我國自1994年成立中國聯(lián)合通信有限公司以來，拉開了中國在電信等傳統(tǒng)自然壟斷產(chǎn)業(yè)的改革序幕。時至今日，電信、電力、鐵路、民航、郵政都不同程度地進行了以引入和強化競爭為主題的變革。然而，與打破自然壟斷、強化競爭機制的變革浪潮形成極不對稱局面的是，自然壟斷型企業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)嚴重滯后，影響了自然壟斷型產(chǎn)業(yè)的改革績效。實踐證明，不進行以產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和法人治理結(jié)構(gòu)為核心的公司化再造，僅僅在分拆重組方面做文章，自然壟斷產(chǎn)業(yè)改革斷然沒有出路。本文在簡要分析我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)改革狀況的基礎(chǔ)上，對我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)存在的主要問題進行了歸納，并有針對性地提出了若干政策建議。

　　一、我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)改革的現(xiàn)狀分析

　　經(jīng)過分拆重組，除了郵政、鐵路行業(yè)外，我國電信、電力、民航運輸?shù)茸匀粔艛嘈袠I(yè)都初步實現(xiàn)了政企分開，而且初步建立了多家市場主體相互競爭的企業(yè)運營體制。

　�。ㄒ唬╇娦艠I(yè)

　　經(jīng)過2001年12月的重組之后，在中國基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)市場，已有中國電信、中國網(wǎng)通、中國聯(lián)通、中國移動、中國鐵通、中國衛(wèi)星通信等6家主要電信公司，并在各自的業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)與其他經(jīng)營同類業(yè)務(wù)的公司展開競爭。在增值電信及互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)業(yè)務(wù)領(lǐng)域，一個更加開放的競爭格局已經(jīng)出現(xiàn)。中國電信、中國聯(lián)通和中國網(wǎng)通已分別建立了4個經(jīng)營性互聯(lián)網(wǎng)，教育、科研部門和軍隊還分別建立了3個非經(jīng)營性互聯(lián)網(wǎng)。獲準經(jīng)營互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)的單位（ISP ）已有300多家，互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容提供商（ICP ）有1000多家。在電話網(wǎng)上提供無線尋呼和增值電信服務(wù)的企業(yè)超過2500多家。

　　經(jīng)過2001年12月的電信重組，我國電信市場上的運營商主要有：中國電信：主要經(jīng)營國內(nèi)、國際各類固定電信網(wǎng)絡(luò)與設(shè)施（含本地?zé)o線環(huán)路）；
基于固定電信網(wǎng)絡(luò)的話音、數(shù)據(jù)、圖像及多媒體通信與信息服務(wù)；
與通信及信息業(yè)務(wù)相關(guān)的系統(tǒng)集成、技術(shù)開發(fā)等業(yè)務(wù)；
以及國家批準經(jīng)營的其他電信業(yè)務(wù)。

　　中國網(wǎng)通：由原中國電信北方部分和原中國網(wǎng)絡(luò)通信有限公司、吉通通信有限責(zé)任公司重組而成，是我國基礎(chǔ)電信運營商之一。其業(yè)務(wù)除了經(jīng)營各類固定電信網(wǎng)絡(luò)與設(shè)施以及基于固定電信網(wǎng)絡(luò)的各項業(yè)務(wù)外，還有原網(wǎng)通和吉通的業(yè)務(wù)：國際網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)、帶寬業(yè)務(wù)、管理型數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)、互聯(lián)網(wǎng)型數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)、衛(wèi)星業(yè)務(wù)、語音類業(yè)務(wù)和小區(qū)寬帶接入業(yè)務(wù)。

　　中國移動：中國移動通信集團公司是在原中國郵電電信總局移動通信資產(chǎn)整體剝離基礎(chǔ)上組建的特大型國有通信企業(yè)，在25個�。▍^(qū)、市）設(shè)有全資子公司，并全資擁有中國電信（香港）集團公司。主要經(jīng)營移動通信業(yè)務(wù)（包括話音、數(shù)據(jù)、多媒體等），以及與移動通信業(yè)務(wù)相關(guān)的系統(tǒng)集成、漫游結(jié)算清算、技術(shù)開發(fā)等業(yè)務(wù)，擁有計算機互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)國際聯(lián)網(wǎng)單位經(jīng)營權(quán)。

　　中國聯(lián)通：中國聯(lián)合通信有限公司成立于1994年7月19日，在我國基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)領(lǐng)域引入了競爭。中國聯(lián)通目前在全國設(shè)立了300多個分公司和子公司，并于2000年6月分別在紐約和香港掛牌上市。經(jīng)營業(yè)務(wù)目前有移動電話（包括GSM 和CDMA）、長途電話、本地電話、數(shù)據(jù)通信（包括因特網(wǎng)業(yè)務(wù)和IP電話）、電信增值業(yè)務(wù)以及與主營業(yè)務(wù)有關(guān)的其他業(yè)務(wù)。根據(jù)國務(wù)院規(guī)定，我國的CDMA移動通信網(wǎng)絡(luò)由中國聯(lián)通統(tǒng)一建設(shè)和運營，目前軍隊CDMA移動通信網(wǎng)已正式移交中國聯(lián)通。

　　中國鐵通：于2001年1月7日獲得批準正式成立、獨立經(jīng)營，進入電信市場。它是由鐵道部控股、鐵路全路14個鐵路局等共18家股東共同出資組建的電信運營企業(yè)，在全國4個直轄市和25個省會城市設(shè)有分公司，總資產(chǎn)136億元。專門從事固定電話、互聯(lián)網(wǎng)、數(shù)據(jù)通信、IP電話等業(yè)務(wù)。中國鐵通擁有覆蓋全國6.5萬公里鐵路沿線的通信網(wǎng)絡(luò)和12萬公里長途通信線路的資源，其中干線光纜4.2萬公里，數(shù)字微波4593公里。

