此條例定在城市中一律實(shí)行戶口登記，這是我國(guó)第一次制定全國(guó)統(tǒng)一的城市戶口管理法規(guī)。

　　1954年9月20日第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過的中華人民共和國(guó)第一部《憲法》第90條第2款明確規(guī)定“中華人民共和國(guó)公民有居住和遷徙的自由�！�

　　1954年12月20日內(nèi)務(wù)部、公安部、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)出聯(lián)合通知，要求建立農(nóng)村戶口登記制度，加強(qiáng)人口統(tǒng)計(jì)工作。從此，我國(guó)對(duì)農(nóng)村戶口的管理和人口統(tǒng)計(jì)工作提上了議事日程。

　　1955年6月22日國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示》，它規(guī)定全國(guó)戶口管理行政工作由內(nèi)務(wù)部和縣級(jí)以上人民委員會(huì)的民政部門主管，辦理戶口登記的機(jī)關(guān)，在城市、集鎮(zhèn)是公安派出所，在鄉(xiāng)和未設(shè)公安派出所的集鎮(zhèn)是鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民委員會(huì)。這個(gè)規(guī)范性文件，對(duì)我國(guó)農(nóng)村戶口管理制度的建立和健全起了保障作用。

　　1956年2月，國(guó)務(wù)院指示，把全國(guó)的戶口登記管理工作及人口資料的統(tǒng)計(jì)匯總業(yè)務(wù)全部交給公安機(jī)關(guān)。從此，全國(guó)城鄉(xiāng)的戶口管理工作和組織機(jī)構(gòu)便得到統(tǒng)一。

　　1956年3月10日，全國(guó)第一次戶口工作會(huì)議明確規(guī)定戶籍管理的三項(xiàng)基本任務(wù)是“證明公民身份，便利公民行使權(quán)利和和履歷義務(wù)；
統(tǒng)計(jì)人口數(shù)字，為國(guó)家經(jīng)濟(jì)、文化、國(guó)防建設(shè)提供人口資料；
發(fā)現(xiàn)和防范反革命和各種犯罪分子活動(dòng)，密切配合斗爭(zhēng)�！睍�(huì)議要求爭(zhēng)取在一定時(shí)期內(nèi)建立一套比較系統(tǒng)的戶口管理制度。

　　總之，建國(guó)初的頭8年，我國(guó)戶籍管理制度的特點(diǎn)是公安部門主管城鄉(xiāng)戶口工作，這個(gè)時(shí)期公民的居住和遷徙是自由的，對(duì)公民遷出遷入只要求辦理手續(xù)，沒有提出嚴(yán)格限制。

　　第二個(gè)時(shí)期（1958-1978年），是嚴(yán)格限制戶口遷移特別是嚴(yán)格限制農(nóng)民向城市遷移時(shí)期。這一時(shí)期經(jīng)歷了大躍進(jìn)、三年困難時(shí)期和十年文革動(dòng)亂。戶口管理的主要特點(diǎn)是嚴(yán)格控制農(nóng)村人口盲目流入城市，壓縮城市人口，包括精簡(jiǎn)職工、知識(shí)青年上山下鄉(xiāng)、干部下放農(nóng)村，大量城市人口遷往農(nóng)村。出現(xiàn)了所謂的逆城市化運(yùn)動(dòng)，形成了一系列嚴(yán)格的戶籍管理制度。

　　建國(guó)初期我國(guó)城鄉(xiāng)人口流動(dòng)活躍，特別是大量農(nóng)民流入城市，出現(xiàn)了一些新問題。這本來是我國(guó)人口城市化進(jìn)程中的正常現(xiàn)象，但當(dāng)時(shí)囿于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的僵化思想認(rèn)識(shí)，政府便在1953年、1954年、1955年和1957年先后四次發(fā)出指示勸阻農(nóng)民盲目流入城市，并開始改變自由遷移政策為控制城市人口規(guī)模、限制農(nóng)民進(jìn)城的政策。

