（2）辦證。暫住證辦理由暫住戶籍室負責，暫住人口全在這里辦證，沒有在其他場所現(xiàn)場辦證的情況，因為一些技術(shù)性工作如取指紋、錄筆跡等只能在這里完成。辦證的手續(xù)是，首先查驗暫住人口的身份證，其次是建立暫住人口檔案，填錄暫住戶口卡和暫住人口登記表，對于男性還須在手印卡上錄下10個指紋。

　　（3）函查。在暫住人口管理工作中，函查只針對男性，是秘密進行的，外來人口不知道。就是根據(jù)暫住人口身份證上的原籍地址，向當?shù)毓�安派出所發(fā)函，詢問、調(diào)查有關(guān)該人的事項。調(diào)查事項有：是否有此人；
是否有前科；
是否有違法行為。

　�。�4）驗證和退證。這兩項工作是由暫住人口的專職管理者來做的。驗證一年兩次，年中和年末，持暫住戶口卡到轄區(qū)一一查驗暫住證。驗證工作的內(nèi)容包括，查明這些辦發(fā)了暫住證的人口的暫住情況。

　　城市公安部門對于外來人口管理是以防范犯罪為出發(fā)點的。這種管理體制起因于計劃經(jīng)濟時代社會結(jié)構(gòu)相對封閉、社會流動特別是區(qū)域流動不發(fā)達的歷史條件下，并不是為了適應大規(guī)模流動人口的出現(xiàn)而設計的，因此，對于轉(zhuǎn)型時期出現(xiàn)的大量流動人口，僅有這樣的管理顯然是不夠的。尤其是在一些外來人口數(shù)量龐大的地區(qū)，傳統(tǒng)管理方式的局限更加突出。其一，管理內(nèi)容單一，公安部門的管理只是一種治安管理，主要以防范犯罪為出發(fā)點，或者是說在一些情況下把外來人口當作潛在的犯罪群體來管理。從公安部門本身來講，這樣工作并無不妥，公安部門當然只能管理犯罪問題。但是，從整個政府的管理角度來看，這樣做是遠遠不夠的，因為流動人口在聚居地引發(fā)的絕不僅僅是一個治安問題。其二，管理力量單薄，公安部力量的配置是以常住人口的數(shù)量為依據(jù)的，如果一個社區(qū)的外來人口達到一定的規(guī)模，甚至超過了戶籍人口，那么，原有的管理人員可能連原來很單一的管理職責也無力完成，而相應的若干服務更談不上。這是本課題在另一項實地調(diào)查中要討論的問題。

　　（二）城市街道居委會的管理模式

　　事實上，公安部門的基層工作大量是由街道居民委員會做的。但對于居委會來說，還有一項需要投入更多精力去做的工作，這就是流動人口的計劃生育管理。為此，課題在一個街道居委會進行了流動人口育齡婦女計生管理程序的參與觀察。從這個居委會來看，作為管理對象的流動人口育齡婦女，其范圍是指年齡在15－49歲之間，來自外省、省內(nèi)其他地區(qū)和市內(nèi)其他區(qū)市縣、郊區(qū)鎮(zhèn)，而在本居委會轄區(qū)居住的婦女。一個管理對象從納入管理、日常管理到離開轄區(qū)結(jié)束管理的整個管理過程分為以下幾個程序：

　　1.摸底。其實就是發(fā)現(xiàn)和找出來到轄區(qū)居住的流動人口育齡婦女。很多人是不會主動來居委會申請管理的，當然，假如她因為沒有被納入計生管理而不能辦工商經(jīng)營執(zhí)照時，她可能會主動來。她們不主動來，居委會就要主動去找她們。居委會的工作者說他們是用兩條腳和一張嘴去做工作，就是因為要到處跑，挨家挨戶，到處查問，到處說服。流動人口來去不定，摸底工作也就得時常進行。

