王寶明:中國(guó)公務(wù)員立法及公務(wù)員法律體系的建構(gòu)
發(fā)布時(shí)間:2020-05-23 來(lái)源: 感悟愛(ài)情 點(diǎn)擊:
[摘要] 制定的公務(wù)員法必須確定公務(wù)員的范圍,在我國(guó)應(yīng)當(dāng)將公務(wù)員分為政務(wù)類(lèi)、業(yè)務(wù)類(lèi)、政黨類(lèi)和企事業(yè)單位類(lèi),這是構(gòu)建公務(wù)員法基本架構(gòu)的基礎(chǔ)。本文回答了中國(guó)公務(wù)員立法過(guò)程中急需解決的理論和現(xiàn)實(shí)的重大問(wèn)題。
[關(guān)鍵詞] 公務(wù)員;
立法;
體系
中國(guó)正在制定的公務(wù)員法將成為國(guó)家法律體系的一部分,值此就必須研究公務(wù)員的概念,公務(wù)員法調(diào)整的范圍以及公務(wù)員法的基本架構(gòu)、公務(wù)員法的體系等,確定公務(wù)員的范圍以進(jìn)一步構(gòu)建公務(wù)員法和完整的公務(wù)員法律體系,應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)家的法治現(xiàn)狀,認(rèn)真了解西方國(guó)家的公務(wù)員法律制度的成敗得失,回答中國(guó)公務(wù)員立法過(guò)程中急需解決的理論和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。
形成于十九世紀(jì)中葉的公務(wù)員制度是作為政府公共行政管理的一種基本制度,也與國(guó)家政治制度密切相關(guān),目前世界約有六十多個(gè)國(guó)家和地區(qū)實(shí)行公務(wù)員制度。
在當(dāng)今中國(guó)總結(jié)公務(wù)員暫行條例實(shí)施十多年來(lái)的經(jīng)驗(yàn),將其上升為法律的討論中,國(guó)家公務(wù)員的概念及公務(wù)員法的調(diào)整范圍必然首先被提出來(lái)討論的問(wèn)題。
一、中國(guó)公務(wù)員的法律地位與公務(wù)員法調(diào)整的應(yīng)然范圍
在中國(guó)公務(wù)員依現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)中由人民代表機(jī)關(guān)選舉或決定或由行政機(jī)關(guān)任命擔(dān)任行政職務(wù),行使國(guó)家行政權(quán),執(zhí)行國(guó)家行政公務(wù)的任現(xiàn)職除工勤人員以外的人員。行政機(jī)關(guān)與公務(wù)員的法律關(guān)系不是經(jīng)雙方當(dāng)事人協(xié)商形成的,而是“法定”的。脫離這種關(guān)系的公務(wù)員是不存在的。這種關(guān)系基于兩種事實(shí)而發(fā)生:(1)某公民按法律程序進(jìn)入了國(guó)家公務(wù)員的隊(duì)伍,在一定行政機(jī)關(guān)中擔(dān)任了職務(wù),從而享有并行使職權(quán);
(2)非公務(wù)員公民經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)授權(quán)而產(chǎn)生了職權(quán),并依法行使該職權(quán)。行政機(jī)關(guān)與公務(wù)員的關(guān)系一經(jīng)構(gòu)成,便發(fā)生以下內(nèi)容:行政機(jī)關(guān)的職權(quán)、職責(zé)、權(quán)限和優(yōu)先權(quán)一概溯及公務(wù)員;
公務(wù)員在分享行政機(jī)關(guān)職權(quán)、優(yōu)先權(quán)和分擔(dān)行政機(jī)關(guān)的職責(zé)、權(quán)限時(shí),行政機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)分享和分擔(dān)物進(jìn)行“再分配”;
公務(wù)員實(shí)施行政管理活動(dòng),在形式上必須以行政機(jī)關(guān)的名義,在實(shí)質(zhì)上必須按行政機(jī)關(guān)的意志進(jìn)行;
公務(wù)員在這種形式和實(shí)質(zhì)條件下所作的行為,所引起的法律后果由行政機(jī)關(guān)承受;
行政機(jī)關(guān)對(duì)公務(wù)員的過(guò)錯(cuò)行為承擔(dān)責(zé)任;
行政機(jī)關(guān)有權(quán)要求公務(wù)員以自己的名義和按自己的意志活動(dòng)。
國(guó)家公務(wù)員與個(gè)人或組織的關(guān)系是基于行政機(jī)關(guān)與公務(wù)員的關(guān)系而發(fā)生的。此種關(guān)系是單方形成的,與個(gè)人、組織的意志無(wú)關(guān)。公務(wù)員與個(gè)人、組織的關(guān)系表現(xiàn)為下列方面:公務(wù)員有權(quán)以行政機(jī)關(guān)的名義對(duì)個(gè)人、組織實(shí)施管理,并依采用各種強(qiáng)制手段;
公務(wù)員有義務(wù)履行職責(zé),保護(hù)個(gè)人、組織的合法權(quán)益,接受個(gè)人、組織的監(jiān)督;
個(gè)人、組織有服從和協(xié)助公務(wù)員所實(shí)施的國(guó)家行政管理活動(dòng)的義務(wù);
同時(shí)享有建議、批評(píng)、控告、申訴、復(fù)議和訴訟的權(quán)利。
世界各國(guó)的公務(wù)員及公務(wù)員法調(diào)整的范圍是不盡相同的,縱觀世界各國(guó)公務(wù)員法所確定的范圍,其中將公務(wù)員限制在最小范圍的國(guó)家中公務(wù)員僅指中央政府系統(tǒng)中非選舉產(chǎn)生和非政治任命的事務(wù)官,不包括由選舉或政治任命產(chǎn)生的內(nèi)閣成員及各部政務(wù)次官、政治秘書(shū)等政務(wù)官。另一些國(guó)家公務(wù)員的范圍中央政府中所有公職人員包括政務(wù)官和事務(wù)官。還有些國(guó)家公務(wù)員的范圍是指中央和地方政府機(jī)關(guān)的公職人員、國(guó)會(huì)除議員的工作人員、法官、檢察官、國(guó)有企業(yè)和事業(yè)單位的工作人員。
日本在中央包括中央政府機(jī)關(guān)和國(guó)營(yíng)企事業(yè)單位的官員或職員稱為國(guó)家公務(wù)員,地方政府機(jī)關(guān)或國(guó)營(yíng)企事業(yè)單位的官員或職員稱為地方公務(wù)員,國(guó)家公務(wù)員和地方公務(wù)員又分為特別職和一般職,特別職是選舉產(chǎn)生或須經(jīng)國(guó)會(huì)表決任職的公務(wù)員,一般職公務(wù)員在日本又稱為“文官”是由《日本國(guó)家公務(wù)員法》和《日本地方公務(wù)員法》調(diào)整的除特別職公務(wù)員以外的所有公務(wù)員,范圍廣泛包括事務(wù)次官、局長(zhǎng)甚至為次長(zhǎng)、局長(zhǎng)開(kāi)車(chē)司機(jī)、國(guó)立大學(xué)的校長(zhǎng)、教授、事務(wù)員。[1]
巴基斯坦公務(wù)員包括外交事物類(lèi)、財(cái)會(huì)類(lèi)、海關(guān)和貨物稅收類(lèi)、稅收類(lèi)、軍事領(lǐng)地和營(yíng)地管理類(lèi)、郵政類(lèi)、電報(bào)工程類(lèi)、中央工程類(lèi)、情報(bào)類(lèi)、貿(mào)易類(lèi)、中央秘書(shū)類(lèi)、一般行政備用官員類(lèi)、經(jīng)濟(jì)聯(lián)營(yíng)類(lèi)。[2]
新加坡將公務(wù)員分為行政管理類(lèi)、專業(yè)類(lèi)和部門(mén)三類(lèi)。行政管理類(lèi)包括直接參與部長(zhǎng)制定政策的人,專業(yè)類(lèi)公務(wù)員包括醫(yī)生、教師、工程師和律師,部門(mén)類(lèi)公務(wù)員主要是移民局的官員、警察、監(jiān)獄官和消防人員。[3]
泰國(guó)公務(wù)員包括行政部門(mén)的官員、司法官員、立法官員以及國(guó)有事業(yè)單位的工作人員。行政機(jī)關(guān)公務(wù)員、法官、檢察員、大學(xué)公務(wù)員、教師、政務(wù)類(lèi)官員、曼谷特區(qū)公務(wù)員、國(guó)會(huì)公務(wù)員、省級(jí)行政部門(mén)公務(wù)員、自治區(qū)公務(wù)員、警察。[4]
法國(guó)公務(wù)員包括中央政府、地方政府及其所屬的公共事業(yè)機(jī)構(gòu)(如學(xué)校、醫(yī)院等)公務(wù)員在概念上分為國(guó)家公務(wù)員、地方公務(wù)員和醫(yī)護(hù)公務(wù)員。在法國(guó)雖然公務(wù)員的范圍比較寬泛,但不是所有公務(wù)員都適用公務(wù)員法。不適用公務(wù)員法的公務(wù)員包括議會(huì)工作人員、法官、軍事人員,適用公務(wù)員法的公務(wù)員包括中央政府和地方政府機(jī)關(guān)各部門(mén)從事行政管理事務(wù)的常任工作人員、外交人員、教師、醫(yī)務(wù)人員。[5]
德國(guó)公務(wù)員包括政府官員、醫(yī)護(hù)人員、士兵、教師、清潔工、大學(xué)教授、公共游泳館館長(zhǎng)、法官和火車(chē)司機(jī)、國(guó)營(yíng)企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)人等。聯(lián)邦行政法院認(rèn)為,凡是在聯(lián)邦、州、鄉(xiāng)以及受?chē)?guó)家監(jiān)督的團(tuán)體、研究所、和基金會(huì)從事公務(wù)活動(dòng)的人員都屬于公務(wù)員范圍。(如果一個(gè)公司是股份公司其董事長(zhǎng)就不是公務(wù)員,如果一個(gè)公司是國(guó)營(yíng)公司其董事長(zhǎng)就屬公務(wù)員)。[6]
瑞典的公務(wù)員包括中央、省、市三級(jí)政府官員外,還包括軍隊(duì)、警察、以及鐵路、教育、衛(wèi)生保健、社會(huì)福利等國(guó)營(yíng)系統(tǒng)的雇員。[7]
