從2000年開始，按照中央的統(tǒng)一部署，農(nóng)村稅費改革試點工作從點到面正逐步向前推進，包括鄉(xiāng)村管理體制改革在內(nèi)的各項配套改革也在不斷深入。為了系統(tǒng)研究農(nóng)村稅費改革試點和鄉(xiāng)村管理體制改革的總體情況及其面臨的問題，課題組在認真學習中央有關(guān)政策、查閱大量有關(guān)文獻資料、把握改革試點工作總體進展情況的基礎(chǔ)上，先后到江蘇、安徽、黑龍江、貴州等地就相關(guān)問題進行了深入調(diào)研。可以說，各項改革試點工作的進展是順利的，成效是顯著的，但暴露的矛盾和問題也是突出的，需要進一步完善方案，深化改革。

　　一、農(nóng)村稅費改革試點工作取得新進展

　�。ㄒ唬┰圏c范圍進一步擴大

　　2000年初，中央決定在具有代表性的農(nóng)業(yè)大省安徽省進行全面試點，標志著全國農(nóng)村稅費改革試點工作正式啟動；
2001年，江蘇省依靠自身財力在全省自主進行了農(nóng)村稅費改革試點，其他省份大都選擇了部分縣（市）進行了局部試點；
2002年，中央在總結(jié)安徽、江蘇等地兩年來改革試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，將試點范圍又進一步擴大到河北、內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江、江西、山東、河南、湖北、湖南、重慶、四川、貴州、陜西、甘肅、青海、寧夏等16個省份，同時，經(jīng)過國務(wù)院批準，浙江、上海兩個發(fā)達省份也依靠自身財力進行了自費改革。至此，農(nóng)村稅費改革試點工作已經(jīng)在全國20個省份全面展開，其余11個省份繼續(xù)在部分縣（市）進行局部試點。根據(jù)財政部統(tǒng)計，2002年全國進行農(nóng)村稅費改革試點的地區(qū)，農(nóng)業(yè)人口達到6.2億，約占全國農(nóng)業(yè)總?cè)丝诘?/4。

　　（二）試點政策進一步明確和完善

　　關(guān)于農(nóng)村稅費改革試點政策，2000年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于進行農(nóng)村稅費改革試點工作的通知》（2000年3月2日，中發(fā)[2000]7號）明確了以“三項取消”、“兩項調(diào)整”、“一項改革”為主體內(nèi)容的改革措施。在此基礎(chǔ)上，2001年國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于進一步做好農(nóng)村稅費改革試點工作的通知》（2001年3月24日，國發(fā)[2001]5號），有關(guān)部門也出臺了一些相關(guān)文件，對有關(guān)政策進行了完善和具體化。主要內(nèi)容包括：

　　1、關(guān)于農(nóng)業(yè)稅計稅土地面積的核定，除強調(diào)堅持按照中發(fā)[2000]7號文件規(guī)定、以二輪承包土地面積為依據(jù)外，明確提出“對新增的耕地或因征占、自然災(zāi)害等減少的耕地，可按照實際情況進行個別調(diào)整”，但“經(jīng)過核定的土地面積和常年產(chǎn)量要征求農(nóng)民意見，得到農(nóng)民認可，并張榜公布”。

　　2、將“如何均衡農(nóng)村不同從業(yè)人員的稅費負擔”的權(quán)限賦予省級人民政府，強調(diào)“對不承包土地的務(wù)工經(jīng)商農(nóng)民，是否需要和具體采取什么形式收取一定的資金用于發(fā)展村級公益事業(yè)，由省級人民政府根據(jù)當?shù)貙嶋H情況確定”。

　　3、進一步調(diào)整和完善了農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策，減輕生產(chǎn)環(huán)節(jié)稅收負擔。在2000年調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅征收環(huán)節(jié)，簡并、調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品應(yīng)稅品目，調(diào)整部分農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品稅率的基礎(chǔ)上，又進一步降低了部分農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品（如茶葉、水果、原木、原竹等）稅率，并將部分農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品（如煙葉、牲畜產(chǎn)品）的征收環(huán)節(jié)由生產(chǎn)環(huán)節(jié)改為收購環(huán)節(jié)。

　　4、關(guān)于解決村級三項費用缺口問題。國務(wù)院明確，“可以由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政適當補貼，也可以按照中發(fā)[2000]7號文件精神在農(nóng)業(yè)稅及其附加總體負擔水平不超過8.4%的前提下，通過適當降低農(nóng)業(yè)稅稅率，相應(yīng)提高農(nóng)業(yè)稅附加比例的辦法，增加村級收入”。

　　5、關(guān)于取消統(tǒng)一規(guī)定的“兩工”后農(nóng)田水利等基本建設(shè)和維護所需要的資金投入問題。國務(wù)院規(guī)定，“今后凡屬于長江、黃河、松花江、遼河、淮河、洞庭湖、鄱陽湖、太湖等大江大河大湖地區(qū)，進行大中型水利基礎(chǔ)修建和維護，所需資金應(yīng)在國家和省級基本建設(shè)投資計劃中予以重點保證；
農(nóng)村小型水利建設(shè)項目，應(yīng)從地方基本建設(shè)計劃中安排資金。堅決取消基本建設(shè)投資中要求農(nóng)民出資出勞進行配套的做法”。

　　6、進一步改革農(nóng)村義務(wù)教育管理體制。由過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和當?shù)剞r(nóng)民集資辦學，改為由縣級政府舉辦和管理農(nóng)村義務(wù)教育，教育經(jīng)費納入縣級財政，并建立和完善農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制，加強縣級政府對教師管理和教師工資發(fā)放的統(tǒng)籌職能，將農(nóng)村中小學教師工資的管理上收到縣，由縣級財政按國家規(guī)定標準及時足額發(fā)放。各省級政府要參照改革前農(nóng)村中小學實際公用經(jīng)費，核定本地區(qū)標準和定額，扣除學校適當收取的學雜費，其余部分由縣級地方政府在預(yù)算中予以安排。中央和省級政府要加大對農(nóng)村義務(wù)教育的支持力度。

　　7、按照“財力向下傾斜，缺口上移”的要求，調(diào)整縣鄉(xiāng)財政體制，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)因改革出現(xiàn)的收支缺口，由縣財政予以彌補；
中央轉(zhuǎn)移支付資金要全部兌現(xiàn)到鄉(xiāng)，省和有條件的市縣也要加大對改革的支持力度。

　�。ㄈ�）試點內(nèi)容進一步拓展

　　近兩年，各試點省份的農(nóng)村稅費改革試點工作大都是按照中發(fā)[2000]7號文件精神和國務(wù)院有關(guān)規(guī)定及其政策措施進行的，但與2000年安徽省試點方案相比，一些省份的試點內(nèi)容又有進一步拓展，浙江省的試點方案和內(nèi)容與中央的統(tǒng)一規(guī)定相比有較大改變。主要包括：

　　1、安徽省。2001-2002年，安徽省在原有方案基礎(chǔ)上，一是堅決制止向農(nóng)民亂收費：詳細規(guī)定了農(nóng)村中小學的收費項目和收費標準，并在國家級貧困縣對農(nóng)村初中和小學實行“一費制”；
二是對農(nóng)民建房、結(jié)婚登記和計劃生育等，除按規(guī)定向農(nóng)民收取證件工本費和其他合法費用以外，行政事業(yè)性收費一律取消，并不得代收任何費用，不得強行服務(wù)收取費用；
三是將毛茶、水果、干果的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅稅率由2001年的10%下調(diào)到8%，并選擇蕭縣、碭山兩縣進行將水果等生產(chǎn)環(huán)節(jié)的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅全部改征農(nóng)業(yè)稅的試點；
四是取消基本水費，一律實行計量收費，不用水不交費，并詳細規(guī)定計量水費的收取標準；
五是選擇天長、五河兩縣進行給農(nóng)民直接補貼試點，即在放開糧食收購價格、放開糧食購銷市場的基礎(chǔ)上，取消在流通環(huán)節(jié)對新收購糧食的補貼，不再按保護價收購農(nóng)民余糧，將國家實行按保護敞開收購農(nóng)民余糧政策間接給農(nóng)民的補貼轉(zhuǎn)為直接補貼。

　　2、山東省。一是農(nóng)村稅費改革后，新的農(nóng)業(yè)稅稅率按照最高不超過6%，農(nóng)業(yè)稅附加不超過正稅40%的比例執(zhí)行；
二是改革后的農(nóng)業(yè)稅由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門負責征收，并不再征收實物，一律征收代金，具體可委托糧食部門在收購糧食、結(jié)算糧款時代扣代交；
三是關(guān)于農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，對在大田中生產(chǎn)西瓜、甜瓜、甜葉菊3種農(nóng)產(chǎn)品改征農(nóng)業(yè)稅，不再征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，對原在生產(chǎn)、收購兩個環(huán)節(jié)征收特產(chǎn)稅的應(yīng)稅產(chǎn)品，屬于一個納稅人的，合并在一個環(huán)節(jié)生手，稅率要略低于原兩個環(huán)節(jié)適用稅率之和，屬于兩個納稅人的，暫維持生產(chǎn)和收購兩個征收環(huán)節(jié)不變，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅附加的比例暫定為正稅的10%-20%；
四是取消一切不利于控制和減輕農(nóng)民負擔的干部考核制度，各級黨委和政府不得對鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得對村級組織下達不利于減輕農(nóng)民負擔的指令性政績考核指標，不得出臺與財政支出掛鉤或規(guī)定支出比例的政策和措施。

　　3、黑龍江省。對在農(nóng)業(yè)稅計稅土地上種植（養(yǎng)殖）農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品的，只征收農(nóng)業(yè)稅，不征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，對在非農(nóng)業(yè)稅計稅土地上生產(chǎn)農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品的繼續(xù)只征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，不征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅附加。

　　4、浙江省。從2002年開始，浙江省執(zhí)行以“減調(diào)改穩(wěn)、合理負擔、轉(zhuǎn)移支付、配套進行”為主要內(nèi)容、與中央制定的改革方案不完全一致的農(nóng)村稅費改革，一是實行“三個取消”：取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌、屠宰稅和統(tǒng)一規(guī)定的農(nóng)村勞動積累工和義務(wù)工；
二是調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策，在計稅土地上農(nóng)、特兩稅合并只征收農(nóng)業(yè)稅，不征收特產(chǎn)稅；
三是改革和規(guī)范村提留，按村民認可的辦法向全體村民合理收取一定的村公益事業(yè)資金，收取標準不超過現(xiàn)行村提留負擔的數(shù)額；
四是穩(wěn)定農(nóng)業(yè)稅，繼續(xù)按現(xiàn)有的負擔水平和征收管理辦法執(zhí)行；
五是按照中央對地方財政轉(zhuǎn)移支付辦法的有關(guān)規(guī)定，省級自籌資金，加大對縣市的財政轉(zhuǎn)移支付力度，優(yōu)先保證欠發(fā)達縣市的資金缺口補助，各縣市要對財政困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行轉(zhuǎn)移支付。

　�。ㄋ模┲醒胴斦�轉(zhuǎn)移支付力度進一步加強

　　農(nóng)村稅費改革試點剛開始時，中央在中發(fā)[2000]7號文件之所以沒有強調(diào)要給試點省進行中央財政轉(zhuǎn)移支付，主要是立足于兩點：一是確定7%的農(nóng)業(yè)稅稅率和占農(nóng)業(yè)稅20%的農(nóng)業(yè)稅附加比例較高，已經(jīng)考慮到因“三項取消”給地方財政收入帶來的影響；
二是中央希望試點地區(qū)能夠立足自身，自我消化。但2000年安徽的試點工作暴露出因地方財政缺口影響農(nóng)村基層組織正常運轉(zhuǎn)和農(nóng)村義務(wù)教育投入等嚴重問題，引起中央的高度重視。2000年底，“國務(wù)院已經(jīng)決定，中央財政每年拿出200億元用于對地方轉(zhuǎn)移支付，解決農(nóng)村稅費改革后出現(xiàn)的基層經(jīng)費的正常開支缺口”。

按照轉(zhuǎn)移支付辦法，2000年底，中央財政核定安徽省補助11億元；
2001年，針對安徽方案實施后新出現(xiàn)的減收因素，將對該省的補助增加到17億元（包括農(nóng)村教師工資補助），并對其他省份106個試點縣（市）轉(zhuǎn)移支付補助16億元，還對全國21個省發(fā)放農(nóng)村教師工資補助50億元（包括安徽�。�；
2002年，國務(wù)院新增16個省份擴大改革試點后，中央財政新增安排165億元用于補助16個省份改革，使2002年中央財政安排的轉(zhuǎn)移支付總額增加到了245億元（包括50億元的農(nóng)村教師工資專項補助）。

　　二、鄉(xiāng)村管理體制改革

　　伴隨農(nóng)村稅費改革試點工作，各地普遍進行了以鄉(xiāng)村管理體制改革為核心的配套改革，涉及的內(nèi)容主要包括鄉(xiāng)村撤并與機構(gòu)改革、基層財政管理體制改革、農(nóng)村公共品供給體制改革、鄉(xiāng)村教育體制改革等。

