序言

　　所謂的“政治整合”（Political integration,又譯“政治一體化”），“意指若干政治單位結(jié)合成一個整體�！盵1]而聯(lián)邦主義，則是源自歐美的一類政治整合模式。它在近代趨于成熟。聯(lián)邦主義的實質(zhì)和基本形式是：以和平聯(lián)合為主要手段整合，以法制分權(quán)體制維持；
在國家一級（一般以“中央”稱之）和直接組成國家的區(qū)域單位一級（邦、州、省等）之間建立以憲法為保證的分權(quán)制度。相反，集權(quán)主義則是以武力兼并為主要手段整合，以專制集權(quán)體制維持；
沒有聯(lián)邦那樣的分權(quán)制度。

　　具體來說，聯(lián)邦主義主要用于協(xié)調(diào)、均衡地方與地方，地方與中央之間的關(guān)系，使“獨立與依存、競爭與合作”各得其所且相互支持，“使人們有可能把處理共同問題的有效的中央權(quán)力同保留地方自治和地方特色結(jié)合起來�！盵2]但是在中國，至少從秦、漢以來，一邊倒的卻是專制主義中央集權(quán)模式（即“中國”范圍內(nèi)的專制集權(quán)體制）。即使其間分裂時期中的并立列國，也還是專制主義的，并且至少在導向上是以恢復專制主義中央集權(quán)為歸宿的。

　　清末之際，為了對付農(nóng)民大起義和列強的入侵，權(quán)力衰落的清廷不得不分權(quán)于新崛起的漢族地方勢力（以出掌督撫以上權(quán)力為主要表現(xiàn)），由此形成了清廷與列強、漢族督撫（特別是其中的南、北洋大臣）聯(lián)合統(tǒng)治的三元體制。這一體制，一方面是大一統(tǒng)皇朝末期中央集權(quán)衰微后所不得不實行的權(quán)宜辦法；
另一方面卻又在客觀上為實現(xiàn)聯(lián)邦主義轉(zhuǎn)換準備了可以直接挪用的體制基礎(chǔ)[3]。但沒落垂亡之清廷頑固堅持其狹隘滿民族主義（排漢主義），堅持要恢復舊有的專制主義中央集權(quán)一元體制，從而與漢族地方勢力、立憲改革勢力——更不要說反滿革命勢力了——形成了難以調(diào)和的矛盾，而終于在各省獨立、列強拋棄、北洋逼宮的合力下覆滅，失去了變政自救的最后機會。

　　辛亥革命之際，各省獨立并聯(lián)合組織政府，進行了以聯(lián)邦模式實現(xiàn)新政治整合之史無前例的嘗試�？上ё杂X為此者不多，實力也不大，凝聚力更差。在列強的強大壓力和北洋武力面前，盡快恢復“統(tǒng)一”的喧囂淹沒了對新整合模式的探索。徒有其表的“共和”成了袁氏代清的借用工具，聯(lián)邦主義的嘗試也隨之而幻滅。這樣，就來到了所謂的北洋軍閥統(tǒng)治時期。

　　一、南方諸省抵制袁世凱“統(tǒng)一”之受挫

　　袁世凱統(tǒng)治前期，實際上不過是南北方、特別是北洋集團與同盟會的暫時休戰(zhàn)罷了。各方既不存在真正情愿之合作，更沒有可靠之憲法制度（具體說就是中央與各省間的聯(lián)邦主義關(guān)系）作保證維持基本的權(quán)力均勢，因此還談不上真正的政治整合問題（如果有的話，那也是在局部的范圍內(nèi)）。各方的對抗無論是以新的還是舊的形式出現(xiàn)，其間決定性的力量仍然是武力。

　　面對袁政權(quán)，同盟會-國民黨如果能從中央近制之，從各省遙控之，促成真正之共和也不是完全沒有希望的。但修改后的臨時約法與軟弱之國會，并不足以和袁之狡蠻獨裁相抗，而孫、黃等革命領(lǐng)袖又不是退出第一線，就是消極應(yīng)付退縮，更談不上實現(xiàn)原先就已丟棄的與南方各省的聯(lián)盟。宋教仁議會黨爭之表面成功，袁氏輕輕一擊就將之粉碎。早已陷于分化、癱瘓狀態(tài)的革命陣營，根本無心也無力做出迅速一致的有效反應(yīng)。

　　另一方面，北洋之武力雖然在袁上臺后有所擴充，并得到列強的大量貸款援助，但整體上與南方各省比較，也并無幾多優(yōu)勢在[4]。但問題在于，南方各省比以前愈加分化，對袁的態(tài)度也是各式各樣。當時南方之各省，大致可分為兩湖、蘇皖、兩廣、云貴川（西南）四大塊（江西、浙江、福建位于前三大塊之間），其中的重點省是鄂、蘇、粵、滇。前二省橫江面北，當南北之沖，尤為緊要。（粵省形格勢禁，滇省則鞭長莫及。）寧漢合則可北上逐鹿；
寧漢雖分而同與北方為敵，則可成以北洋鼎足之勢；
寧漢中有一方左袒北洋，則另一方危矣，南方困矣�。ㄌ貏e是鄂之武、漢三鎮(zhèn)，自太平天國時即為天下爭衡之重心；
就其上流地位及深遠后方態(tài)勢言，則與其失漢，不如失寧。）也正因?qū)帩h兩方在革命時嫌隙已深，袁又頗發(fā)拉黎制黎之手段，故終使南方之陣線在湖北洞開，而寧方則陷于半孤立狀。當國民黨的領(lǐng)袖們決意拼死一戰(zhàn)時，包括國民黨都督主掌的南方其它各省，卻多持消極、旁觀立場，所以寧方就愈發(fā)孤立無援。如此戰(zhàn)守失據(jù)，焉有不敗之理？從全過程看，“二次革命”不過是辛亥革命晚落的最后一幕，是其推遲了的最后失敗而已。