　　中國衛(wèi)星通信集團公司：2001年12月19日掛牌成立，是由原郵電部投資于衛(wèi)星領(lǐng)域的公司和相關(guān)企業(yè)依據(jù)國務(wù)院電信體制改革方案組建的國有大型通信企業(yè)。主要成員單位包括：中國通信廣播衛(wèi)星公司、中國郵電翻譯服務(wù)公司、中國電信（香港）Chinasat公司、中宇衛(wèi)星移動通信有限責(zé)任公司、中國東方通信衛(wèi)星有限責(zé)任公司。公司在空間通信領(lǐng)域具有一定規(guī)模，還獲得了計算機互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)國際聯(lián)網(wǎng)的互聯(lián)單位資格、經(jīng)營IP電話業(yè)務(wù)的許可等多項電信業(yè)務(wù)運營資格。

　　中國在2001年底進行的電信改組方案是一個折衷方案。這種分割和重組，可以促進國內(nèi)長途和國際長途業(yè)務(wù)的競爭，但對本地電話的競爭作用有限，幾乎沒有。這是因為對于電信運營商來說，必須面對的是建設(shè)網(wǎng)絡(luò)所需的“沉沒成本”的巨額投入以及運營網(wǎng)絡(luò)中近乎于零的邊際成本。也正是電信行業(yè)這種特殊的經(jīng)濟模式，使得美國在1984年分拆AT&T后，至今也未打破地方貝爾公司（RBOCs ）對本地電話的壟斷。在中國固定電話領(lǐng)域，盡管中國聯(lián)通和鐵通從一開始就擁有固定電話的經(jīng)營權(quán)，可除了聯(lián)通在天津等極少數(shù)城市開通市話和鐵通依附鐵路優(yōu)勢以近乎于零的成本少量進入固定電話運營之外，一直未能有效地參與固定電話領(lǐng)域的競爭。在這種重組后格局下，中國電信和中國網(wǎng)通未來的競爭，將先集中在寬帶數(shù)據(jù)通信等新興業(yè)務(wù)上，不會出現(xiàn)本地電話競爭。更可能在兩寡頭之間出現(xiàn)一種默契—通過相互提供平等接入等互惠服務(wù)合作，在長途電信業(yè)務(wù)上進行競爭，同時固守各自本地電信業(yè)務(wù)，而對聯(lián)通和鐵通則繼續(xù)利用壟斷優(yōu)勢將之排擠在固定電話市場之外。

　�。ǘ�）電力業(yè)

　　1998年以來，我國電力工業(yè)的改革里程經(jīng)歷了如下幾個階段。

　　（1）從政企不分到政企相對分開。1998年撤銷電力部，由國家經(jīng)貿(mào)委及各省經(jīng)貿(mào)委負責(zé)政府管電職能。國家電力公司成為國務(wù)院直屬企業(yè)，授權(quán)經(jīng)營原電力部管理的國有資產(chǎn)。

　　各省電力公司也不再履行省政府管電職能，為政企分開邁出了決定性的一步。國家電力公司正式繼承了原電力部下屬的5大區(qū)域集團公司、7個省公司和華能、葛洲壩2個直屬集團，總資產(chǎn)達到7582億元，在全國發(fā)電裝機容量和售電分別占有45%和70%的份額。

　�。�2）從縱向一體化體制到廠網(wǎng)分開試點。國家電力公司成立后，還承擔(dān)了協(xié)助政府繼續(xù)推進電力工業(yè)改革的任務(wù)，推出了以“政企分開、省為實體”和“廠網(wǎng)分開、竟價上網(wǎng)”

　　為主要思路的改革內(nèi)容。1998年8月，國家電力公司向國家經(jīng)濟貿(mào)易委員會上報了《實行網(wǎng)廠分開建立發(fā)電側(cè)電力市場方案框架（試行）》。1999年4月，國家經(jīng)濟貿(mào)易委員會發(fā)出了《關(guān)于進行廠網(wǎng)分開，竟價上網(wǎng)試點有關(guān)問題的通知》，正式部署在上海、浙江、山東、遼寧、吉林和黑龍江進行“廠網(wǎng)分開、竟價上網(wǎng)”試點�！皬S網(wǎng)分開、竟價上網(wǎng)”試點工作卻由于配套改革未能及時跟進而暴露出大量的問題。2000年上半年由國家經(jīng)貿(mào)委和國家計委聯(lián)合組成的“廠網(wǎng)分開、竟價上網(wǎng)試點工作小組”經(jīng)過詳細調(diào)查后，認為試點至今“沒能取得令人滿意的效果，也沒有取得成功經(jīng)驗在其他省份推廣”。對此，國務(wù)院發(fā)展研究中心的一項課題研究報告將原因歸為三點：第一，廠網(wǎng)分開沒有在產(chǎn)權(quán)關(guān)系上徹底分開，各省市電力公司既擁有電網(wǎng)又有發(fā)電公司，在與獨立發(fā)電企業(yè)共同竟價上網(wǎng)的過程中，很難在制度上保持公平。第二，試點中的競價模式不能真正反映成本。但如果加大競價比例，具有還本付息壓力的先進機組在與即將淘汰的老機組競爭時，又會處于不利的競價地位。第三，由于沒有實現(xiàn)真正意義上的政企分開，撤銷省市一級電力局的工作進展緩慢，因而難以建立規(guī)范的市場競爭秩序。2000年11月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)“關(guān)于電力工業(yè)體制改革有關(guān)問題的通知”，，明確要求“廠網(wǎng)分開、竟價上網(wǎng)”試點工作不再擴大范圍，除了原有的企業(yè)公司化改制以外，國家電力公司省市一級的體制改革工作都宣告暫停。