　�。ㄒ唬┼l(xiāng)村撤并與機構(gòu)改革和干部精簡

　　1、鄉(xiāng)村撤并。在配套改革中，鄉(xiāng)村撤并是力度最大的改革措施。其中有的地方是與農(nóng)村稅費改革試點工作同時進行的，有的地方是為了給農(nóng)村稅費改革試點創(chuàng)造更好的條件先期進行的。從全國看，到2001年底，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量比1999年底減少了4580個，減少10.24%，行政村數(shù)量比1999年底減少28172個，減少3.82%；
從2002年進行農(nóng)村稅費改革試點工作的20個省、自治區(qū)、直轄市看，到2001年底，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量比1999年底減少了3443個，減少10.32%，行政村數(shù)量比1999年底減少27701個，減少4.67%。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并工作力度較大的黑龍江、江蘇、浙江、山東、湖北五省看，到2001年底，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量比1999年底減少了2525個，減少29.3%，分別減少21.2%、33%、20.1%、36.5%和28.5%；
從行政村撤并工作力度較大的黑龍江、江蘇、浙江、湖北四省看，到2001年底，行政村數(shù)量比1999年底減少22127個，減少17.8%，分別減少33.6%、40.5%、5.4%和2.75%。

　　江蘇省鄉(xiāng)村撤并工作力度較大，到2001年底，鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)由1999年底的1922個減到1287個，減少635個，撤并率為33%，行政村總數(shù)由1999年底的34903個減到20782個，減少14121個，撤并率為40.5%。從對江蘇省3個縣市的調(diào)查情況看，其鄉(xiāng)村組撤并力度更大。溧陽市36個鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并為18個鎮(zhèn)，減少了50%；
565個行政村調(diào)整為291個村和7個居委會，合并率為48%，村均行政區(qū)劃面積由調(diào)整前的2.43平方公里增加到4.61平方公里，平均人口由1081人增加為2050人。寶應(yīng)縣30個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、427個行政村、5108個村民小組調(diào)整為16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、253個行政村和2909個村民小組，分別減少47%、41%、43%。沭陽縣713個村委會（居委會）、6237個村民小組調(diào)整為472個村（居）委會、3696個村民小組，分別減少了33.8%、40.7%。安徽省五河縣的村組撤并率分別為49%和44%，村干部減少65%。貴州省湄潭縣行政村和村干部數(shù)量都減少2/3以上（見表1）。

　　表1 江蘇三縣市、安徽五河縣和貴州湄潭縣鄉(xiāng)村組撤并情況表

　　鄉(xiāng) 鎮(zhèn) 行政村（居委會） 村民小組 村、組干部

　　改革前 改革后 減少% 改革前 改革后 減少% 改革前 改革后 減少% 改革前 改革后 精簡 減少%

　　溧陽市 36 18 50 565 298 48 --- --- --- --- --- --- ---

　　(點擊此處閱讀下一頁)

　　寶應(yīng)縣 30 16 47 427 253 41 5108 2909 43 7071 3600 3471 49

　　沭陽縣 --- --- --- 713 472 34 6237 3696 41 7864 3297 4567 58

　　五河縣 --- --- --- 438 225 49 3122 1756 44 3192 1125 2067 65

　　湄潭縣 --- --- --- 369 120 67 --- --- --- 1746 484 1262 73

　　注：
“---”為缺乏數(shù)據(jù)。

　　2、改革機構(gòu)、精簡干部。各省在鄉(xiāng)村撤并過程中加大了機構(gòu)改革、干部精簡力度。江蘇省確定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位機構(gòu)改革目標是，撤并1.7萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位，精簡分流事業(yè)人員11萬多人�，F(xiàn)已減少7000多個機構(gòu)，精簡分流人員4萬多人。溧陽市將每鎮(zhèn)原有18個事業(yè)機構(gòu)調(diào)整為9個，人員編制總數(shù)由2061個縮減到1221個，減幅為40.8%。沭陽縣37個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的659個事業(yè)單位減少129個，減少了20%，人員由3255個（不含中小學），減少到2806個；
將鄉(xiāng)鎮(zhèn)的文化站、廣播站合并為文化中心，將畜牧站、林果站、水產(chǎn)站、桑蠶站合并為多種經(jīng)營管理站，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改革為民辦民營。寶應(yīng)縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層站所采取了四條改革措施：一是理順管理體制，對農(nóng)科站、農(nóng)經(jīng)站、文化站、衛(wèi)生院等過去由縣主管部門管理的基層站所，下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實行屬地管理，縣主管部門負責業(yè)務(wù)指導，以解決“上面管不好，下面管不了”的問題；
二是合并有關(guān)站所，保留農(nóng)科站，農(nóng)機站與水管站合并成立水利農(nóng)機管理站，企管站與農(nóng)經(jīng)站合并成立農(nóng)村經(jīng)濟管理服務(wù)站，獸醫(yī)站、林業(yè)站、桑蠶站、水產(chǎn)站合并成立林牧漁業(yè)技術(shù)指導站；
三是重新核定人員編制，編制的標準按其服務(wù)范圍的大小和服務(wù)內(nèi)容確定，農(nóng)科站、水利農(nóng)機管理站、林牧漁業(yè)技術(shù)指導站按服務(wù)面積每1萬畝確定1.5名，經(jīng)管站按每兩個行政村確定1名；
四是強化勞動人事管理：全縣清退2220名臨時聘任人員，對在編人員實行公開競爭上崗，落聘人員分流到企業(yè)單位或?qū)嵭写龒徶贫�，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所屬事業(yè)單位人員的人事關(guān)系實行人事代管，凡缺編人員一律面向社會公開招聘，擇優(yōu)錄取。同時，溧陽、寶應(yīng)、沭陽三縣市在村組撤并過程中分別精簡村組干部1294人、3471人、4567人，寶應(yīng)、沭陽的村組干部精簡比例分別為49%和58%。

　　安徽省將鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)數(shù)量大大縮減，設(shè)1-3個綜合性機構(gòu)，控制領(lǐng)導職數(shù)，提倡交叉任職，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制精簡10%；
并著重進行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革，重點是理順條塊關(guān)系、壓縮機構(gòu)建制和大力精簡財政供給人員，具體內(nèi)容：一是按事業(yè)單位承擔的職能界定管理主體，理順條塊關(guān)系；
二是合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機關(guān)和事業(yè)單位的職責任務(wù)，實行政事分開；
三是確立事業(yè)單位的法人地位，增強其生機與活力；
四是壓縮國有事業(yè)單位建制，優(yōu)化事業(yè)單位所有制結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)社會事業(yè)投資主體和舉辦主體的多元化；
五是合理調(diào)整事業(yè)單位布局，統(tǒng)籌規(guī)劃事業(yè)單位的機構(gòu)設(shè)置。使全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位（不含中小學校和衛(wèi)生院）平均由12.2個壓縮到7個以內(nèi)，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位財政供給人員平均由43.2名精簡至30名以內(nèi)，實行限額配備，中心建制鎮(zhèn)和城關(guān)鎮(zhèn)限額為30名，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)限額為25名。

　　河南省決定，在平原3萬人以下和山區(qū)2萬人以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)原則上撤并的基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)由原來的5個撤為3個，行政編制精簡27%。黑龍江省規(guī)定，為了完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革和人員精簡分流工作，各有關(guān)主管部門不得人為地要求上下業(yè)務(wù)對口，不得干涉地方機構(gòu)設(shè)置、人員去留等具體事務(wù)；
同時規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位撤并為四個中心，事業(yè)編制實行總量控制，人員編制小鄉(xiāng)30名，大鄉(xiāng)35名。

　�。ǘ�）縣鄉(xiāng)財政管理體制改革

　　盡管我國從1994年開始進行分稅制財政體制改革，但目前縣鄉(xiāng)財政體制卻是五花八門，有的安排了復(fù)雜易變的分享制，有的干脆繼續(xù)實行包干制或帶有包干性質(zhì)的“定額上繳（或補貼），超收分成”體制，與分稅制財政體制的要求相差甚遠。實行農(nóng)村稅費改革以后，幾乎所有的試點省都對地方財政體制、尤其是縣鄉(xiāng)財政體制進行了改革與調(diào)整，以江蘇省的做法較為典型。

　　1、江蘇省調(diào)整了省地（市）縣（市）財政體制。依據(jù)“堅持效率優(yōu)先，兼顧公平”的總體要求，確定了“激勵蘇南，錦上添花；
扶持蘇北，雪中送炭”的調(diào)整財政體制的指導思想。具體做法如下：

　　一是調(diào)整省級財力集中辦法。取消了省集中12.5%增值稅的政策，取消了省按比例對印花稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、資源稅、土地增值稅、排污費、水資源費等分成的政策，取消了省從稅收返還增量中集中一定比例（5%）的政策，而采取定額上交的辦法，即以2000年為基期，核定各市地方財政收入基數(shù)和稅收返還基數(shù)，比基數(shù)增長部分，省統(tǒng)一集中一定比例（20%）；
同時規(guī)定，省財政不集中農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅收入，金融保險營業(yè)稅、省屬企業(yè)所得稅仍作為省級收入。

　　二是建立比較科學、規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度。（1）取消了省對市縣每年的年終困難補助，通過測算出的標準財政收入、標準財政支出和標準財政供養(yǎng)人員等數(shù)據(jù)，核定了各地的轉(zhuǎn)移支付基數(shù)，將標準人均財力低于全省確定的標準的縣（市）列入財政轉(zhuǎn)移支付范圍，按照各地標準人均財力與既定標準的差額，省補助50%。（2）采取了補助增長與財政收入增長掛鉤的辦法，即地方財政收入每增長1%，轉(zhuǎn)移支付補助增長1.1%。（3）對沒有享受財政轉(zhuǎn)移支付補助的市、縣（市），采取地方上交與獎勵掛鉤的辦法：對標準人均財力高于全省統(tǒng)一標準的市、縣（市），按其地方財政收入當年新增上交額給予一定比例的發(fā)展資金，用于當?shù)氐慕?jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展。

　　三是嚴格財政收支制度。（1）明確規(guī)定各縣（市）應(yīng)按照公共財政理論和“一要吃飯，二要建設(shè)”的原則，確定省級轉(zhuǎn)移支付資金的使用方向和支出范圍。（2）推行部門預(yù)算，增強預(yù)算約束力，實現(xiàn)預(yù)算安排的公平、公正和公開；
改革財政資金繳撥方式，實施國庫集中收付制度。（3）嚴格規(guī)范部門參與財政收入分配的行為，嚴禁各部門各單位在財政體制之外調(diào)用不屬于本級政府的財力。

　　2、改革縣鄉(xiāng)財政管理體制。為了保證農(nóng)村稅費改革的順利進行，進一步理順縣（市）與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政分配關(guān)系和管理體制，江蘇省出臺了“縣（市）對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制改革和完善的意見”，劃分了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收支范圍。各縣（市）按省文件的精神對縣鄉(xiāng)財政管理體制進行了相應(yīng)調(diào)整。沭陽縣確定了“劃分收支、核定基數(shù)、定額補助（上解）、超收分成”的體制，自2001年起財政收入實行環(huán)比超收分成，建立獎懲機制；
對鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制內(nèi)新分配師范畢業(yè)生工資實行縣鄉(xiāng)共同負擔，縣財政負擔70%。

　　溧陽市2001年實行了市鎮(zhèn)分稅制分級財政體制。具體內(nèi)容如下：

　�。�1）劃分收支范圍。①收入范圍。鎮(zhèn)本級收入包括市與鎮(zhèn)共享收入和鎮(zhèn)級收入。共享收入包括：鎮(zhèn)域范圍內(nèi)企業(yè)繳納的增值稅留成25%部分，其中15%歸市財政，10%歸鎮(zhèn)財政。鎮(zhèn)級收入包括：鎮(zhèn)域范圍內(nèi)企業(yè)繳納的營業(yè)稅（不含金融企業(yè)）、國有和集體企業(yè)所得稅、外商投資企業(yè)和外商企業(yè)所得稅、私營企業(yè)所得稅、個人所得稅、資源稅、房產(chǎn)稅、印花稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車船使用稅、城市維護稅、地方稅收滯納金和罰沒收入、農(nóng)業(yè)稅及附加、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅及附加等。鎮(zhèn)征收的消費稅比照增值稅計算鎮(zhèn)級財力。②支出范圍。鎮(zhèn)財政支出包括：在鎮(zhèn)的行政、司法、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、農(nóng)機、文化、衛(wèi)生、廣播、財政、計劃生育、民政、經(jīng)管、統(tǒng)計、漁政畜牧等。

　�。�2）核定收支基數(shù)。①收入基數(shù)：以2000年收入實績?yōu)轶w制基數(shù)，按核定遞增比例計算執(zhí)行期 各年收入基數(shù)。②支出基數(shù)：以2000年市財政按標準下達各鎮(zhèn)財政的各類人員經(jīng)費包干支出指標和超收返還形成的支出為體制基數(shù)，按核定遞增比例計算執(zhí)行期各年支出基數(shù)；
農(nóng)業(yè)稅及附加、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅及附加增量形成的支出，不按核定比例遞增。

　�。�3）收支掛鉤。①定額上解或補助：對測算財力數(shù)大于支出基數(shù)的鎮(zhèn)，實行定額上繳；
對測算財力數(shù)小于支出基數(shù)的鎮(zhèn)，實行定額補助。執(zhí)行期內(nèi)，各項增支自行消化。②遞增上解或補助：鎮(zhèn)財政收入遞增所得的財力增加數(shù)與支出遞增增加數(shù)之差，作為鎮(zhèn)遞增上解或補助數(shù)；
超過遞增比例增加的收入形成的財力鎮(zhèn)自留，形成的支出不進入下年支出基數(shù)；
達不到遞增比例影響市級財政財力的，用鎮(zhèn)自有財力賠足。③農(nóng)村稅費改革后實行轉(zhuǎn)移支付辦法需要鎮(zhèn)匹配的財力，實行體制內(nèi)上交。④省集中20%財力的計算：根據(jù)省政府《關(guān)于調(diào)整分稅制財政管理體制的通知》精神，市對鎮(zhèn)按財力增加部分集中20%，統(tǒng)一上解省財政。