　　從國民黨的這次失敗中可以領(lǐng)悟到：在民初，任一黨派、勢力，只有相當牢固地掌握數(shù)�。ㄗ詈檬窍噜徥。�，合其力為一，才能穩(wěn)定地立于政治舞臺，進而才可能爭雄于天下。當時北洋集團就做到了這一點�？蓢�民黨表面上雖說掌握著皖贛湘粵四省，但它們拉扯得太遠不說，實際上也并無牢固之彼此聯(lián)合；
所謂的四省聯(lián)盟，不過徒有虛名而已。由蔡鍔執(zhí)鞭之西南派，在辛亥之年既已得“雄踞長江上游，以觀天下之變”[5]的有得地位，現(xiàn)在更結(jié)成了一個滇桂川黔“西南同盟”，以“保全實力”為第一目的[6]，根本不想為國民黨火中取栗。這種明確的割據(jù)戰(zhàn)略，不能不說是高出國民黨一籌，加上其地緣上的有利條件，故能保全于二次革命之后，并于后來據(jù)此以護國戰(zhàn)爭與袁軍相抗�？梢娐�(lián)省強力之大。

　　二、袁世凱集權(quán)的進程及其失敗

　　用暗殺和戰(zhàn)爭打敗國民黨后，袁又轉(zhuǎn)回來收拾國會和各省議會。沒有了各省做后盾，這些共和機構(gòu)就像紙房子一樣紛紛倒塌了。其實在此之前，國會就已顯露其軟弱無能:當袁“不經(jīng)內(nèi)閣副署……而發(fā)布命令，國會對于這種‘違憲’的原則性破壞行為，竟然熟視無睹。當正式大總統(tǒng)選舉時，國會更已直接受到袁世凱的威脅和侮辱，法制的尊嚴早已不存在了。”[7]

　　袁雖然在一定范圍內(nèi)可以濫逞其獨裁野心，但他的所謂“統(tǒng)一”，實際上還達不到清末時的程度，更扭轉(zhuǎn)不了無處不洶涌的離心潮流。當袁初上臺時，面對各省分立局面之現(xiàn)實，他也不得不遷就，只能籠絡(luò)和收買非北洋系的地方實力派首領(lǐng)[8]。繼之，他就開始施展一系列目的在削弱各省實力派的手腕。1913年1月，他不經(jīng)參議院就頒布了新省級官制，以“民政長”為一省行政長官，由大總統(tǒng)任命，強行軍民分治和省長簡任（雖然不得已規(guī)定未設(shè)民政長之省由都督兼任）[9]。同月，袁又公布了都督府組織令，使都督直屬大總統(tǒng)，軍令受參謀本部指揮，軍政受陸軍部處理，都督的設(shè)撤兼任，要由國務(wù)會議決定[10]。雖然江西等省的抵制，延緩了袁的集權(quán)進程，但打敗“二次革命”后，袁加快了步伐。1913年12月，增設(shè)“護軍使”一職，其作用之一就是分割省級軍政長官的權(quán)力[11]。1914年2月，解散各省省議會；
6月，裁撤各省都督，設(shè)“將軍督理軍務(wù)”，由（中央）將軍府分遣[12]。但袁的集權(quán)措施，主要是針對非北洋系各省的；
對于自己所依仗的北洋各省各軍，他就不得不收斂其鋒芒。叫囂一時的縮省、廢省，到了北洋各軍頭那里，也就無疾而終了[13]。袁實際上也只能以各省分權(quán)來維持其“統(tǒng)一”。

　　袁不僅在實際行動中藐視參議院，而且在其打壓各省得手后，轉(zhuǎn)身又直接向參議院的權(quán)威挑戰(zhàn)。先是通過增修臨時約法,取消了參議院對總統(tǒng)制定官制官規(guī)、任免文武人員等項的同意權(quán)[14]，后來又踢開國會制定其集權(quán)主義的新約法。袁如此在專制集權(quán)的道路上走得太遠了，以致最后要以帝制來加以確立。但是袁之稱帝，不過是重蹈了宣統(tǒng)朝集權(quán)激變的覆轍。許多不同勢力起而反對、抵制其帝制圖謀，也是清末以來各省為基本單位的各種地方勢力抵制、反對專制主義中央集權(quán)潮流的繼續(xù)，并終于以護國戰(zhàn)爭和北洋內(nèi)訌的形式爆發(fā)了出來。袁即使當年不死，其“統(tǒng)一”也是一去不復返的了。

　　本來，如果北洋內(nèi)部團結(jié)，就像他們在一、二次革命時那樣，那么，當時其它一省或幾省的力量，都不足以與之一決雌雄。北洋領(lǐng)導層雖都是袁之門生、部舊，但畢竟是一個由基本上同等級的軍政精英組成之團體，袁不過是其中的老大哥罷了。袁與徐世昌、段祺瑞、馮國璋等人，更是關(guān)系特殊的同黨，他們都是能夠獨當一面的領(lǐng)袖級強人。在共和制下，他們各得其所，有自己的系統(tǒng)、地盤，相互之間處于依存的均勢之中，而且都有繼任國家最高領(lǐng)導人的可能[15]。雖然袁之稱帝表面上一時也不會對他們的權(quán)勢有什么損害，但從同黨下降為臣仆，可以想見，對他們剛剛從滿清統(tǒng)治下解放后獲得的地位和自尊來說，是難以接受的。袁在北洋內(nèi)部實際上維持著的仍是一種分權(quán)體制，是各省和各聯(lián)省共同組成的一種比較松散的軍政聯(lián)盟。但二次革命后袁采取種種措施壓打各省實力派，也就同時打在了北洋集團自己身上，怪不得連馮國璋也指責其“不應(yīng)該采中央集權(quán)主義，削奪各省將軍權(quán)力”了[16]。袁如此開罪于本集團，使得北洋重臣也與他離心離德，甚至倒戈相向，如馮國璋就在倒袁運動中發(fā)揮了重大作用[17]。

　　還有一個方面不可不提：袁取孫而代之，并于其后擊敗革命黨，都與列強的支持分不開。袁之“統(tǒng)一”局面可以說是中國新強人與列強對中國的聯(lián)合統(tǒng)治。因此，在一切重大問題上取得列強的支持，與他們保持一致，是袁政權(quán)生存的基本條件。而當袁忘乎所以一意孤行時，列強也就像當年拋棄清廷那樣見死不救了。