　�。�3）從省為實體到省為壁壘。

　　1998年，建立省級電力公司的工作即“省為實體”全面展開，東北三省率先成立了省級公司。但對于“省為實體”的理解，實踐上出現(xiàn)了兩種不同的解釋：一種理解是各省電力公司是獨立的法人實體，另一種理解為各省電力行業(yè)是獨立的實體�；�于后一種理解，許多省份實行電力供需內(nèi)部平衡，一些省份甚至發(fā)展到地為實體和縣為實體，層層實行實體，形成嚴重的地方保護主義。東北電網(wǎng)原由國務(wù)院批準的計劃單列東北電力企業(yè)集團管理，也是國內(nèi)實行全網(wǎng)統(tǒng)一調(diào)度，具有跨省優(yōu)化配置資源條件的電網(wǎng)之一。實行省為實體后，分拆成3個電網(wǎng)，導(dǎo)致跨省電力電量交換趨減，內(nèi)蒙古東部及黑龍江坑口火電廠難以送電到遼寧負荷中心，東北三省的電力發(fā)展變成了各省省內(nèi)的電力內(nèi)部平衡。在華南地區(qū)，2000年夏季廣東電力供需緊張，開始要求吸納云南、貴州和廣西的水電。但在供需緩和時，即使云南、貴州和廣西的水電電價比廣東省內(nèi)電價低，也以各種理由不多吸納西部水電。西北電網(wǎng)歷來是西水東火。水火互補，實行統(tǒng)一調(diào)度的電網(wǎng)。1995年以前，甘肅、青海黃河上游水電擔(dān)任系統(tǒng)調(diào)峰，陜西關(guān)中火電擔(dān)任系統(tǒng)基荷，陜西、甘肅之間電力電量交換頻繁，互送電力電量較多。

　　而近些年來，實行“省為實體”后，西北電力集團改為國家電力公司的分公司后，各省各自調(diào)度本省的電力，省際間的電力電量交換減少，甚至出現(xiàn)甘肅水電擔(dān)任本省基荷，陜西火電擔(dān)任本省調(diào)峰的反常現(xiàn)象。2000初，“二灘事件”引起了廣泛關(guān)注。二灘電廠作為我國目前最大的水電站，在實際執(zhí)行價格遠遠低于四川和重慶的平均上網(wǎng)價格的情況下，仍然是有電賣不出去，造成巨額虧損，什么原因？主要是體制在作怪。二灘電站是由國家開發(fā)投資公司、四川省投資公司和四川省電力公司按48%、48%和4%的出資比例興建而成。盡管四川省電力公司在二灘電站擁有4%的股權(quán)，但比例很小，于是，當各家發(fā)電公司都想多發(fā)電上網(wǎng)時，全資子公司便要優(yōu)先考慮。2000年，四川省電力公司僅安排二灘發(fā)電量39.14億千瓦時，機組利用小時數(shù)僅1600小時，不僅大大低于全國發(fā)電設(shè)備4100小時的平均數(shù)，比四川省電力公司統(tǒng)調(diào)機組的2900小時的利用數(shù)還要低將近一半。而對于重慶市，二灘電站屬于區(qū)外來電，所以重慶市一直主要使用本地火電站的電，安排二灘電站的電量微不足道。由于省際間沒有統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng)，盡管二灘的發(fā)電量非常富裕，但卻沒有辦法外輸?shù)接秒娦枨罅枯^大的華中和華南去。

　　這些情況表明，“省為實體”的發(fā)展方針，已經(jīng)走向了“省為壁壘”，導(dǎo)致各省以鄰為壑，關(guān)閉電力市場。2000年6月16日，國務(wù)院三峽工程建設(shè)委員會召開第九次會議。朱基總理談到了電力改革進程時指出：“電力行業(yè)以‘省為實體’的改革已走樣為省為壁壘，電力資源優(yōu)化配置出現(xiàn)很大障礙，必須重新審視。”并當即決定由國家計委牽頭，成立電力體制改革小組，實行開門搞改革。

　　（4）從一家獨大到橫縱分拆。

　　國際上普遍進行的電力改革有兩種思路，一種是橫向分拆，即按區(qū)域形成分拆成若干個發(fā)、輸、配、售電一體化的電力集團。就中國的情況來看，橫向分割也就是要承認目前互不相連的東北、華北、華東、華中和西北等五大區(qū)域網(wǎng)和五、六個獨立省公司共十幾個各自分割的電網(wǎng)格局，讓這些獨立的法人實體互相自由競爭。另一種則是縱向分拆，即按電力本身的特點將發(fā)、輸、配、售電四環(huán)節(jié)徹底分開；
就中國的實際情況來看，就是國家電力公司不要既搞發(fā)電又搞電網(wǎng)，而是先把網(wǎng)、廠分開，讓電廠徹底分出去，再將輸電網(wǎng)和配電網(wǎng)分開，同時培育私人售電公司，最終國家電力公司自然演變?yōu)橐粋�只管全國輸電網(wǎng)的國家電網(wǎng)公司，統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)各大獨立網(wǎng)間的聯(lián)絡(luò)線，最終實現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)；
在全國聯(lián)網(wǎng)的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，讓電源競價上網(wǎng)，而輸電作為自然壟斷行業(yè)采取收過網(wǎng)費的方式，最終構(gòu)造一個電源競價上網(wǎng)的競爭平臺，讓發(fā)電商相互競爭。中國電力究竟怎么改革，這始終就是一個充滿爭議的問題。經(jīng)過長期醞釀和反復(fù)爭論，隨著2002年4月12日《電力體制改革方案》的出臺，我國電力工業(yè)最終走向了我國橫縱雙向分拆的改革模式。即廠網(wǎng)分開，重組發(fā)電和電網(wǎng)企業(yè)。原國家電力公司擁有的發(fā)電資產(chǎn)，除華能集團公司直接改組為獨立發(fā)電企業(yè)外，其余發(fā)電企業(yè)重組為規(guī)模大致相當?shù)?-4個全國性的獨立發(fā)電企業(yè)，由國務(wù)院分別授權(quán)經(jīng)營。

　　在電網(wǎng)方面，成立國家電網(wǎng)公司和南方電網(wǎng)公司。國家電網(wǎng)公司作為原國家電力公司管理的電網(wǎng)資產(chǎn)出資人代表，按國有獨資公司形式設(shè)置，在國家計劃中實行單列。由國家電網(wǎng)公司負責(zé)組建華北（含山東）、東北（含內(nèi)蒙古東部）、西北、華東（含福建）和華中（含重慶、四川）五個區(qū)域電網(wǎng)公司。(點擊此處閱讀下一頁)

