權(quán)利主體的缺席和公正程序的錯(cuò)位，勢(shì)必導(dǎo)致權(quán)力合法性的流失

　　一個(gè)小鎮(zhèn)的辦公場(chǎng)所，舉債建筑仿天安門式樣的辦公樓，據(jù)說設(shè)計(jì)方案中還暗藏以“王”作“主”之類的象征性玄機(jī)；
事發(fā)之后，王姓黨委書記居然毫無(wú)“亢龍有悔”的負(fù)疚感——對(duì)于如此奇特的政治景觀，不同的人當(dāng)然有不同的解讀——

　　衛(wèi)道士從金色琉璃瓦屋頂和脊獸上看到了僭越；
占卜者從地方官員以“自立生祠”的熱情來經(jīng)營(yíng)所謂“政績(jī)工程”中看到了亂象；
歷史家會(huì)聯(lián)想到羅馬帝國(guó)角斗場(chǎng)里等級(jí)森嚴(yán)的觀臺(tái)設(shè)計(jì)；
經(jīng)濟(jì)學(xué)者則會(huì)感嘆“有形之手”對(duì)企業(yè)資產(chǎn)的變相剝奪；
監(jiān)察部門或許還能從書記親躬建筑設(shè)計(jì)、利用企業(yè)改制后的資產(chǎn)投資以及建筑施工合同條款中找到經(jīng)濟(jì)疑點(diǎn)。

　　除此之外，以一介法律研究者的眼光來掃視那張小天安門照片，還能看到些什么？答曰：權(quán)利主體的缺席，公正程序的錯(cuò)位。

　　對(duì)這樣的觀察和判斷，或許反對(duì)者會(huì)反駁說：修建新辦公樓并非鎮(zhèn)黨委書記的“一言堂”，而是由領(lǐng)導(dǎo)班子集體討論決定，前后歷經(jīng)兩屆領(lǐng)導(dǎo)，通過15道審批程序，各種手續(xù)一應(yīng)俱全。但是，這些事實(shí)雖然可以作為推卸個(gè)人責(zé)任的托詞，卻根本不足以否定對(duì)其法理正當(dāng)性的質(zhì)疑；
甚至可以說，正因?yàn)槟鞘菆?zhí)政者的集體行為而不是某個(gè)官員的一時(shí)心血來潮，所以問題更嚴(yán)重，更需要進(jìn)行整體性反思，不斷推敲如何加強(qiáng)公民權(quán)利以及公正程序原則的基本保障等根本性問題。

　　讓我們先從具體事實(shí)與具體規(guī)范說起。根據(jù)《樓堂館所建設(shè)管理暫行條例》的規(guī)定，辦公樓、會(huì)議樓屬于非經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的“樓堂館所”，必須經(jīng)過嚴(yán)格的審批程序，不得搞計(jì)劃外工程。該條例第21條規(guī)定，企業(yè)的流動(dòng)資金和生產(chǎn)發(fā)展資金不得用于樓堂館所項(xiàng)目建設(shè)；
第23條規(guī)定，有關(guān)建設(shè)資金必須存入建設(shè)銀行實(shí)行統(tǒng)一管理，第25條規(guī)定，用自籌資金建設(shè)辦公樓之類，要按年度投資額的30％征收建筑稅；
第31條規(guī)定，對(duì)于擅自提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、挪用企業(yè)流動(dòng)資金和生產(chǎn)發(fā)展資金等行為，應(yīng)給予主要負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任者以經(jīng)濟(jì)處罰、行政處分。比照這些規(guī)定，忠縣黃金鎮(zhèn)的辦公樓難道真的算不上違章建筑？

　　再看征地補(bǔ)償費(fèi)。根據(jù)《土地管理法》第31條規(guī)定，國(guó)家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度，非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照“占多少、墾多少”的原則保證耕地面積不減，否則必須繳納耕地開墾費(fèi)。另外，該法不僅詳細(xì)規(guī)定了對(duì)農(nóng)民的征地補(bǔ)償，而且以第48條和第49條明確了對(duì)補(bǔ)償安置方案的公告和承認(rèn)程序以及由群眾對(duì)補(bǔ)償費(fèi)用的收支情況進(jìn)行監(jiān)督的程序。然而，根據(jù)新聞報(bào)道，黃金鎮(zhèn)的辦公樓征地費(fèi)計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)比法定金額低31％，征地費(fèi)與轉(zhuǎn)手出讓給建筑商的收入差價(jià)高達(dá)十幾萬(wàn)元。即使這樣少得可憐的補(bǔ)償費(fèi)，也沒有直接交到農(nóng)民手中；
農(nóng)轉(zhuǎn)非的安置名額一個(gè)也未落實(shí)，惹得當(dāng)?shù)孛裨顾钠稹?/p>