　　1957年12月18日，中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于制止農(nóng)村人口盲目外流的指示》，要求城鄉(xiāng)戶口管理部門嚴(yán)格戶籍管理，切實(shí)做好制止農(nóng)村人口盲目外流工作。農(nóng)民向城市流動(dòng)被稱著“盲流”即源于此。在此基礎(chǔ)上，1958年1月9日，第一屆全國(guó)人大常委會(huì)第91次會(huì)議通過了《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》，該條例第10條第2款明確規(guī)定：“公民由農(nóng)村遷往城市，必須持有城市勞動(dòng)部門的錄用證明，學(xué)校的錄取證明，或者城市戶口登記機(jī)關(guān)的準(zhǔn)予遷入的證明，向常住地戶口登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理遷出手續(xù)�！边@標(biāo)志著國(guó)家限制農(nóng)民進(jìn)城的二元戶籍管理制度開始以立法的形式確定下來。這一條例近半個(gè)世紀(jì)以來深深地影響著中國(guó)的每一家庭，成為新中國(guó)戶籍制度史上最重要的法規(guī)。

　　1958年4月，公安部根據(jù)《戶口登記條例》的規(guī)定，制定和頒發(fā)《關(guān)于執(zhí)行戶口登記條例的初步意見》。

　　1958年9月13日，中央精簡(jiǎn)干部和安排勞動(dòng)力五人小組發(fā)出《關(guān)于精簡(jiǎn)職工和減少城鎮(zhèn)人口工作中幾個(gè)問題的通知》，規(guī)定“對(duì)農(nóng)村縣鎮(zhèn)遷往大中城市的，目前要嚴(yán)格控制。”

　　1961年12月9日，公安部轉(zhuǎn)發(fā)三局《關(guān)于當(dāng)前戶口工作情況的報(bào)告》，要求對(duì)戶口工作進(jìn)行徹底檢查整治，健全戶口管理機(jī)構(gòu)。同年，公安部將農(nóng)業(yè)戶數(shù)和人口數(shù)這一統(tǒng)計(jì)指標(biāo)改為“非農(nóng)業(yè)人口戶數(shù)和人數(shù)”，這使“非農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)人口”成為廣泛使用和廣為人知的概念。

　　1962年4月17日，公安部發(fā)出《關(guān)于處理戶口遷移問題的通知》，指出：“對(duì)農(nóng)村遷往城市的，必須嚴(yán)格控制；
城市遷往農(nóng)村的，應(yīng)一律準(zhǔn)予落戶，不要控制；
城市之間必要的正常遷移，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許，但中、小城市遷往大城市的，特別是遷往北京、上海、天津、武漢、廣州等五大城市的，要適當(dāng)控制。”

　　1963年以后，公安部在人口統(tǒng)計(jì)中把是否吃國(guó)家計(jì)劃供應(yīng)的商品糧作為劃分戶口性質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)，吃國(guó)家供應(yīng)糧的戶也即城鎮(zhèn)居民稱作“非農(nóng)業(yè)戶口”。

　　1964年8月14日，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)公安部《關(guān)于戶口遷移政策規(guī)定》，對(duì)農(nóng)村遷入城市的人口進(jìn)一步實(shí)行嚴(yán)格控制。

　　1975年1月17日，第四屆全國(guó)人大第一次會(huì)議通過的《憲法》歷史性地去掉了關(guān)于“中華人民共和國(guó)居民有居住和遷徙的自由”的條文，這標(biāo)志著我國(guó)公民的自由遷徙和居住的權(quán)利失去了憲法保障。