加拿大的公務(wù)員包括聯(lián)邦政府公務(wù)機(jī)構(gòu)的工作人員和地方的公務(wù)員,并且分別管理。在聯(lián)邦雇員中國(guó)防軍事人員、非財(cái)政委員會(huì)管理的公司和獨(dú)立機(jī)構(gòu)的員工皇家騎警和穿制服的人員、國(guó)營(yíng)企業(yè)的員工不屬公務(wù)員。具體包括各部以及政府機(jī)構(gòu),中央機(jī)構(gòu)及內(nèi)閣和委員會(huì)的監(jiān)督或執(zhí)行機(jī)構(gòu),服務(wù)性的部(如服務(wù)部、公共工程部)制定規(guī)章的機(jī)構(gòu)。[8]既包括管理人員又包括體力工人。還包括有些部屬培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的管理人員和教師。
美國(guó)的公務(wù)員包括美國(guó)聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)中執(zhí)行公務(wù)的人員,不包括國(guó)會(huì)的雇員和法官及法院的雇員。[9]
澳大利亞的公務(wù)員包括在聯(lián)邦、州和自治地區(qū)政府部門(mén)以及海外機(jī)構(gòu)中受雇的工作人員還可分為科學(xué)技術(shù)人員、高級(jí)管理人員、醫(yī)護(hù)人員、園藝人員、消防人員、工程技術(shù)人員、行政管理人員、律師、勞工。[10]
加拿大和大利亞的公務(wù)員的范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于美國(guó)公務(wù)員范圍。美國(guó)行政機(jī)關(guān)中有些職位具有政策決定權(quán)力應(yīng)具有較大的支配力以及其他一些例外情況,因而不受公務(wù)員法律限制。[11]
亞洲國(guó)家的公務(wù)員的范圍一般都比較寬泛,其中以泰國(guó)為最包括行政部門(mén)的官員、司法官員、立法官員以及國(guó)有事業(yè)單位的工作人員。但是屬公務(wù)員法調(diào)整動(dòng)只是中央一級(jí)的公務(wù)員和王室特殊類(lèi)公務(wù)員,甚至不包括省級(jí)行政部門(mén)公務(wù)員和自治區(qū)公務(wù)員。日本公務(wù)員的范圍廣泛甚至包括為次長(zhǎng)、局長(zhǎng)開(kāi)車(chē)司機(jī),但由《日本國(guó)家公務(wù)員法》和《日本地方公務(wù)員法》調(diào)整的除特別職公務(wù)員以外的所有公務(wù)員,而不調(diào)整特別職的公務(wù)員。他們的共同之處就是公務(wù)員法調(diào)整的范圍是業(yè)務(wù)類(lèi)公務(wù)員且一般包括國(guó)營(yíng)企事業(yè)單位的工作人員(泰國(guó)還包括政務(wù)類(lèi)公務(wù)員)。
歐洲多數(shù)國(guó)家公務(wù)員包括中央政府、地方政府及其所屬的公共企事業(yè)機(jī)構(gòu)的工作人員,只是法國(guó)還包括議會(huì)工作人員和法官和軍官,但不是所有公務(wù)員都適用公務(wù)員法,不適用公務(wù)員法的公務(wù)員包括議會(huì)工作人員、法官、軍事人員。他們的共同特點(diǎn)是公務(wù)員法適用于中央政府和地方政府機(jī)關(guān)各部門(mén)從事行政管理事務(wù)的常任工作人員、外交人員、教師、醫(yī)務(wù)人員。而不僅是行政機(jī)關(guān)的公務(wù)員。
根據(jù)中國(guó)現(xiàn)行的《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》的規(guī)定,國(guó)家公務(wù)員應(yīng)概括為國(guó)家依法定方式任用的代表國(guó)家從事社會(huì)公共事務(wù)的管理,行使行政職權(quán),在中央和地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)中履行國(guó)家公務(wù)的人員,不包括各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)中的工勤人員。所謂“法定方式”,是指憲法、組織法、國(guó)家公務(wù)員法和其他有關(guān)法律規(guī)定的方式。中國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定國(guó)家公務(wù)員任用的主要方式有選任、考任、聘任、調(diào)任四種方式。所謂“法定程序”,是指憲法、選舉法、國(guó)家公務(wù)員法和其他有關(guān)公務(wù)員任用的法律、法規(guī)規(guī)定的程序。國(guó)家公務(wù)員是在中央和地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)中工作的人員。這就意味著,國(guó)家公務(wù)員不包括國(guó)有企、事業(yè)組織的干部,不包括社會(huì)團(tuán)體的工作人員,也不包括立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的工作人員。[12]國(guó)家公務(wù)員是指行政機(jī)關(guān)中依法行使國(guó)家行政權(quán)、執(zhí)行國(guó)家公務(wù)的人員。國(guó)家公務(wù)員雖然是在國(guó)家行政機(jī)關(guān)中工作的人員,但在國(guó)家行政機(jī)關(guān)中工作的人員不都是國(guó)家公務(wù)員只有在國(guó)家行政機(jī)關(guān)中依法行使國(guó)家行政權(quán),執(zhí)行國(guó)家公務(wù)的人員才是國(guó)家公務(wù)員。國(guó)家公務(wù)員不包括國(guó)家行政機(jī)關(guān)中的工勤人員。
討論公務(wù)員概念和公務(wù)員法調(diào)整范圍的目的是為了實(shí)現(xiàn)對(duì)公務(wù)員管理的法治化,如何確定公務(wù)員的范圍與該國(guó)的實(shí)際法律生活和社會(huì)生活相聯(lián)系。那么中國(guó)現(xiàn)行的公務(wù)員概念應(yīng)如何改造才能適應(yīng)依法對(duì)公務(wù)員管理的需要呢?
公務(wù)員是國(guó)家依法定方式任用的,在中央和地方各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)營(yíng)企事業(yè)單位任職的除依法應(yīng)當(dāng)選舉產(chǎn)生或人大常委會(huì)任免的人員。
中國(guó)公務(wù)員立法的現(xiàn)狀是國(guó)家已制定了《法官法》、《檢察官法》、《警察法》、《律師法》、《教師法》、《醫(yī)師法》、《監(jiān)察法》以及幾部組織法和選舉法。國(guó)務(wù)院制定了《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》,人事部制定了與《國(guó)家公務(wù)員條例》相配套的《暫行規(guī)定》和《實(shí)施辦法》。各級(jí)各類(lèi)由選舉產(chǎn)生和人大常委會(huì)任免的官員(包括:人大代表、人大常委會(huì)組成人員、國(guó)家主席、國(guó)務(wù)院總理以及國(guó)務(wù)院組成人員、最高法院的法官和最高檢察院的檢察官,地方人大和政府的官員、法院的法官和檢察院的檢察官)人民警察、教師、律師都已有法律或法規(guī)來(lái)調(diào)整他們與國(guó)家以及他們相互之間的關(guān)系。
在目前公務(wù)員的范圍里,現(xiàn)行法律規(guī)定還有些未調(diào)整的領(lǐng)域。例如,在各級(jí)人大、法院、檢察院立任職的非經(jīng)人大選舉或人大常委會(huì)任免的人員,這些國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員以及政黨和政協(xié)的人員應(yīng)納入公務(wù)員法的調(diào)整范圍。
國(guó)營(yíng)企事業(yè)單位的管理人員與國(guó)家之間發(fā)生的是行政法律關(guān)系,擔(dān)任的是國(guó)家公職,行政機(jī)關(guān)對(duì)外行使職權(quán)履行職責(zé),一般都要通過(guò)國(guó)家公務(wù)員,直接與外部行政相對(duì)人發(fā)生關(guān)系的是國(guó)家公務(wù)員。他們依法產(chǎn)生后即代表行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)、履行職責(zé),行政機(jī)關(guān)對(duì)他們進(jìn)行管理,激勵(lì)他們積極執(zhí)行公務(wù),防止他們?yōu)E用職權(quán),與形成的這種關(guān)系即是國(guó)家公職關(guān)系。國(guó)家公職關(guān)系的雙方主體分別是國(guó)家公務(wù)員和國(guó)家。但國(guó)家的主體地位是由國(guó)家公務(wù)員所在的行政機(jī)關(guān)所代表的,因此,與國(guó)家公務(wù)員直接發(fā)生關(guān)系,作為公職關(guān)系的一方直接主體的是國(guó)家公務(wù)員所在的行政機(jī)關(guān)(包括國(guó)營(yíng)企事業(yè)單位),而不是國(guó)家本身。公務(wù)員應(yīng)當(dāng)包括國(guó)營(yíng)企事業(yè)單位的管理人員。一個(gè)確切的公務(wù)員法的概念應(yīng)是調(diào)整國(guó)家一定范圍公務(wù)員與國(guó)家發(fā)生的行政關(guān)系的法律規(guī)范系統(tǒng)。世界上多數(shù)國(guó)家都將國(guó)營(yíng)企事業(yè)單位的管理人員作為公務(wù)員概念所涵蓋的一部分。中國(guó)公務(wù)員不包括國(guó)營(yíng)企事業(yè)單位的管理人員,而對(duì)企事業(yè)單位的公務(wù)員管理沒(méi)有法律依據(jù)的狀況亟待改變。
國(guó)外通過(guò)公務(wù)員立法建立起公務(wù)員制度主要有三種類(lèi)型,一是制定公務(wù)員法后再制定各種補(bǔ)充法規(guī)、條例和實(shí)施細(xì)則,(瑞士、法國(guó)、德國(guó)、日本等國(guó));
二是沒(méi)有公務(wù)員法,只是制定一些單行法規(guī)、條例和規(guī)定(英國(guó));