　　袁陷入眾叛親離之地這件事又一次說明，用傳統(tǒng)的或近代性很不夠的集權(quán)方式，是無法實現(xiàn)新政治整合的（不僅在全國范圍內(nèi)，就是在本地區(qū)本集團內(nèi)部也往往是這樣）；
非但如此，它還使這一整合變得更加復雜困難。

　　三、反袁斗爭與聯(lián)邦主義的再起

　　袁之企圖恢復專制主義中央集權(quán)，促使反對勢力以聯(lián)邦主義起而與之抗。和國民黨“改向聯(lián)邦只是出于反對袁世凱的政治需要”[18]相比，西南各省對聯(lián)邦制顯得更熱心些，這也許與其政治代表進步黨——原先所持“絕對排斥聯(lián)邦主義”[19]、擁戴袁氏實行“開明專制”[20]路線的失敗——有直接的關(guān)系。護國軍政府宣稱要“采用聯(lián)邦制度，省長民選，組織活潑有為的地方政府”[21]。聯(lián)邦訴求至少在客觀上代表了當時各省實力派據(jù)省自立、聯(lián)省圖強、反對專制主義中央集權(quán)的普遍愿望。就連北洋集團本身，也不能自外于這股潮流。他們雖然在口頭上反對聯(lián)邦制，其實是反對非北洋各省之自立，而自己在實際上卻同樣是以聯(lián)邦主義的精神、以聯(lián)省為基本形式運作的，突出的就是北方的督軍團以及南方的長江三督之類的組合。

　　護國首義的云南之地，利于割據(jù)而不利于外爭。以此向川、貴尚可為，以此爭天下則遠不足；
待其進至湖廣或陜甘，就難以為繼了。吳三桂當年造反失敗就是一例。所以必有東南或西北之大起與之配合，方能有大為。云南以其地緣之利幸存于二次革命之后，又舉旗反袁，但卻不便于與北軍爭衡；
又因為北洋軍此時已穩(wěn)控長江南北一線（雖然長江三督是主和派），故護國軍終難有大為。更加上蔡鍔英年早逝（1916年11月），使西南派失去了一位別人難以替代的領(lǐng)袖，西南各省也就終未發(fā)展成為優(yōu)于北洋集團或后來的國民黨集團的首強勢力。

　　實際上，只是在袁死后，民初才算正式進入了所謂的“北洋軍閥”統(tǒng)治時期。所謂的“軍閥”，這里是把它作為一個中性的、非道德性的概念來使用的。武昌起義后，各省各地群雄蜂起，而無不以武裝力量作為實力之基本體現(xiàn)。事實上，如果沒有足夠強的武裝，任何黨派、集團，都不可能在民初成為政治舞臺上有份量的角色，甚至根本就站不住腳。政治精英以軍隊為主要支柱控制一塊地盤，這在民初是很自然、很平常的事，用不著將他們統(tǒng)統(tǒng)以“軍閥”加以貶斥。

　　相應(yīng)的，“割據(jù)”一詞也應(yīng)給予中性的對待。毛澤東后來就毫不忌諱地用“割據(jù)”這個字眼來點明共產(chǎn)黨根據(jù)地的本質(zhì)。如果我們換一個角度看，正是割據(jù)的諸軍閥才是當時有份量之反帝制、反專制主義中央集權(quán)的現(xiàn)實勢力，其中的一部分還積極附合憲政、聯(lián)邦的政潮。當然，他們身上自然少不了非近、現(xiàn)代性的東西，但這就和革命黨領(lǐng)袖們有著類似的問題一樣用不著過分貶斥。

　　袁之“統(tǒng)一”并未消弭由來已久、而辛亥革命又使其加劇了的南北之爭。隨著護國軍起，南北之對立再次表面化。更團結(jié)一些的獨立各省起而與內(nèi)訌之北洋相抗。袁死后，南北關(guān)系陷于僵持之中，明顯的已很難以傳統(tǒng)之辦法較快整合。這一點連北洋元老徐世昌也明白，所以才力求和平統(tǒng)一的[22]。

　　這樣，北南就都進入重新組合階段，內(nèi)斗與分爭隨之愈演愈烈，無暇或無力有大的動作，因而從整體上形成了南北互不能勝、彼此對峙之均勢。這種均勢是搖擺不定的，但也算是為重新開始新的整合準備了一定的有利環(huán)境條件。如果此際雙方都把重點放在內(nèi)部之協(xié)調(diào)上，結(jié)成聯(lián)邦甚至更松散的局部整合，(點擊此處閱讀下一頁)

　　然后再在和平談判的基礎(chǔ)上達成南北之統(tǒng)一，那就能引導中國政治繼續(xù)向現(xiàn)代的方向發(fā)展，邁上新的臺階，完成辛亥革命所沒能完成的事業(yè)。實際上，北方的督軍團（省區(qū)聯(lián)合會）和南方的軍政府，也都有朝此方向發(fā)展的趨勢。但這種趨勢主要是因各方武力統(tǒng)一派的一意孤行而難以為繼，況且各方和平統(tǒng)一派的內(nèi)部協(xié)調(diào)也步履維艱，結(jié)果不僅在南北間、而且在南北方各自內(nèi)部都出現(xiàn)了僵局。段祺瑞的南征與孫中山的北伐，也均因其自身之不足[23]與和平自保勢力的掣肘而流產(chǎn)。北方謀求北洋各省組合與南方謀求聯(lián)邦主義整合的努力，也因各自方面武力統(tǒng)一派的拆臺以及其它派系之爭而終難有成。尤其是段祺瑞的“武力統(tǒng)一”，過度的南進不僅白白耗費了自己的實力，而且還加深了北洋內(nèi)部的直皖裂痕。這一切，都集中地表現(xiàn)為1919年南北上海和平會議的失敗。