　�。�4）幾個單項財力分成辦法：①耕地占用稅鎮(zhèn)留成15.2%用于建立農(nóng)發(fā)基金；
②契稅收入市鎮(zhèn)三七分成；
③農(nóng)業(yè)稅社會減免和災(zāi)害減免年終由市與鎮(zhèn)統(tǒng)一結(jié)算。

　�。�5）增減人員經(jīng)費的辦法。經(jīng)組織人事部門確定的人員進出，市財政于次年按一定標準核增（減）相關(guān)鎮(zhèn)的支出基數(shù)。

　　3、會計集中核算與會計委派制相結(jié)合的財務(wù)管理制度。為有效地對縣鄉(xiāng)村財務(wù)進行管理，江蘇省沭陽縣、寶應(yīng)縣和溧陽市都加大了財務(wù)管理制度的改革力度。沭陽縣在1998年超前實施政府集中采購、會計委派制和預(yù)算外資金票款分離等系列改革的基礎(chǔ)上，2001年成立了縣鄉(xiāng)會計核算中心，全面實施了以集中核算為主要內(nèi)容的財政支出管理制度，做到統(tǒng)一辦理資金結(jié)算、統(tǒng)一發(fā)放工資、統(tǒng)一會計核算、統(tǒng)一管理會計檔案、統(tǒng)一辦理財務(wù)公開和政府采購。一是縣會計核算中心對縣直黨政機關(guān)、事業(yè)單位和社會團體實施“國庫集中收付，會計集中核算”；
二是鄉(xiāng)會計核算中心對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位及村（居）委會財務(wù)收支實行“會計集中核算，鄉(xiāng)村財務(wù)統(tǒng)管”；
三是對教委系統(tǒng)實行系統(tǒng)內(nèi)集中核算；
四是對城區(qū)醫(yī)院、部分學校和有成本核算的單位，實行會計委派制。實現(xiàn)了“管理一個渠道，收支一個口徑”。各村也在鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計核算中心專戶儲存、專戶使用，統(tǒng)一由會計核算中心監(jiān)督管理。寶應(yīng)縣、溧陽市也成立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計管理站或會計服務(wù)中心，對不同單位分別實行會計委派或會計代理制，并對村（居）委會財務(wù)普遍實行村賬鄉(xiāng)管。

　　另外，安徽省五河縣進行了縣鄉(xiāng)財政公共收支制度建設(shè)試點。主要做法是，以綜合預(yù)算編制和管理改革為基礎(chǔ)，以國庫單一賬戶制度改革為重點，以預(yù)算統(tǒng)編、會計統(tǒng)配、國庫統(tǒng)付、采購統(tǒng)辦為主要內(nèi)容，做到預(yù)算內(nèi)外“收入一個口徑，管理一個渠道，支出一個漏斗”。一是實行預(yù)算統(tǒng)編，即在界定支出范圍的基礎(chǔ)上，按照“一要吃飯，二要建設(shè)”的原則，實行全面綜合預(yù)算，規(guī)定單位收入全額上繳財政，支出根據(jù)單位預(yù)算情況與財政供給能力安排撥付；
二是實行國庫統(tǒng)收統(tǒng)付，即所有財政性收入上繳國庫和財政專戶，所有財政性支出都通過國庫單一賬戶集中支付，實行收入征管與收繳分離，變多頭收繳為國庫金融部門統(tǒng)一收繳，收入直達國庫或財政專戶，實行經(jīng)費使用與撥支分離，變多層次分散撥付為財政集中及時統(tǒng)付，支出直達個人或商品勞務(wù)供應(yīng)者；
三是改革財務(wù)管理體制，實行會計統(tǒng)配，即在單位財務(wù)自主權(quán)不變的前提下，取消單位會計，改變資金結(jié)算和財務(wù)核算方式，在縣鄉(xiāng)兩級分別建立會計中心，全面代理各單位的資金結(jié)算、財務(wù)核算和會計檔案管理；
四是改革單位采購制度，實行采購統(tǒng)辦，即取消單位自行采購，縣鄉(xiāng)分別建立采購中心，單位所需商品和勞務(wù)，一律由采購中心統(tǒng)一采購或定點采購。

　�。ㄈ�）農(nóng)村義務(wù)教育管理體制改革

　　1、農(nóng)村義務(wù)教育管理體制改革與政府責任。

　　國務(wù)院決定，對農(nóng)村義務(wù)教育“實行在國務(wù)院領(lǐng)導下，由地方政府負責、分級管理、以縣為主的管理體制”，把農(nóng)村義務(wù)教育的責任從主要由農(nóng)民承擔轉(zhuǎn)到主要由政府承擔，把政府對農(nóng)村義務(wù)教育的責任從以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主轉(zhuǎn)到以縣為主。

　　政策規(guī)定：中央政府負責制定農(nóng)村義務(wù)教育的方針政策和發(fā)展規(guī)劃，指導開展教師培訓工作，加大對困難地區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付力度，促進各地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育協(xié)調(diào)發(fā)展。省級政府要進一步增強統(tǒng)籌發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育的作用和能力，發(fā)揮關(guān)鍵性作用，并通過調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，加大省級轉(zhuǎn)移支付力度，合理使用中央財政的轉(zhuǎn)移支付資金，重點支持財政困難縣發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育。地（市）級政府要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)所轄縣（市）農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展，(點擊此處閱讀下一頁)

　　對財力不足、發(fā)放財政供養(yǎng)人員工資確有困難的縣，給予轉(zhuǎn)移支付，對農(nóng)村中小學危房改造給予補助。縣級政府要承擔起發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育的主要責任，統(tǒng)籌規(guī)劃農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展，逐步調(diào)整農(nóng)村中小學布局，保證義務(wù)教育階段適齡兒童少年按時入學；
建立規(guī)范、穩(wěn)定的經(jīng)費投入保障機制，確保中小學教職工工資、正常運轉(zhuǎn)經(jīng)費和危房改造所需資金；
核定中小學學校的教職工編制，負責農(nóng)村中小學校長、教職工管理，全面實施素質(zhì)教育，提高教育質(zhì)量。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要繼續(xù)發(fā)揮積極作用，發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育。

　　2、各地改革農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的主要做法。

　　一是調(diào)整農(nóng)村中小學校布局，重新核定教師編制。首先是調(diào)整學校布局。江蘇省規(guī)定，一所農(nóng)村完全小學施教服務(wù)人口為1萬人左右，一所農(nóng)村初中施教服務(wù)人口為3－5萬人，原則上每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立1所初中，全省已撤并農(nóng)村中小學4000所左右。南京市計劃到“十五”末期調(diào)減村小（辦學點）600所，將減少50%多；
沭陽縣先后撤并了171所農(nóng)村小學和12所初中。安徽五河縣先后撤并小學177所，初中11所。其次是重新核定師生比和教師編制。江蘇省規(guī)定，小學教師與學生比為1：27，教學輔助人員為1：300；
初中教師與學生比為1：20，教學輔助人員為1：150。據(jù)此，江蘇省已清退編外教師3萬余人，沭陽縣辭退代課教師1100多人；
安徽五河縣精簡聘用人員1277人，分流富余人員175人。

　　二是將農(nóng)村中小學教師工資上收到縣級財政管理，確保按照國家統(tǒng)一規(guī)定的工資項目和標準及時足額發(fā)放。根據(jù)調(diào)查，全國進行農(nóng)村稅費改革試點的省份，絕大多數(shù)縣市都按照國務(wù)院的規(guī)定，由縣級財政建立工資專戶，優(yōu)先保證發(fā)放農(nóng)村中小學教師工資。

　　三是采取有力措施，穩(wěn)定投入，加強監(jiān)管。第一，努力確保按時足額、統(tǒng)一發(fā)放教職工工資，確保農(nóng)村義務(wù)教育學校公用經(jīng)費，確保農(nóng)村中小學危房改造經(jīng)費。第二，努力保證農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費高于改革前的水平，努力做到各級人民政府教育財政撥款的增長應(yīng)當高于財政經(jīng)常性收入的增長，并使按在校學生人數(shù)平均的教育費用逐步增長，保證教師工資和學生人均公用經(jīng)費逐步增長。第三，加大監(jiān)管力度，建立公示、舉報和責任追究制度，努力保障農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費落實到位和有效使用。對擠占、挪用農(nóng)村中小學教育經(jīng)費，拖欠農(nóng)村中小學教職工工資，以及不及時修繕危房造成重大安全事故的，要追究領(lǐng)導和直接管理者的責任。

　　四是發(fā)展民辦教育。據(jù)調(diào)查，為了緩解教育經(jīng)費、尤其是農(nóng)村教育經(jīng)費不足的問題，不少地方都在探索發(fā)展民辦教育、尤其是民辦義務(wù)教育的路子。目前，江蘇沭陽縣已有民辦高中9所、初中22所、小學27所、幼兒園261所、其它教育機構(gòu)7所，共326所，有教職工2143人，學生35676人，固定資產(chǎn)達2億多元。其中民辦小學學生10536名，民辦初中學生7536名，分別占全縣小學生總數(shù)的4.53%、初中學生總數(shù)的7.18%；
全縣有460多公辦教師到民辦學校任教，可以為縣財政節(jié)約開支700多萬元。

　　三、主要成效

　　首先，農(nóng)民法定負擔全面減輕。通過對20個全面進行農(nóng)村稅費改革試點的省份的有關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)的測算，改革前的1999年，農(nóng)民承擔的法定稅費負擔分項總計為：農(nóng)牧業(yè)稅及其附加152.1億元，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅及其附加85億元，屠宰稅25億元，鄉(xiāng)統(tǒng)籌230.4億元，村提留193.5億元，農(nóng)村教育集資62.3億元，6項合計總額為774.5億元，人均負擔約112.6元。根據(jù)這20個試點省份上報的農(nóng)村稅費改革試點方案所測算，改革后的2002年，農(nóng)民承擔的法定稅費負擔分項總計為：農(nóng)牧業(yè)稅306.8億元，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅40.1億元，農(nóng)牧業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的附加72.6億元，3項合計總額為419.5億元，人均負擔約61元。根據(jù)上述統(tǒng)計計算，這20個稅費改革試點省份，改革后的農(nóng)民負擔水平比改革前減輕約45.8%。

　　大部分地區(qū)都明確規(guī)定，農(nóng)村稅費改革要做到村村減負，戶戶減負，人人受益。據(jù)調(diào)查，江蘇省溧陽市在稅費改革后，有13797個農(nóng)戶的負擔增加（占農(nóng)戶總數(shù)的7%），增加金額73.16萬元；
為了達到村村減負、戶戶減負的目標，對增加部分全部減免，由財政直接補貼。安徽省五河縣在2000年農(nóng)村稅費改革后，全縣農(nóng)民人均法定稅負88.77元，比1999年的138.57元減少49.8元，下降35.94%；
2001年，該縣對不實的計稅土地和部分較高的計稅常產(chǎn)進行了核實和調(diào)整，全縣又少收入176萬元，農(nóng)民負擔進一步減輕。

　　其次，農(nóng)村稅費改革促進了農(nóng)村教師工資拖欠問題的解決。為解決農(nóng)村教師工資的按時發(fā)放問題，中央從農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付資金中專項安排50億元財政資金對地方進行補助；
各地都采取了一系列有效措施，想了許多辦法，將保證教師工資發(fā)放作為教育經(jīng)費投入的重中之重，不少地區(qū)都在縣級財政建立教師工資專戶，采取給教師發(fā)放工資卡、到銀行領(lǐng)取工資的辦法。江蘇省委、省政府規(guī)定，實行農(nóng)村稅費改革以后，新增的農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅主要用于農(nóng)村義務(wù)教育；
從2001年開始，省財政對蘇北和蘇中地區(qū)32個縣（市）進行體制性財政轉(zhuǎn)移支付基數(shù)10.8億元，明確規(guī)定其中的6.16億元用于發(fā)放教師工資，稅費改革財政轉(zhuǎn)移支付10.47億元，絕大部分用于發(fā)放教師工資。目前，蘇北、蘇中9個省轄市44個縣（市）已全部建立中小學教師工資縣級統(tǒng)一發(fā)放專戶，全省已做到按月按國家統(tǒng)一規(guī)定的項目、標準發(fā)放教師工資，有效地解決了長期拖欠教師工資的問題。不少地區(qū)、尤其是一些傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)反映，實現(xiàn)農(nóng)村教師工資按時、按國家標準發(fā)放，是除農(nóng)民法定負擔全面減輕之外，農(nóng)村稅費改革試點工作取得的最重要成果。

　　第三，降低了村級組織運行成本。各地通過村組合并、干部精簡，提倡干部兼職和交叉任職，加強村級報刊征訂管理，取消村級招待費、縣內(nèi)出差補助費、學習培訓費等措施，大幅度減少了村組數(shù)量和村組干部數(shù)量，有效地遏制了村組亂開支的現(xiàn)象，從而降低了村級組織的運行成本。江蘇溧陽市年節(jié)約村級開支1300多萬元，寶應(yīng)縣年減少工資性支出及其他村級公用經(jīng)費達4000萬元以上，沭陽縣僅通過精簡村組干部就比改革前節(jié)約工資性支出達566萬元，減少47.5%。