　　1977年11月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定》指出：“從農(nóng)村遷往市、鎮(zhèn)（含礦區(qū)、區(qū)等。下同），由農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口，從其他市遷往北京、上海、天津三市的，要嚴(yán)格控制。從鎮(zhèn)遷往市，從小市往大市，從一般農(nóng)村遷往市郊、鎮(zhèn)郊農(nóng)村或國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)、蔬菜隊(duì)、經(jīng)濟(jì)作物區(qū)的，應(yīng)適當(dāng)控制�！睆拇颂岢隽酥袊�(guó)老百姓十分熟悉的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”問題。在此后又制定了若干項(xiàng)具體的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”政策。公安部為貫徹上述規(guī)定，給全國(guó)各省、市、自治區(qū)下達(dá)了“農(nóng)轉(zhuǎn)非”控制指標(biāo)，即“每年批準(zhǔn)從農(nóng)村遷入市鎮(zhèn)和轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口職工家屬人數(shù)，不得超過非農(nóng)業(yè)人口數(shù)的1.5‰”。從而對(duì)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”實(shí)行了政策與指標(biāo)雙重控制的管理體制�！稗r(nóng)轉(zhuǎn)非”這個(gè)新詞匯也就開始在中國(guó)大地上流行起來。

　　1978年3月5日第五屆全國(guó)全國(guó)人大第一次會(huì)議通過的《憲法》也沒有恢復(fù)公民的居住和遷徙自由權(quán)。

　　這二十年來是我國(guó)城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度正式形成和不斷完備的時(shí)期，公民的居住和遷徙自由被人為地從《憲法》中取消了，全體公民被人為地劃分為不可逾越的“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)人口”，城鄉(xiāng)壁壘日益森嚴(yán)，聳立在城鄉(xiāng)之間的“戶籍墻”堅(jiān)不可摧，二元社會(huì)結(jié)構(gòu)逐步形成和凝固化。這段時(shí)期戶籍制度的最大特點(diǎn)是嚴(yán)格限制農(nóng)民向城市遷移。

　　第三個(gè)階段（1979-今），是戶籍制度的逐步改革主要是小城鎮(zhèn)戶籍制度改革時(shí)期。1978年12月召開的十一屆三中全會(huì)標(biāo)志著我國(guó)進(jìn)入了改革開放的新時(shí)期。在這樣的大背景下，國(guó)家開始調(diào)整和逐步改革戶籍制度。

　　1980年9月，公安部、糧食部、國(guó)家人事局聯(lián)合頒布了《關(guān)于解決部分專業(yè)技術(shù)干部的農(nóng)村家屬遷往城鎮(zhèn)由國(guó)家供應(yīng)糧食問題的規(guī)定》，照顧的對(duì)象和條件是高級(jí)專業(yè)技術(shù)干部，有重大發(fā)明創(chuàng)造，在科研、技術(shù)以及專業(yè)工作上有特殊貢獻(xiàn)的專業(yè)技術(shù)干部。符合上述規(guī)定遷往城鎮(zhèn)落戶的人員，不受公安部門正常審批的控制比例的限制。這以后，國(guó)家除了繼續(xù)對(duì)城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)實(shí)行嚴(yán)格控制外，對(duì)若干特殊的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”問題在政策上開始松動(dòng)，先后解決了一批科技青干、煤礦井下職工、三線艱苦地區(qū)其他的職工的農(nóng)村家屬遷入城市落戶問題，部分邊防海防軍官農(nóng)村家屬也可以在原籍轉(zhuǎn)為城市戶口，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的控制指標(biāo)由不超過當(dāng)?shù)胤寝r(nóng)業(yè)人口的1.5‰調(diào)整2‰。這是我國(guó)戶籍管理制度20多年來的一次重大調(diào)整和改革。

　　1984年1月1日，《中共中央關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》決定“1984年，各省、自治區(qū)、直轄市可選若干集鎮(zhèn)進(jìn)行試點(diǎn)，允許務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民自理口糧到集鎮(zhèn)落戶。”這是我國(guó)小城鎮(zhèn)戶籍制度改革的最先聲。

