胡揚:《國務院信訪條例》的基本精神及其反思
發(fā)布時間:2020-05-23 來源: 感悟愛情 點擊:
內容摘要:本文在對1995年和2005年頒布的《國務院信訪條例》進行比較研究的基礎上,結合10年來河南省信訪制度改革的實踐,總結了新《國務院信訪條例》的基本精神,反思了其可能存在的問題,在此基礎上探討了《河南省信訪條例》修訂的基本方向。
關鍵詞:《國務院信訪條例》、《河南省信訪條例》、基本精神、基本方向
一、《國務院信訪條例》的基本精神
2005年1月17日,國務院總理溫家寶簽署國務院第431號令,頒布了新修訂的《國務院信訪條例》(下簡稱新信訪條例)。新信訪條例的頒布,標志著我國信訪制度改革已經(jīng)全面啟動,河南省信訪條例的修訂工作也即將提上日程。
在"屬地管理、分級負責,誰主管、誰負責"原則指導下,新信訪條例明確了信訪機構的獨立地位,規(guī)范了信訪機構的職能,體現(xiàn)了信訪工作的權威性;
開辟了新的信訪形式,拓寬了信訪渠道,提出了建立和公開政府信訪信息系統(tǒng),體現(xiàn)了信訪工作的開放性;
完善信訪工作程序,加強"雙向規(guī)范"和"雙向追究",推進了"依法治訪",體現(xiàn)了信訪工作的法制化;
完善了信訪制度系統(tǒng),建立了信訪工作的長效機制,體現(xiàn)了信訪工作的科學化。
。ㄒ唬┟鞔_信訪機構的獨立地位,規(guī)范信訪機構的職能,體現(xiàn)信訪工作的權威性
在前期的信訪制度改革大爭論中,出現(xiàn)了兩種不同傾向的改革意見:一是強化信訪機構的職能,以國家信訪局研究室張彭發(fā)為代表,二是弱化信訪機構職能甚至是取消信訪機構,以中國社會科學院于建嶸博士為代表。新信訪條例綜合各方面的政治考慮,選擇了規(guī)范信訪行為、加強信訪機構職能的漸進主義改革思路。
新信訪條例第六條規(guī)定:"縣級以上各級人民政府應當確立信訪工作機構;
……縣級以上各級人民政府信訪機構是本級人民政府負責信訪工作的行政機構。"并明確規(guī)定了政府信訪機構的六項基本職責,其中包括受理、交辦、轉送信訪人提出的信訪事項的權力、承辦上級和本級人民政府交由處理的信訪事項的權力,協(xié)調處理重要信訪事項的權力,督促檢查信訪事項處理的權力,調查、研究、分析信訪情況,及時向本級人民政府提出完善政策和改進工作的建議的權力,對本級人民政府其他工作部門和下級信政府信訪機構的信訪工作進行指導權等。
為加強信訪機構的職能,新信訪條例還列出專門條款,對信訪機構的督辦權、建議處分權等進行了詳細規(guī)定。新信訪條例第三十六條規(guī)定了信訪工作機構督辦權的具體情形:"無正當理由未按規(guī)定的辦理期限辦結信訪事項;
未按規(guī)定反饋辦理結果的,未按規(guī)定程序辦理的,辦理信訪事項推諉、敷衍的,不執(zhí)行信訪處理意見的和其他需要督辦的情形。"第三十八條規(guī)定:"縣級以上的各級人民政府信訪工作機構對在信訪工作中推諉、敷衍、拖延、弄虛作假造成嚴重后果的行政機關工作人員,可以向有權處理的行政機關提出給予行政處分的建議。"
新信訪條例在規(guī)范政府信訪工作機構職能的基礎上,進一步明確了信訪工作機構具有對重大信訪事項的協(xié)調辦理權,對政府其他工作部門在信訪事項的辦理具有督查、督辦、建議處分權等,增強了信訪工作機構的職能,體現(xiàn)了信訪工作的獨立性和權威性。
(二)拓寬信訪渠道,建立信訪信息系統(tǒng),體現(xiàn)信訪工作的開放性