　　西藏電力企業(yè)由國家電網(wǎng)公司代管。南方電網(wǎng)公司由廣東、海南和原國家電力公司在云南、貴州、廣西的電網(wǎng)資產(chǎn)組成，按各方面擁有的電網(wǎng)凈資產(chǎn)比例，由控股方負責(zé)組建南方電網(wǎng)公司。

　　與此同時，2002年，國家經(jīng)貿(mào)委頒布文件，撤消華北、東北、華東、華中、西北5大電業(yè)管理局。今后5個跨省電力公司及其區(qū)域電網(wǎng)，將完全按照市場經(jīng)濟對電力企業(yè)的要求進行運作。5大電業(yè)管理局原承擔(dān)的跨省電力資源配置、規(guī)劃、設(shè)計及電網(wǎng)運營中重大問題的協(xié)調(diào)等行政職能移交到國家經(jīng)貿(mào)委。到目前為止，我國電力工業(yè)的市場結(jié)構(gòu)狀況如下。

　　2家電網(wǎng)公司，5家發(fā)電集團公司和4家輔業(yè)集團公司。其中，兩家電網(wǎng)公司是國家電網(wǎng)公司、中國南方電網(wǎng)有限責(zé)任公司；
5家發(fā)電集團公司是中國華能集團公司、中國大唐集團公司、中國華電集團公司、中國國電集團公司和中國電力投資集團公司；
4家輔業(yè)集團公司是中國電力工程顧問集團公司、中國水電工程顧問集團公司、中國水利水電建設(shè)集團公司和中國葛洲壩集團公司。

　　按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求，將國家電力公司管理的發(fā)電資產(chǎn)直接改組或重組為規(guī)模大致相當?shù)?個全國性的獨立發(fā)電公司，逐步實行“競價上網(wǎng)”，開展公平競爭。電網(wǎng)環(huán)節(jié)分別設(shè)立國家電網(wǎng)公司和中國南方電網(wǎng)有限責(zé)任公司。國家電網(wǎng)公司下設(shè)華北、東北、華東、華中和西北5個區(qū)域電網(wǎng)公司。國家電網(wǎng)公司主要負責(zé)各區(qū)域電網(wǎng)之間的電力交易、調(diào)度，參與跨區(qū)域電網(wǎng)的投資與建設(shè)；
區(qū)域電網(wǎng)公司負責(zé)經(jīng)營管理電網(wǎng)，保證供電安全，規(guī)劃區(qū)域電網(wǎng)發(fā)展，培育區(qū)域電力市場，管理電力調(diào)度交易中心，按市場規(guī)則進行電力調(diào)度。區(qū)域內(nèi)的省級電力公司可改組為區(qū)域電網(wǎng)公司的分公司或子公司。

　　廠網(wǎng)分開的工作按行政劃撥方式，以2000年的財務(wù)決算數(shù)為依據(jù)，5家發(fā)電集團公司的資產(chǎn)規(guī)模、質(zhì)量大致相當，地域分布基本合理，在各區(qū)域電力市場中的份額均不超過20%.平均可控容量為3200萬千瓦，權(quán)益容量為2000萬千瓦左右。已形成較大規(guī)模的水電流域開發(fā)公司分別劃入5家發(fā)電集團公司：瀾滄江水電開發(fā)公司劃歸華能集團，龍灘水電開發(fā)公司劃歸大唐集團，烏江水電開發(fā)公司劃歸華電集團，清江水電開發(fā)公司和國電大渡河水電開發(fā)公司劃歸國電集團，黃河上游水電開發(fā)公司和五凌水電開發(fā)公司劃歸中電投集團。

　　除華能國際電力股份公司、北京大唐發(fā)電股份公司、國電電力發(fā)展股份公司、山東國際電源股份公司外，原國家電力公司在規(guī)模較小的上市發(fā)電公司的股權(quán)也分別劃入5家發(fā)電集團公司：浙江東南發(fā)電股份有限公司劃歸華能集團，廣西桂冠和湖南華銀電力股份有限公司劃歸大唐集團，黑龍江電力股份有限公司劃歸華電集團，湖北長源電力發(fā)展股份公司劃歸國電集團，山西漳澤電力和重慶九龍電力股份有限公司劃歸中電投集團。

　�。ㄈ�）民航業(yè)

　　在23家民航公司中，中國國際航空公司為最大航空公司，2000年完成旅客周轉(zhuǎn)量1834563.72萬人公里，占全行業(yè)旅客周轉(zhuǎn)量的18.90%，貨郵周轉(zhuǎn)量194566.80萬噸公里，占全行業(yè)的38.71%，完成運輸總周轉(zhuǎn)量331491.92萬噸，占全行業(yè)的27.06%，為國內(nèi)民航企業(yè)的龍頭公司。與國航規(guī)模接近的有南方航空公司和東方航空公司，2000年完成航空運輸總周轉(zhuǎn)量分別為242771.51萬噸公里、213662.12萬噸公里，分別占全行業(yè)運輸總周轉(zhuǎn)量的19.82%和17.44%.三大航空公司1998年至2000年運輸總周轉(zhuǎn)量在全行業(yè)中的比重分別占到63.01%、63.%和64.32%，表現(xiàn)為極為穩(wěn)定的市場領(lǐng)導(dǎo)型結(jié)構(gòu)。與三大公司最為接近的集團為中國西南航空公司、中國北方航空公司、中國西北航空公司、云南航空公司、烏魯木齊管理局、上海航空公司和海南航空公司，1998年—2000年運輸總周轉(zhuǎn)量在全行業(yè)中的比重穩(wěn)定在3%—6%之間。其他13家公司規(guī)模較小，1998年—2000年運輸總周轉(zhuǎn)量在全行業(yè)中的比重在0.1%—2%之間，其中山西航空公司規(guī)模最小，1998年至2000年完成的運輸總周轉(zhuǎn)量只有全行業(yè)的0.01%、0.01%和0.02%.在我國，民航業(yè)是一個高進入壁壘的行業(yè)。根據(jù)《民航法》規(guī)定，設(shè)立航空公司應(yīng)當具備符合國家規(guī)定的適應(yīng)保證飛行安全要求的民用航空器、有必需的依法取得執(zhí)照的航空人員、有不少于國務(wù)院規(guī)定的最低限額的注冊資本和法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他條件。這從資金規(guī)模、技術(shù)水平等方面對企業(yè)進入形成了一定的壁壘。例如，購置1架空中客車需耗費1億美元以上，一架寬體波音777價值1.5億美元，1架波音747貨機1.6億美元以上。如果要組建航空機隊，需要數(shù)十億元人民幣的資金。除了資金和技術(shù)的要求，阻礙航空公司進入的最主要的壁壘是航空公司的行政審批。我國總共批準了30余家航空公司。

