■全民公決，起源于古希臘的雅典城邦，復(fù)興于法國大革命；
但在近代隨著自由民主制確立主流地位而衰落；
冷戰(zhàn)后改頭換面以對內(nèi)的民族自決權(quán)的概念再次興起。

　　■全民公決不過是政府文明初期的一種原始制度，近代史上多次被獨裁政權(quán)利用來實行專制�，F(xiàn)代的自由民主制國家，幾乎沒有再采用全民公決的，因為它無法解決誰做主、做什么主以及怎樣做主這三大邏輯矛盾。

　　■全民公決確實民主，但以多數(shù)人意志壓制少數(shù)人，并不保障人權(quán)。數(shù)量只跟強(qiáng)權(quán)有關(guān)，與正義無關(guān)。保障人權(quán)的基本手段應(yīng)該是主權(quán)國家內(nèi)部的法治。

　　直接民主與全民公決的起源

　　“全民公決”（簡稱“公投”），即由全體公民投票表決，是“直接民主”的基本手段，亦是民主程度最高的一種決策手段。它體現(xiàn)了西方人“主權(quán)在民”的思想，就是說人民的事情應(yīng)由人民自己做主�？墒�，如果人民自己能做主，要政府做什么？

　　全民公決的歷史可追溯到古希臘的雅典城邦。當(dāng)時，民主指的就是直接民主，雅典每個月都舉行至少一次全民公決，所有重要事情都由全體公民投票決定。

　　直接民主有明顯的弊端：首先，多數(shù)人的意志可以壓倒少數(shù)人，這并不符合正義。何況在古雅典“為平民所悅者即法律”，若法律隨人民的意志朝令夕改，則“沒有人能夠確定今天有效的法律到明天還能否有效�！�

　　其次，它推卸了政府的責(zé)任。如果直接民主的決定錯了，誰來受懲罰？除了外來的侵略者，誰有資格和能力來懲罰自己人民的多數(shù)呢？當(dāng)政府不能負(fù)執(zhí)政之責(zé)，一切責(zé)任在人民，這個國家就沒有道理能生存下去。

　　第三，并非所有人都同公決之事有直接的利害關(guān)系，或擁有足夠的相關(guān)知識。他們不可能深思熟慮，只能“隨大流”。這樣，少數(shù)政客就有了充分的機(jī)會以人民的名義操縱多數(shù)，甚至以人民的名義實行專制。

　　法國大革命復(fù)興了“人民主權(quán)”觀念，自此法國頻繁使用全民公決。1800年的全民公決批準(zhǔn)了一部給專制開綠燈的法國憲法，1802年的全民公決任命拿破侖為終身執(zhí)政官，1804年的全民公決任命拿破侖為法蘭西皇帝。在上世紀(jì)30年代，歐洲所有的獨裁者都頻繁使用全民公決，特別是希特勒和墨索里尼。二戰(zhàn)后人們才發(fā)現(xiàn)，最民主的決策手段反而是讓獨裁政權(quán)合法化的最有效手段。

　　被今人美化了的雅典直接民主制，不過是政府文明初期的一種原始制度，它堅持了不到一百年就把雅典帶向了不可逆轉(zhuǎn)的衰敗。自雅典以后，包括在古羅馬時代，民主并不是個光彩的詞；
直到19世紀(jì)初，缺少歷史感的美國人把起源于西北歐貴族議會的代議制稱為“民主”，民主才變成好詞，跟著“美國夢”傳向全世界。

　　間接民主與全民公決的衰落

　　代議制雖被稱為“民主”，卻沒原始到讓人民“自己做自己的主”。代議制是由公民定期選舉出極少數(shù)人做社會之主的制度，有人稱之為“間接民主”。代議制下的選民們并不決定政策，只是若干年有一次投票機(jī)會，在極有限的范圍內(nèi)更換做主的“人”。有了這樣的“間接民主”，原始的全民公決就很少見了，僅僅是對代議機(jī)構(gòu)的補(bǔ)充，由代議機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)實施。在代議制時代，全民公決是代議機(jī)構(gòu)在棘手問題上推卸責(zé)任的方式。

　　純粹的代議制比直接民主強(qiáng)不到哪去。今日西方的代議制是結(jié)合了古羅馬的法治而成的“自由民主制”。代議制下的政府是責(zé)任政府。美國侵略越南并不是美國人民的責(zé)任，為之負(fù)責(zé)的是美國的總統(tǒng)和國會。美國的總統(tǒng)和國會議員們也不能以“民之所欲”或“民意代表”的名義為自己推卸責(zé)任。

　　同時，在自由民主制下，民選代表占據(jù)的議會并不擁有至上權(quán)威，基本法才擁有至上權(quán)威。由議會制定的法律必須符合一個更高級的基本法，即憲法，從而保障個人自由不被“多數(shù)”或“少數(shù)”人的即時意愿侵犯。而基本法并不依賴全民公決或“民意”。今天的《德國基本法》和《日本憲法》都不是民主產(chǎn)生的；
英國干脆就沒有憲法，憲法精神體現(xiàn)在以往的判例中，幾乎沒有被人民代表變更的機(jī)會。