近年來,隨著各種不同的信訪問題的產(chǎn)生,原有的信訪渠道已經(jīng)無法滿足日益增長的信訪量的需求;
另一方面,由于信訪問題是一個地區(qū)一定時期各種社會矛盾的綜合反映,在錯誤政績觀的導向下,有些地方政府往往不愿意公開信訪工作信息,導致了信訪工作的封閉性,進一步阻塞了現(xiàn)有的信訪渠道,因此,拓寬信訪渠道,公開信訪工作信息,不僅體現(xiàn)了信訪工作的開放性,而且還顯示了各級政府面對和解決各種社會矛盾的勇氣和信心,是檢驗了各級黨政部門執(zhí)政能力的重要標準之一。
新信訪條例第二條規(guī)定,信訪是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式,向各級政府、縣級以上各級人民政府工作部門反映提出建議、意見或者投訴請求的活動。新增加了電子郵件、傳真等新的信訪形式,進一步拓寬了信訪渠道。
為暢通信訪渠道,實現(xiàn)信訪工作的開放性,新信訪條例規(guī)定,各級人民政府及其工作部門,應本著為信訪人提供便利的原則,"向社會公布信訪工作機構的通信地址、電子郵箱、投訴電話、信訪接待時間和地點、查詢信訪事項處理進展及結果的方式等。"縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應建立行政機關負責人的信訪接待日制度,并明確提出"縣級以上政府及其工作部門的負責人或其指定人員,可以就信訪人反映的突出的問題應到居民居住地與信訪人面談溝通。"
建立政府信訪信息系統(tǒng),是拓寬信訪渠道、開放信訪工作信息的重要舉措之一。新信訪條例規(guī)定,"縣級以上的地方人民政府,建立或者確定本行政區(qū)域的信訪信息系統(tǒng),并與上級人民政府及其有關部門、下級人民政府的信訪信息網(wǎng)絡實現(xiàn)互聯(lián)互通。"縣級以上各級人民政府信訪工作機構或有關部門,應當及時將信訪人的投訴請求輸入信訪信息系統(tǒng),信訪人可以通過信訪信息網(wǎng)絡查詢其提出的投訴請求的辦理情況等。
為了加強基層信訪工作,增加信訪工作的開放性,新信訪條例第十三條規(guī)定,設區(qū)市、縣兩級人民政府可以根據(jù)實際工作需要,組織相關社會團體、法律援助機構、相關專業(yè)人員、社會志愿者共同參與,運用咨詢、教育、協(xié)商、調解、聽證等方法,依法、及時、合理處理信訪人的投訴請求,建立起政府主導、社會參與、有利于迅速解決糾紛的工作機制,并在新條例第三十一條對信訪聽證制度進行了進一步明確。
(三)完善信訪程序,加強"雙向規(guī)范"和"雙向追究",體現(xiàn)信訪工作的法制化
完善信訪工作程序,加強"雙向規(guī)范"和"雙向追究",是實現(xiàn)"依法信訪"的基本途徑,因此也成為新信訪條例的最重要內容。新信訪條例進一步明確了信訪人提出信訪事項、信訪工作機構及其人員受理、交辦、轉送信訪事項、行政機關在辦理信訪事項的行為規(guī)范及其法律責任,刪去了可能引起歧視和打擊信訪人的條款,充分體現(xiàn)了信訪工作的法制化精神。
新信訪條例第三章是關于信訪人提出信訪事項的程序性規(guī)定,其中一個重要內容是規(guī)定了"信訪事項已經(jīng)辦理或者正在辦理的,信訪人向受理、辦理機關的上級行政機關再提出同一信訪事項的,該上級行政機關不予受理。"第四章是關于信訪工作機關受理、交辦、轉送信訪事項的規(guī)定,明確提出了屬于人大及其常委會、人民法院、人民檢察院職責范圍的信訪事項,應當分別向有關單位提出,其中一個重要內容是規(guī)定,"對已經(jīng)或依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的,不予受理";