三是雖有公務(wù)員法,但事過(guò)境遷已被許多單行法規(guī)所取代(美國(guó))。[13]
確定公務(wù)員法的調(diào)整范圍應(yīng)當(dāng)考慮的主要因素有:一個(gè)國(guó)家的政黨制度;
國(guó)家對(duì)公務(wù)員管理的歷史文化傳統(tǒng);
當(dāng)代世界對(duì)公務(wù)員依法管理的潮流;
公務(wù)員法與現(xiàn)有的法律之間的協(xié)調(diào)。
在區(qū)分政務(wù)類(lèi)公務(wù)員和業(yè)務(wù)類(lèi)公務(wù)員,而且業(yè)務(wù)類(lèi)公務(wù)員又應(yīng)包括國(guó)營(yíng)企事業(yè)單位的工作人員的前提下。因此我認(rèn)為我國(guó)公務(wù)員法是調(diào)整一定范圍業(yè)務(wù)類(lèi)公務(wù)員與國(guó)家之間的行政法律關(guān)系。在調(diào)整內(nèi)容上應(yīng)包括:公務(wù)員的管理機(jī)構(gòu)、公務(wù)員的權(quán)利和義務(wù)、公務(wù)員職位類(lèi)、公務(wù)員的考試和錄用、公務(wù)員的考核、公務(wù)員的獎(jiǎng)勵(lì)、公務(wù)員的紀(jì)律和懲戒、公務(wù)員的職務(wù)升降、公務(wù)員的職務(wù)任免、公務(wù)員的培訓(xùn)、公務(wù)員的交流、公務(wù)員的回避制度、公務(wù)員的工資保險(xiǎn)福利、公務(wù)員的辭職與辭退、公務(wù)員的退休等。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))
另外雖有法律調(diào)整但是同類(lèi)人員或相近人員規(guī)定卻不盡相同需要整合。還應(yīng)注意兩個(gè)問(wèn)題:一是注意公務(wù)員法與已有的法律相協(xié)調(diào),再對(duì)公務(wù)員的一般要求上應(yīng)當(dāng)平衡國(guó)家公務(wù)員與立法人員、司法人員的規(guī)范,顧及《法官法》、〈檢察官法〉的規(guī)定;
同時(shí)應(yīng)當(dāng)平衡國(guó)家公務(wù)員與已有的單行的公務(wù)員法律相協(xié)調(diào),顧及《警察法》、〈律師法〉、《教師法》、《醫(yī)師法》的規(guī)定。
確定一個(gè)國(guó)家公務(wù)員的范圍,應(yīng)當(dāng)根據(jù)這個(gè)國(guó)家對(duì)公務(wù)員管理的法治狀況,依照中國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定的公務(wù)員的范圍,中國(guó)的立法、司法、黨派、工、青、婦的工作人員以及國(guó)營(yíng)企事業(yè)單位(學(xué)校、科研院所、醫(yī)院等)的工作人員不屬國(guó)家公務(wù)員。但是中國(guó)經(jīng)過(guò)十多年的公務(wù)員依法管理的實(shí)踐,目前國(guó)家公務(wù)人員中除了國(guó)家行政機(jī)關(guān)的公務(wù)員被明確為國(guó)家公務(wù)員外,在立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)中從事輔助性或事務(wù)性工作的人員和國(guó)有企事業(yè)機(jī)構(gòu)的管理人員(特別是由國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的人員)尚處于無(wú)法可依的狀態(tài)。因此,完善對(duì)現(xiàn)有的行政機(jī)關(guān)公務(wù)員管理的法律法規(guī),分別制定中國(guó)的立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、黨派以及國(guó)營(yíng)企事業(yè)單位的國(guó)家公務(wù)人員的法律、法規(guī)是目前國(guó)家公務(wù)員立法的基本任務(wù)。
對(duì)于一個(gè)國(guó)家而言,公務(wù)員法部不應(yīng)當(dāng)僅僅是狹義上的一部單行的公務(wù)員法典,而應(yīng)當(dāng)是對(duì)公務(wù)員管理的一個(gè)法律法規(guī)體系,需要強(qiáng)調(diào)一個(gè)公務(wù)員法是一個(gè)法律法規(guī)乃至規(guī)章的集合,我們的任務(wù)應(yīng)當(dāng)是在公務(wù)員管理的基本規(guī)則確定后,制定一系列主從有序法律法規(guī),并且關(guān)注中央與地方在公務(wù)員管理立法的權(quán)限的和諧行使。在德國(guó)現(xiàn)行的公務(wù)員法包括議會(huì)通過(guò)的32部法律,在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)公務(wù)員法律也有《公職人員選舉罷免法》、《公職人員任用法》、《公務(wù)員服務(wù)法》、《公務(wù)人員保障法》、《公務(wù)人員俸給法》、《公務(wù)人員退休法》、《公務(wù)人員利益沖突回避法》、《公務(wù)員懲戒法》、《公務(wù)人員考績(jī)法》《公務(wù)人員利益沖突回避法》、《公務(wù)人員撫恤法》等11部之多,且有配套法規(guī)270多部。事實(shí)上任何一個(gè)法治國(guó)家都不可能用一部公務(wù)員法解決公務(wù)員管理中的所有問(wèn)題。這也凸現(xiàn)了我國(guó)公務(wù)員立法的艱巨性。
公務(wù)員法應(yīng)當(dāng)是將國(guó)家已有的憲法、國(guó)務(wù)院組織法、地方組織法、法官法、檢察官法、警察法、監(jiān)察法等整合的結(jié)果,公務(wù)員法制定后,與這些法律一起構(gòu)成公務(wù)員管理的法律體系,使公務(wù)員的管理法治化。有一種觀點(diǎn)是公務(wù)員法是公務(wù)員管理的基本法,我們認(rèn)為是不正確的。在這種觀點(diǎn)的指導(dǎo)下,力圖用公務(wù)員法統(tǒng)轄國(guó)家公務(wù)員的所有領(lǐng)域是作不到的。因?yàn),依現(xiàn)在的草案,各級(jí)人大常委會(huì)組成人員、法院的院長(zhǎng)及法官、檢察院的檢察長(zhǎng)及檢察官、政府的首長(zhǎng)及組成人員等在錄用、考核、獎(jiǎng)懲(如撤職、開(kāi)除)等方面均無(wú)法適用,對(duì)上述人只能依組織法律“罷免”。就是說(shuō)這部“公務(wù)員法”意圖統(tǒng)領(lǐng)公務(wù)員管理,成為公務(wù)員管理的基本法是不現(xiàn)實(shí)的。公務(wù)員法只能調(diào)整目前還沒(méi)有法律調(diào)整的國(guó)家公職人員。
公務(wù)員法應(yīng)當(dāng)是一個(gè)由憲法、國(guó)務(wù)院組織法、地方組織法、法官法、檢察官法、警察法、監(jiān)察法、公務(wù)員法作為法律層面,以國(guó)務(wù)院有關(guān)公務(wù)員管理的行政法規(guī)和地方有關(guān)公務(wù)員管理的地方法規(guī)以及國(guó)務(wù)院部委及地方公務(wù)員管理的行政規(guī)章一起構(gòu)成的法律體系。
二、國(guó)家公務(wù)員的分類(lèi)
依中國(guó)公務(wù)員暫行條例之規(guī)定,是不區(qū)分政務(wù)類(lèi)公務(wù)員和業(yè)務(wù)類(lèi)公務(wù)員上至國(guó)務(wù)院總理下到鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府的辦事員一律為公務(wù)員均由該條例調(diào)整。但是,將國(guó)家公務(wù)員分為政務(wù)類(lèi)公務(wù)員和業(yè)務(wù)類(lèi)公務(wù)員兩大類(lèi)是世界的通例。政務(wù)類(lèi)公務(wù)員通常是指通過(guò)選舉或議會(huì)任命產(chǎn)生,與相應(yīng)政黨共進(jìn)退的政府組成人員以及其他政治性較強(qiáng)的職位的行政人員;
業(yè)務(wù)類(lèi)公務(wù)員通常是指通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)考試任職,政治上保持中立,如無(wú)重大過(guò)錯(cuò)可在政府中長(zhǎng)期任職,并受一般公務(wù)員法規(guī)調(diào)整的公職人員。[14] 業(yè)務(wù)類(lèi)公務(wù)員是通過(guò)考任、調(diào)任、聘任等方式產(chǎn)生,其任職不受政府換屆的影響。一般公務(wù)員通過(guò)法定程序也可轉(zhuǎn)任政府組成人員。在我國(guó),這兩類(lèi)公務(wù)員沒(méi)有西方國(guó)家政務(wù)類(lèi)公務(wù)員與業(yè)務(wù)類(lèi)公務(wù)員的嚴(yán)格界限。在實(shí)行現(xiàn)代公務(wù)員制度的國(guó)家,大多數(shù)實(shí)行公務(wù)員職位分類(lèi)制度。雖然中國(guó)的《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》也規(guī)定了職位分類(lèi)制度:“各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定,在確定職能、機(jī)構(gòu)、編制的基礎(chǔ)上,進(jìn)行職位設(shè)置,制定職位說(shuō)明書(shū),確定每個(gè)職位的職責(zé)和任職資格條件,作為國(guó)家公務(wù)員的錄用、考核、培訓(xùn)、晉升的依據(jù)。” 但并不對(duì)公務(wù)員作政務(wù)類(lèi)公務(wù)員和業(yè)務(wù)類(lèi)公務(wù)員的劃分。