　　本世紀(jì)初，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院曾經(jīng)聯(lián)名發(fā)出“關(guān)于在全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機(jī)關(guān)全面推行政務(wù)公開制度的通知”，旨在擴(kuò)大基層民主，監(jiān)督行政權(quán)力。憲法、法律和各種行政法規(guī)、地方性規(guī)范和規(guī)章，也為此規(guī)定了相應(yīng)的、盡管遠(yuǎn)遠(yuǎn)算不上規(guī)范的程序。但是，在中國(guó)的廣大基層，“印把子”、鈔票、人事安排以及象征性符號(hào)體系仍然處于高度一元化的狀態(tài)，基層政府的干部，特別是作為“一把手”的黨委書記，實(shí)際上擁有絕對(duì)的權(quán)力。而普通老百姓以及人民代表，則大都被排除在對(duì)政府財(cái)政預(yù)算以及收支情況進(jìn)行審議和監(jiān)督的程序之外。似乎不是公民以納稅的方式出錢雇公仆、購(gòu)買行政機(jī)關(guān)的公共服務(wù)，倒好像是各級(jí)干部們?cè)谝詸?quán)生錢、點(diǎn)石成金來養(yǎng)活農(nóng)民，施恩鄉(xiāng)里。由黃金鎮(zhèn)黨委書記親自設(shè)計(jì)的“天安門”，正是這種權(quán)力機(jī)關(guān)意識(shí)紊亂和錯(cuò)位的絕佳體現(xiàn)。

　　造成此種現(xiàn)象的一個(gè)重要根源，與缺乏公正程序密切相關(guān)。其中最重要的程序錯(cuò)位，就是權(quán)力淵源的程序被扭曲了。根據(jù)我國(guó)《憲法》和《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》，地方人民政府由同級(jí)人大選舉并向本級(jí)人大負(fù)責(zé)。但是，在實(shí)踐中，人大權(quán)力遠(yuǎn)未實(shí)質(zhì)化，地方政府只對(duì)上級(jí)黨政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，并可能只憑對(duì)上級(jí)效忠或賄買的績(jī)效而得到上級(jí)的提拔和庇護(hù)。這就必然導(dǎo)致權(quán)利主體被漠視。納稅人盡管支付了費(fèi)用，卻無(wú)權(quán)約束自己的公仆，甚至對(duì)稅金用途也缺乏監(jiān)督和過問的權(quán)力；
而法律規(guī)定的由人民公開審議和民主監(jiān)督的程序，也被誤解或歪曲為獲取上級(jí)機(jī)關(guān)審批、同意和獎(jiǎng)賞的程序。

　　從更深層次看，權(quán)利主體的缺席和公正程序的錯(cuò)位，勢(shì)必導(dǎo)致權(quán)力合法性的流失。那七組占地為王的懷古建筑，那111級(jí)雞犬升天的青石臺(tái)階，觀禮臺(tái)上的花壇以及每個(gè)辦公室附帶的休息間和廁所，都折射著公器濫用和私用的骯臟、丑惡以及滑稽。

　　在這樣的背景下，從小天安門上“垂范”下來的每一道“圣旨”，恐怕都難免引起衣衫襤褸的農(nóng)民們的非議或者哄笑吧？如果一個(gè)改革中的社會(huì)，缺乏以合法性進(jìn)行社會(huì)整合的力量，國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)的合理化改造將十分困難，而自以為是、頤指氣使的“土皇帝”的出現(xiàn)并不是罕事，那正是最讓人憂慮的事情。

　　要擺脫這種尷尬，怎么辦？處理當(dāng)事人是為必要的治標(biāo)之舉，但治本的辦法，還是要通過制度改革，切實(shí)保證公民的權(quán)利主體地位和他們有效表達(dá)自己的意志和意愿的公正程序。比如說，能不能把黃金鎮(zhèn)的“大會(huì)堂”向納稅人以及人民代表開放，讓基層政府的財(cái)政預(yù)算以及收支明細(xì)表都在這里討論通過？能不能在大門邊的高墻上開辟一個(gè)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)競(jìng)選公告欄，用來張貼候選人的簡(jiǎn)介以及政策設(shè)想？

　　總而言之，讓基層的預(yù)算議會(huì)實(shí)踐從黃金鎮(zhèn)開始，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政長(zhǎng)官的普選試點(diǎn)從忠縣開始，這或許不失為將功補(bǔ)過、積德造福的最佳出路。

　　這樣的改革其實(shí)不難，有憲法和法律為依據(jù)。最后只要把黃金鎮(zhèn)“天安門”入口處拱門匾額的文字這樣重新書寫鎦金一下即可——“主權(quán)在民”。（財(cái)經(jīng)）

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