　　2.收證。這個證是流動人口計劃生育證明，是由流動人口戶口所在地的計生部門開的，各省一般都有本省統(tǒng)一印制的流動人口計生證明，大部分省的這種證本印做"流動人口計劃生育證明"，如"山東省流動人口計劃生育證明"，但也有的省名稱不同，如福建省印做"婚育節(jié)育證"。對于流動人口育齡婦女，居委會首先就要收上這個證本，這是管理的第一步。有的人沒有這個證本，就要求到戶口所在地計生部門去辦，路遠的要寫信讓家里人代辦。但很多人不情愿辦，因為戶口所在地要收押金，押金數(shù)額各地也不一樣，一般是200元，多的要收500元。因為流動人口常年在外，押金要"押"數(shù)年，就幾乎等于收費了。對于未婚女性，煙臺市辦的是"流動人口未婚證"，但其他地區(qū)一般是無論已婚未婚一律是計生證明。

　　3.簽合同。居委會收上計生證明后，接著是與流動人口育齡婦女簽訂"流入人員計劃生育合同書"，并收押金100元，開的是流入地計生部門蓋章的押金收據(jù)。

　　4.審驗。居委會計生主任持流動人口的計生證明到街道辦事處計生辦、工商所、派出所這3個部門審驗，在計生證本的"審驗記錄"中蓋上這3個部門的章，3個章是："街道辦事處計劃生育辦公室"章，"工商所計生審驗"章和"派出所暫住戶口專用章"。

　　5.建檔、發(fā)出、發(fā)卡。審驗之后，居委會給這些流動人口建檔。檔案有3套，一套是"流動人口計劃生育婦女檔案袋"，一人一袋，內(nèi)裝其流動人口計生證明、合同書以及發(fā)函根，查體單等等；
一套是"流入地婚育齡婦女卡片"，居委會給每人填一卡，記錄該人基本情況，貼照片，裝訂在檔薄上，便于日常翻閱；
一套是"流入未婚育齡婦女登記表"。登記該人的基本情況。這三套檔案便組成了居委會對轄區(qū)內(nèi)流動人口育齡婦女的日常檔案管理。發(fā)函是向流動人口戶口所在地的計生部門發(fā)出"流動人口納入管理委托出回執(zhí)"，通知流出地，該流動人口已納入流入地的計生管理。發(fā)卡就是居委會發(fā)給流動人口"育齡婦女計劃生育證明卡"，作為證明其已納入管理的憑證，卡上貼照片，記錄流入基本情況。到此，一個流動人口育齡婦女被納入管理的過程就結(jié)束了。

　　6.查體。查體是納入管理之后的日常管理。查體一年兩次，上半年的3、4月份和下半年的8、9月份，到區(qū)計劃生育宣傳技術(shù)服務站查，查體單蓋上該站的診斷專章，收入檔案袋。查體費每次10元。

　　7.流動人口育齡婦女遷離轄區(qū)時，居委會交還其流動人口計劃生育證明，退還押金，收回其"育齡婦女計劃生育證明卡"和其保留的乙方合同。到此，管理過程結(jié)束。

　　人口流動整體上有利于計劃生育，這應當是一個不爭的結(jié)論。因為，流動就業(yè)生活使得更多未婚女性傾向于晚婚，晚婚當然有利于減少生育；
同時，流動生活也使得那些已婚婦女傾向于少生孩子，因為比起純粹的農(nóng)村婦女來，她們有相對現(xiàn)代的生育觀念。早在90年代初中期，我們在調(diào)查中就注意到這個問題。但是，對于政府計劃生育管理部門來說，特別是流入地政府來說，問題并不這樣簡單。究竟人口流動導致少生了多少孩子，對于他們并不重要，因為這個帳很難算清楚，即便算清楚了也與他們的政績無關(guān)。他們最關(guān)心的是，在整個計劃生育管理中，流動人口家庭的超生問題是個突出存在而且特別難解決的問題。比如，根據(jù)我們課題組在山東煙臺市的調(diào)查，在1998年全市300余例計劃外生育中，外來人口超生占80%以上，在上海市，2000余例超生者中，外來人口占90%。這里的問題是，針對流動人口超生現(xiàn)象，學界研究人員與政府管理部門之間出現(xiàn)了一種對話的困境，前者說的"流動總體上會減少超生"的道理，后者說的是"我們這里的超生怎么辦"的具體問題。我們不能陶醉在自己的"道理"中而無視政府部門的實際問題。