政務(wù)類(lèi)公務(wù)員和業(yè)務(wù)類(lèi)公務(wù)員在國(guó)家中法律地位是不同,因而兩類(lèi)公務(wù)員與國(guó)家之間的行政法律關(guān)系亦不相同。在針對(duì)社會(huì)的行政管理法律關(guān)系中,政務(wù)類(lèi)公務(wù)員代表行政機(jī)關(guān),實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制以所在行政機(jī)關(guān)的名義行使國(guó)家行政權(quán),其行為的結(jié)果歸屬于相應(yīng)行政機(jī)關(guān)。外部行政管理法律關(guān)系是行政機(jī)關(guān)與作為政相對(duì)人的個(gè)人、組織發(fā)生的關(guān)系,而不是國(guó)家公務(wù)員與相對(duì)人發(fā)生的關(guān)系。與司法機(jī)關(guān)的關(guān)系是在行政政訴訟法律關(guān)系中,政務(wù)類(lèi)公務(wù)員是作為行政機(jī)關(guān)的法定代表人與對(duì)方當(dāng)事人和人民法院發(fā)生訴訟法律關(guān)系。在與人民代表大會(huì)的關(guān)系上,政務(wù)類(lèi)公務(wù)員負(fù)有政治責(zé)任,其去留由人民代表大會(huì)或人大常委會(huì)決定任免。國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)可以通過(guò)質(zhì)詢、特別調(diào)查等形式對(duì)作為政府組成人員的政務(wù)類(lèi)公務(wù)員進(jìn)行監(jiān)督。對(duì)于政務(wù)類(lèi)公務(wù)員的任免是根據(jù)我國(guó)憲法和地方組織法的規(guī)定進(jìn)行的,今后的任務(wù)是進(jìn)一步完善法律的有關(guān)規(guī)定,更重要的是認(rèn)真發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主,真正使民主的真正制度得以實(shí)施。
業(yè)務(wù)類(lèi)公務(wù)員可以以公務(wù)員的名義作為一方當(dāng)事人與行政機(jī)關(guān)發(fā)生行政法律關(guān)系。行政機(jī)關(guān)對(duì)公務(wù)員進(jìn)行考核、獎(jiǎng)懲、晉升、確定工資福利待遇;
公務(wù)員要求改善工作條件、工資待遇,對(duì)考核、獎(jiǎng)懲、晉升結(jié)果不服,向行政機(jī)關(guān)提出申訴等,這些行為所引起的行政法律關(guān)系都是以業(yè)務(wù)類(lèi)公務(wù)員為一方當(dāng)事人,國(guó)家行政機(jī)關(guān)為另一方當(dāng)事人的內(nèi)部行政法律關(guān)系。基于政務(wù)類(lèi)公務(wù)員和業(yè)務(wù)類(lèi)公務(wù)員在國(guó)家中法律地位的不同,就應(yīng)當(dāng)由不同的法律規(guī)范來(lái)調(diào)整。事實(shí)上公務(wù)員法只能調(diào)整業(yè)務(wù)類(lèi)公務(wù)員,政務(wù)類(lèi)公務(wù)員由業(yè)已存在的組織法來(lái)調(diào)整。
在我國(guó)還有必要區(qū)分國(guó)家機(jī)關(guān)的公務(wù)員與企事業(yè)單位公務(wù)員,時(shí)至今日我國(guó)在各類(lèi)國(guó)家機(jī)關(guān)中任職的公務(wù)員中立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)從事輔助性或事務(wù)性工作的人員尚沒(méi)有法律規(guī)范外,在各個(gè)企事業(yè)單位中任職的公務(wù)員亦沒(méi)有法律規(guī)范調(diào)整這些人員與國(guó)家和社會(huì)的關(guān)系,無(wú)論是企業(yè)還是事業(yè)單位的國(guó)家任命的管理人員均是為國(guó)家和社會(huì)經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)或管理事業(yè),這些人員應(yīng)當(dāng)是廣義的國(guó)家公務(wù)員的組成部分,為國(guó)家管理企事業(yè)單位是重要的國(guó)家公務(wù)活動(dòng),因而這些人員理應(yīng)為國(guó)家公務(wù)員,然而目前我國(guó)卻沒(méi)有法律規(guī)范調(diào)整這些人員與國(guó)家和社會(huì)的關(guān)系,突出的問(wèn)題是國(guó)有企事業(yè)單位的公務(wù)活動(dòng)引發(fā)的糾紛不能由人民法院通過(guò)司法審查的途徑來(lái)裁判,因而必須在公務(wù)員立法時(shí)一并考慮對(duì)此類(lèi)公務(wù)員作出規(guī)定(考慮到統(tǒng)一立法的難度,也可用單行法律予以規(guī)定)。
在區(qū)分政務(wù)類(lèi)與業(yè)務(wù)類(lèi)公務(wù)員、國(guó)家機(jī)關(guān)的公務(wù)員與企事業(yè)單位公務(wù)員的同時(shí),還有必要區(qū)分國(guó)家機(jī)關(guān)公務(wù)員和政黨公務(wù)員,在我國(guó)憲政體系下執(zhí)政黨與參政黨一起集中全國(guó)人民的意愿,在中國(guó)共產(chǎn)黨和其他各個(gè)民主黨派以及統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式各級(jí)政治協(xié)商會(huì)議機(jī)關(guān)中任職的人員應(yīng)當(dāng)視為是特定的“公務(wù)員”,因而對(duì)這些“公務(wù)員”的管理亦應(yīng)制定法律予以規(guī)范,考慮到統(tǒng)一立法的難度,也可用單行法律予以規(guī)定。
三、中國(guó)公務(wù)員法的基本架構(gòu)
在宏觀把握中國(guó)公務(wù)員依法管理的現(xiàn)狀,正確定位中國(guó)公務(wù)員法的調(diào)整范圍,以規(guī)范公務(wù)員管理、保障公務(wù)員的合法權(quán)益、加強(qiáng)對(duì)公務(wù)員的監(jiān)督、提高公務(wù)員的綜合素質(zhì)促進(jìn)政府依法行政的歷史進(jìn)程為立法目標(biāo)。對(duì)行政組織的各種工作進(jìn)行分析、評(píng)價(jià)、分類(lèi),以確定占據(jù)某一職位的人應(yīng)具備的條件和公務(wù)員應(yīng)有的職權(quán)職責(zé)。建立職位分類(lèi)制度,以工作為中心的人事管理制度,把千千萬(wàn)萬(wàn)復(fù)雜的工作職位,按照工作性質(zhì)、難易程度、責(zé)任輕重、所需資格這四個(gè)主要因素,劃分若干類(lèi)別,并劃分為若干等級(jí),以便做到對(duì)不同的專業(yè)人員有不同的管理方法,做到管理科學(xué)化。中國(guó)公務(wù)員立法的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括以下要點(diǎn):
(一)公務(wù)員的義務(wù)和權(quán)利
公務(wù)員的義務(wù)是指公務(wù)員必須作出一定行為或不得作出一定行為的法律約束和責(zé)任。公務(wù)員在行政法律方面的權(quán)利是指作為行政法律關(guān)系主體之一的公務(wù)員能夠作出一定行政或不作出一定行為的規(guī)范。依照現(xiàn)行法規(guī)規(guī)定,公務(wù)員有如下權(quán)利和義務(wù):
公務(wù)員的義務(wù):遵守憲法、法律和法規(guī);
依照國(guó)家法律、法規(guī)和政策執(zhí)行公務(wù);
密切聯(lián)系群眾,傾聽(tīng)群眾意見(jiàn),接受群眾監(jiān)督,努力為人民服務(wù);
維護(hù)國(guó)家的安全、榮譽(yù)和利益;
忠于職守,勤奮工作,盡職盡現(xiàn),服從命令;
保守國(guó)家秘密和工作秘密;
公正廉潔,克己奉公;
憲法和法律規(guī)定的其他義務(wù)。當(dāng)前應(yīng)當(dāng)將誠(chéng)實(shí)守信作為公務(wù)員的一項(xiàng)基本義務(wù)寫(xiě)進(jìn)法律,以為誠(chéng)信社會(huì)的營(yíng)造起到示范作用。
公務(wù)員權(quán)利:非因法定事由和非經(jīng)法定程序不被免職、降職、辭退或者行政處分;
獲得履行職責(zé)所應(yīng)有的權(quán)力;
獲工作報(bào)酬和享受保險(xiǎn)、福利待遇;
參加政治理論和業(yè)務(wù)知識(shí)的培訓(xùn);
對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人員的工作提出批評(píng)和建議;
提出申訴和控告;
依照規(guī)定辭職;
憲法和法律規(guī)定的其他權(quán)利。其中應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)的是獲工作報(bào)酬和享受保險(xiǎn)的權(quán)利是當(dāng)前較為突出的問(wèn)題,基層公務(wù)員的工資和規(guī)定的福利拖欠和保險(xiǎn)的程度是法律應(yīng)當(dāng)著力解決的問(wèn)題。
。ǘ 公務(wù)員的職位、職級(jí)、錄用、考核、培訓(xùn)
國(guó)家應(yīng)當(dāng)根據(jù)科學(xué)的公務(wù)員職位分類(lèi),設(shè)置公務(wù)員職位并與國(guó)家組織、編制立法(必須指出這方面國(guó)家立法同樣是十分薄弱的)相配合,公務(wù)員的職位可以分為:國(guó)家行政機(jī)關(guān)公務(wù)員職位、國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)公務(wù)員職位、國(guó)家司法機(jī)關(guān)公務(wù)員職位、政黨類(lèi)職位、企事業(yè)單位公務(wù)員職位,如何劃分公務(wù)員的職位必須考慮與現(xiàn)行的法官法、檢察官法、警察法、醫(yī)師法、教師法等法律相配合。根據(jù)國(guó)家公務(wù)員管理積累的管理經(jīng)驗(yàn),上述公務(wù)員的職位又可分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù),設(shè)立非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)是非常重要的,可以解決因領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的數(shù)額限制而使得那些具有管理經(jīng)驗(yàn)和資歷的公務(wù)員獲得相應(yīng)的職務(wù)和社會(huì)承認(rèn),從而調(diào)動(dòng)公務(wù)員的工作積極性。與公務(wù)員法相配合的法規(guī)應(yīng)當(dāng)考慮根據(jù)實(shí)際情況適當(dāng)擴(kuò)大非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)職數(shù)的比重。