　　1984年10月，國(guó)務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)集鎮(zhèn)落戶問題的通知》，規(guī)定凡申請(qǐng)到集鎮(zhèn)（指縣以下集鎮(zhèn)，不含城關(guān)鎮(zhèn)）務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)的農(nóng)民和家屬，在城鎮(zhèn)有固定住所，有經(jīng)營(yíng)能力，或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企事業(yè)單位長(zhǎng)期務(wù)工的，公安部門應(yīng)準(zhǔn)予落常住戶口，發(fā)給《自理糧戶口簿》，統(tǒng)計(jì)為“非農(nóng)業(yè)人口”，并把他們納入街道居民小組進(jìn)行管理，使其同集鎮(zhèn)居民一樣享有同等權(quán)利，履行同等義務(wù)。這是我國(guó)進(jìn)行戶籍制度改革的第一個(gè)規(guī)范性的政策規(guī)定，它的歷史功績(jī)?cè)谟诖蚱屏藥资�年來鐵板一塊的二元戶籍制度的一個(gè)缺口。自理口糧戶口的實(shí)施是我國(guó)戶籍制度的一項(xiàng)重大改革突破。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1984年到1986年底，在不到3年的時(shí)間里，全國(guó)辦自理口糧戶達(dá)1,633,828戶,總計(jì)4,542,988人。

　　1989年10月，在治理整頓的大環(huán)境下，國(guó)家又強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格戶籍制度管理，國(guó)務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于嚴(yán)格控制“農(nóng)轉(zhuǎn)非”過快增長(zhǎng)的通知》，要求把“農(nóng)轉(zhuǎn)非”納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，對(duì)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”實(shí)行計(jì)劃指標(biāo)與政策規(guī)定相結(jié)合的控制辦法。從此計(jì)劃部門介入了戶籍制度管理。

　　1990年國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)達(dá)發(fā)國(guó)家計(jì)委等部門《關(guān)于“農(nóng)轉(zhuǎn)非”政策管理工作分工意見報(bào)告的通知》，規(guī)定由中央出臺(tái)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”政策。這一時(shí)期戶口管理的特點(diǎn)是對(duì)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”采取政策和指標(biāo)雙控的辦法，大量壓縮了“農(nóng)轉(zhuǎn)非”數(shù)量。

　　1992年8月，在鄧小平南巡講話和十四大精神的鼓舞下，公安部擬就了《關(guān)于實(shí)行當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)居民戶口制度的通知》，征求各部門和地方政府意見，開始實(shí)行“當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)居民戶口”，同年10月開始，廣東、浙江、山東、山西、河南等十多省先后以省政府名義下發(fā)了實(shí)行”當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)居民戶口”的通知。由于“當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)居民戶口”的戶口簿印簽為藍(lán)色，故也稱作“藍(lán)印戶口”。這是我國(guó)戶籍制度改革的一項(xiàng)過渡性的具體措施。

　　1992年全國(guó)各地掀起了賣戶口熱潮，范圍主要集中在小城鎮(zhèn)，農(nóng)民每人可以以4000元到數(shù)萬元不等的價(jià)格購(gòu)買小城鎮(zhèn)戶口。1992年5月4日經(jīng)國(guó)務(wù)院辦公廳同意，以公安部名義下發(fā)了《關(guān)于堅(jiān)決制止公開出賣非農(nóng)業(yè)戶口的錯(cuò)識(shí)做法的緊急通知》，對(duì)各地賣戶口行為進(jìn)行制止。據(jù)公安、金融等部門估算，1992年各地賣戶口所得金額超過100億元，有可能達(dá)200億元之巨。這充分反映了被劃地為牢控制幾十年的廣大農(nóng)民對(duì)城鎮(zhèn)美好生活的渴望和追求。

　　有鑒于全國(guó)各地強(qiáng)烈要求改革戶籍制度的迫切愿望，1992年底，國(guó)務(wù)院正式成立了戶籍制度改革文件起草小組。1993年6月，該小組在廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上，草擬了《國(guó)務(wù)院關(guān)于戶籍制度改革的決定》，主要精神是對(duì)現(xiàn)行戶籍制度進(jìn)行較大的改革，取消按是否吃商品糧劃分農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)的做法，廢止“農(nóng)轉(zhuǎn)非”制度，建立以常住戶口、暫住戶口、寄住戶口三種戶口形式為基礎(chǔ)，以居住地登記、遷徙和暫住規(guī)定等制度為內(nèi)容，以居民身份證、公民出生證為證件管理的主體，組成配套的戶籍管理制度。這本是一個(gè)順應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求、符合廣大人民群眾愿望的比較好的戶籍制度改革方案。但因?yàn)榉N種原因，該方案未能頒布實(shí)行。到1993年9月，根據(jù)中央關(guān)于要重視小城鎮(zhèn)建設(shè)的精神，國(guó)務(wù)院戶籍制度改革開始由全面改革轉(zhuǎn)向小城鎮(zhèn)戶籍制度為重點(diǎn)，著力研究關(guān)于小城鎮(zhèn)戶籍制度改革的方案。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　1997年7月國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于小城鎮(zhèn)戶籍制度改革試點(diǎn)方案》，規(guī)定試點(diǎn)鎮(zhèn)具備條件的農(nóng)村人口可以辦理城鎮(zhèn)常住戶口。