　�。ㄈ�）城鄉(xiāng)結(jié)合部的管理模式

　　在外來人口高度集中的城鄉(xiāng)結(jié)合部，管理方式不同于典型的城市社區(qū)。在城市社區(qū)，管理的主要力量是正式的公安部門，在城鄉(xiāng)結(jié)合部，由于外來人口的數(shù)量往往高于常住人口的數(shù)量，主要按常住人口比例配備的警察人力不能適應治安管理的工作量的要求，于是就增加了一定數(shù)量的非制度性的治安管理部門和管理人員。在這種情況下，某些城鄉(xiāng)結(jié)合部的外來人口管理，實際上已經(jīng)由政府管理演變?yōu)樯鐓^(qū)組織的管理，行使管理職能的主要是一些沒有法定管理權(quán)力的臨時機構(gòu)及其工作人員。這種社區(qū)管理是怎樣運行的，課題組研究人員在上海郊區(qū)的H鎮(zhèn)和HW村進行了兩個月的參與觀察。

　　1．鎮(zhèn)的管理模式

　　機構(gòu)和人員。H鎮(zhèn)外來人口有2萬多，與常住人口之比約為1比1，暫住登記率約為75％。鎮(zhèn)的外來人口管理機構(gòu)稱"外來人口管理辦公室"，與鎮(zhèn)"社區(qū)保安綜合執(zhí)法隊"實行 "兩塊牌子，一套班子"。按照規(guī)定，外來人口管理辦公室的職責是，協(xié)調(diào)鎮(zhèn)政府各職能部門，指導各村的外來人口管理工作，并直接進行鎮(zhèn)辦企業(yè)、新征地工地、新住宅區(qū)的外來人口管理，具體的管理工作包括暫住管理、房屋管理、務工經(jīng)商管理、計劃生育管理、防疫健康管理等。外來流動人口管理辦公室是鎮(zhèn)政府事業(yè)單位，專職人員有三人，按照規(guī)定，各相關(guān)部門都要有人參加外口辦的工作，但是，除了計劃生育辦外，其他部門均無人在這里上班。外來流動人口管理辦公室主任估計，外來流動人口中總有20％左右的人無正當職業(yè)。

　　鎮(zhèn)外來人口管理辦公室的主要工作內(nèi)容，可以通過我們收集到的會議記錄的關(guān)鍵詞統(tǒng)計，有更直觀的了解。見圖七：

　　圖7 某鎮(zhèn)外管辦1998年3月4-11月會議記錄關(guān)鍵詞統(tǒng)計

　　工作內(nèi)容。鎮(zhèn)外來人口管理辦公室在1998年中的主要工作：1--2月，調(diào)查登記外來流動人員，資料輸入電腦（待補充），評出30個外來流動人員先進個人，走訪留滬過節(jié)外來流動人員；
3月，綜合治理宣傳月；
"三五"普法宣傳；
4--5月，整治"四小店"；
6--8月，慰問在高溫第一線的外來建設者；
9--10月，私房出租情況調(diào)查；
私房出租許可證、治安許可證的統(tǒng)一辦理；
取締無證經(jīng)營發(fā)廊。

　　這里的外來人口流動性很高，年初，鎮(zhèn)的計劃生育部門給居住3個月以上的3200多外來育齡婦女建了"小白卡"，登記了詳細的資料。但是，3個月后，管理人員進行隨訪時，發(fā)現(xiàn)40％的人都不在原來的租住地點了。

　　2．村管理模式

　　機構(gòu)和人員。HW村是正在消失中的村莊，外企需要大量廉價勞動力，有1000多外來人口在本村外企工作。村設有一個"警務站"，其實是村治保主任辦公室與聯(lián)防隊值班室，并沒有正式公安人員。派出所有一位負責該村的片警，不參加日常管理和治安巡邏。聯(lián)防隊起初是護村隊，職責是看護農(nóng)田。聯(lián)防隊的工作人員共有13名，分兩班值夜，主要側(cè)重夜間工作――治安巡邏、查驗證件等。工作人員有聯(lián)防隊制服與警具。本應由派出所管理的暫住證辦理、暫住費收取工作由聯(lián)防隊員代辦。"警務站"的工作費用依靠外來人口的各種交費，稱"以外養(yǎng)外"。