公務(wù)員的職級(jí)制度的要點(diǎn)是根據(jù)公務(wù)員的年資和所擔(dān)任的職務(wù)來(lái)確定,長(zhǎng)期以來(lái)我們比較多的批評(píng)論資排輩的年資晉級(jí)法,而事實(shí)上大多數(shù)國(guó)家公務(wù)員的職級(jí)確定的主要因素考慮是年資,這應(yīng)當(dāng)引起我們?cè)诠珓?wù)員立法時(shí)的重視。當(dāng)然公務(wù)員的工作實(shí)績(jī)亦是確定公務(wù)員職級(jí)的重要考量,只是如何在相關(guān)的法規(guī)在確定能量化的標(biāo)準(zhǔn)是十分困難的。
國(guó)家公務(wù)員的錄用是十分重要的制度,在我國(guó)應(yīng)當(dāng)區(qū)分擔(dān)任主任科員以下非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的國(guó)家公務(wù)員的錄用和擔(dān)任各級(jí)各類(lèi)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員的任用兩個(gè)概念,因?yàn)闊o(wú)論是前者還是后者都是進(jìn)入國(guó)家公務(wù)員隊(duì)伍的主要方式。一般情況下主任科員以下非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的國(guó)家公務(wù)員的錄用堅(jiān)持公開(kāi)、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)原則,采用考試或嚴(yán)格考核的辦法,按照德才兼?zhèn)涞臉?biāo)準(zhǔn)擇優(yōu)錄用。民族自治地方人民政府和各級(jí)人民政府民族事務(wù)部門(mén)錄用國(guó)家公務(wù)員時(shí),對(duì)少數(shù)民族報(bào)考者應(yīng)當(dāng)予以照顧。錄用國(guó)家公務(wù)員,必須在編制限額內(nèi)按照所需職位的要求進(jìn)行。報(bào)考國(guó)家公務(wù)員,應(yīng)當(dāng)具備國(guó)家規(guī)定的資格條件,這些條件包括:年滿18周歲具有政治權(quán)利的中國(guó)公民(是否一定要有中國(guó)公民的身份應(yīng)當(dāng)具有靈活性)、遵守憲法和法律、能夠履行職務(wù)的身體條件。公務(wù)員立法應(yīng)當(dāng)考慮將省、市、縣級(jí)不同的公務(wù)員錄用條件和程序、方式、特殊職位的公務(wù)員的錄用辦法的確定權(quán)給予省級(jí)及其以下公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)。公務(wù)員錄用的管理合理分工應(yīng)當(dāng)是:中央國(guó)家行政機(jī)關(guān)國(guó)家公務(wù)員的錄用考試,由國(guó)家公務(wù)員管理部門(mén)負(fù)責(zé)組織。地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)國(guó)家公務(wù)員的錄用考試,由省級(jí)人民政府公務(wù)員管理部門(mén)負(fù)責(zé)組織。新錄用的國(guó)家公務(wù)員,試用期為一年。試用期滿合格的,正式任職;
不合格的,不予錄用。至于其他擔(dān)任主任科員以上領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的國(guó)家公務(wù)員的任用是通過(guò)任命公務(wù)員的職務(wù)實(shí)現(xiàn)的。
國(guó)家公務(wù)員的考核。國(guó)家公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)按照管理權(quán)限,對(duì)國(guó)家業(yè)務(wù)類(lèi)公務(wù)員的德(包括廉政)、能、勤、績(jī)進(jìn)行全面考核,重點(diǎn)考核工作實(shí)績(jī)。對(duì)國(guó)家公務(wù)員的考核,就當(dāng)堅(jiān)持客觀公正的原則,實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)與群眾相結(jié)合,平時(shí)與定期相結(jié)合。國(guó)家公務(wù)員的考核分為平時(shí)考核和年度考核。平時(shí)考核作為年度考核的基礎(chǔ)。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))
對(duì)于國(guó)家政務(wù)類(lèi)公務(wù)員的德(包括廉政)、能、勤、績(jī)進(jìn)行定期考核,可以采取任職屆中和屆末考核的形式,結(jié)合家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)和任期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)審計(jì)結(jié)果給出考核結(jié)果。也要針對(duì)政黨類(lèi)、企事業(yè)單位類(lèi)國(guó)家公務(wù)員的特點(diǎn)進(jìn)行考核,對(duì)于考核的結(jié)果考核機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)以書(shū)面形式通知公務(wù)員,對(duì)于考核結(jié)果有爭(zhēng)議者可以有權(quán)申訴甚至可以設(shè)置向人民法院提起行政訴訟由司法裁判來(lái)解決。
公務(wù)員的培訓(xùn)。國(guó)家行政機(jī)關(guān)根據(jù)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的需要,按照職位的要求,有計(jì)劃地對(duì)國(guó)家公務(wù)員進(jìn)行培訓(xùn)。國(guó)家公務(wù)員的培訓(xùn),貫徹理論聯(lián)系實(shí)際、學(xué)用一致、按需施教,講求實(shí)效,著重提高管理能力的原則。國(guó)家公務(wù)員的培訓(xùn)分為:對(duì)新錄用人員的培訓(xùn);
一定職級(jí)以上的公務(wù)員的任職培訓(xùn);
晉升領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的任職培訓(xùn);
預(yù)備擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員的培訓(xùn)等。根據(jù)專項(xiàng)工作需要進(jìn)行的專門(mén)業(yè)務(wù)培訓(xùn)和在職國(guó)家公務(wù)員更新知識(shí)的培訓(xùn)。中央和各級(jí)黨校、社會(huì)主義學(xué)院、國(guó)家和地方行政學(xué)院、各類(lèi)經(jīng)濟(jì)學(xué)院以及其他培訓(xùn)機(jī)構(gòu)按照有關(guān)規(guī)定承擔(dān)政務(wù)類(lèi)、業(yè)務(wù)類(lèi)、政黨類(lèi)、企事業(yè)單位類(lèi)國(guó)家公務(wù)員的培訓(xùn)任務(wù)。國(guó)家公務(wù)員在培訓(xùn)期間的學(xué)習(xí)成績(jī)和鑒定作為其任職和晉升職務(wù)的首要依據(jù)。
。ㄈ 國(guó)家公務(wù)員的獎(jiǎng)勵(lì)、懲戒
國(guó)家公務(wù)員的獎(jiǎng)勵(lì)。國(guó)家公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)對(duì)在工作中表現(xiàn)突出,有顯著成績(jī)和貢獻(xiàn)的以及有其他突出事跡的國(guó)家公務(wù)員給予獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)國(guó)家公務(wù)員的獎(jiǎng)勵(lì),堅(jiān)持精神鼓勵(lì)與物質(zhì)鼓勵(lì)相結(jié)合的原則。國(guó)家公務(wù)員有下列表現(xiàn)之一的,應(yīng)當(dāng)予以獎(jiǎng)勵(lì):忠于職守,積極工作,成績(jī)顯著的;
遵守紀(jì)律,廉潔奉公,作風(fēng)正派,辦事公道,起模范作用的在工作中有發(fā)明、創(chuàng)造或者提出合理化建議,為國(guó)家取得顯著經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的;
愛(ài)護(hù)公共財(cái)產(chǎn),節(jié)約國(guó)家資財(cái)有突出成績(jī)的;
防止或者挽救事故有功,使國(guó)家和人民群眾利益免受或者減少損失的;
在搶險(xiǎn)、救災(zāi)等特定環(huán)境中奮不顧身,做出貢獻(xiàn)的;
同違法違紀(jì)行為作斗爭(zhēng),有功績(jī)的;
在對(duì)外交往中,為國(guó)家爭(zhēng)得榮譽(yù)和利益的;
有其他功績(jī)的。對(duì)國(guó)家公務(wù)員的獎(jiǎng)勵(lì)分為:嘉獎(jiǎng),記三等功、二等功、一等功,授予榮譽(yù)稱號(hào),給予一定的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)弄虛作假、隱瞞嚴(yán)重錯(cuò)誤和有嚴(yán)重政紀(jì)或刑事犯罪記錄的公務(wù)員獲得榮譽(yù)稱號(hào)的必須依法予以撤銷(xiāo)。公務(wù)員法的配套法規(guī)應(yīng)當(dāng)就公務(wù)員獎(jiǎng)勵(lì)的程序作出具體規(guī)定。
國(guó)家公務(wù)員的懲戒。國(guó)家公務(wù)員必須嚴(yán)格遵守紀(jì)律,不得有下列行為:散布有損政府聲譽(yù)的言論,組織或者參加非法組織,組織或者參加旨在反對(duì)政府的集會(huì)、游行、示威等活動(dòng),組織或者參加罷工;