　　比起純粹的民主，自由民主制少了些民主，卻多了一些法治，以保障個人的自由。

　　當(dāng)自由民主制確立了主流地位時，全民公決就成了“妾身未明”的尷尬事情。極力標(biāo)榜民主的國家是不采用這種最民主的手段的。美國聯(lián)邦政府從不采用全民公決。荷蘭、印度、日本、以色列等國也從未舉行過全民公決。若動輒全民公決，美國和印度早就不存在了。英、德、法、西等歐洲大國，基本上不采用全民公決。若全民公決，德國倡導(dǎo)的歐元一定會被本土的馬克支持者擊敗，使德國社會分裂。世界上頻繁舉行全民公決的，只有瑞士一個國家，但瑞士的全民公決也不是簡單

　　的“人民多數(shù)決”，而受其聯(lián)邦制的嚴(yán)格約束。

　　多數(shù)決定論認(rèn)為強(qiáng)大的社會集團(tuán)占據(jù)決策權(quán)為自己集團(tuán)謀取福利乃是正當(dāng)?shù)�，這其實是強(qiáng)權(quán)政治思想。數(shù)量與強(qiáng)勢相關(guān)，與正義無關(guān)。

　　民族自決與全民公決的復(fù)燃

　　冷戰(zhàn)后，全民公決突然復(fù)活，成為一部分少數(shù)族裔爭取獨立建國的“合理”手段。在族裔范圍內(nèi)進(jìn)行全民公決建立新國家是否合理呢？這個問題首先涉及“民族自決權(quán)”。

　　民族自決權(quán)指民族成立自己國家的權(quán)利，是受西方殖民壓迫的民族建立自己民族國家的根據(jù)。最先提出民族自決思想的是共產(chǎn)黨人。列寧在1916年的一篇文章里主張所有被壓迫民族有建立自己國家的權(quán)利。根據(jù)列寧的思想，《蘇聯(lián)憲法》賦予各加盟共和國退出蘇聯(lián)的權(quán)利，這個權(quán)利也是日后蘇聯(lián)迅速解體的原因之一�！睹绹鴳椃ā穭t不給各州類似的權(quán)利。

　　1918年，美國總統(tǒng)威爾遜發(fā)表了“十四點宣言”，提出按民族自決權(quán)的原則劃分戰(zhàn)敗國領(lǐng)土。這個設(shè)想在巴黎和會上不了了之，因為戰(zhàn)勝國比戰(zhàn)敗國還心虛。英國有愛爾蘭和印度問題，加拿大有魁北克問題，美國有夏威夷、印第安人、黑人及南北戰(zhàn)爭的遺留問題。一直到了20世紀(jì)70年代，第三世界國家在民族自決權(quán)上處于攻勢，受帝國主義和殖民主義史的利益拖累，西方國家都處于守勢。

　　隨著西方列強(qiáng)徹底退回本土，西方人將“對外”的民族自決概念偷換成“對內(nèi)”的民族自決概念，指出政府必須尊重境內(nèi)少數(shù)民族的人權(quán)，特別是經(jīng)由民族范圍內(nèi)的公民投票來改變自己經(jīng)濟(jì)、文化、政治制度的權(quán)利。自1975年“歐安會宣言”表述了這樣的“人權(quán)”，此種高于“主權(quán)”的“自決權(quán)”成為西方國家的進(jìn)攻性武器。到了20世紀(jì)80年代末，當(dāng)東歐一些國家的形勢發(fā)生劇變后，經(jīng)由全民公決成立新國家成為新時尚。

　　但這一時尚在其邏輯的嚴(yán)重缺陷下迅速開始消退。

　　公投獨立的邏輯矛盾

　　如果是單一民族的國家，民族自決問題自然不存在。但世界上絕大多數(shù)國家都是多民族國家，公投獨立影響面極大。以公投來保證民族自決權(quán)存在明顯的邏輯矛盾。這些矛盾可以概括為三個方面，即誰做主，做什么主，以及怎么做主。

　　“誰做主”體現(xiàn)的是全民與全族的矛盾。什么是“全民”？是“全國”的民還是“全民族”的民？如果是全國公民投票決定，少數(shù)族裔的自決權(quán)基本沒希望。如果只是少數(shù)族裔范圍內(nèi)的全族公決，作為民主手段的公決就會導(dǎo)致不民主。用于增加合法性的手段反而制造不合法。如果一個民族、部落、省份、城市由于有不滿就擅自舉行公投，從國家母體中分裂出去，這個世界會出現(xiàn)數(shù)以萬計的國家，流血沖突和戰(zhàn)爭也會成倍增加。