　　管理內(nèi)容。1996年以來，上海市流動人口管理提出"控制總量，控制居住"的"雙控"方針。"雙控"的一個重要方面是清除違章搭建，這些地方是城郊結(jié)合部外來流動人員的主要居所。村治保主任說："96年"沖"過一次違章搭建，我村拆了496間，過了一年又慢慢建起600多間。"有一家出租了40間房，有20多間是違章搭建。在這個村，很少看到幾家沒有違章搭建，也很少有村民沒有向外來流動人員出租房屋。由于大規(guī)模的建設征地，全村有約60名土地征用而又沒有其他生活來源的村民，每月領(lǐng)取324元的生活費，當?shù)胤Q"征地待崗"，這些人需要以房租補貼家用。

　　根據(jù)匡算，如果外來人口全部離開，全村人一年至少失去200萬元的房租收入，1997年，該村外來人口最高峰時達3500人，村"警務站"僅上繳的外來人口管理費就達到19.6萬，上交村4萬。

　　3．管理行為的偏差

　　從管理機構(gòu)來看，在鎮(zhèn)一級，外來人口管理部門只是事業(yè)單位，沒有行政權(quán)力，嚴格來說不能夠行使管理職權(quán)。在村一級，村委會雇傭幾個本村青年農(nóng)民，買幾套看上去很象警服的保安服裝給他們穿上，就成立了所謂的"警務站"，儼然警察局，由這些人執(zhí)行對于外來人口的管理，可以罰款，甚至可以抓人關(guān)人。在外來流動人口管理的各個具體環(huán)節(jié)中，聯(lián)防隊員都是外來人口群體接觸最多的管理人員。由于許多管理任務下達的同時常常沒有規(guī)定細則，聯(lián)防隊員在操作時有很大的隨意性，在日常管理中，聯(lián)防隊員經(jīng)常發(fā)生不規(guī)范行為。這些行為大致包括幾類：第一，上崗時間儀表不整，值勤時舉止、言語粗魯，酗酒、睡崗；
第二，執(zhí)行公務時不按程序，如收容遣送時不詢問、不查證就抓人；
第三，為了個人利益，利用職務之便作交易，如交錢放人、將暫住證表示"費用繳訖"的激光貼花隨意送人等；
第四，侵犯外來流動人口權(quán)益（主要是人身權(quán)利）。

　　聯(lián)防隊員的不規(guī)范行為并非單純的個人行為，因為它們是社區(qū)基層組織管理行為的一部分，濫用的是管理社區(qū)事務的權(quán)力。如果這些行為缺乏制度的約束，它將造成更嚴重的外來流動人口與管理機構(gòu)之間的對立。更深層的影響還在于，它會使外來流動人員更加不認同流入地的社會管理規(guī)范，(點擊此處閱讀下一頁)

　　因為管理的方式本身即是對管理原則的合法性的否定。

　　管理暴力的大量存在值得重視。社區(qū)組織的管理人員在管理活動中常常對管理對象實施不同方式的暴力，這種管理暴力成為解決一些管理難點的重要手段，同時也導致新的管理問題，主要是外來人口的不合作甚至敵對。有的外地女工反映，一天晚上，"警務站"的四個聯(lián)防隊員醉醺醺要進入宿舍查戶口，一個女工說他們查戶口應有警察帶隊，拒絕配合。聯(lián)防隊員就揪住幾個女孩，用電棍觸她們，還打她們耳光。有的聯(lián)防隊員進發(fā)廊檢查，竟把"洗頭小姐"抱起來坐在腿上。管理人員的這種不良表現(xiàn)事實上成為刺激起更多治安等方面問題的重要因素。

　　在管理部門看來，對于外來人口最具效力的管理行為是所謂的"聯(lián)合執(zhí)法"。一般是由一個部門發(fā)起，邀請其他部門參與，突擊清理清查外來人口中的某些突出問題。課題組成員參加了一次"聯(lián)合執(zhí)法"，由派出所發(fā)起，鎮(zhèn)村干部、村聯(lián)防隊員、計劃生育工作人員等有上百人參加。清查對象包括出租房屋、市場攤點、發(fā)廊餐館、各類店鋪等，一切有外來人口的場所都是檢查之列，清查內(nèi)容是外來人口的證件手續(xù)是否齊全、是否進行違法犯罪活動等。因為清查行動主要在該鎮(zhèn)的三個村進行，費用要求村里平攤，大致參加者每人補助20塊錢。這種聯(lián)合執(zhí)法的主要特點是一種沖擊性，幾天之內(nèi)，或者一個較短時間內(nèi)，會有明顯效果，但是，不久便一切如初，被查處和清理的人員陸續(xù)返回，違章房屋照常出租，違章攤店照常經(jīng)營。