第五章是關于行政機關辦理、信訪工作機關協(xié)調、督辦信訪事項辦理的規(guī)定,其中一個重要內容是提出了信訪事項的辦理、復查、復核三級程序,并明確規(guī)定"信訪人對復核意見不服,仍然以同一事實和理由提出投訴請求的,行政機關不再受理。"
在信訪人的權力義務和法律責任規(guī)定方面,新信訪條例第二條明確了信訪人具有建議、意見或投訴請求的權力,規(guī)定信訪人的投訴請求必須采用實名信訪制,信訪人必須對信訪內容的真實性負責,不得捏造、歪曲事實,不得誣告、陷害他人,特別需要指出的是在新信訪條例第二十條中,第一次明確規(guī)定信訪人在信訪活動中違法的六種的具體情形,并在新條例第四十七條、四十八條中,明確規(guī)定了信訪人違法相應的法律責任。
在信訪工作機構及其工作人員的權力義務和法律責任方面,新信訪條例明確提出了建立健全信訪工作責任制,首次提出了"各級人民政府應當把信訪工作績效納入公務員考核體系";
為保護信訪人的正當權益,新信訪條例還把原條例中關于"任何組織和個人不得打擊報復信訪人"的一般性條款,上升為新信訪條例的總則;
新信訪條例中還規(guī)定,信訪工作機構及其人員應當嚴格按照信訪程序受理信訪事項,不得推諉、敷衍和拖延,不得將信訪人的檢舉、揭發(fā)材料透漏或轉給被檢舉、揭發(fā)的人員和單位等等,并在第六章第四十一至四十六條中,對行政機關工作人員及其負責人相應的法律責任進行了詳細的規(guī)定。
(四)完善信訪制度建設,建立信訪工作長效機制,體現(xiàn)信訪工作的科學化
制度創(chuàng)新是推進行政可持續(xù)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。新信訪條例在總結各級政府信訪制度改革成功經(jīng)驗的基礎上,強調了建立和健全信訪工作責任制、領導接待制度、領導閱信制度、領導責任追究制度,首次明確提出了建立信訪工作聯(lián)席會議制度、信訪工作績效的公務員考核制度、信訪信息系統(tǒng)制度和信訪聽證制度等等,進一步完善了信訪制度系統(tǒng),建立了信訪工作的長效機制,體現(xiàn)了信訪工作的科學化。
新信訪條例第五條是關于領導閱信制度、領導接待日制度的規(guī)定,"各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門的負責人應當閱批重要來信、接待重要來訪、聽取信訪工作匯報,研究解決信訪工作中的突出問題。"新信訪條例第十條還進一步提出了信訪工作接待日制度,并提出明確了針對信訪人反對的突出問題,縣級以上的人民政府及其工作部門負責人或者其指定人員,到居民所在地與信訪人見面溝通,也即信訪工作的"下訪"制度。
新信訪條例第七條明確提出建立信訪工作責任制和信訪工作公務員考核制度的規(guī)定,"各級人民政府應當建立信訪工作責任制,對信訪中的失職、瀆職行為,要嚴格按照有關法律、行政法規(guī)和本條例規(guī)定,追究有關人員的責任,并在一定范圍內予以通報。各級人民政府應當把信訪工作績效納入公務員考核體系。"