玩忽職守,貽誤工作;
對(duì)抗上級(jí)決議和命令;
壓制批評(píng),打擊報(bào)復(fù);
弄虛作假,欺騙領(lǐng)導(dǎo)和群眾;
貪污、資竊、行賄、受賄或者利用職權(quán)為自己和他人謀取私利;
揮霍公款,浪費(fèi)國(guó)家資財(cái);
濫用職權(quán),侵犯群眾利益,損害政府和人民群眾的關(guān)系;
泄露國(guó)家秘密和工作秘密;
在外事活動(dòng)中有損國(guó)家榮譽(yù)和利益;
參與或者支持色情、吸毒、迷信、賭博等活動(dòng);
違反社會(huì)公德、造成不良影響;
經(jīng)商、辦企業(yè)以及參與其他營(yíng)利性的經(jīng)營(yíng)活動(dòng);
其他違反紀(jì)律的行為。國(guó)家公務(wù)員有違紀(jì)行為,尚未構(gòu)成犯罪的,或者雖然構(gòu)成犯罪但是依法不追究刑事責(zé)任的,應(yīng)當(dāng)給予行政處分;
違紀(jì)行為情節(jié)輕微,經(jīng)過(guò)批評(píng)教育后改正的,也可以免予行政處分。
行政處分分為:警告、記過(guò)、記大過(guò)|、降級(jí)、撤職、開(kāi)除。受撤職處分的,同時(shí)降低級(jí)別和職務(wù)工資。受行政處分期間,不得晉升職務(wù)和級(jí)別;
其中除受警告以外的行政處分的,并不得晉升工資檔次。處分國(guó)家公務(wù)員,必須依照法定程序,在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)做出處理決定。
公務(wù)員不服行政處分的申訴控告。國(guó)家公務(wù)員對(duì)涉及本人的人事處理決定不服的,可以在接到處理決定之日起三十日內(nèi)向原處理機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)核,或者向同級(jí)人民政府人事部門(mén)申訴,其中對(duì)行政處分決定不服的,可以向行政監(jiān)察機(jī)關(guān)控告。受理國(guó)家公務(wù)員控告的機(jī)關(guān)必須按照有關(guān)規(guī)定作出處理。國(guó)家公務(wù)員提出申訴和控告,必須忠于事實(shí)。國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家公務(wù)員處理錯(cuò)誤的,應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以糾正;
造成名譽(yù)損害的,應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)恢復(fù)名譽(yù)、消除影響、賠禮道歉;
造成經(jīng)濟(jì)損失的,應(yīng)當(dāng)負(fù)賠償責(zé)任。
(四)國(guó)家公務(wù)員的職務(wù)任免、職務(wù)升降、交流、調(diào)任、轉(zhuǎn)任、輪換、掛職鍛煉、任職回避
國(guó)家公務(wù)員職務(wù)實(shí)行選任制、委任制,部分職務(wù)實(shí)行聘任制。選任制公務(wù)員在選舉結(jié)果發(fā)生法律效力后即為公務(wù)員身份,此類(lèi)公務(wù)員主要是依照憲法和組織法的規(guī)定產(chǎn)生的,在法律規(guī)定的任職期限屆滿未能連任、任期內(nèi)辭職、被罷免、被撤職又無(wú)其他委任制或聘任制公務(wù)員職位轉(zhuǎn)任的就不再為國(guó)家公務(wù)員身份。國(guó)家公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)和縣級(jí)以上地方各級(jí)公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)及其工作部門(mén)按照規(guī)定任免權(quán)限和程序任免國(guó)家公務(wù)員。
國(guó)家委任制公務(wù)員有下列情形之一的,應(yīng)當(dāng)予以任職。新錄用人員試用期滿合格的;
從其他機(jī)關(guān)及企業(yè)、事業(yè)單位調(diào)入另一國(guó)家機(jī)關(guān)或企業(yè)、事業(yè)單位任職的;
轉(zhuǎn)換職位任職的;
晉升或者降低職務(wù)的;
國(guó)其他原因職務(wù)發(fā)生變化的。
聘任制公務(wù)員的任職,在新的政府管理理念應(yīng)當(dāng)允許那些基于合同的聘任制公務(wù)員的存在,因此一旦國(guó)家基于聘任公務(wù)員的合同發(fā)生法律效力時(shí),該公務(wù)員即與國(guó)家發(fā)生法律關(guān)系,擔(dān)任某種公務(wù)員的職務(wù)。聘任制公務(wù)員的產(chǎn)生程序應(yīng)當(dāng)由國(guó)家頒布條例進(jìn)行規(guī)定。
國(guó)家公務(wù)員原則上一人一職,確因工作需要,經(jīng)任免機(jī)關(guān)批準(zhǔn),可以在國(guó)家行政機(jī)關(guān)內(nèi)兼任一個(gè)實(shí)職。國(guó)家公務(wù)員不得在企業(yè)和營(yíng)利性事業(yè)單位兼任職務(wù)。有關(guān)國(guó)家公務(wù)員能構(gòu)在何種機(jī)構(gòu)兼職,兼職能否兼薪等應(yīng)當(dāng)由國(guó)家制訂條例予以規(guī)定。
國(guó)家公務(wù)員有下列情形之一的,應(yīng)當(dāng)予以免職。轉(zhuǎn)換職位任職的;
晉升或者降低職務(wù)的;
離職學(xué)習(xí)期限超過(guò)一年的;
因健康原因不能堅(jiān)持正常工作一年以上的;
退休的;
因其他原因職務(wù)發(fā)生變化的。國(guó)家公務(wù)員擔(dān)任不同層次領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的最高年齡,依國(guó)家法律規(guī)定;诤贤钠溉沃乒珓(wù)員的存在,一旦國(guó)家基于聘任公務(wù)員的合同履行完畢時(shí),該公務(wù)員即不再擔(dān)任某種公務(wù)員的職務(wù)。
國(guó)家公務(wù)員的職務(wù)晉升,分為國(guó)家政務(wù)類(lèi)公務(wù)員的晉升、國(guó)家業(yè)務(wù)類(lèi)公務(wù)員的晉升、國(guó)家政黨類(lèi)公務(wù)員的晉升、國(guó)家企事業(yè)單位公務(wù)員的晉升。必須堅(jiān)持德才兼?zhèn)、任人唯賢的原則,注重工作實(shí)績(jī)。國(guó)家政務(wù)類(lèi)公務(wù)員的晉升必須是依照憲法和組織法的規(guī)定,由原來(lái)的較低職級(jí)的公務(wù)員當(dāng)選為人大、政府、法院、檢察院的各種官員,使職務(wù)晉升的。晉升國(guó)家業(yè)務(wù)類(lèi)公務(wù)員的職務(wù),必須在國(guó)家核定的職務(wù)序列逐級(jí)晉升。個(gè)別德才表現(xiàn)和工作實(shí)績(jī)特別突出的,可以越一級(jí)晉升,但是必須按照規(guī)定在職數(shù)限額內(nèi)進(jìn)行。國(guó)家公務(wù)員晉升職務(wù),應(yīng)當(dāng)具備擬任職務(wù)所要求的資格條件。晉升國(guó)家業(yè)務(wù)類(lèi)公務(wù)員的職務(wù),應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定報(bào)有關(guān)部門(mén)同意。晉升政黨類(lèi)公務(wù)員職務(wù)的必須依照各類(lèi)政黨的黨綱和政黨章程的規(guī)定,經(jīng)黨內(nèi)選舉或黨組織的任命方可晉升。晉升企事業(yè)單位公務(wù)員職務(wù)須依照晉升較低一級(jí)企事業(yè)單位公務(wù)員德才狀況,管理或經(jīng)營(yíng)工作實(shí)績(jī)予以確定。
總結(jié)多年來(lái)我國(guó)公務(wù)員管理的經(jīng)驗(yàn),國(guó)家政務(wù)類(lèi)、業(yè)務(wù)類(lèi)、政黨類(lèi)、企事業(yè)單位公務(wù)員的晉升中實(shí)行系統(tǒng)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)上崗或在全社會(huì)公推公選產(chǎn)生任職候選人的做法應(yīng)當(dāng)在法律中得到肯定,另外公務(wù)員晉升也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行工作所需知識(shí)和管理能力的測(cè)試。公務(wù)員晉升的程序應(yīng)當(dāng)由國(guó)家通過(guò)法規(guī)予以規(guī)定。
國(guó)家業(yè)務(wù)類(lèi)公務(wù)員在年度考核中被確定為不稱職的,或者不用勝任現(xiàn)職又不宜轉(zhuǎn)任同級(jí)其他職務(wù)的,應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定程序予以降職。政務(wù)類(lèi)、政黨類(lèi)、企事業(yè)單位類(lèi)公務(wù)員當(dāng)選為較低職級(jí)的政務(wù)類(lèi)、業(yè)務(wù)類(lèi)、政黨類(lèi)、企事業(yè)單位類(lèi)公務(wù)員的職位者應(yīng)當(dāng)為降職。對(duì)于被降職的公務(wù)員任免機(jī)關(guān)根據(jù)國(guó)家公務(wù)員職務(wù)的升降和年度考核結(jié)果,按照規(guī)定調(diào)整其級(jí)別和工資檔次。
公務(wù)員的交流。國(guó)家公務(wù)員按照其同等職級(jí)可以在國(guó)家各類(lèi)機(jī)關(guān)內(nèi)部交流,也可以與企業(yè)、事業(yè)的工作人員進(jìn)行交流。交流包括調(diào)任、轉(zhuǎn)任、輪換和掛職鍛煉。國(guó)家機(jī)關(guān)每年應(yīng)有一定比例的國(guó)家公務(wù)員進(jìn)行交流。各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)接受調(diào)任、轉(zhuǎn)任和輪換的國(guó)家公務(wù)員,應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的職位空缺。