　　四、問題分析：政策檢討

　�。ㄒ唬┐寮壗M織行政化傾向進一步加強

　　農(nóng)村稅費改革后，不少地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織，通過“管人、管賬、管干部工資”的辦法，加強了對村級組織的行政管理和控制。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

　　1、村干部“公職化”。在農(nóng)村稅費改革和鄉(xiāng)村撤并、機構(gòu)改革過程中，為了精簡村組干部、減少村級開支、分流鄉(xiāng)鎮(zhèn)富余人員，安徽、江蘇、貴州、黑龍江等省份的一些縣市實行了村支書和村會計委派制度，將部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部（也有縣直機關(guān)干部）下派到村級組織，擔任村干部，并由政府財政負責其工資發(fā)放。據(jù)調(diào)查，安徽省五河縣共選派209名國家干部下村擔任村支部書記，全縣只保留了16名農(nóng)民村支部書記，每4-5個村派1名專業(yè)會計擔任村會計，代管村級財務(wù)；
長豐縣也派150多名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部到村組織任支部書記，占全縣363個行政村的41.3%。貴州省湄潭縣484名村干部中，有300多名是受上級組織委派到村級組織擔任村總支書記、支部書記或支部其他成員。江蘇溧陽市天目湖鎮(zhèn)在村組合并過程中，鎮(zhèn)直部門下派27名干部到村里任職，占75名村干部的36%。

　　2、村級資金及其賬目由鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，甚至納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算管理。農(nóng)村稅費改革之前，全國許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村級資金及其賬目都實行了“村有鄉(xiāng)管”，但一般都是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站負責管理，而且多數(shù)只管賬目、不管資金。而在農(nóng)村稅費改革以后，雖然繼續(xù)對村級資金實行“村有鄉(xiāng)管”，但管理主體和管理方式發(fā)生了較大變化，有的地方將村級資金直接由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所管理，經(jīng)管站的職能變?yōu)楸O(jiān)督管理；
有的地方甚至將村級資金直接納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算管理，根本沒有村級資金乃至農(nóng)業(yè)稅附加的概念；
有的地方雖然繼續(xù)由經(jīng)管站管理，但也在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政設(shè)立村級資金專戶，實行資金、賬目“雙代管”。江蘇某市規(guī)定，農(nóng)村稅費改革后，原由鎮(zhèn)統(tǒng)籌和村提留開支的村干部報酬、村民小組組長補貼、村級辦公經(jīng)費、民政優(yōu)撫、五保戶供養(yǎng)等方面的支出，將納入鎮(zhèn)財政預(yù)算管理，并通過轉(zhuǎn)移支付的辦法，由市鎮(zhèn)兩級財政統(tǒng)籌解決。

　　3、村組干部收入標準和收入水平由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府負責確定和考核。從調(diào)查情況看，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府都通過文件的形式，對村組干部、尤其是享受定額收入和補貼的村干部的待遇標準、收入結(jié)構(gòu)和水平、不同村干部的收入系數(shù)以及經(jīng)費來源和發(fā)放等進行明確的規(guī)定，并制定詳細的考核內(nèi)容、考核辦法和量化指標（見案例1、案例2、案例3）。

　　案例1 江蘇A鎮(zhèn)2001年村定額干部年終分配待遇實施意見（摘要）

　　一、待遇標準及分配辦法：定額村干部的報酬由基礎(chǔ)工資、考核工資和效益工資三部分組成。

　　1、基礎(chǔ)工資：是村定額干部全年的基本報酬：標準5000元/人。

　　2、考核工資：按年終崗位考核實績計算，滿分為1000元/人�？己藘�(nèi)容及計算辦法為：（1）完成全年稅費收繳工作，收繳率在98%以上的，得300元；
（2）搞好國防教育、加強基層人武建設(shè)，完成全年征兵改造任務(wù)的，得200元；
（3）完成計劃生育工作，計劃生育率達100%、且達到合格村標準的，得200元；
（4）搞好農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，沒有出現(xiàn)亂砍濫伐或嚴重火災(zāi)事故的，得100元；
（5）建章立制，強化管理，沒有出現(xiàn)違法用地和無證建房、水利事故、土葬、越級上訪、矛盾上交的，得100元；
（6）班子團結(jié)協(xié)調(diào)、政令暢通、村務(wù)公開、開拓創(chuàng)新、沒有違法亂紀、刑事案件的，得100元。

　　3、效益工資：按村級集體到帳凈收入為標準計算，滿分為3000元。計算辦法為：（1）集體經(jīng)濟賬戶有盈余且上交到賬凈收入額最高的村，為3000元，其他的村按相應(yīng)的系數(shù)比例折算；
（2）集體經(jīng)濟賬戶虧損的，只能享受按相應(yīng)的系數(shù)比例折算數(shù)的50%。

　　二、分配比例：定額村干部年終報酬分配比例為：支書100%，村主任95%，會計90%，村副主任85%。

　　三、經(jīng)費來源：由鎮(zhèn)按定額干部每人5500元轉(zhuǎn)移支付下?lián)艿酱�，不足部分由村自有資金解決；
沒有自有資金的，由村打報告給鎮(zhèn)政府，經(jīng)審計后研究解決。

　�。ㄕ�自A鎮(zhèn)鎮(zhèn)委[2001]N號文件）

　　案例2 江蘇A鎮(zhèn)2001年村定額干部補貼辦法（摘要）

　　一、補貼范圍和對象：各行政村享受定額補貼的村支部書記、副書記、村委會主任、副主任、村會計。

　　二、補貼辦法和標準：

　　1、基礎(chǔ)補貼：支部書記按每月300元，村主任按每月200元，村副書記、村會計按每月150元，村副主任按每月100元的標準進行補貼。

　　2、集體經(jīng)濟收入補貼：為鼓勵發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，有集體經(jīng)濟收入的村，除享受基礎(chǔ)補貼外，再按集體經(jīng)濟收入的多少進行適當補貼，方法為：以集體經(jīng)濟收入（企業(yè)年度純上交到賬數(shù)），按三級分段比率累計計提，5萬元以下的按5%計提，5－10萬元按15%計提，10萬元以上的按10%計提，三段計提數(shù)相加即為計提總數(shù)，由各村按村書記1的系數(shù)，村主人0.5的系數(shù)，村副書記、村會計0.4的系數(shù)，村副主任0.2的系數(shù)比例進行分攤來確定每位補貼干部的年終補貼數(shù)。

　　3、上述補貼實行總額包干，各村可根據(jù)各自的實際情況，統(tǒng)一使用單獨建賬。結(jié)余部分，可按上述比例進行分配，也可轉(zhuǎn)入下一年度統(tǒng)一使用，超支部分必須按上述比例當年退賠。

　　4、凡在企業(yè)經(jīng)營活動過程中開展正常的業(yè)務(wù)洽談、承包改制、配合上級業(yè)務(wù)部門檢查等過程中發(fā)生的必要費用由企業(yè)列支。5、各村要廣開渠道，增收節(jié)支，大力發(fā)展地方經(jīng)濟，積極爭取各方面的支持。凡因爭取條線、掛鉤村或其它部門資金支持而發(fā)生的必須費用，經(jīng)鎮(zhèn)主管領(lǐng)導審核后按不超過引資的15%－30%進行補貼。

　　三、補貼經(jīng)費來源：由各村自行解決。

　　四、補貼經(jīng)費發(fā)放：村集體賬戶有盈余的可按月發(fā)放，沒有盈余的年終一次性發(fā)放。

　�。ㄕ�自A鎮(zhèn)鎮(zhèn)委[2001]M號文件）

　　案例3 江蘇B鎮(zhèn)鎮(zhèn)委、鎮(zhèn)政府對村干部的考核辦法

　　1、工資構(gòu)成：考核工資——通過在村全體黨員和村民代表會議上的述職，并由參加會議人員打分的辦法，(點擊此處閱讀下一頁)

　　90分以上為優(yōu)，85－90分為稱職，80－85分為基本稱職，80分以下為不稱職；
不稱職者要由領(lǐng)導談話，以示警告，連續(xù)兩次不稱職者，將被免職（考核結(jié)果作為發(fā)放考核工資的重要參考）；
獎勵工資——有特殊貢獻者，才可能有；
基本工資——根據(jù)基本工資的標準確定。

　　2、基本工資的確定標準及其幅度：確定標準有2項：一是村級人口規(guī)模，即5000人以上的村，村干部人均工資為3200－3500元/年，3000－5000人的村，村干部人均工資為2800－3200元/年，3000人以下的村，村干部人均工資為2500－2800元/年；
二是村級稅費總額（反映工作量的大�。�。

　　3、不同村干部的工資系數(shù)：同一個村，不同職務(wù)村干部的工資水平不一樣，工資系數(shù)，村支部書記為1，村委會主任、會計為0.8，支部副書記、村委會副主任為0.7，其它成員為0.6。

　�。ㄕ�自課題組對B鎮(zhèn)鎮(zhèn)委書記的訪談筆記）

　　村級組織行政傾向的進一步加強，有其政策和體制性原因。

　　第一，農(nóng)業(yè)兩稅附加資金的財政性質(zhì)。農(nóng)村稅費改革措施中，重要的一條就是將原有的具有集體資金性質(zhì)的村提留改為農(nóng)業(yè)稅附加（包括農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅附加）。雖然政策明確農(nóng)業(yè)稅附加屬于集體資金，但事實上，不僅農(nóng)業(yè)正稅的附加也是稅，屬于國家財政資金，與“正稅”一樣具有強制性，而且“附加”的比例是由地方政府組織逐級核定、并要求與農(nóng)業(yè)正稅一并“統(tǒng)一收取”的。因此，主要依靠具有財政資金性質(zhì)的“農(nóng)業(yè)稅附加”資金運轉(zhuǎn)的村級組織，就很難理清與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政和財務(wù)關(guān)系，難以實現(xiàn)真正的自治性運轉(zhuǎn)。

　　第二，集體資金“村有鄉(xiāng)管”的政策內(nèi)涵不清。農(nóng)村稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站的機構(gòu)受到較大影響：有的地方將其撤消，職能并入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所；
有的將其與其他機構(gòu)合并，或直接并入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所，實行一套人馬、兩塊牌子。雖然政策明確規(guī)定“用農(nóng)業(yè)稅附加方式收取的村提留屬于集體資金”，但是，由于農(nóng)業(yè)稅附加資金的財政性，由于對農(nóng)業(yè)稅附加“實行鄉(xiāng)管村用，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)營管理部門監(jiān)督管理”的政策規(guī)定內(nèi)涵不清楚，很多地方對“監(jiān)督管理”到底是“監(jiān)督”還是“管理”，存在較大爭論。其結(jié)果，以財政部門為主導的農(nóng)村稅費改革試點工作，自然是以財政部門的意見為主。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很多地方的財政部門都認為，“監(jiān)督管理”就是“監(jiān)督”而不是“管理”，財政部門自然是村級資金的管理主體。

　　第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政組織存在較大的“分流人員”壓力。精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)、壓縮人員，是農(nóng)村稅費改革中一項重要的配套改革措施，它關(guān)系到農(nóng)村稅費改革試點工作的成敗。但多年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政組織及其部門和事業(yè)單位已經(jīng)形成了龐大的干部隊伍，積累了諸多矛盾。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導來說，機構(gòu)改革相對容易、人員壓縮極其困難，除了臨時聘用人員容易清退以外，因沒有科學的對國家干部的精簡機制，缺少分流渠道，而面臨巨大的壓力；
尤其是在傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展緩慢，且收入低、就業(yè)機會少，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的吸引力很小，二是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政組織及其所屬的事業(yè)單位就業(yè)，就業(yè)和收入預(yù)期相對穩(wěn)定，且有較高的身份“比較優(yōu)勢”，因此在國家沒有出臺科學的人員分流標準和對分流人員給予公平、合理的補償措施的情況下，更無法準確地核定精簡對象。要實現(xiàn)既壓縮人員，又保留“分流人員”國家干部身份的雙重目標，下派到村級組織任職是最好的選擇。

　　村級組織行政化傾向的進一步加強，會帶來一系列問題：

　　一是將具有財政資金性質(zhì)的農(nóng)業(yè)正稅附加作為村級資金，動搖了村級組織自治性的存在基礎(chǔ)，自治功能難以發(fā)揮，村級組織面臨著成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府附屬行政機構(gòu)的危險。

　　二是下派國家干部到村級組織任職，使村干部“公職化”，不僅動搖了村民自治的組織載體，而且，如果繼續(xù)發(fā)展下去，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革和人員精簡沒有取得突破性進展和成效的情況下，在村級又會形成一層龐大的國家干部隊伍，政府財政的人員負擔將進一步加重。

　　三是由政府財政供養(yǎng)的國家干部到村級組織任職，是代表政府管理村級事務(wù)的代理人，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府負責確定和考核村組干部的收入標準和收入水平，當政府的利益與農(nóng)民的利益發(fā)生短期沖突時，村級組織就很難代表和維護農(nóng)民利益，甚至可能違反和侵犯農(nóng)民利益。

　　四是對村級資金實行“村有鄉(xiāng)管”，尤其是由財政部門管理，延長了農(nóng)民的監(jiān)督距離，增加了監(jiān)督困難，村級資金（包括“一事一議”資金）的安全性難以得到保證。一些地方借助“村有鄉(xiāng)管”的辦法，用“借”、“墊”、“扣”等手段，將村級資金變成事實上的“村財鄉(xiāng)用”，嚴重侵犯了農(nóng)民利益和村級組織的利益。