　　加拿大以自己的民主制度自豪，以為自己的民主當(dāng)然能包容民族自決的要求，可在1995年的魁北克公投中，獨派竟得到了49.44 ％的支持，險一點玩了真格的。聯(lián)邦政府痛定思痛，遂決定對魁獨采取強(qiáng)硬的法律手段。1998年8 月，加拿大最高法院裁定魁北克不能單方面決定獨立，而必須得到聯(lián)邦和其他省份的認(rèn)可。2000年3 月，加拿大又通過法律，規(guī)定今后魁北克省若再就獨立問題舉行公民投票，必須得到聯(lián)邦政府的批準(zhǔn)才能生效。

　　“做什么主”體現(xiàn)的主權(quán)與治權(quán)的矛盾。加拿大聯(lián)邦政府憑什么作出上述決定呢？因為領(lǐng)土主權(quán)屬于全國所有的男女老幼，是不可分割的。一個人購買了一塊土地，但買的只是土地的使用權(quán)，國家對這塊土地的主權(quán)并未出售給他。政府就憑著對土地的主權(quán)收他的稅，不允許他坐在家里宣布獨立，拒絕納稅。人并沒有權(quán)利“自決”去分割屬于“全體的”，而且是“不可分割的”領(lǐng)土主權(quán)。如果“人權(quán)”可以高于主權(quán)，美國的印第安人和黑人早就各自分裂建國了。

　　因此，民族自治可以，民族自決就難免引起領(lǐng)土主權(quán)的沖突。南斯拉夫當(dāng)初在科索沃安置大量的阿爾巴尼亞難民，當(dāng)阿族人在科索沃逐漸占據(jù)了人口多數(shù)，要求公決建國，結(jié)果自然會是塞爾維亞人覺得對方忘恩負(fù)義，只得訴諸暴力。治權(quán)并不導(dǎo)致主權(quán)。主權(quán)是歷史傳承的，是多個民族長期互動的結(jié)果。憑借居住權(quán)或治權(quán)就去分割主權(quán)必然導(dǎo)致天下大亂。

　　“怎么做主”體現(xiàn)的是民主與領(lǐng)土疆界劃分的矛盾。分割主權(quán)為什么會導(dǎo)致暴力沖突？公投獨立的根本內(nèi)容是要求民主決定在一定領(lǐng)土范圍內(nèi)建立新國家。可是，沒有預(yù)設(shè)疆界的“民主”并不是民主，因為無法判定“多數(shù)”。民主政治必須在大家已經(jīng)預(yù)先接受了的領(lǐng)土疆界范圍內(nèi)運(yùn)作。國家的疆界屬于“外務(wù)”，民主只能用來決定“內(nèi)務(wù)”，不能用來決定國家的疆界。誰又會認(rèn)為一個國家的公投有資格去認(rèn)定另一個國家的邊界呢？

　　在1995年魁北克公投之前，魁北克印第安人先期舉行了公民投票，95％的人表示要留在加拿大，因此他們的屬地應(yīng)該屬于加拿大。面對印第安人的公投結(jié)果，獨派領(lǐng)袖馬上指出，印第安人的公投結(jié)果是非法的，因為那片土地屬于魁北克。他們自己認(rèn)為：“沒人可以分裂魁北克�！惫�投獨立的支持者同時也要反對公投獨立，其邏輯困境如此明顯。

　　直接民主對人權(quán)的威脅

　　以多數(shù)決為原則的公投，不提供保護(hù)少數(shù)人基本權(quán)利的手段，卻提供壓制少數(shù)的方法。大國內(nèi)部的直接民主可能導(dǎo)致欺負(fù)少數(shù)族裔。少數(shù)族裔的“自我民主”又可能欺負(fù)多數(shù)民族。少數(shù)族裔獨立建國后，原來的少數(shù)變成了多數(shù)，原來的多數(shù)變成了少數(shù)，又開始多數(shù)欺負(fù)少數(shù)的循環(huán)。數(shù)量本身并不體現(xiàn)正義，卻有可能成為迫害人權(quán)的手段。南斯拉夫及其所屬共和國自1991年以來在不斷的公投中分崩離析，10多年來在原始的民族仇殺中難以自拔，憲法秩序蕩然無存，幾十萬前南斯拉夫人在戰(zhàn)火中喪生。沒有法治的直接民主是原始制度，摧毀法治的直接民主是蔑視和傷害人權(quán)的制度。

　　把人權(quán)與多數(shù)決的民主混為一談是冷戰(zhàn)后的一個大“謎思”（ myth ）。全民公決確實最“民主”，卻并不保障人權(quán)。主權(quán)不一定能保障人權(quán)，但隨意摧毀主權(quán)的地方充斥戰(zhàn)爭，更談不上人權(quán)。保障人權(quán)的基本手段是主權(quán)國家內(nèi)部的法治：第一，憲法保障個人的基本自由權(quán)利；
第二，分權(quán)制衡保證憲法的至高權(quán)威不受“人”侵犯，無論是多數(shù)還是少數(shù)人。

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