　　我國《民航法》規(guī)定，設(shè)立公共航空運輸企業(yè)，應(yīng)當向國家民航總局申請領(lǐng)取經(jīng)營許可證，并依法辦理工商登記。我國現(xiàn)有30余家航空公司均是在1984年至1996年批準設(shè)立的，但自1996年迄今中國郵政航空有限公司成立以來，民航總局沒有批準新的航空公司設(shè)立，顯示我國航空運輸業(yè)企業(yè)進入較高的進入壁壘。此外，航空公司經(jīng)營定期航班運輸?shù)暮骄�，暫停、終止經(jīng)營航線，應(yīng)當報經(jīng)民航總局批準。

　　與高進入壁壘相對應(yīng)，我國民航運輸業(yè)同樣面臨著很高的退出壁壘。由于航空公司在經(jīng)營管理上受民航總局干預(yù)過多，企業(yè)虧損多以政策性虧損進行解釋。1998年以來，我國民航業(yè)進入了全行業(yè)虧損的局面，個別企業(yè)如國航、東航虧損嚴重，但迄今沒有一家企業(yè)通過破產(chǎn)方式退出；
企業(yè)并購行為雖有發(fā)生，主要限于小型航空公司的產(chǎn)權(quán)劃撥，并沒有改變我國航空運輸業(yè)運力過剩的問題。航空公司退出困難除了資產(chǎn)專用性、契約關(guān)系等自然因素外，主要由于其“預(yù)算軟約束”產(chǎn)權(quán)體制、高負債引起的國有債權(quán)人（國有銀行）的挽留等。

　　可見，高進入壁壘和高退出壁壘是我國民航運輸業(yè)市場結(jié)構(gòu)的主要的特征，這種競爭結(jié)構(gòu)一般而言可維持行業(yè)內(nèi)競爭的穩(wěn)定性，但由于我國航空企業(yè)在經(jīng)營上受民航總局或地方政府干預(yù)過多，以及國有企業(yè)體制固有的產(chǎn)權(quán)弊病，我國民航運輸業(yè)的競爭結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為競爭激烈、低利潤率的狀況。

　�。ㄋ模╄F路運輸業(yè)

　　從現(xiàn)有競爭對手看，鐵路運輸業(yè)現(xiàn)有的競爭對手是鐵路局和正在試點的客運公司，只有極少數(shù)地方鐵路、合資鐵路和民營鐵路，并不構(gòu)成競爭威脅，貨運仍以獨家壟斷的形式存在。1999年我國鐵路全面實行資產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任制，經(jīng)過近兩年的深化和落實，鐵路局初步轉(zhuǎn)變?yōu)檫\輸產(chǎn)品的生產(chǎn)者和經(jīng)營，初步確立了鐵路局市場主體地位。在4個直管站段的鐵路局（昆明鐵路局、呼和浩特鐵路局、南昌鐵路局、柳州鐵路局）和廣鐵集團1999年以來相繼進行了組建客運公司的試點，最近將在組建客運公司試點取得成效的基礎(chǔ)上，對有分局的鐵路局組建客運公司進行。2000年廣鐵集團客運公司正式掛牌，對有分局的鐵路局組建客運公司進入實踐探索階段。由于鐵路體制改革正在進行當中，鐵路局還不是真正意義上的市場主體，依然保留有行政主體的作用，客運公司間的競爭尚未充分展開，表明目前鐵路運輸業(yè)內(nèi)部的競爭微弱。

　　從潛在進入者來看，由于行政壟斷和自然壟斷，限制了進入者的數(shù)量。不過鐵路運輸業(yè)的市場化改革使地方鐵路、合資鐵路和民營鐵路有增長趨勢。此外，中國入世后，外資可進入中國鐵路的貨運業(yè)務(wù)，中方在合資公司要控股51%，外資最多占49%，三年后，外資可以控股，六年后，外資可以建立獨資的鐵路貨運公司。時機成熟后，中國鐵路客運也會對外開放。國外鐵路企業(yè)進入鐵路運輸業(yè)只是時間問題，將加大同國鐵爭奪客運和貨運的力度，也存在外國投資者直接在我國建立運輸企業(yè)參與運輸市場競爭的可能性，或者通過提供技術(shù)設(shè)備投資于我國鐵路，這種潛在進入者的競爭將越來越激烈。

　　從供方看，鐵路的供方是指為鐵路運輸提供基礎(chǔ)設(shè)施、運輸和通信等設(shè)施設(shè)備的企業(yè)，計劃經(jīng)濟體制下，鐵路的供方均屬于鐵道部，物資管理體制同樣是計劃供給，鐵路行業(yè)實行的是垂直一體化；
經(jīng)濟體制改革后鐵道部仍然保留鐵路運輸?shù)墓┓�，但物資市場逐步放開，有來自供方的供應(yīng)商的間接競爭作用；
2000年非運輸企業(yè)與鐵道部脫鉤重組進展順利，鐵路運輸業(yè)的主要供方鐵路工程、鐵道建筑、機車車輛、通信信號和土木工程五大公司等從鐵路系統(tǒng)剝離，供方的競爭作用開始顯現(xiàn)，但是由于鐵路基礎(chǔ)設(shè)施和設(shè)備的專業(yè)性極強，短期內(nèi)鐵路運輸業(yè)的供方威脅不大，長期（特別是入世后）則面臨國內(nèi)外供應(yīng)商的競爭。