新信訪條例明確提出了建立信訪工作的聯(lián)席會議制度、矛盾排除制度等。"縣級以上的各級人民政府應當建立統(tǒng)一領導、部門協(xié)調,統(tǒng)籌兼顧、標本兼治,各負其責、齊抓共管的信訪工作格局,通過聯(lián)席會議、建立排除調處機制等方式,即使化解矛盾和糾紛。"
新信訪條例對信訪聽證制度進行了明確,"對重大、復雜、疑難的信訪事項,可以舉行聽證,聽證應當公開,通過質詢、辯論、評議、合議等方式,查明事實,分清責任。聽證范圍、主持人、參加人、程序等由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定。"
二、對《國務院信訪條例》的反思
新信訪條例的頒布,對推動我國信訪制度改革有著重要的意義,然而,由于《國務院信訪條例》性質上只是一個國務院法規(guī),只對政府信訪工作范圍內的信訪事項具有約束力,又由于信訪問題的廣泛性和復雜性,很多信訪事項涉及到黨委、立法、行政和司法等許多領域,信訪工作程序與其他法定程序之間的關系都需要進一步理清,因此,無論是從理論上還是在實踐上,新頒布的《國務院信訪條例》都還存在著一定的困難,主要表現(xiàn)在:
。ㄒ唬┰谛旁L機構職能方面,信訪工作機構的橫向和縱向的協(xié)調、監(jiān)督職能在實踐上無法得到保障
信訪機關具有雙重職能,既要受理、交辦、轉送信訪事項,同時還要對信訪事項進行協(xié)調和監(jiān)督的職能,而協(xié)調、監(jiān)督職能是信訪工作機關獨立性和權威性的根本保障。然而,無論是從縱向上還是橫向上,信訪工作機關的協(xié)調權、監(jiān)督權的實施都存在著困難。
從橫向上看,新信訪條例明確規(guī)定了政府信訪工作受理信訪事項的范圍,并明確提出屬于人大及其常委會、人民法院、人民檢察院職權范圍內的信訪事項,應當分別向有關的人大及其常委會、人民法院、人民檢察院提出,這種規(guī)定從形式上界定了不同性質國家機關信訪工作職責界限,然而,由于新信訪條例并沒有對涉及多個國家機關信訪事項的受理、交辦、轉送、協(xié)調和監(jiān)督權等做出明確規(guī)定,信訪工作機構對此類信訪事項的橫向的協(xié)調和監(jiān)督職能也將無法實施,這種現(xiàn)象不僅可能導致了同一信訪事項同時向多個部門提出和受理的重復信訪現(xiàn)象,而且不同性質的信訪工作機關在此類信訪事項受理和辦理上的相互推諉、敷衍和拖延現(xiàn)象也將依然存在。
從縱向上看,雖然新信訪條例中明確規(guī)定政府信訪工作機關具有協(xié)調處理重大信訪事項的權力,但并沒有明確規(guī)定重要信訪事項的具體情形,從而容易導致信訪工作機構在行使協(xié)調權時,往往會發(fā)生權力越位和不到位的現(xiàn)象;
另一方面,新信訪條例雖然規(guī)定了政府信訪機構督辦的信訪事項的具體情形,但對政府信訪工作機構督辦權實施的一個重要手段--建議處分權的規(guī)定卻相對含糊,只規(guī)定信訪工作機構對在信訪工作中推諉、敷衍、拖延和弄虛作假造成嚴重后果的信訪工作人員,可以向有權處理的行政機關提出行政處分的建議,而沒有明確規(guī)定造成嚴重后果的具體情形,(點擊此處閱讀下一頁)
也沒有明確規(guī)定行使行政處分權的基本程序,因此,信訪機構的建議處分權在實踐中落實困難。
(二)在信訪渠道建設方面,信訪形式的多元化選擇機制亟待建立,信訪工作的開放性依然需要進一步提高