　　五是村級組織的行政性和集體資金收取的強制性，提高了基層政府及其部門“搭車”收費的可能性。

　�。ǘ�）農(nóng)民稅費尾欠和財政資金“剛性”結(jié)算雙重擠壓下的村級資金困境

　　農(nóng)村稅費改革以后，村級組織面臨巨大的資金困境：

　　1、村級資金存在較大的開支缺口。從江蘇情況看，除了一些二三產(chǎn)業(yè)相對發(fā)達的村以外，大部分村級組織資金入不敷出，存在較大的開支缺口。據(jù)調(diào)查，江蘇A縣村均農(nóng)業(yè)稅附加收入僅有3.85萬元。雖然政策明令要壓縮村級開支，但是，根據(jù)調(diào)查，事實上必不可少的開支項目有：（1）村組干部報酬約需4-6萬元；
（2）村五保戶供養(yǎng)經(jīng)費，村均約需2-3萬元；
（3）辦公經(jīng)費，包括電話費、賬冊費、電費、報刊費等，村均最少需要0.5萬元；
（4）其他經(jīng)費：村組干部黨訓補貼費、宣傳費（村務(wù)公開欄、標語、政策宣傳等）、計劃生育費（相當于村人均2元/年·人）、征兵費、村人（黨）代表選舉經(jīng)費、節(jié)日經(jīng)費（包括教師節(jié)、6.1兒童節(jié)、三八婦女節(jié)、五四青年節(jié)、八一建軍節(jié)等）、出差補助費（計劃生育、征兵等工作到縣里開會），最少需要0.5萬元。以上總計，村年均開支至少相當于收入的2倍。湖北省監(jiān)利縣紅城鄉(xiāng)反映，農(nóng)村稅費改革后，村平農(nóng)業(yè)稅附加收入只有2萬余元，而一個村正常的費用支出平均在5萬元左右，支出缺口達50%。

　　2、農(nóng)戶稅費尾欠不可避免。調(diào)查顯示，無論農(nóng)民負擔有多少，幾乎每個村都有部分困難戶、外出戶、“釘子戶”的稅費任務(wù)無法完成，稅費尾欠達5%-15%、甚至更多。2001年，寶應(yīng)縣全縣約有5%的農(nóng)業(yè)稅費尾欠，其中，柳堡鎮(zhèn)14000個農(nóng)戶，農(nóng)業(yè)稅及其附加任務(wù)有10%的農(nóng)戶近50萬元的尾欠。蘇中某縣的上方鎮(zhèn)2001年只完成稅費任務(wù)的90%，估計2002年的稅費尾欠更多。

即使是相對發(fā)達的溧陽市天目湖鎮(zhèn)，也有5%的稅費尾欠。湖北省監(jiān)利縣某鄉(xiāng)至少有10%左右的特困戶、外出戶和能交不交的“釘子戶”無法完成稅費任務(wù)。

　　3、農(nóng)業(yè)稅費“上清下不清”。農(nóng)村稅費改革后，雖然農(nóng)戶稅費尾欠不可避免，但村級組織必須完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下達的稅費任務(wù)。假如一村有10萬元的農(nóng)業(yè)稅和2萬元的農(nóng)業(yè)稅附加任務(wù)，如果有5%即6000元的尾欠，只收上來11.4萬元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的10萬元任務(wù)也必須首先完成，村附加只有1.4萬元；
如果有20%即2.4萬元的尾欠，只收上來9.6萬元，村附加不僅一分不剩，村里要么舉債、要么擠占其他村級資金，也必須完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)的10萬元任務(wù)。蘇中某村2002年需要農(nóng)民負擔稅費約80萬元，其中農(nóng)業(yè)稅35萬元，農(nóng)業(yè)稅附加7萬元。到8月中旬，該村共收取的43萬元現(xiàn)金（不僅包括部分農(nóng)業(yè)稅及農(nóng)業(yè)稅附加，還包括4.3萬元的“一事一議”資金和約7萬元的“以資代勞”款、抗旱排澇費、水費等），除了村級開支一部分和被水利部門拿走4萬元作為基本水費外，其余的全部上交到鎮(zhèn)財政（還從個體戶拆借3萬元），農(nóng)業(yè)稅任務(wù)一次結(jié)請。

　　4、縣鄉(xiāng)財政用上級財政轉(zhuǎn)移支付抵扣農(nóng)業(yè)稅和其他上交任務(wù)。按照江蘇省的規(guī)定，中央和省兩級的財政轉(zhuǎn)移支付必須全部用于補助鄉(xiāng)村兩級，其中必須劃出15%的資金用于村級開支。但事實上，落實到鄉(xiāng)村的上級財政轉(zhuǎn)移支付只是賬面上的。以蘇北某鎮(zhèn)為例，縣財政給該鎮(zhèn)119萬元的財政轉(zhuǎn)移支付資金，被縣財政用于抵扣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)上劃的400萬元教師工資；
該鎮(zhèn)在做賬時將上級轉(zhuǎn)移支付的3萬元用于對村級的轉(zhuǎn)移支付，用于抵扣村里的稅費尾欠。

　　村級組織面臨資金困境，有其政策和體制性原因：

　　第一，“稅改”政策使村級收入下降幅度最大。按照中發(fā)[2000]7號文件精神，農(nóng)村稅費改革后，作為村級資金的“農(nóng)業(yè)稅附加比例最高不超過農(nóng)業(yè)稅正稅的20%”；
雖然國發(fā)[2001]5號文件允許各地“在農(nóng)業(yè)稅及其附加總體負擔水平不超過8.4%的前提下，通過適當降低農(nóng)業(yè)稅稅率，相應(yīng)提高農(nóng)業(yè)稅附加比例的辦法，增加村級收入”，但從2002年以省為單位進行的試點情況看，除山東和自費改革的上海、浙江省以外，其他17個省區(qū)執(zhí)行的都是中發(fā)[2000]7號文件規(guī)定的農(nóng)業(yè)稅附加比例。有關(guān)統(tǒng)計表明，改革前的1999年，這17個省區(qū)由農(nóng)民負擔、屬于政府的法定收入有農(nóng)牧業(yè)稅及其附加、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅及其附加、屠宰稅、鄉(xiāng)統(tǒng)籌、教育集資等5項，合計總額為461.4億元；
由農(nóng)民負擔、屬于村級組織法定收入的有村提留一項，合計總額為162.6億元。改革后，這17個省、區(qū)測算的數(shù)據(jù)表明，在取消屠宰稅、鄉(xiāng)統(tǒng)籌、教育集資以后，由農(nóng)民負擔、屬于政府收入的有農(nóng)牧業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅等2項，合計總額為292.5億元，相當于改革前5項合計總額的63.4%，減收1/3左右；
由農(nóng)民負擔、屬于村級組織收入的有農(nóng)牧業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的“正稅附加”，總額為57.2億元，相當于改革前村提留的35.2%，減收近2/3。

　　第二，縣級財政對鄉(xiāng)級政府的綜合結(jié)賬。一般地說，縣級財政給鄉(xiāng)級政府下達的財政、稅收計劃和上解計劃，要由鄉(xiāng)級財政、國稅、地稅、工商等部門分別完成。其完成程度，一是取決于財政、稅收計劃的真實可靠性，是否有足夠的稅源，二是取決于有關(guān)部門的稅費征管力度，能否“據(jù)實”征收。所謂“縣級財政對鄉(xiāng)級政府的綜合結(jié)賬”，就是指，因沒有足夠的稅源，或者沒有“據(jù)實征收”，使一些部門完不成征收和上解任務(wù)，形成缺口，縣級財政就要求鄉(xiāng)級政府綜合平衡、補足，由鄉(xiāng)級政府與縣級財政一并結(jié)賬，完成上解任務(wù)。填補缺口的辦法，一是擠占、挪用其他資金（包括“村有鄉(xiāng)管”的集體資金），一是用縣級財政給鄉(xiāng)級政府的應(yīng)撥款（包括上級財政的轉(zhuǎn)移支付資金）直接抵扣。也就是說，不少地方都沒有按照“財力向下傾斜，缺口上移”的要求，調(diào)整縣鄉(xiāng)財政體制，而是“縣把缺口留給鄉(xiāng)、鄉(xiāng)把缺口留給村”。

　　第三，“村有鄉(xiāng)管”提供了方便條件。在農(nóng)民稅費尾欠和財政資金“剛性”結(jié)算的雙重擠壓下，村級面臨巨大的資金困境。這種不利局面，會造成一系列嚴重的后果：一是村級組織缺少運轉(zhuǎn)資金，會影響村干部的工作積極性和村級組織的正常運轉(zhuǎn)，甚至可能導致村干部“撂挑子”和村級組織癱瘓，直接影響農(nóng)村稅費改革的推進。二是要維持村級組織運轉(zhuǎn)，村干部一定會想方設(shè)法增加村級“收入”，要么加碼征收農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)稅附加或以各種名目亂收費、亂攤派，最終抵消農(nóng)村稅費改革在減輕農(nóng)民負擔上取得的巨大成效；
要么擠占、挪用“一事一議”款、“以資代勞”款等其他村級資金，直接影響村級公益事業(yè)建設(shè)；
要么靠舉債度日，形成新的債務(wù)黑洞。三是激化干群矛盾，影響社會穩(wěn)定。

　�。ㄈ�）農(nóng)民的“稅外”負擔與對農(nóng)村公共品成本的分攤

　　農(nóng)村稅費改革以后，農(nóng)民的稅費負擔基本可以分為3個部分，一是屬于財政收入的農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，二是屬于村級資金的“兩稅”附加、“一事一議”款和“以資代勞”款，三是經(jīng)營性收費。按政策規(guī)定，農(nóng)業(yè)兩稅及其附加要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財稅人員嚴格按照規(guī)定的比例征收，“一事一議”款和“以資代勞”款要在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上，按照村民自治的原則收取，經(jīng)營性收費要按照誰服務(wù)誰收費、誰受益誰交費的原則收取。但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些地方在讓農(nóng)民承擔“稅外”負擔和分攤公共品成本方面，存在諸多不合理、不符合政策要求的行為。

　　1、農(nóng)民的“稅外”負擔項目多、數(shù)量大。有關(guān)資料表明，2002年進行農(nóng)村稅費改革試點的20個省份，除了向農(nóng)民收取農(nóng)牧業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅及其附加以外，多數(shù)省份都收取了“兩工以資代勞”款、“一事一議”籌資，且數(shù)量較大，僅“以資代勞”款就達154.8多億元，相當于兩稅附加的近1.45倍。除此之外，從調(diào)查情況看，一些地區(qū)還要農(nóng)民交納學生捐資助學款、二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員交積累以及水圩費、抗旱排澇費、農(nóng)業(yè)開發(fā)資金還貸、水利工程配套費（水利工程水費）、大病互助、農(nóng)技畜禽防疫等。(點擊此處閱讀下一頁)

　　從表2（附后）可以看出，2001年和2002年，A縣農(nóng)民承擔的農(nóng)業(yè)兩稅附加合計分別為1073.41萬元、1068.24萬元，“一事一議”籌款分別為1324.79萬元、1296.62萬元，“以資代勞”籌款分別為1232.12萬元、1224.96萬元，二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員交積累籌款分別為859.57萬元、906.83萬元，服務(wù)代辦費籌款分別為3271.71萬元、3498.78萬元。也就是說，A縣農(nóng)民承擔的“一事一議”款、“以資代勞”款和二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員交積累金3項合計數(shù)，每年都超過農(nóng)業(yè)兩稅附加總數(shù)的3倍以上，同時，收取的服務(wù)代辦費總數(shù)也是每年都超過農(nóng)業(yè)兩稅附加的3倍以上。另外，該縣村級組織還要負擔計劃生育經(jīng)費150萬元。

　　2、“一事一議”款和“以資代勞”款的跨村平調(diào)使用。從調(diào)查情況看，對上述兩項資金，很多地方都采取由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌大部分資金進行跨村平調(diào)使用的辦法，甚至有的地方在鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌跨村平調(diào)使用的同時，還有由縣級統(tǒng)籌一部分資金跨鄉(xiāng)使用的現(xiàn)象。在江蘇某縣一村收取的“以資代勞”款中，每年要被縣里拿走3萬元（相當于總額的近50%），用于縣城道路建設(shè)。按照蘇北某縣的規(guī)定，農(nóng)民交納的“以資代勞”款，要上交50%給縣里，用于跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)的水利和公路工程建設(shè)；
據(jù)該縣一鎮(zhèn)委書記介紹，2001年，該鎮(zhèn)“以資代勞”款35萬元，上交縣里14萬元（賴掉3.5萬元），2002年恐怕要上交13萬元（總額26萬元的50%）。據(jù)江蘇某鎮(zhèn)鎮(zhèn)長介紹，近兩年該鎮(zhèn)收取的約50萬元的“以資代勞”款，全部被市里拿走，用于疏通河流工程。湖北監(jiān)利縣某鄉(xiāng)為在3年內(nèi)實現(xiàn)村村通路，將各村收取的“一事一議”款中的一部分（10元/人·年），交鄉(xiāng)里統(tǒng)籌使用。