　　從替代品來看，目前已經(jīng)形成鐵路與公路、水運、航空和管道運輸之間競爭的運輸市場結(jié)構(gòu)。鐵路的主要替代品是公路和航空運輸，在公路方面，我國高等級公路和高速公路發(fā)展迅速，市場化改革充分，公路運輸價格大部分已隨行就市，運力充足且提供“門到門”、方便快捷的服務(wù)，適應(yīng)了市場經(jīng)濟條件下物流速度和生活節(jié)奏加快的市場需求，有較強的市場競爭能力；
在民航運輸方面，我國將繼續(xù)購買外國的飛機，提高民航的運輸能力，同鐵路競爭的實力也會更強。

　　從需方看，鐵路運輸企業(yè)的需方有旅客和貨主，包括個人和企事業(yè)單位。經(jīng)濟增長、居民生活水平提高、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和消費結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，使鐵路客貨運總量不斷增長。同時，客運量中非公務(wù)性（自費）旅客比重增加，我國鐵路旅客這一比例從80年代的30%增長到目前的60%左右，公務(wù)性、非公務(wù)性旅行、收入水平高低等因素決定了市場對運輸服務(wù)的多層次需求；
貨物運輸在工業(yè)化初期以大宗原材料、一次能源為主，對運輸方式的選擇標準不高，而產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、產(chǎn)品更新?lián)Q代周期縮短、商品流通速度加快等因素使貨物運輸選擇標準越來越高，更加注重服務(wù)質(zhì)量，要求提高運輸速度。在各種運輸方式競爭激烈的情況下，旅客和貨主的選擇余地大，占據(jù)主動地位，因此，需方有較強的侃價能力。

　　總體而言，鐵路運輸業(yè)只有內(nèi)部競爭對手間的相互競爭不明顯，來自產(chǎn)業(yè)外部需方和其他運輸方式的競爭壓力并不弱，來自供方和潛在進入者的競爭壓力正逐漸增強。同時，還必須看到，鐵路面臨的不僅是國內(nèi)各種運輸方式之間的競爭，而且還要同外國運輸企業(yè)進行競爭。尤其是入世后，鐵路運輸市場競爭將國際化，國際市場也國內(nèi)化，我國的鐵路運輸企業(yè)也有可能進入外國運輸市場。對中國鐵路運輸業(yè)競爭目標模式的考慮，不僅應(yīng)該從該產(chǎn)業(yè)內(nèi)部競爭的角度出發(fā)，而且要從該產(chǎn)業(yè)對外部競爭者的競爭優(yōu)勢出發(fā)。在考慮產(chǎn)業(yè)整體競爭力時，既要考慮該產(chǎn)業(yè)的國內(nèi)競爭實力，也要考慮面對國際競爭對手的競爭能力。那么，鐵路運輸業(yè)競爭的目標模式應(yīng)該是產(chǎn)業(yè)內(nèi)部適度競爭、有助于提高自身在產(chǎn)業(yè)外部的競爭能力、不斷增強該產(chǎn)業(yè)在國內(nèi)外運輸市場中的競爭優(yōu)勢。

　�。ㄎ澹┼]政業(yè)

　　1995年，原郵電部成立了兩個企業(yè)局，即中國郵電郵政總局和中國郵電電信總局。這兩個企業(yè)局設(shè)立，在形式上已經(jīng)成為具有法人資格的企業(yè)，并在國家工商局注冊登記。隨后，各省市也紛紛成立企業(yè)法人。1998年在國務(wù)院的序列改革中，信息產(chǎn)業(yè)部下設(shè)國家電信管理局與國家郵政管理局，4月28日，國家郵政局掛牌。12月，郵政、電信“分灶吃飯”，郵政獨立運行體制形成。

　　目前，國家對郵政體制沒有進行根本改革，國家郵政局仍維持著政企不分、國有國營的壟斷體制。但在體制外，存在一些經(jīng)營同城業(yè)務(wù)及點對點物品運遞的小企業(yè)和經(jīng)營包裹、運遞業(yè)務(wù)的跨國公司。而且，信函業(yè)務(wù)正越來越多地被電話、E-mail所替代；
文件類的函件隨著電子商務(wù)的引入而減少；
互聯(lián)網(wǎng)為人們提供了包羅萬象的信息，使得書籍資料類的函件也相應(yīng)減少，來自替代品的異質(zhì)競爭使國家郵政局面臨越來越大的威脅。另外，在速遞市場中，國內(nèi)速遞業(yè)務(wù)為主的民航、鐵路、公安、公路速遞公司，以國際業(yè)務(wù)和大城市間業(yè)務(wù)為主的跨國速遞公司、貨運公司，主營同城速遞的小型私營速遞公司，發(fā)展勢頭較猛，這類企業(yè)已經(jīng)取得了國際速遞業(yè)務(wù)約60%的市場份額，同時還占有近30%的國內(nèi)市場份額。

　　面對潛在的競爭對手的威脅，近年來，郵政系統(tǒng)經(jīng)常以整頓速遞與報刊市場為由，打擊競爭對手。例如，2002年2月，國家郵政局和國家工商行政管理總局就規(guī)范寄遞企業(yè)經(jīng)營范圍分別下發(fā)通知，清理整頓信件寄遞市場。國家郵政局指出，對于郵政服務(wù)，特別是信函寄遞業(yè)務(wù)，必須堅持郵政專營，我國入世的承諾中也明確規(guī)定快遞市場中郵政依法專營的業(yè)務(wù)不放開。各級郵政執(zhí)法隊伍要提高市場管理水平，對侵犯郵政專營權(quán)的行為要堅決查處。(點擊此處閱讀下一頁)