　　回過頭，就南方整合的情況來看，至少在立法的聯(lián)邦主義方面，護法軍政府的確比辛亥時前進了�！缎拚�軍政府組織大綱》（1918年5月）第一條就明定“中華民國軍政府，以各省各軍之聯(lián)合，……行使中華民國之行政權(quán)”。大綱并且改原來的大元帥獨任制為總裁合議制，設(shè)立內(nèi)閣式的政務(wù)院[24]。但這些發(fā)展終因?qū)O中山國民黨的抵制以及自己內(nèi)部的紛爭而夭折。

　　至于北洋方面，雖然有徐世昌這樣的人物“竭力調(diào)和、折衷，居高控扼”，宣揚“以天下為己任”、“打破鄉(xiāng)土觀念”[25]但也終未能挽救本集團的分裂與衰微。盡管如此，在督軍團的建設(shè)中，仍可看到一些聯(lián)省以對抗中央集權(quán)的內(nèi)容。1916年6月9日的徐州會議就議定：“嗣后中央設(shè)有弊政足以為民害者，務(wù)當合力電爭”；
“團結(jié)團體，遇事籌商，對于國家前途，務(wù)取同一態(tài)度”；
后來的省區(qū)聯(lián)合會章程又定：“國會開幕后如有借故擾亂與各省為難者，本團體得開會集議為一致之行動，聯(lián)合公討之”[26]。這是要“挾制北京政府”，“防止北京政府之集權(quán)”[27]。結(jié)果就形成了“1916-1917年間，沒有督軍們的同意就無法制定國家政策”的局面[28]。如果不過于計較它的反黎色彩，其發(fā)揮各省制衡作用遏制專制主義中央集權(quán)復活的主要作用還是積極的，甚至比南方有更多的聯(lián)邦主義內(nèi)容，并在后來的憲法制定中被保留下來。

　　四、聯(lián)省自治運動及其失敗

　　如果說辛亥革命之際曾出現(xiàn)第一次聯(lián)邦主義高潮，護國運動中出現(xiàn)第二次，那么聯(lián)省自治運動就是第三次。聯(lián)省自治的興起，是清末民初省際聯(lián)合主流的又一次凸顯。聯(lián)省之形式，實際上在清代的總督制中就已存在：一般由一督統(tǒng)轄二、三行省。在鎮(zhèn)壓太平天國等起義的戰(zhàn)爭中，聯(lián)省也是基本的組織形式。正是由于非聯(lián)合數(shù)省之力即不足以對付大亂（即已發(fā)展為省級或跨省級的起義勢力），漢族地方大藩才得緣坐大。但就站在中央對立面的聯(lián)省運動而言，最早的則應(yīng)是1900年的“東南互保”。后來新政時期有各省諮議局聯(lián)合會等省際聯(lián)合；
聯(lián)省在國會請愿運動中也起著主干的作用；
辛亥革命更是以各省聯(lián)合的形式出現(xiàn)，并延續(xù)到新政府的組織過程之中。國民黨在二次革命時所以不敵袁軍，一個重要原因就是寧漢分道與黨省無聯(lián)。以后護國、護法，西南各省均以聯(lián)省的形式才得以抗衡北洋。就是袁后的北洋，為了補救無足夠權(quán)威領(lǐng)袖的缺陷，也不得不以聯(lián)省的形式重新組合。中國的省份規(guī)模雖然不�。ㄏ鄬τ谌珖鴣碚f則仍顯單�。�，但為有效地抵制、反對、以至取代不合眾意的“中央”，單獨一省之力就顯得遠遠不夠了；
因此，聯(lián)省就成為當然的需要。

　　聯(lián)省自治和以往聯(lián)省的關(guān)鍵不同之處，是其明確的聯(lián)邦主義訴求。它主要是一些具有或借用近現(xiàn)代政體思想的知識分子和省級軍政首腦打出的政治旗號。他們中間當然有一些是以自治為名謀一己勢力“割據(jù)”之“軍閥”，但要知道，如此借某種“主義”以達自己現(xiàn)實目的的作法，在當時的政治運作中已屬“先進”（后來還成為中國政治斗爭中的普遍現(xiàn)象）；
而那些反對聯(lián)省自治的人，未必就不是假“統(tǒng)一”之名自謀為帝之梟雄。割據(jù)如果有害，其害在一隅；
集權(quán)如果肇禍，其禍則在全國。退一步言，即使謀自治者都是反面之軍閥，那么以眾小害免一大禍，也未嘗不是前進了一大步。從專制帝國向近現(xiàn)代政制的過渡，第一步就是要打破它，使其瓦解；
否則，以后的長足發(fā)展就無從談起。當然了，聯(lián)省自治諸省實際上也不過是一種比較正式的省際軍政同盟，還遠遠沒有發(fā)展為真正的聯(lián)邦，但它至少是走向聯(lián)邦建國的同盟。

　　在民初各種集團、黨派、勢力以省為基本單位自立的格局中，自治各省的聯(lián)合本是和平解決中國統(tǒng)一問題的不二法門。自治各省如能更緊密地聯(lián)合起來，就可以遏制直至壓倒堅持武力統(tǒng)一的一方，并朝著建立聯(lián)邦制統(tǒng)一國家的方向大大地向前推進。這種可能性無疑是存在的，但問題在于：“省怎么‘聯(lián)’？沒有人在1920-1924年提出具體的辦法�！�…這些實際的問題和解決辦法，都是主張聯(lián)省自治的人不討論的問題”；
這很可能是因為他們真正關(guān)注的是“自治”而不是“統(tǒng)一”[29]。眾相對弱勢者只有有效地聯(lián)合起來，才能有足夠?qū)嵙�對抗強大之敵對勢力，這本是政治上的常規(guī)。但聯(lián)治各省的聯(lián)合卻是很成問題的。從某種意義上說，“這整個運動是一個騙局，是為了暫時的防守需要的一個陰謀。這個運動最起勁的鼓吹者云南和四川，一旦有了足夠的力量時，就毫不猶豫地侵犯別省的自治權(quán)�！盵30]這表明，他們中的相當一部分還是強者兼并四方，弱者割地為王者流，所以是不可能從根本上接受共存并立、聯(lián)合成國的聯(lián)邦模式的。加上南方諸省與北方相比有更多的地緣—歷史分散性與隔離性，以及孫中山國民黨后來離開聯(lián)邦路線，推行武力統(tǒng)一，聯(lián)省自治運動終于在北南異途勢力的夾擊下逐漸走向了沒落。