　　3、經(jīng)營性收費按人或按地平攤，并由鄉(xiāng)村干部負責與農(nóng)業(yè)稅一起“搭車”征收。從調(diào)查情況看，經(jīng)營性收費主要包括水圩費、抗旱排澇費、農(nóng)業(yè)開發(fā)資金還貸、水利工程配套費（水利工程水費）、大病互助、農(nóng)技畜禽防疫等，這些費用的收取并不是按照誰服務(wù)誰收費、誰受益誰交費的“對象性”原則、由服務(wù)者向受益者收取，而很多地方都是在年初將其與農(nóng)業(yè)稅征收計劃一并下達到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，然后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為任務(wù)再分解下達到村，由鄉(xiāng)村干部負責催收（有的地方美其名曰“服務(wù)代辦”），陸續(xù)上交到有關(guān)部門。同時，在鄉(xiāng)村干部幫助收取服務(wù)代辦費時，基本都是按照土地面積或人頭分攤的。蘇北某縣規(guī)定的基本水費收取標準是，旱地3元/畝，水田12元/畝，經(jīng)濟田8元/畝；
蘇中某縣規(guī)定的基本水費收取標準是，提灌區(qū)8元/畝·年，直灌區(qū)18元/畝·年，抗旱排澇費的收取標準是30元/年·畝；
湖北監(jiān)利縣某鄉(xiāng)規(guī)定的基本水費收取標準是15元/畝。

　　4、其他收費行為。這主要包括兩個方面：一是向在二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)的農(nóng)民收取“積累金”。據(jù)調(diào)查，這一現(xiàn)象在很多地方存在。蘇中某縣規(guī)定，為了在社區(qū)范圍內(nèi)“公平負擔”，凡戶口在農(nóng)村社區(qū)并從事二三產(chǎn)業(yè)的勞動力，都要按一定的標準向村集體交納積累，標準是，凡一年在二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)4-8個月者，每人每年交30元，凡一年在二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)8個月以上者，每人每年交100元。2001年和2002年，該縣向從事二三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民收取的“積累金”分別為859.57萬元和906.83萬元。其中一個被調(diào)查村的收取辦法是，對在本地就業(yè)的近200人，按工資的2%扣除，每人每年約80元，一年能收1.3－1.4萬元；
對外出就業(yè)者，每人每年收50元，一年能收約6000元。二是向中小學學生收取“捐資助學款”。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，雖然這一現(xiàn)象不多，但比較典型。江蘇某縣規(guī)定，稅費改革后，學生捐助款生均收取150-300元/年左右，沒有學生的農(nóng)戶不交。收取辦法是，由學校印好“自愿捐助書”，由學生家長在其中的“自愿捐助”處簽字并“捐款”，不交款者不準其子女入學，該項費用由學校代收后交給教育主管部門。2001年該縣全年收取這項費用總額達到3400萬元（這還不包括學生交納的大約1732萬元學雜費），該縣某鎮(zhèn)2002年將向每位學生收取150元。

　　上述現(xiàn)象的發(fā)生，有政策性原因，也有操作性原因。主要包括：

　　第一，新的農(nóng)業(yè)稅收入大都進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工資專戶，農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)缺少資金來源。按改革試點的政策規(guī)定，原來鄉(xiāng)統(tǒng)籌的大部分開支都要納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的開支預(yù)算，但由于縣鄉(xiāng)財力下降，那些以農(nóng)業(yè)稅收入為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要實現(xiàn)保證基層組織正常運轉(zhuǎn)的目標，那就首先要保證干部工資。大部分試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)稅收入都被上級要求統(tǒng)一納入工資專戶。但典型調(diào)查顯示，即使是加上上級財政轉(zhuǎn)移支付收入，以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也難以保證干部工資全額發(fā)放。從而使農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)缺少財政資金來源。因此，在農(nóng)村公共品供給中，基層政府組織向農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁公共品供給成本就不可避免。

　　第二，農(nóng)村稅費改革后，鄉(xiāng)村公共品供給主體不明確。以鄉(xiāng)村道路建設(shè)為例，政策規(guī)定，取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌以后，原由鄉(xiāng)統(tǒng)籌費開支的鄉(xiāng)村道路建設(shè)所需資金不再固定向農(nóng)民收取。村級道路建設(shè)資金由村民大會民主協(xié)商解決，鄉(xiāng)級道路建設(shè)資金由政府負責安排。問題是，什么是“村級道路”，什么是“鄉(xiāng)級道路”；
“村級道路”是否包括“村際道路”；
“鄉(xiāng)級道路”是否包括“鄉(xiāng)際道路”，沒有明確的概念界定和政策說明。因此，各地在具體安排道路建設(shè)資金時，因難以界定資金供給主體，出現(xiàn)一些扭曲的政策安排。江蘇省《關(guān)于改革和完善縣（市）對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制的意見》明文規(guī)定，農(nóng)村稅費改革后，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)通往行政村的村級道路所需資金由村民大會討論協(xié)商，通過一事一議的辦法解決，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可給予適當補助�？h城通往鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)級道路建設(shè)資金由縣鄉(xiāng)兩級財政資金予以補助”。

這一規(guī)定，一是明顯地將“村際道路”納入“村級道路”的范圍，并將其建設(shè)資金的供給主體確定為農(nóng)民，這就為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在全鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)平調(diào)使用村級“一事一議”道路建設(shè)資金和“兩工”及其“以資代勞”款留下隱患；
二是沒有明確縣鄉(xiāng)政府是“鄉(xiāng)級道路”的資金供給主體，縣鄉(xiāng)兩級財政只對“鄉(xiāng)級道路”建設(shè)負有“資金補助”的責任，這說明，農(nóng)民仍然對“鄉(xiāng)級道路”建設(shè)負有“籌資籌勞”的責任，這就為縣級政府在全縣范圍內(nèi)平調(diào)使用村級“一事一議”道路建設(shè)資金和“兩工”及其“以資代勞”款提供了依據(jù)。

　　第三，鄉(xiāng)村干部采取與農(nóng)業(yè)稅“搭車”并按人或按地平攤的方式征收經(jīng)營性費用，原因在于地方政府及其部門仍然擔負經(jīng)營性職能。農(nóng)村稅費改革以后，盡管國家已經(jīng)明確要求將水利工程水費等收費由行政事業(yè)性收費管理改為經(jīng)營性收費管理，并按照自愿有償?shù)脑瓌t，在規(guī)定的收費范圍和收費標準內(nèi)對接受經(jīng)營性服務(wù)的對象據(jù)實收取。但在地方政府機構(gòu)改革過程中，由于政府職能轉(zhuǎn)換滯后，很多經(jīng)營性職能沒有從政府功能中分離出來，地方政府和部門及其所屬的事業(yè)單位，仍然利用行政權(quán)力、結(jié)合部門利益從事經(jīng)營性業(yè)務(wù)，并繼續(xù)將經(jīng)營性收費作為行政事業(yè)性收費管理。而擁有經(jīng)營性收費業(yè)務(wù)的部門和單位，根本無法面對龐大的農(nóng)戶群體，逐戶收取其所謂的“經(jīng)營性費用”，只有通過上級政府將其“經(jīng)營性收費”作為任務(wù)與農(nóng)業(yè)稅稅收任務(wù)一并下達給鄉(xiāng)村組織，并依靠鄉(xiāng)村干部作為“服務(wù)性代辦”去完成；
對鄉(xiāng)村干部來說，要完成“經(jīng)營性收費”任務(wù)，采取按人或按地平攤、并與農(nóng)業(yè)稅一起征收的方式是最方便的選擇。

　　第四，以“公平負擔”為理由，向從事工商業(yè)活動的農(nóng)村居民收取“積累金”，既有失公平，在操作中也走了樣。有關(guān)政策規(guī)定，農(nóng)村稅費改革后，“對不承包土地并從事工商業(yè)活動的農(nóng)村居民，可以按照權(quán)利義務(wù)對等的原則，經(jīng)過村民大會討論確定，在原鄉(xiāng)統(tǒng)籌費和新的農(nóng)業(yè)稅附加的負擔水平內(nèi)，向其收取一定數(shù)額的資金，用于村內(nèi)集體公益事業(yè)”。這種規(guī)定本身具有不合理性：一是以“戶口”為依據(jù)，向從事工商業(yè)活動的農(nóng)村居民收取“積累金”，用于村內(nèi)集體公益事業(yè)建設(shè)，似乎是為了在農(nóng)村社區(qū)內(nèi)“公平負擔”，但卻帶來了城鄉(xiāng)之間的“不公平負擔”，即使是與在同一社區(qū)內(nèi)居住而不需要交納“積累金”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部相比，也有失公平；
二是農(nóng)村居民從事的二三產(chǎn)業(yè)，已經(jīng)交納有關(guān)的工商業(yè)稅收，如果再讓其交納“積累金”，就是一種“雙重征稅”行為；
三是即使從事工商業(yè)活動的農(nóng)村居民屬于個人收入所得稅的納稅主體，也要看其收入是否達到交納個人收入所得稅的水平，而不能一概都交。即使這一政策規(guī)定有其合理性，在操作中也出現(xiàn)了不符合政策要求的行為：一是按照政策規(guī)定，從事工商業(yè)活動的農(nóng)村居民是否交納“積累金”，要“經(jīng)過村民大會討論確定”，而不能像一些地方采取由政府下達任務(wù)的方式確定；
二是按政策要求，交納“積累金”的對象是“不承包土地并從事工商業(yè)活動的農(nóng)村居民”，不是所有“從事工商業(yè)活動的農(nóng)村居民”，而一些地方在實際操作過程中，卻對“承包土地并從事工商業(yè)活動的農(nóng)村居民”也收取“積累金”，擴大了“積累金”的收取范圍；
三是一些地方不考慮外出人員是否就業(yè)、是否有收入，而是按照勞動力外出時間的長短，規(guī)定交納“積累金”的不同標準，更不合理。

　　以上問題，會帶來諸多嚴重后果：一是對農(nóng)村公共品供給主體缺少明確的政策界定，地方政府會推卸其農(nóng)村公共品供給責任，并容易發(fā)生向農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁農(nóng)村公共品供給成本的行為，從而增加農(nóng)民的“稅外”負擔；
二是鄉(xiāng)村干部采取與農(nóng)業(yè)稅“搭車”并按人或按地平攤的方式征收經(jīng)營性費用的做法，容易誘使一些涉農(nóng)部門產(chǎn)生新的“三亂”行為；
三是向從事工商業(yè)活動的農(nóng)村居民收取“積累金”，會造成新的城鄉(xiāng)不公，也會影響農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移；
四是農(nóng)民承擔過多的“稅外”負擔，尤其是一些新的亂收費，不僅會抵消農(nóng)村稅費改革對減輕農(nóng)民負擔的作用，直接影響改革的順利進行，甚至會使農(nóng)村稅費改革面臨陷入“黃宗羲陷阱”的危險。

　　五、基本判斷：政策檢討

　�。ㄒ唬┺r(nóng)村稅費改革后，鄉(xiāng)村干部仍是“征收稅費”的主要力量

　　一個良好的愿望是，農(nóng)村稅費改革后，隨著農(nóng)民負擔的減輕，農(nóng)民交納稅費的積極性和主動性會大大提高，進而會大幅度減少稅費征收工作量；
因而，完全可以依靠農(nóng)稅征管人員完成稅費征收任務(wù)，其他鄉(xiāng)村干部可以抽身不管。調(diào)查顯示，這個愿望沒有實現(xiàn)。

　　1、單靠有限的農(nóng)稅征管人員，無法面對數(shù)量龐大、高度分散、規(guī)模狹小的農(nóng)戶。從調(diào)查情況看，尤其是在一些傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，平均每個村約有上千農(nóng)戶，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)有十數(shù)個村、上萬農(nóng)戶。農(nóng)村稅費改革要實現(xiàn)村村減負、戶戶減負的目標，必須在農(nóng)業(yè)稅費征收之前，對農(nóng)業(yè)稅計稅面積、稅負水平進行逐村逐戶核實查對，還要做到讓所有農(nóng)戶對各自的計稅面積、計稅金額和負擔卡簽字；
在稅費征收過程中，不僅要宣傳發(fā)動，還要上門征繳，同時還要做好困難戶的核查和稅費減免、“釘子戶”的說服教育或采取“稅收保全”措施等項工作。如果再加上與農(nóng)稅“搭車”征收的“非農(nóng)業(yè)稅費”征收工作，要單靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)稅征管人員保質(zhì)保量地完成，是根本做不到的。

　　2、主動交納農(nóng)業(yè)稅及其附加的農(nóng)戶較少，稅費催征工作量仍然很大。江蘇某鎮(zhèn)介紹，在每年農(nóng)業(yè)稅費集中征收季節(jié)，幾乎全體鎮(zhèn)直干部都要參加稅費征收工作組，派駐各村，并依靠全體村組干部，廣播宣傳，逐戶催繳。即便如此，2001年全鎮(zhèn)1.4萬個農(nóng)戶，真正主動向定點農(nóng)稅征管人員主動交納農(nóng)業(yè)稅的只有13戶，約有30%的農(nóng)戶主動交給村組干部，其余的都需要鄉(xiāng)村干部上門收�。ㄈ�鎮(zhèn)2001年仍然有約10%的農(nóng)戶尾欠近50萬元農(nóng)業(yè)稅及附加）。蘇北某村反映，靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作組和稅收征管人員，同時還要聘任村會計為“代征員”，大概能完成農(nóng)業(yè)稅及附加任務(wù)的60%左右，其余的都要靠村組干部上門催征。有的地方甚至采取讓教師上門追繳農(nóng)業(yè)稅的辦法。

值得注意的是，上述反映的只是農(nóng)民交納農(nóng)業(yè)稅及附加的情況，并不包括大量的“非農(nóng)業(yè)稅費任務(wù)”。幾乎全部被調(diào)查村干部都證實，如果沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組干部參與，保質(zhì)保量地完成稅費征收任務(wù)是根本不可能的。