　　這種做法引起了在華外資企業(yè)和其他非郵政系統(tǒng)速遞公司的強烈不滿。

　　二、我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)改革的缺陷分析和政策建議

　　1998年以來，我國拉開了對自然壟斷產(chǎn)業(yè)改革的序幕。借鑒在此之前的石油、軍工、有色金屬等特殊行業(yè)的改革思路，我國對電信、電力、民航、鐵路等傳統(tǒng)的自然壟斷產(chǎn)業(yè)都主要采取了分拆的改革思路。具體分拆辦法包括縱向分拆、橫向分拆以及橫縱雙向分拆。其中，電信、電力是橫縱雙向分拆，屬于最嚴厲的分拆措施。鐵路主要是在系統(tǒng)內(nèi)部實行縱向分拆，民航改革的思路主要是重組。應(yīng)該說，這種旨在通過分拆來引入競爭機制的改革模式雖然有一定成效，但局限性也非常大。主要表現(xiàn)在：

　　（一）分拆沒有達到有效競爭的目的

　　對不屬于自然壟斷業(yè)務(wù)的可競爭環(huán)節(jié)實行縱向分拆，剝離出去，是正確的。但對競爭性業(yè)務(wù)僅僅按照流程和環(huán)節(jié)進行“條條分解”，而且每種業(yè)務(wù)只切成一家獨立企業(yè)，雖然有助于消除“交叉補貼”現(xiàn)象，但是分拆后的每個企業(yè)仍舊是壟斷者，只不過由原來的一個“綜合壟斷商”變成了幾家“專業(yè)壟斷商”，因為各個“專業(yè)壟斷商”分屬不同的目標市場。所以，如果實行縱向分拆，必須在每個專業(yè)領(lǐng)域再拆成幾家業(yè)務(wù)一致的廠商，才有助于競爭。我國對電信領(lǐng)域的縱向分拆的效果就是如此。關(guān)于真正自然壟斷業(yè)務(wù)的橫向分拆，目前我國的思路就是按照地域進行分拆，如電信市話和電網(wǎng)的南北分拆法。這種分拆雖然有助于標尺競爭，但如果分拆后的廠商彼此不能互相進入，等于是“劃江而治”，壟斷依舊。所以，有必要重新審視檢討目前的分拆式改革思路，探討塑造若干家彼此業(yè)務(wù)重合的綜合運營商有效競爭模式。要動態(tài)地保持有效競爭格局，必須放松進入管制，特別是行政性和歧視性的進入管制，允許民營資本和外商資本進入自然壟斷產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。

　　而且，應(yīng)該實質(zhì)上取消對民營資本的“非國民待遇”和外商資本的“超國民待遇”做法，凡是對外商能夠開放的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域應(yīng)該首先對民營資本開放。

　�。ǘ�）廠商產(chǎn)權(quán)單一，政企分開進展遲緩

　　分拆后的自然壟斷產(chǎn)業(yè)，基本是清一色的國有企業(yè)，而且多是國有獨資公司。而國有企業(yè)和國有獨資公司，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)單一，國家資本“一股獨大”，難以形成投資主體多元化的格局，企業(yè)激勵機制和約束機制雙弱化，企業(yè)行為的行政色彩濃厚，必然導(dǎo)致經(jīng)濟效益和財務(wù)績效較差。以企業(yè)集團為例，母公司為國有企業(yè)和國有獨資公司的企業(yè)集團的經(jīng)濟效益和財務(wù)績效是最差的。由表2可以看出，就所選定的效率指標、周轉(zhuǎn)指標，技術(shù)創(chuàng)新投入、新產(chǎn)品開發(fā)指標以及各種盈利指標等9個典型指標來看，母公司為國有獨資公司的企業(yè)集團的業(yè)績表現(xiàn)幾乎都是最差的，9個指標中有7個指標表現(xiàn)最差，明顯地低于其他類型的企業(yè)集團。另外2個指標（研究與開發(fā)費用與主營業(yè)務(wù)收入比率、新產(chǎn)品銷售收入與營業(yè)收入比率）排名倒數(shù)第二。而母公司為國有企業(yè)的企業(yè)集團，1項指標（新產(chǎn)品銷售收入與營業(yè)收入比率）排名倒數(shù)第一，有5個指標排名倒數(shù)第二，其他指標基本上居于中間。由此可以充分說明，母公司為國有企業(yè)和國有獨資公司的企業(yè)集團，經(jīng)濟效益和財務(wù)業(yè)績的綜合表現(xiàn)是最差的。進一步看，即使是國有控股公司，國家相對控股的企業(yè)集團從所有指標上都表現(xiàn)出了比絕對控股公司更好的經(jīng)濟效益和財務(wù)績效，充分說明了國有企業(yè)和國有獨資公司在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和法人治理結(jié)構(gòu)上的弊端。所以，我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)的改革，必須通過整體改制重塑產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，以集團母公司改制為國有相對控股公司為目標，減持和增量稀釋國有股，積極引進民營資本和外商資本以及戰(zhàn)略性機構(gòu)投資者，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)多元化，以此推進自然壟斷產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域政企分開和政資分開。

　�。ㄈ�）政府主導(dǎo)的單邊治理結(jié)構(gòu)

　　現(xiàn)有自然壟斷產(chǎn)業(yè)中的企業(yè)基本上是國有企業(yè)和國有獨資公司。由于單一的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，導(dǎo)致了政府主導(dǎo)的單邊治理結(jié)構(gòu)，而這種帶有政府行政色彩的企業(yè)，使得企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)也必定是不可能規(guī)范的。政府部門不僅直接向這類企業(yè)派董事、董事長，還要派總經(jīng)理、副總經(jīng)理，搞亂了公司內(nèi)部的權(quán)責(zé)關(guān)系，有的企業(yè)董事長、總經(jīng)理一人兼，董事會不能有效監(jiān)督經(jīng)理，在避免企業(yè)“領(lǐng)導(dǎo)班子”內(nèi)部矛盾的同時失去了制衡；
有的董事會對集體決策、個人負責(zé)的議事規(guī)則不以為然，重大問題還是個人說了算。