　　聯(lián)省自治運動雖然最終在政治上無所成，但卻在中國現(xiàn)代憲法史上留下了里程碑式的成就。首先是1922年的湖南省憲法，以“省權(quán)列舉”的方式“將擾攘了十多年的中央與地方權(quán)限作了大致的劃分”，從而實踐了“將中央與各省的事權(quán)在憲法上劃分”這一“聯(lián)邦制的根本精神”[31]。同年的上海國是會議草擬了明確規(guī)定“中華民國為聯(lián)省共和國”的聯(lián)邦制憲法，其中規(guī)定“當中央政權(quán)發(fā)生變異，影響到民國國體時，各省可以單獨或聯(lián)合其它省宣布獨立，并設(shè)法恢復憲法上的組織”[32]。這大概是民初對省權(quán)的最高承認了。在上海憲草基礎(chǔ)上制定的1923年憲法，也是中國的第一部正式憲法中，除了以中央權(quán)和地方權(quán)的分別列舉方式標示其聯(lián)邦性質(zhì)外[33]，又規(guī)定了“國體發(fā)生變動或憲法上根本組織被破壞時，省應(yīng)聯(lián)合維持憲法上規(guī)定之組織，至原狀回復為止”[34]。如此肯定辛亥以來各省在建立與保衛(wèi)共和國體和民主政體中所創(chuàng)之基本政制的地位，可以說是富有中國特色地貫徹了以聯(lián)邦主義實現(xiàn)新政治整合的路線。另一不可忽略之點，是自治各省的省憲（包括湘憲）大部分都規(guī)定了本省軍務(wù)“為省行政之一部”；
還有平時省軍歸本省指揮、對外戰(zhàn)爭時方受中央指揮，外省軍隊不得隨意進駐等項類似規(guī)定[35]。這些富有邦聯(lián)主義的規(guī)定，是符合民初各省分治、即便實行聯(lián)邦主義（軍事、外交等統(tǒng)歸中央控制），也仍然很有可能導致中央集權(quán)復活的現(xiàn)實政治情況的。在民初，即使是形式很松散的和平統(tǒng)一，也遠勝于由某方來進行的武力統(tǒng)一和集權(quán)統(tǒng)治，因為前者符合新的現(xiàn)代性的政治整合方向。

　　但是這些憲法方面的進展，最終還是沒有能轉(zhuǎn)化為成功的制度建設(shè)。由于政治形勢的變動不居，謀求割據(jù)一方和謀求統(tǒng)一天下——兩端之間的拉鋸戰(zhàn)，北方軍閥中央集權(quán)主義和南方軍閥聯(lián)邦主義的兩兩失敗，特別是由于蘇俄“通過對國民黨人提供援助，決定性地改變了這個國家政治力量的均勢”[36]，武力統(tǒng)一的得勢使整合的聯(lián)邦主義路線終成泡影。這不僅是由于國民黨的重新崛起，也因為北洋巨頭們的頑固。當直系失敗后、孫中山停止北伐北上謀求和平統(tǒng)一時，段祺瑞仍抱著小視南方各省的成見而不愿妥協(xié)，并且在孫離世后很快又拒絕了西南各省提出的聯(lián)省自治政府組織方案[37]。這樣，中國實際上就失去了在當時格局下實現(xiàn)和平統(tǒng)一的最后機會。令自相殘破的北洋集團想不到的是，已沒有孫中山領(lǐng)導的國民黨（和共產(chǎn)黨），雖然因內(nèi)部爭斗時有危機，也竟終能成功北伐，而他們自己也就隨之而被趕出了歷史舞臺。

　　五、聯(lián)邦主義與中國政治文化——清末民初階段聯(lián)邦主義運動之教訓

　　總結(jié)北洋軍閥時期及其更早時期的變局，可以得到近現(xiàn)代中國政治整合方面的一些可貴的教訓。

　　聯(lián)邦主義者是把聯(lián)合、合作作為基本價值目的來追求的，所以不僅要在爭取獨立和對抗共同敵人時聯(lián)合，而且還要使這一聯(lián)合制度化，即像西方聯(lián)邦國家那樣結(jié)成永久性的聯(lián)盟，這種聯(lián)盟最適中的形式就是聯(lián)邦。在聯(lián)邦之內(nèi)，各成員之“獨”與“聯(lián)”相反相成，互補互利，彼此支撐。它既不偏執(zhí)于差異而否定向心之必需，也不強求于同一而棄絕離心之制衡。特別是在創(chuàng)建聯(lián)邦的過程中，眾弱聯(lián)合起來對抗那些企圖破壞均勢、奪取霸權(quán)地位之勢力的嚴峻形勢，迫切需要聯(lián)合的各方認同一個基本的政治倫理準則：“應(yīng)把你們的聯(lián)合一致看作是你們自由的支柱，如果你們珍惜其中一個，也就應(yīng)當保存另一個”（喬治·華盛頓語）[38]。

　　這個聯(lián)合一致的整體并不需要凌駕于各成員之上的中央霸權(quán)，他們需要的“中央”是為了集中參加聯(lián)合各方的共同意志，而絕不能聽任“中央”成為其中某一方或雖由各方代表組成、但已異化之特殊既得利益集團的獨占品�！罢�體”當然是統(tǒng)一的，但聯(lián)合也必須是平等的。這一平等主要就是指“中央”和成員之間的平等，它具體表現(xiàn)為聯(lián)邦中央和聯(lián)邦成員之間的權(quán)力平衡、均勢。