調(diào)任,是指國(guó)家機(jī)關(guān)以外的工作人同調(diào)入國(guó)家機(jī)關(guān)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或者助理調(diào)研員以上非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù),以及國(guó)家公務(wù)員調(diào)出國(guó)家行政機(jī)關(guān)任職。調(diào)入國(guó)家機(jī)關(guān)任職的,必須經(jīng)過(guò)嚴(yán)格考核,具備擬任職務(wù)所要求的政治思想水平、工作能力以及相應(yīng)的資格條件。考核合格的,應(yīng)當(dāng)?shù)叫姓䦟W(xué)院或者其他指定的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)接受培訓(xùn),然后正式任職。國(guó)家公務(wù)員調(diào)出國(guó)家機(jī)關(guān)到企事業(yè)單位后,則成為企事業(yè)單位國(guó)家公務(wù)員。
轉(zhuǎn)任,是指國(guó)家公務(wù)員因工作需要或者其他正當(dāng)理由在國(guó)家機(jī)關(guān)或企事業(yè)單位內(nèi)部的平級(jí)調(diào)動(dòng)(包括跨地區(qū)、跨部門(mén)調(diào)動(dòng))。國(guó)家公務(wù)員轉(zhuǎn)任,必須符合擬任職務(wù)規(guī)定的條件要求,經(jīng)考核合格后,按照規(guī)定的程序辦理。
輪換,是指國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和某些工作性質(zhì)特殊的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的國(guó)家公務(wù)員,有計(jì)劃地實(shí)行職位輪換。國(guó)家公務(wù)員的職位輪換,按照國(guó)家公務(wù)員管理權(quán)限,由任免機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)組織。
掛職鍛煉,是指國(guó)家機(jī)關(guān)有計(jì)劃地選派在職國(guó)家公務(wù)員在一定時(shí)間內(nèi)到基層機(jī)關(guān)或者企業(yè)、事業(yè)單位擔(dān)任一定職務(wù)。國(guó)家公務(wù)員在掛職鍛煉期間,不改變與原機(jī)關(guān)的人事行政關(guān)系的同時(shí)又具有與掛職機(jī)關(guān)或企事業(yè)單位之間的法律關(guān)系。
任職回避。國(guó)家公務(wù)員之間有夫妻關(guān)系、直系血親關(guān)系、三代以內(nèi)旁系血親以及近姻親關(guān)系的,不得在同一機(jī)關(guān)擔(dān)任雙方直接隸屬于同一行政首長(zhǎng)的職務(wù)或者有直接上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的職務(wù),也不得在其中一方擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的機(jī)關(guān)從事監(jiān)察、審計(jì)、人事、財(cái)務(wù)工作。國(guó)家公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)時(shí),涉及本人或者涉及上面所列親屬關(guān)系人員的利害關(guān)系的,必須回避。
。ㄎ澹 公務(wù)員的辭職、辭退、退休
國(guó)家公務(wù)員辭職,應(yīng)當(dāng)向任免機(jī)關(guān)提出書(shū)面申請(qǐng);
任免機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在三個(gè)月內(nèi)予以審批。審批期間,申請(qǐng)人不得擅自離職。國(guó)家可以根據(jù)實(shí)際情況在法律或法規(guī)中規(guī)定國(guó)家公務(wù)員三至五年的最低服務(wù)年限,未滿最低服務(wù)年限的,不得辭職。在涉及國(guó)家安全、重要機(jī)密等特殊職位上任職的國(guó)家公務(wù)員,不得辭職。國(guó)家公務(wù)員辭職后,二年內(nèi)到與原機(jī)關(guān)有隸屬關(guān)系的企業(yè)或者營(yíng)利性的事業(yè)單位任職,須經(jīng)原任免機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。一定職級(jí)或崗位的公務(wù)員辭職前應(yīng)當(dāng)接受審計(jì)。
公務(wù)員的辭退。國(guó)家公務(wù)員有下列情形之一的,予以辭退:在年度考核中,連續(xù)兩年被確定為不稱職的;
不勝任現(xiàn)職工作,又不接受其他安排的;
因單位調(diào)整、撤銷(xiāo)、合并或者縮減編制員額需要調(diào)整工作,本人拒絕合理安排的;
曠工或者無(wú)正當(dāng)理由逾期不歸連續(xù)超過(guò)十五天,或者一年內(nèi)累計(jì)超過(guò)三十天的;
不履行國(guó)家公務(wù)員義務(wù),不遵守國(guó)家公務(wù)員紀(jì)律,經(jīng)多次教育仍無(wú)轉(zhuǎn)變,又不宜給予開(kāi)除處分的。公務(wù)員因公致殘、患病或負(fù)傷、女性公務(wù)員在孕期產(chǎn)假和甫乳期內(nèi)者,不得辭退。辭退國(guó)家公務(wù)員,由所在機(jī)關(guān)提出建議,按管理權(quán)限報(bào)任免機(jī)關(guān)審批,并以書(shū)面形式通知本人。被辭退國(guó)家公務(wù)員、可以根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定享受待業(yè)保險(xiǎn)。
國(guó)家公務(wù)員辭職或者辭退,離職前應(yīng)當(dāng)辦理公務(wù)交接手續(xù),必要時(shí)接受財(cái)務(wù)審計(jì)。辭職離開(kāi)國(guó)家機(jī)關(guān)和被辭退的國(guó)家公務(wù)員,不保留國(guó)家公務(wù)員身份。
公務(wù)員的退休。除國(guó)家另有規(guī)定外,國(guó)家公務(wù)員符合下列條件之一的,應(yīng)當(dāng)退休:男年滿六十周歲,女年滿五十五周歲;
喪失工作能力的。國(guó)家公務(wù)員符合下列條件之一的,本人提出要求,經(jīng)任免機(jī)關(guān)批準(zhǔn),可以提前退休:男年滿五十五周歲,女年滿五十周歲,且工作年限滿二十年的;
工作年限滿三十年的。國(guó)家公務(wù)員退休后,享受?chē)?guó)家規(guī)定的養(yǎng)老保險(xiǎn)金和其他各項(xiàng)待遇。
。﹪(guó)家公務(wù)員的工資保險(xiǎn)和福利
國(guó)家公務(wù)員的工資制度貫徹按勞分配的原則。國(guó)家公務(wù)員實(shí)行職務(wù)和職級(jí)相結(jié)合工資制。國(guó)家公務(wù)員的報(bào)酬主要由基本工資、津貼、補(bǔ)貼和獎(jiǎng)金構(gòu)成。國(guó)家公務(wù)員除基本工資外按照國(guó)家按照法律法規(guī)的規(guī)定公務(wù)員享受住房和醫(yī)療補(bǔ)貼或保險(xiǎn),國(guó)家對(duì)優(yōu)秀的公務(wù)員發(fā)放年終獎(jiǎng)金,享受地區(qū)津貼和邊遠(yuǎn)地區(qū)或特殊崗位津貼等。國(guó)家公務(wù)員實(shí)行定期增資制度。凡在年度考核中被確定為優(yōu)秀、稱職的,可以按照規(guī)定晉升工資和發(fā)給獎(jiǎng)金。國(guó)家公務(wù)員工資水平與國(guó)有企業(yè)相當(dāng)人員的平均工資水平大體持平。國(guó)家根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和生活費(fèi)用價(jià)格指數(shù)的變動(dòng),有計(jì)劃地提高國(guó)家公務(wù)員的工資標(biāo)準(zhǔn),使國(guó)家公務(wù)員的實(shí)際工資水平不斷提高。除國(guó)家法律、法規(guī)和政策規(guī)定外,國(guó)家行政機(jī)關(guān)不得以任何形式增加或者扣減國(guó)家公務(wù)員的工資,也不得提高或者降低國(guó)家公務(wù)員的保險(xiǎn)和福利待遇。
四、國(guó)家公務(wù)員的管理機(jī)構(gòu)與法律責(zé)任
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。ㄒ唬┤耸鹿芾頇C(jī)構(gòu)的設(shè)立
當(dāng)我們確定了公務(wù)員法應(yīng)當(dāng)調(diào)整的范圍不僅僅是行政機(jī)關(guān)的人員還包括人大、法院、檢察院的部分人員政黨以及統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式各級(jí)政協(xié)的公務(wù)員和國(guó)營(yíng)企事業(yè)單位的管理人員時(shí),現(xiàn)存的由人事部和各級(jí)地方人事部門(mén)作為人事管理機(jī)構(gòu)將因管理領(lǐng)域和管理的權(quán)威等原因而不能適應(yīng)。國(guó)外人事管理機(jī)構(gòu)依其與政府行政組織的關(guān)系可分為三種類(lèi)型:即部外制管理機(jī)構(gòu)(美國(guó)、日本為代表)在政府行政組織外設(shè)置獨(dú)立地人事管理機(jī)構(gòu),地位超然,部易受到政黨和行政長(zhǎng)官的干涉,集中人力和財(cái)力對(duì)人事行政進(jìn)行管理,其不足是人事權(quán)與行政權(quán)分離行政機(jī)關(guān)和行政首長(zhǎng)往往部原配合;
部?jī)?nèi)制管理機(jī)構(gòu)法國(guó)、德國(guó)為代表)即在政府行政系統(tǒng)內(nèi)設(shè)置人事機(jī)構(gòu),這種體制可防止職權(quán)上的矛盾又可避免工作上的重復(fù),事權(quán)統(tǒng)一便于合作,從而增進(jìn)效率。不足是各行政部門(mén)人事管理各自為政,管理標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一易發(fā)生行政首長(zhǎng)以親疏好惡用人;