　　民主、科學(xué)的決策機制沒有形成，各位董事對股東的信托責(zé)任沒有落實。有的國有獨資企業(yè)甚至只有董事長而沒有董事會。另外，該類企業(yè)的主要領(lǐng)導(dǎo)人都是由國務(wù)院或國資委直接任命，屬于準政府官員，很大一部分就是直接由部長、副部長直接轉(zhuǎn)化而來。這類企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人更多的是對政府負責(zé)，而不是對市場和企業(yè)負責(zé)，導(dǎo)致企業(yè)行為更多的帶有“官商”特征。

　　諸如此類的不規(guī)范運作現(xiàn)象，可以說是不一而足。

　　黨的十五屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》指出，要“積極探索適應(yīng)現(xiàn)代企業(yè)制度要求的選人用人新機制，把組織考核推薦和引入市場機制、公開向社會招聘結(jié)合起來，把黨管干部原則和董事會依法選擇經(jīng)營管理者以及經(jīng)營管理者依法行使用人權(quán)結(jié)合起來�！痹谶@里，需要說明的是，市場對建立比較準確的經(jīng)營者評價和篩選機制具有基礎(chǔ)性的作用。因為有效的市場可以比較準確地傳遞有關(guān)企業(yè)及其經(jīng)營者的素質(zhì)和能力信息。如在資本市場上，并購活動將會促進董事會不斷提高決策水平和決策效率，否則不斷失誤的決策和低效率的管理水平將會促使外部潛在投資者將并購的目標瞄準該類企業(yè)。而一旦并購成功，新的控股者首先就要改組董事會，進而重新聘任經(jīng)理階層。而根據(jù)并購理論，并購的目標是那些具有良好資產(chǎn)而由于缺乏以經(jīng)營管理能力為核心的“表外資產(chǎn)”因而利潤和現(xiàn)金流表現(xiàn)不佳的企業(yè)，市場對這種企業(yè)的評價較低，因此企業(yè)價值也低。

　　此時，戰(zhàn)略投資者以比較低廉的市價接管后，輸入“表外資產(chǎn)”進行整合，被收購企業(yè)財務(wù)業(yè)績得到大幅度提高，市場價值也會大幅度提升。這是，戰(zhàn)略投資者再轉(zhuǎn)手出售，則會賺得一筆可觀的利潤。這一過程無疑向資本市場顯示和傳遞了這樣一個信息：被接管企業(yè)缺乏以經(jīng)營管理能力的“表外資產(chǎn)”。試想，對這樣的經(jīng)營管理者，無論是董事還是經(jīng)理，誰還敢再任用和聘任呢？事關(guān)自己的信譽和人力資本市場價值，董事和經(jīng)理哪有不努力的道理？所以，資本市場、勞動力市場能夠?qū)Χ�事和�?jīng)理起到比較客觀的評價作用。有關(guān)實證研究成果也證明了這一道理。

　　（四）重塑政府規(guī)制體系，從專業(yè)規(guī)制走向綜合規(guī)制

　　在自然壟斷產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，從政府干預(yù)走向政府規(guī)制是一大進步。“市場失效”使得政府規(guī)制成為必要。但同樣要注意的是“規(guī)制失效”，即規(guī)制成本大于規(guī)制收益，使得規(guī)制得不償失。規(guī)制中的“俘虜”理論和“利益集團”理論說的就是這個意思。西方發(fā)達國家一個多世紀的規(guī)制歷史也充分展示了這一道理。

　　在向來崇尚“制度社會”的西方國家尚且如此，而在一向特別注重“鄉(xiāng)土社會”和“人情社會”的中國，我們更不能指望政府規(guī)制比政府干預(yù)更能體現(xiàn)“三個代表”。而另人擔(dān)憂的是，在政府機構(gòu)精兵簡政的同時，眾多政府部門又以政府規(guī)制機構(gòu)的身份再現(xiàn)。難道有一個特殊行業(yè)就需要一個特殊的規(guī)制機構(gòu)嗎？在金融領(lǐng)域，銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會等規(guī)制機構(gòu)一個接一個地成立；
在電力領(lǐng)域，撤消了電力部，成立了電監(jiān)會。更是有人主張，要在現(xiàn)有有關(guān)政府部門的職能基礎(chǔ)上分離并成立電信管制委員會、鐵路管制委員會等等。照這樣改革的話，每一個行業(yè)，都既有一個主管部門，又有一個監(jiān)管（規(guī)制）部門，政府部門豈不是越改越多？

　　自然壟斷產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，國外的趨勢是放松規(guī)制，我國似乎是加強規(guī)制的趨勢，這樣豈不是與改革的初衷背道而馳。筆者在此建議，第一，盡可能少設(shè)立規(guī)制部門；
第二，在不得不規(guī)制的領(lǐng)域，最好成立綜合性的規(guī)制部門，如能源規(guī)制委員會、運輸規(guī)制委員會等，而不是在每一種能源領(lǐng)域和運輸領(lǐng)域分別處理相應(yīng)的專業(yè)規(guī)制委員會；
第三，在規(guī)制內(nèi)容上，重點加強社會性規(guī)制，減少經(jīng)濟性規(guī)制；
第四，在經(jīng)濟性規(guī)制上，主要實行激勵性規(guī)制，慎用非對稱規(guī)制；
主要實行秩序和接入價格規(guī)制，慎用歧視性進入壁壘規(guī)制。

　　總之，我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)改革還只能說是剛剛開始，而且進展不一，問題叢生。面對加入WTO 后的越來越嚴峻的挑戰(zhàn)，我國應(yīng)該主動出擊，加快和深化自然壟斷產(chǎn)業(yè)改革，使自然壟斷產(chǎn)業(yè)煥發(fā)生機活力，使之成為我國21世紀經(jīng)濟增長的新亮點。

　�。ㄗ髡邌挝唬菏锥冀�(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)工商管理學(xué)院。文章來源：http://www.chinareform.org.cn/cirdbbs/dispbbs.asp?boardID=23&ID=307 ）

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