　　1998年10月十五屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》，提出了“發(fā)展小城鎮(zhèn)是帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的一個(gè)大戰(zhàn)略”。于是加快發(fā)展小城鎮(zhèn)，改革小城鎮(zhèn)戶籍制度便成為各地的主流。

　　2000年6月13日，中共中央、國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》，規(guī)定“從2000年起、凡在縣級(jí)市區(qū)、縣級(jí)人民政府駐地鎮(zhèn)及縣以下小城鎮(zhèn)有合法固定住所、固定職業(yè)或生活來源的農(nóng)民，均可根據(jù)本人意愿轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，并在子女入學(xué)、參軍、就業(yè)等方面享受與城鎮(zhèn)居民同等待遇，不得實(shí)行歧視性政策。”

　　改革開放20多年來，我國(guó)戶籍制度最大的特點(diǎn)是小城鎮(zhèn)戶籍制度的改革邁出了實(shí)質(zhì)性步伐，但各大中城市依然維持著傳統(tǒng)的二元戶籍制度不變，雖然有些大中城市為吸引人才和資金，也出臺(tái)了一些條件比較高的進(jìn)城落戶政策，但這些政策對(duì)廣大農(nóng)民群眾來說，沒有實(shí)質(zhì)性的現(xiàn)實(shí)意義，并且從全國(guó)來看，國(guó)家對(duì)大中城市的戶籍制度仍然沒有提上改革的日程。

　　作為現(xiàn)行戶籍制度基本法律依據(jù)的《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》及有關(guān)戶籍政策規(guī)定，是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的，它服務(wù)和迎合于傳統(tǒng)的僵化的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的運(yùn)行和發(fā)展。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，傳統(tǒng)的二元戶籍制度越來越不適應(yīng)迅猛發(fā)展的新形勢(shì)，越來越成為我國(guó)順利推進(jìn)城市化和現(xiàn)代化的嚴(yán)重桎梏。現(xiàn)行戶籍制度的核心內(nèi)容是把全國(guó)人口人為地劃分為城鎮(zhèn)戶口和農(nóng)村戶口兩大主要類型，并實(shí)行有差別的社會(huì)福利待遇政策；
把戶口劃分為農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)兩大戶口性質(zhì)，并對(duì)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”實(shí)行嚴(yán)格控制。這在客觀上把城鄉(xiāng)人口分成兩個(gè)經(jīng)濟(jì)利益上完全不平等的社會(huì)階層，形成了事實(shí)上的人身等級(jí)制度，限制了人口隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平變化的合理流動(dòng)，強(qiáng)化了人口對(duì)所在地區(qū)的人身依附關(guān)系，制約了人口城市化和現(xiàn)代化的進(jìn)程，嚴(yán)重阻礙了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善。