　　可是在民初，合格的“獨”已不夠，而平等之“聯(lián)”則更是不足。與聯(lián)而合相反，這里盛行的是聯(lián)而并，假聯(lián)圖并，一聯(lián)就并；
往往甚至不等到共敵已去，他們之間的爭斗就已把聯(lián)合本身搞垮了。聯(lián)合通常被——仍按傳統(tǒng)式兼并爭天下模式行事的——各種勢力作為權(quán)詐手段來運用，他們“并不尋求作為終極目的的平衡，每一方都追求霸權(quán)�！盵39]社會中所缺的不是小群之合、專制之合，而是眾群之合、民主之合。各集團的首腦并不乏縱橫捭闔之權(quán)謀，卻少有包容群英之胸襟。凡此種種都表現(xiàn)出傳統(tǒng)中國政治文化中“兼并”模式的主宰性作用[40]。與帝國專制時期盡消獨立之一統(tǒng)相應(yīng)的，是分裂時期盡斥異己之割據(jù)，這不過是事情的另一面而已。那些各地土皇帝們的“分治”，并不能自發(fā)地產(chǎn)生出聯(lián)邦等民主制度來；
更何況他們要的不是均衡的分權(quán)，而是一家獨大，吞并天下而后快——如果不成，也要退而做一方之獨裁者呢？

　　兼并邏輯使任何聯(lián)合都將很快渙散、瓦解。在由此形成的“仍然經(jīng)常處于偏離均勢的趨勢下”[41]，最后的結(jié)局必然是一強獨大、武力一統(tǒng)。為什么呢？眾弱權(quán)宜性的聯(lián)合肯定是不牢固的，不穩(wěn)定的，暫時的；
即使這種聯(lián)合能僥幸維持到共敵失敗那一天，那么它隨后也必將瓦解——因為這種聯(lián)合的本來目的就僅僅是為了對付共敵的——直到再一次的共敵壓力迫使他們再次實行聯(lián)合。這已算是最好的結(jié)局了。但即使能如此這般反復數(shù)次，這種聯(lián)合的致命弱點也必使其遭到破滅的命運：不是不可靠的聯(lián)合已經(jīng)對付不了共敵，于是被其逐一兼并、降服；
就是連對敵的共識也已無法形成，于是各方作鳥獸散，或觀望、或歸順、或孤軍戰(zhàn)斗，使大敵得以盡施其分化瓦解、軟硬兼施、各個擊破的手段，而終成其一統(tǒng)。這樣，在各方多數(shù)是兼并者或聽憑他們兼并的格局中，由于聯(lián)合的軟弱無力，最后得勝者必然屬于最終那個最強、最無情的兼并者。相反地，如果各方的非兼并者、反兼并者越多，那么他們結(jié)成對抗強者的長期同盟的可能性就越大，就越有希望最后形成各方共贏的結(jié)局。由此可見，兼并邏輯是否流行得勢，對集權(quán)、分權(quán)兩種整合方向的影響是多么地至關(guān)重要[42]。

　　兼并思維與同樣是中國政治文化組成之一的等級意識有著密切的關(guān)系。在等級意識的支配下，就是處于同一集團之內(nèi)的人，也要縱向排上下、橫向列座次。在“天無二日”信條和獨尊獨大心理的左右下，能得平等者不以此為滿足，不能阻人得平等者也不會甘心，于是爭勇斗狠、決一雌雄，非至勝負已定、高下已分不罷手。實際上中國傳統(tǒng)政治文化中更缺的不是自由，而是平等。這里即便有“自由”，也不是平等條件下的自由，而是不平等的“自由”、兼并性的“自由”、要以別人的不自由來換取的一己妄為之非份“自由”。說白了，這就是“只許州官放火，不許百姓點燈”的霸權(quán)。

　　當然，政治文化的特點并不能決定一切。思維習慣是一回事，現(xiàn)實的政治格局則是另一回事。所謂的“分裂”，也就是群雄相爭、一統(tǒng)不成之謂。(點擊此處閱讀下一頁)

　　此時期雖說優(yōu)劣輪轉(zhuǎn)、生滅飄忽，但總體的多元分立格局卻還是穩(wěn)定的；
換句話說，存在著某種客觀上的均勢；
在其中，追求“統(tǒng)一”者在相當長的時間內(nèi)是無法如愿的。可一些（客觀上或主觀上的）最強者因貪心不足、自視過高、用力過度，結(jié)果弄巧成拙、自掘墳?zāi)沟氖逻�是時有發(fā)生的，如袁、段、曹錕之類皆是。在聯(lián)合不足、兼并過度的挾制下，這一時期的政局就呈現(xiàn)出極不穩(wěn)定的混沌狀態(tài)，因而也就很難進行應(yīng)有的新制度建設(shè)。即使那些割據(jù)一方、奉行新“修齊治平”的保境安民強者，其所治者也不過一“國”而已；
至于其它“國”，恐怕連這也做不到。即使僅就一“國”而論，如果沒有安全的周邊環(huán)境，又豈能長治久安？如此又惶論“平天下”？如此這般，無論是殘喘于一偶，還是逞強于四鄰，均不足以言治也。中國“一統(tǒng)”的傳統(tǒng)意識，此際也并不能有效地發(fā)揮整合的作用；
常常倒是強大外敵的災(zāi)難性打擊（近現(xiàn)代最突出的是兩次日本侵華戰(zhàn)爭），才有效地促使中國人暫時把兼并從第一位降格而求散沙之暫聚。

　　縱觀清末民初變局，中央與各省之間以及各省之間的關(guān)系是一條主線。這里充斥著以省為基本范圍、單位，以軍事力量為主干的各個地方實力集團的分立、分治，相互結(jié)盟或相互兼并。此際主要的問題，是清帝國徹底覆滅前后不無合理性的各省自立主義、不乏反動性的專制中央集權(quán)主義，與急迫的新政治整合的現(xiàn)實需要之間的矛盾。當時的各個主流集團都沒有足夠的愿望和能力解決好這一問題；
政治舞臺上也始終存在著集權(quán)統(tǒng)一與分權(quán)統(tǒng)一兩大陣線之對峙。集權(quán)陣營中大致有清廷，北洋集團，后期國民黨；
分權(quán)陣營中的則是早期革命黨、立憲派，各省實力派（包括聯(lián)省自治各�。��？偟难葑冏呦蚴潜狈郊瘷�(quán)陣線的衰落、瓦解；
南方分權(quán)陣線的崛起、停滯與分解，其中革命黨從分權(quán)派轉(zhuǎn)化為集權(quán)派、并最終以新的集權(quán)體制（雖然還不是完整意義上的）取代了舊的集權(quán)-分權(quán)對立。國民黨所以能得志，其關(guān)鍵性的外部條件之一就是其它集團不切實際地過度兼并或過分偏執(zhí)的各省自立主義導致的兩敗俱傷，特別是南方的分權(quán)陣線未能以聯(lián)邦主義實現(xiàn)新的政治整合，客觀上給國民黨提供了立足與發(fā)展壯大的權(quán)力空間。