新信訪條例在開辟新信訪形式的同時,只在原則上規(guī)定了"信訪人提出信訪事項,一般應當采取書信、電子郵件、傳真等書面形式",并沒有進一步提出建立引導信訪人選擇多元信訪形式的機制。然而,在現(xiàn)實的信訪工作實踐中,由于不同信訪渠道選擇的所需要的主客觀條件不同,不同信訪形式所產(chǎn)生的信訪問題"問題化"程度不同,或者說不同的信訪形式所產(chǎn)生的信訪效果存在著很大的差異。一般說來,走訪比其他信訪形式、集體訪比個體訪、越級上訪比逐級上訪、直接面見領導人的信訪比間接上訪領導人,更能產(chǎn)生廣泛的社會影響,更能引起地方政府及其領導人的重視,從而導致集體走訪、越級上訪等現(xiàn)象不斷發(fā)生,甚至屢屢發(fā)生在國家機關辦公場所聚集、圍堵和沖擊國家機關、攔車喊冤等違法現(xiàn)象,因此,在拓寬信訪渠道的同時,必須建立引導信訪人選擇多元信訪形式的工作機制,為信訪人選擇成本低、效率高的信訪形式創(chuàng)造條件。
在公開信訪工作信息方面,新信訪條例只是規(guī)定公開信訪工作機構的信訪地址、接待時間和地點,信訪人在網(wǎng)上提出和查詢信訪事項等,為信訪工作從封閉走向開放奠定了基礎。然而,新信訪條例中關于信訪工作的開放范圍,主要是為方便信訪人而提出的,開放的范圍也主要面向信訪人的。雖然新信訪條例也提出重大的信訪事項的聽證制度,但并沒有在政府信訪信息系統(tǒng)建設中,進一步提出建立網(wǎng)上向社會各界開放信訪工作信息的機制,鼓勵社會各界網(wǎng)上參與和監(jiān)督信訪事項的受理、辦理、協(xié)調、監(jiān)督,進一步開放信訪工作信息。
。ㄈ、在信訪程序建設上,"終訪程序"在理論和實踐上都存在著一定困難
在信訪工作程序建設中,新信訪條例的一個標志性的進步是建立了"終訪程序",明確提出經(jīng)過復核程序的信訪事項,信訪人仍以同一事實和理由再次提出的投訴請求,行政機關不予受理。這一制度無疑為規(guī)范反復的上訪行為提供了基本依據(jù),然而,這一制度在理論上和實踐上都存在著一定的困難。
從理論上講,信訪是公民、法人或者其他組織向各級人民政府及其工作機關反映情況,提出建議、意見或者申訴請求的活動,按照憲法的相關規(guī)定,向政府機關反映情況,提出意見、建議或者申訴請求,是公民的一項基本的權利和義務,雖然信訪人的申訴請求已經(jīng)經(jīng)過了復核程序,但并不表明公民的申訴權利已經(jīng)失去,根據(jù)憲法的相關規(guī)定,信訪人依然具有向做出復核意見的行政機關的上級機關反映情況,提出申訴請求的權利,新信訪條例的"終訪程序"缺乏相應的法理上的依據(jù)。
從實踐上看,新信訪條例在建立了"終訪程序"時,并沒有對有權做出復核意見行政機構的行政級別做進一步的具體規(guī)定,也沒有規(guī)定行政機關做出的"終訪程序"的法律效力,更無法界定違反"終訪程序"的信訪人所應承擔的法律責任等等,因此,"終訪程序"不僅不具有實踐上的可操作性,而且還可能進一步引發(fā)信訪人采取極端的、違法的信訪行為提出申訴請求的現(xiàn)象。
。ㄋ模┰谛旁L制度建設中,依然無法避免人治與法治的內在緊張
新信訪條例在完善信訪程序建設的基礎上,進一步加強了"雙向規(guī)范"和"雙向追究",體現(xiàn)了信訪工作的法制化精神,特別是新信訪條例在完善和健全"雙向規(guī)范"和"雙向追究"的同時,以建立和健全信訪工作責任制為目標,加強信訪工作的領導責任制,提出了領導接待制度、領導閱信制度、領導下訪制度,信訪工作績效的公務員考核制度等,并明確了違法的信訪工作行為對其主要負責人的行政和法律責任。這些措施對推動主要領導親自處理、協(xié)調解決、親自督查、督辦信訪事項,提高信訪事項的解決效率有著重要的意義。