　　古人說得好，“流水不腐，戶樞不蠹”。我國(guó)要加快城市化和現(xiàn)代化進(jìn)程，就必須首先使全體人民自由流動(dòng)起來，確保公民的居住和遷徙自由。我國(guó)戶籍制度改革幾十年來邁不開實(shí)質(zhì)性的大步子，除了我們深受長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維定勢(shì)的影響外，一個(gè)重要原因就是存在著認(rèn)識(shí)上的重大誤區(qū)。一是只看到“城市病”而忽視“農(nóng)村病”。其實(shí)“城市病”是一種管理問題，是可以“治療”的。真正影響中國(guó)現(xiàn)代化事業(yè)的不是“城市病”而是“農(nóng)村病”。當(dāng)前農(nóng)民收入減少、農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重、農(nóng)村大量勞動(dòng)力剩余、農(nóng)村貧困以及生態(tài)環(huán)境的惡化等“農(nóng)村病”即十分突出的“三農(nóng)”問題嚴(yán)重地挑戰(zhàn)中國(guó)�！叭�農(nóng)”問題也就是“農(nóng)村病”的癥結(jié)在于城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度所形成的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)。二是片面強(qiáng)調(diào)控制大城市而發(fā)展小城鎮(zhèn)。從20世紀(jì)60年代以來，我國(guó)在城市化發(fā)展的道路上，一直片面強(qiáng)調(diào)“嚴(yán)格控制大城市規(guī)�！薄�1990年4月1日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》以法律形式規(guī)定了我城市化方針是“嚴(yán)格控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市”。之后，小城鎮(zhèn)作為一個(gè)大戰(zhàn)略提了出來，全國(guó)普遍掀起了小城鎮(zhèn)建設(shè)的熱潮。考察國(guó)外城市化發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，可以得知，國(guó)外一般都是在大中城市已經(jīng)發(fā)展到趨于飽和和而在城郊等地發(fā)展小城鎮(zhèn)以減輕大城市的壓力。我國(guó)在大中城市規(guī)模還普遍偏小的情況下，把城市化的重點(diǎn)放在發(fā)展小城鎮(zhèn)上肯定是不科學(xué)的。2000年10月11日，黨的十五屆五中全會(huì)通過的十五計(jì)劃的《建議》正式提出了“實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略”，并拋棄了沿用幾十年的對(duì)大城市“嚴(yán)格控制”的做法，正式提出“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”。這是具有巨大創(chuàng)新精神和長(zhǎng)遠(yuǎn)意義的重大舉措，有利于我們突破傳統(tǒng)思維模式的束縛。三是認(rèn)為放開戶籍管理將會(huì)造成社會(huì)混亂。這種擔(dān)心是沒有任何根據(jù)的。從歷史發(fā)展的長(zhǎng)河來看，我國(guó)自古以來直到建國(guó)前都一直沒有城鄉(xiāng)分割的二元戶籍管理制度，建國(guó)后也一度實(shí)行自由遷自徙，歷史已經(jīng)證明，并沒有因戶籍制度而造成什么大亂子。從國(guó)際范圍來看，全世界僅僅只有中國(guó)、朝鮮和貝寧三個(gè)國(guó)家實(shí)行嚴(yán)格的戶籍制度，世界上其他國(guó)家和地區(qū)都普遍實(shí)行居住和遷徙自由，但并沒有因自由遷徙而引發(fā)什么亂子�？梢娢覈�(guó)實(shí)行遷徙自由會(huì)產(chǎn)生混亂的說法是站不腳的。

　　我國(guó)戶籍制度改革的終極目標(biāo)應(yīng)該是恢復(fù)和實(shí)行體公民的居住和遷徙自由。居住和遷徙自由其實(shí)也是公民的一項(xiàng)基本人權(quán)。1948年12月10日聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過的《世界人權(quán)宣言》以及1966年12月16日通過的《聯(lián)合國(guó)人權(quán)公約》（即《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國(guó)際公約》、《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》以及《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約任擇議定書》）都把公民的自由遷徙和居住作為基本人權(quán)予以確認(rèn)和保障。我國(guó)政府一再聲明和強(qiáng)調(diào)尊重《世界人權(quán)宣言》，并于1997年和1998年先后簽署了《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國(guó)際公約》和《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》,2001年2月28日第九屆全國(guó)人大常委員會(huì)第20次會(huì)議批準(zhǔn)了《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國(guó)際公約》。這充分說明我們黨和政府高度重視對(duì)人權(quán)的尊重和保障，黨的十五大就明確提出“尊重和保障人權(quán)”。因此，無論從建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以及從加快我國(guó)城市化和現(xiàn)代化的角度來看，還是從尊重和保障人權(quán)來看，都迫切需要加快戶籍制度改革步伐。