　　反思聯(lián)邦主義整合路線在民初的失敗，可以發(fā)現(xiàn)至少有三個基本方面對其成功來說是不可缺少的：一、政治均勢的形成；
二、和平-聯(lián)合思維占主流地位；
三、相應(yīng)的制度化建設(shè)的成功。

　　所謂政治均勢，就是政治力量多元分立的穩(wěn)定格局。自然，這種分立的主流形態(tài)不應(yīng)是敵對與兼并，而是同一大整體（比如歷史共同體）范圍內(nèi)相對獨立集團的共生、并存、互利、相聯(lián)。就民初的情況而言，不僅需要各省或各聯(lián)省之間的均勢，而且需要中央與各省之間的均勢。而當后一種均勢有問題時，特別是把持中央的勢力企圖恢復專制主義中央集權(quán)體制時，前一種均勢就顯得尤為重要。在傳統(tǒng)的中國政治文化環(huán)境中，相對較強者的自制、忍讓以求均勢之佳境，可遇而不可求；
而相對較弱者以有效聯(lián)合以達均勢之善果，則可求而不可遇。

　　政治格局中的較強者要能在整合中采取高姿態(tài)，具備和平-聯(lián)合原則運作的基本立場是不可少的。特別是對中國這樣一個內(nèi)部發(fā)展很難實現(xiàn)足夠平衡的龐大政治集合來說，自然的均勢是不容易出現(xiàn)的。因此，較強者的讓步就顯得十分可貴。如果說平等的聯(lián)合是西方的常見樣式，那么不平等的讓步則是東方的應(yīng)有樣式。但遺憾的是，正如我們在民初所看到的，較強者都是無限兼并和武力一統(tǒng)的狂熱崇拜者（其中不乏“帝王之學為體，政法新學為用”[43]的奉行者）。另一方面，對比之下尤其需要很好聯(lián)合的較弱者們，和平-聯(lián)合路線也并未得到其普遍地、一貫的認同；
往往只是在自己的生存面臨重大危機時，他們才不得不暫時聯(lián)合起來；
然“迄大敵去，而其相互排之局立成”[44]。外敵的存在是內(nèi)部聯(lián)合的充分條件，但卻不該也不會是其必要條件，關(guān)鍵還在于合作的各方能否為了共同的長久利益、促使由不同緣故導致的聯(lián)合永久化。而要做到這一點，如果不把聯(lián)合作為基本的價值來追求，就是不可能的。瑞士、荷蘭、美利堅等國的聯(lián)邦創(chuàng)立史，都是很好的范例。

　　但僅僅有均勢存在，有和平-聯(lián)合思維為主導，仍是不完全的，因為在易變的政治環(huán)境中，它們依然是易損毀、難持久的。這就使應(yīng)該隨之而來的制度化顯得格外重要�？墒窃谥袊�這樣一個重政道（是否合乎天道人心）、輕治道（客觀、理性化的制度建構(gòu)）[45]，重人治輕法治、重權(quán)術(shù)輕政術(shù)的政治文化環(huán)境中，即使出現(xiàn)一些表面上或可看作制度的“制度”，也幾乎都是被當作一時的變通、權(quán)宜的辦法來對待的。這與真正的制度建設(shè)相距又何止十萬八千里。甚至連民初憲法之制定也免不了因人設(shè)制、各取所需等舊弊。“民初政事大都不是真正依法而行，往往根據(jù)政治需要尋找法律依據(jù)，從而出現(xiàn)形形色色的假冒法律行為�！盵46]這樣，即使一時制定出還算像樣的制度，可能否實施，實施的如何，則要另當別論了；
何況中國社會流行這樣一種“重視非正式的社會關(guān)系和非正式的制度安排，而不重視建立與實施‘理性化’的正式制度”的習慣呢[47]？由此可見制度化的困難。即使能自然形成事實上的聯(lián)邦架構(gòu)，如果沒有進一步的制度化，還是不能長期地、有效地遏制地方勢力的惡性坐大，或者專制主義中央集權(quán)的公然復活。清廷之自救不及與袁氏之葬送共和，實與此有莫大之關(guān)系。

　　文化問題的解決，要比實力問題和理論問題的解決困難千百倍，可它又是最需要的。顯然，把共和民主的建設(shè)“一概歸因于法律機制，這種觀點是再膚淺不過的了；
因為在這方面，不是工具的完善而是發(fā)動機的力量在制造產(chǎn)品�！盵48]但要使“法律的影響”“產(chǎn)生巨大效果，這些法律便需要有特殊環(huán)境，而法律無法產(chǎn)生這些特殊環(huán)境，這不取決于法律。”[49]這些就是傳統(tǒng)中國向現(xiàn)代中國轉(zhuǎn)變過程中、政治整合方面所存在的巨大矛盾、沖突之根本所在。只要傳統(tǒng)的武治文化（雖然披著儒學溫文爾雅的文治外衣）一日未能轉(zhuǎn)變?yōu)閼椪�文化，中國的政治制度現(xiàn)代化就一日不能真正確立�？墒牵�如果沒有先覺、先行者們和后來者們一波又一波明知難成而強毅堅韌的奮斗，則憲政文化就永無確立之日。