　　有的用人單位和社區(qū)組織相當重視外來人口的法制教育，在一年的不同時間里，組織外來人口的法制教育課，分別采取講座與看錄象的形式。錄象是政府部門專門為流動人口錄制的錄像片《走向有序》和《擁抱明天》，但認真看的人寥寥無幾。因為錄像內(nèi)容大部分是外來流動人口管理的領(lǐng)導講話，不具有形象化、具體化、寓教于樂的特點。還有一些打工者聯(lián)誼會、俱樂部之類的活動，主要是一些大學的青年志愿者幫助操辦的，是外來人口的一個重要業(yè)余活動場所，很受外來人口歡迎，但問題是場地有限，活動次數(shù)也較少，只有極少量的打工者能夠參與其中。

　　對于外來人口來說，他們最需要提供的是基本權(quán)利保護，如人身權(quán)利不受侵犯、勞動能獲得相應報酬等。1998年春天，該鎮(zhèn)一家臺資服裝公司，老板因負債不辭而別，拖欠四十幾個員工4個月工資。員工們跑到鎮(zhèn)外經(jīng)貿(mào)辦等單位反映，不僅沒人管，反而被轟出來。都是說："你們是外地人，老板跑了，你們該走了。"態(tài)度更加不好的是村里，不僅不管，村支書、農(nóng)方經(jīng)理還讓村聯(lián)防隊采取措施，把他們驅(qū)逐出去。聯(lián)防隊動用了警棍。最后，員工委托律師提起訴訟，通過法院才討回工資。

　　現(xiàn)在，城市外來人口政策的主要手段是多種多樣的收費和辦證，政策制定者認為這是制約外來人口過度進入和行為失序的基本選擇，但外來人口作為政策標的群體卻沒有相應的理念認同，特別是執(zhí)行中不合作，使得政策的規(guī)制能力大打折扣。從外來人口的角度來看，主要困惑是感受到了來自城市政府的管制約束，卻沒有感受到期望的服務幫助，尤其是缺乏制度化的利益表達渠道，自身權(quán)益維護往往不能獲得有效支持。公共管理的困境之一是，由于政策設計上的缺陷，外來人口往往陷于一種政府服務的真空之中，在許多情況下，實際上過的是一種沒有政府的生活。他們不把當?shù)卣�府當成自己的政府，他們常常是向同鄉(xiāng)組織、親友組織甚至帶有秘密社會色彩的組織尋求本應當由政府提供的"服務"。公共管理的困境之二在于，雖然政策規(guī)定很多，各種各樣條款很細致，但是支持管理活動推進的政策資源嚴重不足，在一些情況下甚至處在一種有政策目標無政策工具的尷尬局面。一些管理內(nèi)容沒有經(jīng)費支持，沒有人力投入，甚至也沒有法定條件下的行政體系。突出問題是，在一些外來人口大規(guī)模聚集的地方，政府缺乏制度創(chuàng)新意識，依托一些臨時機構(gòu)和臨時人員去實施法制性政策性很強的管理工作，使公共管理不僅面臨管理主體本身的合法性問題，而且一些管理人員本身的行為失范又釀成新的沖突甚至局部管理危機。

　　公共管理的本質(zhì)是對于社會資源的權(quán)威性分配，具體來看，需要兩個方面的社會整合，即社會價值觀念的整合和社會公眾利益的整合。從城市外來人口的公共管理來看，整合的關(guān)鍵是政策制定和制度設計本身要體現(xiàn)外來人口是"新的市民"的價值理念，而不是舊體制下的一般意義上的"暫住人口"。從體制改革的意義上講，原來計劃經(jīng)濟時代的市民也在經(jīng)歷一個重新市民化的過程。不論是來自鄉(xiāng)村的非市民，還是城市里的老市民，都將在社會轉(zhuǎn)型過程中成長為市場經(jīng)濟體制下的權(quán)利地位相同的新型市民。在這樣的前提下審視城市外來人口的公共管理，就會發(fā)現(xiàn)目前的政府努力尚有若干值得斟酌之處。

相關(guān)熱詞搜索：變革 秩序 沖突 流動 農(nóng)民