　　首先，應(yīng)該修改《憲法》，重新恢復(fù)和確立公民的居住和遷徙自由權(quán)。1982年12月4日第五屆全國(guó)人大第五次會(huì)議通過的《憲法》雖然被稱為是我國(guó)建國(guó)以來“最好”的憲法，但由于當(dāng)時(shí)處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的宏觀環(huán)境下，公民的居住和遷徙自由權(quán)沒有得到確認(rèn)和恢復(fù)�，F(xiàn)在，應(yīng)該對(duì)憲法進(jìn)行修改，重新確立公民的居住和遷徙自由權(quán)。同時(shí)，制定和頒布確保公民居住和遷徙自由權(quán)的《中華人民共和國(guó)戶籍法》，廢止沿用近半個(gè)世紀(jì)的《戶口登記條例》以及其他相關(guān)政策法規(guī)，取消各種戶口的差別，實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一、平等的居民戶口登記制度，取消《城市規(guī)劃法》中有關(guān)控制大城市發(fā)展規(guī)模等限制規(guī)定。

　　其次，實(shí)行社會(huì)待遇與戶籍脫鉤的政策。取消一切附加在戶籍上的政策規(guī)定和條件，恢復(fù)戶籍的本來面目和社會(huì)功能。戶籍只應(yīng)承擔(dān)對(duì)人口的社會(huì)管理職能，不應(yīng)將社會(huì)待遇、社會(huì)福利作為附加條件與戶口登記和遷移掛鉤。凡是與戶籍掛鉤的糧油、就業(yè)、入學(xué)、參軍、住房、計(jì)劃生育和城鎮(zhèn)建設(shè)配套費(fèi)等均應(yīng)完全脫鉤，有關(guān)依附在戶籍制度上的一切政策法規(guī)應(yīng)一律廢止。

　　再次，進(jìn)行相應(yīng)的配套改革。戶籍制度改革是一項(xiàng)涉及面很廣的社會(huì)系統(tǒng)工程，必須進(jìn)行相應(yīng)的配套改革。比如，廢除以戶籍為依據(jù)的城鎮(zhèn)就業(yè)制度，建立開放的全國(guó)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)和就業(yè)制度。不管是國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位還是企業(yè)錄用人員，必須面向全體公民，建立公開、公平、公正的考試錄用制度。農(nóng)民可以到城鎮(zhèn)就業(yè)，市民也可以到農(nóng)村就業(yè)，甲城市公民可以到乙城市就業(yè)、乙城市公民也可以到甲城市就業(yè)。再比如，農(nóng)村的土地制度應(yīng)實(shí)行合理流動(dòng)。必須對(duì)現(xiàn)行農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)行改革。因?yàn)樵诂F(xiàn)行土地制度下，農(nóng)民只能對(duì)土地?fù)碛谐邪鼨?quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)，沒有對(duì)土地進(jìn)行自由交易的權(quán)利，比如以土地作為農(nóng)民財(cái)產(chǎn)進(jìn)行抵押、入股、轉(zhuǎn)讓、租賃等。農(nóng)民對(duì)土地的這種殘缺式的產(chǎn)權(quán)制度，束縛了農(nóng)民的手腳，限制了農(nóng)民向城市的合理流動(dòng)，不利于加快城市化進(jìn)程。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，當(dāng)城市化水平達(dá)到70%時(shí)，城鄉(xiāng)差別才能消除。目前全世界城市化平均水平已達(dá)到46%，發(fā)達(dá)國(guó)家均在70%-80%之間，發(fā)展中國(guó)家也在40%以上，而我國(guó)僅為30.4%,相差甚遠(yuǎn)。我國(guó)二元分割的戶籍制度和與戶籍制度適應(yīng)的土地制度等一系列限制農(nóng)民的政策制度，加劇了城鄉(xiāng)矛盾，擴(kuò)大了城鄉(xiāng)差別，是導(dǎo)致城市化滯后的一個(gè)關(guān)鍵性的因素。

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