　　注釋：

　　[1]《布萊克維爾政治學百科全書》（中國政法大學出版社，1992），頁559。

　　[2]同上書，頁255。

　　[3]孫中山（1911年11月21至23日間）在與巴黎《巴黎日報》記者談話時說：中國“倘用北美聯(lián)邦制度最相宜”，且“此新政府之成立，不必更換其歷史上傳來之組織，如現(xiàn)時各省本皆設(shè)一督或一撫以治理之，聯(lián)邦辦法大致亦復如是�！保ā秾O中山全集》第1卷（中華書局，1981），頁562。）

　　[4]參見章開沅：〈試論一九一三年的“二次革命”〉，章開沅：《辛亥革命與近代社會》（天津人民出版社，1985），頁344，361-362；
費正清主編：《劍橋中華民國史》第1部（上海人民出版社，1991），頁241。

　　[5]梁啟超授蔡鍔語，轉(zhuǎn)引自陳恒安：〈貴州軍政府樞密院電報摘述〉，《辛亥革命回憶錄》第6集（文史資料出版社，1981），頁271。

　　[6]楊思義：〈宋案見聞〉，《辛亥革命回憶錄》第8集（文史資料出版社，1982），頁581-582。

　　[7]錢實甫：《北洋政府時期的政治制度》（中華書局，1984），頁66。

　　[8]陶樹德：〈我所知道的袁世凱〉，同注5所引書，頁439。賀衡夫：〈記湖北將軍團〉，同上書，頁439，507。

　　[9]胡繩武 金沖及：《辛亥革命史稿》第4卷（上海人民出版社，1991），頁449。

　　[10]同注7書，頁256-258。

　　[11]同注7書，頁259-260。

　　[12]同注7書，頁460-461。

　　[13]李劍農(nóng)：《戊戌以后三十年中國政治史》（中華書局，1965），頁194-195。

　　[14]《云五社會科學大辭典》第3冊《政治學》（臺灣商務(wù)印書館，1971），頁256。

　　[15]馮國璋就說袁“仍是帝制自為，傳子不傳賢，像這樣的曹丕（指袁子袁克定），將來如何侍候得了�！保◥翆毣荩骸凑勗�克定〉，潘榮：《教頭總統(tǒng)馮國璋》（吉林文史出版社，1995），頁50。）

　　[16]馮國璋：〈致袁電〉（1916年4月26日），同注13書，頁236。

　　[17]同注15所引書，頁57-58。

　　[18]徐矛：《中華民國政治制度史》（上海人民出版社，1992），頁436。

　　[19]1913年進步黨憲法草案，張國福：《民國憲法史》（華文出版社，1991），頁115。

　　[20]同注13書，頁196。

　　[21]謝俊美：《政治制度與近代中國》（上海人民出版社，1995），頁280。

　　[22]郭劍林 王愛云：《翰林總統(tǒng)徐世昌》（吉林文史出版社，1995），頁102。

　　[23]徐世昌有言：“芝泉（指段）專恃武力，而其武力實不足恃”，“孫大炮徒托空談，其所掌武力甚薄，孫之北伐猶如段之南征，同為空調(diào)耳�！保�季宇：《段祺瑞傳》（安徽人民出版社，1992），頁388。）

　　[24]同注7書，頁452。

　　[25]同注22書，頁26。

　　[26]同注13書，頁257，258。

　　[27]曾毓雋：〈憶語隨筆〉，杜春和等編：《北洋軍閥史料選輯》《中國社會科學出版社，1981》，頁267，268。

　　[28]齊錫生：《中國的軍閥政治（1916-1928）》（中國人民大學出版社，1991），頁17。

　　[29]陳志讓：《軍紳政權(quán)——近代中國的軍閥時期》（三聯(lián)書店，1980），頁68-69。

　　[30]同注28書，頁209。

　　[31]同注21書，頁284。

　　[32]同注18書，頁443。又參見梅里亞姆：《美國政治學說史》（商務(wù)印書館，1988）：“在非常情況下，各州得行使其革命的權(quán)利，但是不得合法地任意解散聯(lián)邦�！保�頁137）

　　[33]同注18書，頁110。

　　[34]姜士林 陳瑋：《世界憲法大全上卷》（中國廣播電視出版社，1989），頁30。

　　[35]同注7書，頁262-263，246。

　　[36]C·L·莫瓦特編：《新編劍橋世界近代史》第12卷，第2版（中國社會科學出版社，1987），頁499。

　　[37]黃征 等：《段祺瑞與皖系軍閥》（河南人民出版社，1990），頁243-244。

　　[38]喬治·華盛頓：〈告別詞〉（1796年），趙一凡編：《美國的歷史文獻》（三聯(lián)書店，1989），頁87。

　　[39]費正清主編：《劍橋中華民國史》第1部（上海人民出版社，1991），頁319。

　　[40]這種“兼并”主導之政治文化的淵源可以追溯到中國古代部落等單位整合的“酋邦”模式。（參見謝維揚：《中國早期國家》（浙江人民出版社，1995），頁211-212，313等處。）

　　[41]同注28書，頁222。

　　[42]參同注40所引書，頁206。

　　[43]唐文權(quán)：〈楊度與清末立憲運動散論〉，湖北省社會科學聯(lián)合會編：《辛亥兩湖史事新論》（湖南人民出版社，1988），頁311。

　　[44]章士釗：〈政本〉（1914年5月），李妙根選編：《為政尚異論——章士釗文選》（上海遠東出版社，1996），頁102。

　　[45]參見同注29書：“……根本就沒有行得通的法，而是‘有道’‘無道’的觀念”。（頁108） 又見朱學勤：〈老內(nèi)圣開不出新外王〉，香港中文大學·中國文化研究所：《二十一世紀》1992年2月號。

　　[46]同注18書，頁91。

　　[47]樊綱：〈中華文化、理性化制度與經(jīng)濟發(fā)展〉，香港中文大學·中國文化研究所：《二十一世紀》1994年4月號，頁150。

　　[48]〔法〕托克維爾：《舊制度與大革命》（商務(wù)印書館，1992），頁209。

　　[49]托克維爾：〈1789年前后法國社會政治狀況〉，見同上注書，頁286。

　　來源：近代中國網(wǎng)

相關(guān)熱詞搜索：北洋軍閥 聯(lián)邦 時期 整合 主義