易于折中制管理機(jī)構(gòu)(英國(guó)為代表)設(shè)置相對(duì)獨(dú)立地人事管理機(jī)構(gòu),以克服單純部外制或部?jī)?nèi)制的不足,兼采兩者之長(zhǎng)。
由于我們主張中國(guó)公務(wù)員的范圍不僅限于行政機(jī)關(guān)的公務(wù)員,還包括人大、法院、檢察院,政黨以及統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式各級(jí)政協(xié)的公務(wù)員和國(guó)營(yíng)企事業(yè)單位的人員,在人事管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置上擬設(shè)立隸屬全國(guó)人大和地方各級(jí)人大的公務(wù)員管理委員會(huì)。以超然的地位實(shí)施對(duì)各類(lèi)公務(wù)員的管理。同時(shí)在各級(jí)各類(lèi)國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)分設(shè)人事管理機(jī)構(gòu),以收統(tǒng)一管理和分類(lèi)管理相協(xié)調(diào)之效果。
。ǘ﹪(guó)家公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任
為加強(qiáng)對(duì)公務(wù)員權(quán)利的保障,為公務(wù)員懲戒設(shè)置司法救濟(jì)的路徑。就必須強(qiáng)化國(guó)家公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任制度。我們應(yīng)當(dāng)承認(rèn)在公務(wù)員管理領(lǐng)域中德國(guó)的“特別權(quán)力關(guān)系”的理論對(duì)中國(guó)產(chǎn)生的重大影響,“特別權(quán)力關(guān)系”是指某一領(lǐng)域的人沒(méi)有普通人的法律地位,也不享有普通公民的一般憲法權(quán)利,國(guó)家機(jī)關(guān)與此領(lǐng)域的人員發(fā)生關(guān)系從而引發(fā)的爭(zhēng)議可以不受司法監(jiān)督。[15]我們必須擯棄將國(guó)家與公民的關(guān)系分為普通權(quán)力關(guān)系和特別權(quán)力關(guān)系的理論,事實(shí)上德國(guó)在1949年的德國(guó)基本法的第七條就規(guī)定,“所有教育均置于國(guó)家的監(jiān)督之下”,第33條規(guī)定,“公職的權(quán)力必須考慮到官員制度的傳統(tǒng)原則,加以明文規(guī)定!钡1972年聯(lián)邦憲法法院的一個(gè)關(guān)于囚犯的判決徹底否定了“特別權(quán)力關(guān)系”。而中國(guó)在1989年頒布的行政訴訟法還作出公務(wù)員對(duì)行政機(jī)關(guān)對(duì)其任免獎(jiǎng)懲等決定不可以向人民法院提起行政訴訟的規(guī)定。其后的國(guó)家賠償法有了改變,即將制定的公務(wù)員法是一個(gè)從根本上改變因內(nèi)部行政人事管理發(fā)生的爭(zhēng)議,由行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部處理的現(xiàn)狀的契機(jī)。已經(jīng)到了對(duì)于那些影響公務(wù)員身份、工資、福利等較重的處分,受懲戒的公務(wù)員可以向人民法院提起行政訴訟,進(jìn)入司法程序進(jìn)行審查的時(shí)候了。當(dāng)然輔之以在公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)之外設(shè)人事?tīng)?zhēng)議仲裁委員會(huì),可以使公務(wù)員的申訴權(quán)得到更好保障。
公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)違法的法律責(zé)任。法律責(zé)任突出的體現(xiàn)法的特征,法具有以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾,不管人們的主觀愿望如何,人人都必須遵守和執(zhí)行,否則將招致國(guó)家的干預(yù),受到相應(yīng)的法律制裁,這是法律區(qū)別其他社會(huì)規(guī)范的最明顯的特征。在法的實(shí)施過(guò)程中,國(guó)家機(jī)關(guān)包括國(guó)家行政機(jī)關(guān)不是隨心所欲的,而是必須有法律依據(jù)并受法律約束。由于國(guó)家公務(wù)員管理機(jī)關(guān)的失職或?yàn)E用職權(quán)就應(yīng)受到相應(yīng)的法律制裁。在臺(tái)灣公務(wù)員考試中命題錯(cuò)誤即可得到救濟(jì)。[16]在將來(lái)中國(guó)公務(wù)員法制定后的實(shí)施過(guò)程中,國(guó)家公務(wù)員管理機(jī)關(guān)的考錄、培訓(xùn)、獎(jiǎng)懲、升降職等活動(dòng)沒(méi)有法律依據(jù)或未顧及法律約束時(shí),都是違法行為,面對(duì)這些違法行為必須追究其違法的法律責(zé)任。這樣才能使公務(wù)員法的實(shí)施有保障。
中國(guó)正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期,公務(wù)員立法處治不同的制度設(shè)計(jì)和觀點(diǎn),公務(wù)員制度的完善亦是一個(gè)探索過(guò)程,學(xué)習(xí)國(guó)內(nèi)外公務(wù)員管理的法治化經(jīng)驗(yàn),以行政效率的提高和行政能力的增強(qiáng)為目標(biāo)的公務(wù)員立法可以造就一支高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍。并成為國(guó)家法治建設(shè)的一個(gè)組成部分。我們不能期亟一部單行法律所能完成,而是根據(jù)各個(gè)不同領(lǐng)域的公務(wù)員管理的特征分別制定法律規(guī)則,并使這些規(guī)則相互協(xié)調(diào),最終創(chuàng)制出完善的公務(wù)員法律體系。
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。ū疚淖髡咄鯇毭鹘淌谙祰(guó)家行政學(xué)院法學(xué)教研部副主任)
。ū疚恼灏l(fā)表在《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2005年第1期)
[1]楊建順:《日本行政法通論》,中國(guó)法制出版社1998年11月版,第78頁(yè)。
[2]《外國(guó)公務(wù)員制度》,中國(guó)人事出版社96年版,第9-11頁(yè)。
[3]同上書(shū),第44頁(yè)。
[4]同上書(shū),第110頁(yè)。
[5]同上書(shū),275頁(yè)。
[6]同上書(shū),319頁(yè)。
[7]同上書(shū),370-371頁(yè)。
[8]同上書(shū),428頁(yè)。
[9]同上書(shū),487頁(yè)。
[10]同上書(shū),第185頁(yè)。
[11]王名揚(yáng):《美國(guó)行政法》,中國(guó)法制出版社1995年2月版,第196頁(yè)。
[12]中國(guó)關(guān)于公務(wù)員的概念基本上與前蘇聯(lián)的定義相同,即所謂:“家工作人員是在國(guó)家組織中工作,根據(jù)任命、選舉或其他法定程序在其中擔(dān)任職務(wù),享有相應(yīng)職權(quán)……的蘇聯(lián)公民!眳⒁(jiàn)《蘇維埃行政法》,群眾出版社1983年版,第112頁(yè)。
[13]皮純協(xié)、張煥光:《現(xiàn)代公務(wù)員制度研究》,中國(guó)廣播電視出版社1988年版,第8頁(yè)。
[14]中國(guó)不實(shí)行政黨輪流執(zhí)政的多黨制度,故國(guó)家公務(wù)員亦沒(méi)有政務(wù)類(lèi)和業(yè)務(wù)類(lèi)的劃分。一般的理由是:1、我國(guó)不存在多黨競(jìng)爭(zhēng)條件下的內(nèi)閣更替,各級(jí)政府組成人員在保證國(guó)家行政管理的連續(xù)性和穩(wěn)定性上起著重要作用;
2、國(guó)外政務(wù)類(lèi)公務(wù)員和業(yè)務(wù)類(lèi)公務(wù)員是相互分離的兩大體系,而我國(guó)各級(jí)政府組成人員與其他政府工作人員之間有著緊的聯(lián)系和廣泛的交流。(參見(jiàn)舒放、王克良主編:《國(guó)家公務(wù)員制度教程》,中國(guó)人民大學(xué)出版社2001年9月版,第3頁(yè)。)3、根據(jù)現(xiàn)行的《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》,中國(guó)國(guó)家公務(wù)員分為各級(jí)人民政府組成人員的公務(wù)員和其他國(guó)家行政機(jī)關(guān)的公務(wù)員。各級(jí)人民政府組成人員根據(jù)組織法由各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)選舉或決定產(chǎn)生,其任期與相應(yīng)政府每屆的任期相同。政府換屆后,上一屆政府組成人員可在下一屆政府中連任,如其不連任下屆政府組成人員,可轉(zhuǎn)任為業(yè)務(wù)類(lèi)公務(wù)員。(參見(jiàn)姜明安主編:《行政法與行政訴訟法》,北京大學(xué)出版社、高等教育出版社1999年10月版,第18頁(yè)。
[15]于安:《德國(guó)行政法》,清華大學(xué)出版社1999年10月版,第32頁(yè)。
[16] 蔡文斌:《命題錯(cuò)誤的行政救濟(jì)》(《考試院側(cè)記》)(第三輯),黑潮出版社1999年9月版,第125頁(yè)。
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