然而,由于目前缺乏一個科學的、客觀的信訪工作責任制考核的指標體系,特別是缺乏一個科學的、客觀地考核領導干部信訪工作責任的指標體系,在量化考核的政績壓力下,對領導人特別是主要領導人責任追究制的過分強調,進一步把各級領導干部推向了信訪工作的前沿陣地,主要領導人對推動信訪事項的受理、辦理的首要的、不可替代的作用就更加突出,這種狀況反過來又進一步強化了信訪人通過直接走訪主要領導人,而不是依靠法定程序來解決信訪問題的社會心理,加劇了信訪工作的人治和法治的內在緊張。
三、《河南省信訪條例》修訂工作的基本方向
新信訪條例充分尊重地方政府制度創(chuàng)新主體地位,給地方政府的信訪制度改革留下了很大的空間,因此,在《河南省信訪條例》修改過程中,應在深入領會新信訪條例的權威性、開放性、科學化和法制化基本精神前提下,總結10年來河南省信訪制度改革的成功經(jīng)驗,進一步修訂和完善《河南省信訪條例》,努力使之體現(xiàn)時代性、把握規(guī)律性、富于創(chuàng)造性。
(一)以完善聯(lián)席會議制度為切入點,加強信訪工作機構的協(xié)調、監(jiān)督職能,提高信訪工作機構的權威性
針對信訪機構橫向協(xié)調和監(jiān)督困難的問題,在《河南省信訪條例》修改過程中,應該繼續(xù)完善《河南省信訪條例》(1997)第四章關于人大、法院、政府和檢察院等國家機關信訪事項受理范圍的規(guī)定,理清不同性質國家機關信訪工作的職責界限和關系。在此基礎上,對同一信訪事項涉及不同國家機關如何受理、協(xié)調、監(jiān)督等做出補充規(guī)定。以完善信訪工作聯(lián)席會議制度為切入點,明確信訪聯(lián)席會議對此類信訪事項具有受理、交辦、轉送權力,對此類信訪事項辦理具有協(xié)調、監(jiān)督權力,避免在此類信訪事項上相互推諉和協(xié)調、監(jiān)督缺位現(xiàn)象,或者可以考慮政府信訪機構受聯(lián)席會議委托,行使對此類信訪事項受理、協(xié)調、指導、督查、督辦權,減少信訪人重復信訪現(xiàn)象,加強了對此類信訪事項的協(xié)調和監(jiān)督,提高信訪工作效率。
其次,針對信訪機構縱向協(xié)調、監(jiān)督困難問題,在《河南省信訪條例》修改過程中,應進一步明確信訪工作機構協(xié)調處理重大信訪事項的具體情形,如上級交辦的重要信訪事項、主要領導人交辦的重要信訪事項等。同時,結合信訪工作績效的公務員考核體系,進一步明確信訪機構的建議處分權實施的具體情形和基本程序等,把信訪工作機構的建議處分權落到實處,增強信訪工作機關縱向的協(xié)調和監(jiān)督職能。
。ǘ┮哉旁L信息系統(tǒng)建設為契機,建立引導信訪人選擇多元信訪形式的工作機制,進一步提高信訪工作的開放性
針對多元信訪形式選擇機制建立的問題,在河南省信訪條例修改中,在繼續(xù)強調信訪人提出信訪事項,一般應當采取書信、電子郵件、傳真等書面形式的一般性基礎上,進一步明確關于集體走訪和越級上訪的規(guī)定,對于集體走訪和越級上訪,不應在受理、辦理、協(xié)調、監(jiān)督上給予特殊的規(guī)定,原則上不再作為地方政府信訪工作考核的首要指標,與此同時,明確規(guī)定提高對書信、電子郵件、傳真、電話等信訪形式的受理、辦理、督查、督辦的效率,鼓勵和引導信訪人采取成本低、效率高的信訪形式,真正做到信訪渠道的暢通。