　　3、村組干部是突擊征收“非農(nóng)業(yè)稅費任務(wù)”的主要力量。農(nóng)村稅費改革以后，除了農(nóng)業(yè)稅及附加和“一事一議”款、“以資代勞”款以外，農(nóng)民負擔的稅費項目還有很多，如上級政府對經(jīng)營性收費的“服務(wù)代辦”，農(nóng)村五小車輛使用稅、計劃生育費等。多數(shù)被調(diào)查村干部都反映，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都將這些“非農(nóng)業(yè)稅費”作為必須完成的硬性任務(wù)、并配套一些獎懲措施下達給村級組織，由村組干部突擊完成。(點擊此處閱讀下一頁)

　　依靠有關(guān)部門，是難以完成的。（參見個案4）

　　4、稅費收繳情況是政府實施村組干部政績考核的主要內(nèi)容和獎罰的主要依據(jù)，是直接影響村組干部收入水平的最主要因素。（見個案1、個案4）

　　個案4 一村支部書記在村組干部會議上的講話（摘錄）

　　會議時間：2002年1月1日；
參加人員：全體村組干部；
主持人：村黨支部書記

　　會議主要議題：征收2001年的三項稅費——計劃生育費、五小車輛稅收、基本水費

　　一、計劃生育罰款收繳

　　1、罰款對象：包括超生的、不夠年齡結(jié)婚的、暗婚暗育的、抱養(yǎng)棄養(yǎng)子女的，以及沒有“三證”的；

　　2、罰款任務(wù)：與去年一樣，沒有增加也沒有減少；

　　3、主要措施：（1）各村民小組在4號以前完成的，第一名獎300元，第二名獎200元；
（2）在4號之前不交錢的被罰款戶，后拖一天，加罰20%；
（3）2000年以后超生的，罰款不封頂；
（4）凡是已懷孕沒生下來、又屬于超生的，允許株連其親屬，已經(jīng)生下來的，不要株連其親屬。

　　二、五小車輛稅收收繳

　　1、收稅對象：獨頭手扶拖拉機、帶拖斗拖拉機、營運車輛、三輪車、摩托車；

　　2、收稅標準：獨頭手扶拖拉機15元/年，帶拖斗拖拉機40元/年，營運車輛45元/月，三輪車150元/年，摩托車60元/年；

　　3、主要措施：（1）村組干部分工負責，努力做好五小車輛稅收的征收工作；
（2）要按照鎮(zhèn)里下達的標準征收，不能打折扣。

　　三、基本水費收繳

　　1、收取依據(jù)：具體由水利部門解釋；

　　2、收取標準：每畝地7元。

　　四、工作要求

　　1、本村這項工作開展較晚，任務(wù)較重，村組干部要分工負責，馬不停蹄地進入工作狀態(tài)，必須在4號以前完成三項稅費征繳任務(wù)；

　　2、三項任務(wù)是硬性的，剛性的，沒有彈性，必須不折不扣地完成；

　　3、在4號之前完成的有5%的回扣，完不成任務(wù)的要對組長罰款；

　　4、三項稅費征繳要先急后緩，先抓計劃生育罰款，后起基本水費和五小車輛稅收；

　　5、要重點在釘子戶和困難戶上下工夫；

　　6、不希望哪一個組長不在規(guī)定的時間內(nèi)完成任務(wù)，不希望出現(xiàn)村民頂撞現(xiàn)象，出了問題，由各村民小組組長負責。

　�。ㄕ�自蘇北某村《村組干部會議記錄》）

　�。ǘ�）農(nóng)村稅費改革后，土地“稅負平攤”和“稅負不公”問題沒有解決

　　農(nóng)村稅費改革前，各地普遍存在少報、漏報土地及新開墾土地和沒核減工商開發(fā)、水利工程、修路等非農(nóng)占地的現(xiàn)象，早已出現(xiàn)因“有地無稅”、“有稅無地”等土地稅負“不公”問題，還由于農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅本身存在的“五難”、“四多”、“一高”問題 ，無法實施依率據(jù)實征收，不得不采取按人按地平均分攤的辦法。但農(nóng)村稅費改革后，土地“稅負平攤”和“稅負不公”問題，仍然沒有解決。

　　1、從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實際土地面積是不斷變化的。按照稅費改革的政策規(guī)定，農(nóng)業(yè)稅計稅面積要堅持以二輪承包土地面積為依據(jù)。雖然政策允許按照實際情況進行個別調(diào)整，但由于新開墾土地和工商業(yè)開發(fā)、水利工程、修路等非農(nóng)占地不斷發(fā)生，實際農(nóng)業(yè)土地面積是不斷變化的，不可能對計稅面積進行準確、及時的調(diào)整，因此就不可能從根本上解決因土地面積變化帶來的“稅負不公”問題。以湖北監(jiān)利縣某鄉(xiāng)為例，稅費改革后，縣里按照鄉(xiāng)里往年上報土地面積124213畝作為農(nóng)業(yè)稅計稅面積給該鄉(xiāng)下達農(nóng)業(yè)稅及其附加任務(wù)9623938萬元，畝平77.48元，但該鄉(xiāng)實際只有土地面積119938畝，與上級核定的計稅面積相差4275畝，鄉(xiāng)里為了完成稅收任務(wù)，下達給村里的農(nóng)業(yè)稅及其附加任務(wù)為畝平80.24元，畝平提高3.56%。

　　2、按地平攤農(nóng)業(yè)稅，帶來土地“稅負不公”。從調(diào)查情況看，雖然政策要求實行地區(qū)差別稅率和計稅常產(chǎn)，但絕大多數(shù)試點省至少到縣一級執(zhí)行的都是統(tǒng)一稅率，至少在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級都是執(zhí)行同一計稅常產(chǎn)。由于不同地區(qū)乃至不同農(nóng)戶之間的土地質(zhì)量不同、經(jīng)營水平不同，土地農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)出水平差異較大，如果對不同地區(qū)、不同農(nóng)戶按同一稅率和計稅常產(chǎn)平攤農(nóng)業(yè)稅收，就會帶來土地“稅負不公”。

　　3、無法解決農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅本身固有的缺陷，不能實現(xiàn)依率據(jù)實征收，不得不繼續(xù)采取“按地平攤”的辦法加以征收，仍然存在農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅“稅負不公”問題。

　�。ㄈ�）農(nóng)村稅費改革后，上級財政轉(zhuǎn)移支付支撐了農(nóng)民負擔的減輕

　　農(nóng)民法定負擔全面減輕是農(nóng)村稅費改革后取得的最重要的階段性成效，但基層組織減收也是基本事實。但中央要求，“農(nóng)村稅費改革后，縣、鄉(xiāng)政府因收入減少影響的開支，主要通過轉(zhuǎn)變政府職能、精簡機構(gòu)、壓縮財政供養(yǎng)人員、調(diào)整支出結(jié)構(gòu)等途徑解決”。也就是說，基層政權(quán)“消腫減支”對減輕農(nóng)民負擔起決定性作用。但從實際情況看：

　　1、基層“消腫減支”遠遠不夠。這主要表現(xiàn)在：一是縣鄉(xiāng)政權(quán)組織“消腫”不夠。從調(diào)查情況看，鄉(xiāng)村撤并和村干部精簡力度較大，成效顯著，但大多數(shù)縣市級機構(gòu)改革不夠，力度不大；
在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革中，除了清退部分臨時聘用人員和讓部分到退休年齡的干部退休外，其財政供養(yǎng)人員數(shù)量沒有太大變化，有的地方甚至還在繼續(xù)增加。江蘇省3縣市的統(tǒng)計結(jié)果驗證了我們的看法（見圖表2）。二是縣鄉(xiāng)政府職能轉(zhuǎn)換不夠。從調(diào)查情況看，各地在機構(gòu)改革中，比較注重機構(gòu)撤并和人員精簡，但對政府職能轉(zhuǎn)換普遍不夠，政府仍然承擔過多的經(jīng)營性職能，政企不分嚴重；
自上而下的農(nóng)村公共品供給決策體制沒變，農(nóng)民被動出資、投勞太多，且平調(diào)使用現(xiàn)象嚴重；
縣鄉(xiāng)村職能劃分不清，財權(quán)事權(quán)不統(tǒng)一。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)垂直部門改革不夠。從各地進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的情況看，被下放管理權(quán)限或被撤并的機構(gòu)主要是一些與“三農(nóng)”密切相關(guān)的涉農(nóng)部門，如農(nóng)經(jīng)管理、畜牧、水產(chǎn)、林果、農(nóng)機、農(nóng)技等，而對人、財、物等管理權(quán)限均在上級管理部門的垂直單位，普遍沒有涉及，即使有，力度也不大�？h鄉(xiāng)政府職能不轉(zhuǎn)變，自然就難以真正地精簡機構(gòu)，更難以精簡人員，從而就使減少開支和調(diào)整開支結(jié)構(gòu)極其困難，縣鄉(xiāng)政府組織運轉(zhuǎn)成本就難以降低?/p>

　　年份 沭陽縣 溧陽市 寶應(yīng)縣

　　1999 26864 19262 22908

　　2000 28015 19954 24085

　　2001 28919 19388 23919

　　2002 29045 19502 23919

　　2、中央財政的轉(zhuǎn)移支付彌補了縣鄉(xiāng)政府組織因稅費改革而減少的合法收入。除江蘇、浙江、上海3省市外，2002年進行農(nóng)村稅費改革試點的17個省份，在改革前，其農(nóng)牧業(yè)稅及其附加、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅及其附加、屠宰稅、鄉(xiāng)統(tǒng)籌、教育集資5項收入約為484.4億元，稅費改革后，其農(nóng)牧業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅收入約為312.4億元，實際減收約172億元。

　　有關(guān)政策要求，農(nóng)村稅費改革后，要“通過中央和省兩級財政轉(zhuǎn)移支付的辦法給以適當補助，有條件的市（地）一級政府也應(yīng)安排一定的資金支持這項改革”。

事實上，撇開省地兩級財政對縣鄉(xiāng)財政轉(zhuǎn)移支付的作用不論，僅中央財政的轉(zhuǎn)移支付就彌補了縣鄉(xiāng)政府組織因稅費改革而減少的合法收入。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，中央財政給這17個省份的轉(zhuǎn)移支付可分為2個部分，一是農(nóng)村稅費改革專項轉(zhuǎn)移支付約191.53億元，二是農(nóng)村教師工資專項補助約40.74億元。2項轉(zhuǎn)移支付總額約為232.27億元。

　　按照中央有關(guān)政策要求，中央財政關(guān)于農(nóng)村稅費改革的專項轉(zhuǎn)移支付，要有一定比例用于村級組織開支缺口。但從調(diào)查情況看，能夠落實到村的財政轉(zhuǎn)移支付資金極少，即使有，也主要是賬面上的。這里就按江蘇省有關(guān)政策要求的15%的比例，計算中央財政對這17個省份191.53億元的農(nóng)村稅費改革專項轉(zhuǎn)移支付中，約有28.73億元要落實到村。也就是說，加上農(nóng)村教師工資專項補助，上述17個省份的縣鄉(xiāng)兩級政府應(yīng)得到中央財政轉(zhuǎn)移支付資金總額為203.54億元；
再加上農(nóng)村稅費改革后這些省份312.4億元農(nóng)牧業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅2項合法收入，縣鄉(xiāng)兩級政府收入總額已達515.94億元。這已經(jīng)比其改革前484.4億元合法收入多出約31.54億元。也就是說，中央財政轉(zhuǎn)移支付資金不僅彌補了這些地區(qū)因稅費改革減收的172億元合法收入，還多出31.54億元。

　　（四）農(nóng)民負擔有反彈的可能

　　目前各界普遍關(guān)心的一個問題是農(nóng)民負擔會不會反彈。這主要取決于以下幾個方面：一是基層組織是否“消腫”，不合理開支是否減少；
二是隨著農(nóng)民減負，改革前一些必要的農(nóng)村公共品供給資金是否有新的制度安排予以保證；
三是中央財政轉(zhuǎn)移支付的力度和可持續(xù)性；
四是農(nóng)村稅費改革是不是一種可持續(xù)性的制度安排。從我們調(diào)查的情況和有關(guān)文獻的反映的問題看，農(nóng)民負擔有反彈的可能。

　　1、基層組織沒有“消腫減支”。從前面的分析可以看出，在進行稅費改革試點的不少地區(qū)，沒有能夠按照政企分開和精簡、效能的原則，真正轉(zhuǎn)換政府職能，精簡機構(gòu)和人員，即使是對分流、輪崗人員，也缺少可持續(xù)性的制度安排，財政負擔沒有減輕。

　　2、農(nóng)村公共品供給缺少資金來源。按照有關(guān)政策規(guī)定，改革前由鄉(xiāng)統(tǒng)籌開支的大部分項目，都要納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算開支。但為了確�；鶎咏M織的正常運轉(zhuǎn)和農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費的正常需要，在大部分地區(qū)尤其是農(nóng)業(yè)稅收比例較大的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的一些縣鄉(xiāng)組織，都首先將農(nóng)業(yè)稅和上級財政轉(zhuǎn)移支付資金的絕大部分納入工資專戶，用于發(fā)放干部和教師工資。即使這樣，不少地區(qū)仍然不同程度的存在欠發(fā)工資的現(xiàn)象。不少地區(qū)的縣鄉(xiāng)財政都很難對農(nóng)村公共品供給資金做出必要的資金安排，即使有預(yù)算安排，也難以落實。

　　3、中央財政轉(zhuǎn)移支付資金已實行包干使用。也就是說，即使是中央財政轉(zhuǎn)移支付資金能夠持續(xù)、穩(wěn)定的撥付，但不可能再加大力度。