為提高信訪工作的開放性,在河南省信訪條例的修改中,應在貫徹新信訪條例中信訪信息公開有關條款基礎上,明確提出充分利用國家信訪工作信息網(wǎng)絡,進一步公布各級政府年度信訪工作的總體情況,公布各級地方政府信訪工作未來的發(fā)展趨勢,公布重大信訪事項的受理、辦理、協(xié)調處理、督查、督辦的情況,鼓勵通過網(wǎng)上質詢、辯論等方式,征求社會各界對重要信訪事項的解決辦法,提出信訪工作的意見和建議等等,提高社會各界對信訪工作的參與和監(jiān)督。
。ㄈ┮酝晟"終訪程序"為重點,進一步健全信訪程序,規(guī)范終訪人的信訪行為
針對"終訪程序"存在的理論難題,在河南省信訪條例修改中,可以考慮把新信訪條例的有關規(guī)定更改為,"信訪人對復核意見不服,依然以同一事實和理由提出投訴請求的,行政機關原則上不再受理,并幫助和引導信訪人通過其他的法定途徑再次提出申訴請求。"這樣既能回避"終訪程序"中存在的理論困惑,又能引導信訪人通過其他法定程序再次提出申訴請求。
針對"終訪程序"存在著實踐操作上的困難,在河南省信訪條例的修改中,應該在參照司法程序中有關終審程序規(guī)定的基礎上,進一步規(guī)定明確有權做出復核意見行政機關的級別,可以考慮設區(qū)市、省級信訪工作機關都具有做出復核意見的權力,重大的、具有全國影響的信訪事項的復核意見,由最高行政機關做出;
進一步補充規(guī)定復核意見的社會公示制度,在新信訪條例中規(guī)定的復核聽證制度基礎上,可以考慮將經(jīng)過復核程序的信訪事項的網(wǎng)上公示制度;
要進一步完善復核意見做出的程序,明確規(guī)定復核意見由同級信訪工作聯(lián)席會議審批,并交上一級國家機關備案等,以確保"終訪程序"實踐上的可操作性。
。ㄋ模┮越⒖茖W的客觀的信訪工作責任制度為目標,給各級地方政府特別是其主要負責人減壓松綁,緩解信訪工作中人治與法治的內在緊張
信訪工作責任制特別是領導責任制度是一把雙刃劍,它既能推動信訪工作的法制化,同時也可能加劇信訪工作中內在的人治與法治的緊張,產(chǎn)生這種現(xiàn)象的一個重要原因是缺乏一個科學的、客觀的領導工作責任制考核指標體系。
因此,在河南省信訪條例修改中,應該本著制度創(chuàng)新的科學化原則,結合當前河南省各級地方政府信訪工作的實際,通過對河南省委、省政府辦公廳頒布的《對河南省黨委政府責任制信訪工作考核細則(試行)》(2004 年4月30日)及對該細則的解釋和說明(2004年6月16日)各項考核指標進行重新審定,消除其中可能強化地方領導人的人治色彩的考核指標,增加反映信訪問題解決質量的量化指標,減輕地方黨政部門及其領導人的政績壓力,給地方各級政府及其主要負責人減壓松綁,增強地方領導人在解決信訪問題的主動性和能動性。
與此同時,本著制度創(chuàng)新的系統(tǒng)性的原則,進一步完善和規(guī)范領導接待日制度、領導閱信制度、領導包案制度,適度地使用領導下訪制度,反思當前盛行的進京赴省"接訪制度",特別是領導人親自接訪的制度,發(fā)揮領導人在信訪事項解決中的宏觀指導作用,反對各級黨政領導人迫于政績壓力,違反程序、違反政策、不顧行政成本"花錢買穩(wěn)定"的錯誤傾向,消解領導責任制內在的人治色彩,克服信訪工作中人治與法治的內在緊張。
。ê鷵P 天津大學管理學院博士后流動站,天津,300071)
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