　　4、一些地方已經(jīng)出現(xiàn)農(nóng)民負擔“加碼”和“亂收費”行為。據(jù)湖北某鄉(xiāng)黨委書記反映，經(jīng)過調(diào)查摸底，為了彌補村級資金不足和部分農(nóng)戶的稅費尾欠，該鄉(xiāng)各村在鄉(xiāng)政府下達農(nóng)業(yè)稅收任務(wù)的基礎(chǔ)上，平均每個村約加碼5萬元，全鄉(xiāng)近400萬元。蘇中的部分縣鄉(xiāng)為彌補教育經(jīng)費不足，強行向農(nóng)村中小學學生收取“捐資助學款”。安徽某村村民反映，稅費改革后，初中、小學學雜費收取實行的“一費制”，現(xiàn)在標準已提高，稅改第一年標準分別為生均110元和80元，第二年提高到220元和120元。

　　六、政策建議

　�。ㄒ唬├^續(xù)完善農(nóng)村稅費改革試點方案

　　完善農(nóng)村稅費改革試點方案，必須堅持以下基本原則：一是實行有利于農(nóng)業(yè)和農(nóng)民休養(yǎng)生息、減輕農(nóng)民負擔的輕稅政策；
二是有利于促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整；
三是有利于土地稅負公平、公正、公開；
四是有利于農(nóng)民監(jiān)督；
五是簡便易行。

　　在堅持上述基本原則的基礎(chǔ)上，我們對完善農(nóng)村稅費改革試點方案，提出如下要點：

　　1、取消農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，改征土地資源稅。按照現(xiàn)有農(nóng)業(yè)用地的產(chǎn)出水平，土地只能是農(nóng)民的生存保障資料，農(nóng)業(yè)尤其是種植業(yè)根本沒有能力承擔稅費任務(wù)，現(xiàn)有農(nóng)業(yè)用地的所有稅費負擔理應(yīng)全部取消。但是，考慮到國家財政尤其是中央財政的負擔能力，我們建議，采取一個向全面取消農(nóng)業(yè)稅費的過渡辦法，過渡期為5年，即在過渡期內(nèi)，在取消現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的基礎(chǔ)上，從輕確定稅負水平，改征單一的土地資源稅。

　　第一，以村為單位，全面據(jù)實核查現(xiàn)有農(nóng)業(yè)用地資源，據(jù)實核定土地資源稅的計稅面積，多的增、少的減，徹底消除“有稅無地”或“有地無稅”現(xiàn)象，從根本上夯實“公平稅負”的基礎(chǔ)。

　　第二，按照簡便易行的原則，不考慮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)品種、種植結(jié)構(gòu)和產(chǎn)出水平，主要以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)季節(jié)數(shù)量為標準，參考土地質(zhì)量，分區(qū)域?qū)�農(nóng)業(yè)用地分等定級，并采取定額稅的辦法，確定畝均土地資源稅稅負；
但要對畝均稅額實行上限控制：如對產(chǎn)出一季的農(nóng)業(yè)用地，畝征土地資源稅10元，產(chǎn)出兩季的，畝征20元，產(chǎn)出三季的，畝征30元。

　　第三，已經(jīng)確定的土地資源稅稅收標準，畝均稅額保持長期不變，以村為單位的稅收總額可隨農(nóng)業(yè)用地數(shù)量的增減，每3年調(diào)整一次；
其間增減的農(nóng)業(yè)用地，其土地資源稅任務(wù)由土地實際使用者承擔。

　　第四，制定土地資源稅減免政策，具體可按現(xiàn)有農(nóng)業(yè)稅減免比例執(zhí)行。

　　第五，村級集體組織為土地資源稅的納稅主體，禁止任何單位和個人以任何名義直接向農(nóng)戶收取土地資源稅。(點擊此處閱讀下一頁)

　　2、嚴格按照村民自治原則，籌集、管理和使用村級資金。

　　第一，繼續(xù)采取村提留的辦法，向承包土地的農(nóng)戶收取村干部報酬、五保戶供養(yǎng)、辦公經(jīng)費三項費用。村提留的比例，不超過土地資源稅正稅的40%；
村級組織只負責組織村內(nèi)公益事業(yè)建設(shè)，村內(nèi)公益事業(yè)建設(shè)資金，嚴格執(zhí)行“一事一議”制度，是否收取、如何收取、收取多少，均由村民代表大會討論決定，真正實行民主決策；
村內(nèi)公益事業(yè)建設(shè)資金，只對承包土地的人口收取，按照“無償籌資、有償用工”的原則，在確定投資數(shù)量和用工數(shù)量的基礎(chǔ)上，實行投資、投勞兩線運行，分別算賬。

　　第二，除農(nóng)稅征管部門有權(quán)按照政府核定的標準和稅額向村級組織收取土地資源稅以外，各級政府組織及其部門無權(quán)以任何形式給村級組織下達包括服務(wù)性收費在內(nèi)的任何籌資籌勞任務(wù)；
村提留和村級公益事業(yè)建設(shè)資金屬于集體所有，由村級組織負責管理和使用，任何單位和個人無權(quán)以任何形式和名義跨村平調(diào)使用村級資金，不得實行“村有鄉(xiāng)管”或“資金、賬目雙代管”；
除遇特大洪澇災(zāi)害和其他突發(fā)性事件以外，跨村使用勞動力一律根據(jù)自愿、有償?shù)脑瓌t，由用工單位或個人與農(nóng)民協(xié)商解決。

　　第三，村級組織使用集體資金，實行村務(wù)公開、村民監(jiān)督和上級審計。村提留和村內(nèi)公益事業(yè)建設(shè)資金的使用，實行�？顚Ｓ谩⒎謩e做賬，嚴禁將“一事一議”資金作為村提留使用；
對村級財務(wù)實行“雙公開”，一方面向村民公開，定期公布收支賬目，一方面對上級政府公開，將村級收支賬目報送農(nóng)經(jīng)管理部門；
由村民大會選舉產(chǎn)生村民理財小組，負責對村級財務(wù)進行全過程監(jiān)督管理；
賦予政府農(nóng)經(jīng)管理部門村級財務(wù)審計職能，負責對村級財務(wù)進行定期審計或抽查審計，并根據(jù)群眾反映進行有針對性的審計。

　　3、稅費負擔的交納。

　　第一，承包土地的農(nóng)民在村社區(qū)內(nèi)部從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不再作為納稅主體直接向政府納稅，只向土地集體所有者的代表——村級組織交納土地承包費(即地租)，土地承包費包括土地資源稅和村提留兩部分，村級組織作為土地資源稅的納稅主體，按照上級政府核定的標準和稅額，用土地承包費的一部分向農(nóng)稅征管部門交納土地資源稅。

　　第二，對只保留土地承包權(quán)力而不直接承包土地，并與村級組織簽訂契約5-10年的農(nóng)民（具體期限由村民大會事先討論決定），不承擔土地承包費和村內(nèi)公益事業(yè)建設(shè)資金任務(wù)；
對與村級組織簽訂土地承包合同，而又將承包地轉(zhuǎn)讓出去的，要由土地流轉(zhuǎn)雙方簽訂流轉(zhuǎn)協(xié)議，明確土地承包費和村內(nèi)公益事業(yè)建設(shè)資金的承擔主體，村級組織按照協(xié)議規(guī)定收取土地承包費和村內(nèi)公益事業(yè)建設(shè)資金。

　　第三，農(nóng)民交納土地承包費和村內(nèi)公益事業(yè)建設(shè)資金，可采取或“交錢”或“交糧”或“錢糧并行”的辦法，如果需要農(nóng)民交糧，必須事先公布糧食收購價格，與愿意交糧的農(nóng)民簽訂收購合同，并實行農(nóng)戶與購糧單位、農(nóng)戶與村級組織、村級組織與農(nóng)稅征管部門四方分別結(jié)算的辦法，不允許代扣、代繳、代結(jié)。

　　第四，在以下3種情況下，村級組織有權(quán)收回農(nóng)民的承包地：承包土地而又拋荒土地達一年者；
承包土地而又不交納土地承包費和村內(nèi)公益事業(yè)建設(shè)資金達一年者；
轉(zhuǎn)出承包地而又因不簽訂流轉(zhuǎn)協(xié)議、造成無人交納土地承包費和村內(nèi)公益事業(yè)建設(shè)資金達一年者。對被村級組織收回承包地的農(nóng)民，只保留其承包土地的權(quán)力，5-10年內(nèi)不得重新直接承包土地（具體期限由村民大會事先討論決定）；
村級組織有權(quán)對收回的承包地實行集體統(tǒng)一經(jīng)營或重新發(fā)包經(jīng)營。

　�。ǘ�）配套改革要連動進行

　　1、取消鄉(xiāng)級財政，建立縣鄉(xiāng)一體的、由縣級財政統(tǒng)籌的公共財政體制。一是將鄉(xiāng)級政府的人權(quán)、財權(quán)和事權(quán)統(tǒng)一收歸縣級政府，取消鄉(xiāng)級財政，建立由縣級財政統(tǒng)籌預(yù)算鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支的財政管理體制，縣級政府及其部門給鄉(xiāng)級組織下達的所有事項、安排的所有人員，全部由縣級財政預(yù)算開支，不得留任何缺口；
二是轉(zhuǎn)換縣鄉(xiāng)政府職能，按照“政企分開”原則，將其現(xiàn)在承擔的經(jīng)營性職能全部剝離，推向市場，完全脫離與政府行政和財務(wù)的關(guān)系；
三是經(jīng)過嚴格核定、由政府及其部門負責收取的、帶有“對象性”的行政事業(yè)性收費，一律作為縣級財政預(yù)算收入，其人員工資和征收費用納入縣級財政預(yù)算開支，實行收支“兩條線”；
四是由縣級政府按區(qū)域合理設(shè)置地稅征管部門，并作為農(nóng)稅征收主體，按照政府核定的標準和稅額，具體負責向村級組織收取土地資源稅，上交縣級財政部門，除此之外，農(nóng)稅征管人員不得借征收土地資源稅的名義，“搭車”代征任何其他稅費。

　　2、進行縣鄉(xiāng)村機構(gòu)改革連動，做到全部“消腫減支”。一是在轉(zhuǎn)換政府職能、由縣級財政統(tǒng)籌預(yù)算收支的基礎(chǔ)上，合理確定鄉(xiāng)級組織的機構(gòu)數(shù)量和人員編制，鄉(xiāng)級組織無權(quán)通過自收自支，自設(shè)機構(gòu)、自聘人員；
二是徹底改革鄉(xiāng)級組織用人制度，全部實行競爭上崗，對落聘人員，由縣級財政給其發(fā)放3年基本工資、購買失業(yè)保險后，自謀出路，真正使鄉(xiāng)級組織改革做到既“消腫”又“減支”；
三是在轉(zhuǎn)換縣級政府職能的基礎(chǔ)上，按照減事、減人、減機構(gòu)、減開支的原則，進行縣級機構(gòu)改革，并真正做到既“消腫”又“減支”。

　　3、按照“政府拿錢做政府的事，農(nóng)民拿錢做社區(qū)的事”的原則，嚴格劃分農(nóng)村公共品供給責任。一是合理確定村級組織的公共品供給責任，將村級供給責任界定為“村內(nèi)公益事業(yè)”，由村級組織按照“一事一議”的辦法向農(nóng)民籌集建設(shè)資金；
二是跨村跨鄉(xiāng)的道路、水利工程等公益事業(yè)建設(shè)資金，由縣鄉(xiāng)政府財政和爭取上級投資及外部投資統(tǒng)籌解決；
三是鼓勵民間資本投資農(nóng)村公共品建設(shè)，緩解縣級財政壓力，如在縣級財政承擔農(nóng)村中小學九年義務(wù)教育主要責任、統(tǒng)籌解決大部分教育經(jīng)費的基礎(chǔ)上，吸引民間投資、鼓勵發(fā)展農(nóng)村中小學民辦教育，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院管理體制，實行“民投、民管、民營”。

　　注：1、本表2001年和2002年數(shù)字來源于當年A縣農(nóng)村稅費改革領(lǐng)導小組辦公室所制《農(nóng)民負擔稅費和勞務(wù)歸戶匯總表》；
需要說明的是，原來的兩個表格分別形成于2001年3月31日和2002年4月26日，都處于農(nóng)村稅費征收工作還沒有開始的階段，也就是說，該縣“一事一議”籌款“兩工及其以資代勞籌款”、“二、三產(chǎn)業(yè)交積累金數(shù)”、“抗旱排澇費”、“水圩費”、“農(nóng)技畜禽防疫”等費用的數(shù)量，都是事先計劃好的，不僅量大，且由縣里將計劃下達到每個鄉(xiāng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)將計劃下達到每個村，分配具體、詳細，數(shù)量精確到小數(shù)點以后兩位數(shù)，使計劃變成了必須完成的任務(wù)。

　　2、該縣提供的上述兩表格中的各項指標，在表格中都已經(jīng)具體落實到各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

　　3、該縣一位參與農(nóng)村稅費改革試點工作的同志私下告訴我們，上述表格所列6、7、8、9都是根據(jù)實際經(jīng)費缺口倒推出來的，也是必須完成的任務(wù)。

　　表2 A縣2001－2002年農(nóng)民負擔稅費和勞務(wù)歸戶匯總表(略)

　　（作者單位：農(nóng)業(yè)部農(nóng)村改革試驗區(qū)辦公室）

相關(guān)熱詞搜索：研究報告 試點 鄉(xiāng)村 管理體制改革 跟蹤