內(nèi)容摘要：“三農(nóng)”問題已成為中央政府與社會各界高度關(guān)注的社會焦點，“三農(nóng)”問題能否順利解決直接影響到中國農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展與社會經(jīng)濟(jì)的全面進(jìn)步。本文從歷史檢索與現(xiàn)實反思有機(jī)結(jié)合的視角，系統(tǒng)探討了中國“三農(nóng)”難題的四大成因，即：市場之因、制度之因、國情之因與政策之因，從而為“三農(nóng)”難題的有效化解提供了基本的理論前提。

　　關(guān)鍵詞：“三農(nóng)”難題；
二元結(jié)構(gòu)；
政策偏向；
政府行為

　　從歷史發(fā)展的視角來看，“三農(nóng)”難題的生成與出現(xiàn)，有其歷史的必然性；
而從現(xiàn)實運行的視角來看，“三農(nóng)”難題的存在與發(fā)展同樣有其客觀的現(xiàn)實性。對“三農(nóng)”難題成因的系統(tǒng)分析，顯然是我們尋求“三農(nóng)”難題化解路徑的基本前提條件。從當(dāng)代中國改革與發(fā)展的現(xiàn)狀出發(fā)，結(jié)合“三農(nóng)”難題的運行趨勢，我們認(rèn)為，導(dǎo)致“三農(nóng)”難題持續(xù)存在并日漸惡化的根本原因主要表現(xiàn)在以下四個層面，即：市場之因——農(nóng)業(yè)弱質(zhì)性與市場風(fēng)險性的雙重制約；
制度之因——二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換遲滯與歷史慣性；
國情之因——人多地少的中國特色；
政策之因——重工輕農(nóng)的政策偏向。

　　一、市場之因——農(nóng)業(yè)弱質(zhì)性與市場風(fēng)險性的雙重制約

　　在任何一個國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，農(nóng)業(yè)對國民經(jīng)濟(jì)運行都具有不可替代的貢獻(xiàn)，從＿定意義上講，農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)增長的基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)波動的起點。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下，作為國民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)相比，呈現(xiàn)出明顯的弱質(zhì)性特點；
在二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換滯后的發(fā)展中國家，農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性表現(xiàn)得更為明顯。而農(nóng)業(yè)弱質(zhì)性與市場風(fēng)險的共同作用，恰好是我國“三農(nóng)”難題形成的市場之因。

　�。ㄒ唬┺r(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營面臨著其他任何非農(nóng)產(chǎn)業(yè)不可比擬的自然風(fēng)險。

　　農(nóng)業(yè)是以生命有機(jī)體作為生產(chǎn)對象的，具有自然再生產(chǎn)與經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)交織統(tǒng)﹁的生產(chǎn)特殊性；
正如馬克思所講：“經(jīng)濟(jì)的再生產(chǎn)過程，不論它的特殊的社會性質(zhì)如何，在這個部門（農(nóng)業(yè)）內(nèi)，總是同一個自然的再生產(chǎn)過程交織在一起�！庇纱藳Q定了自然條件與自然環(huán)境對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動有著至關(guān)重要的影響，從而形成了無法預(yù)測的農(nóng)業(yè)自然風(fēng)險。一方面，農(nóng)業(yè)要利用生命有機(jī)體生長發(fā)育的自然規(guī)律來獲取農(nóng)產(chǎn)品，而這一過程中生命有機(jī)體的數(shù)量多少與質(zhì)量高低和外部自然環(huán)境條件的優(yōu)劣存在著直接的相關(guān)性，因此外部自然環(huán)境條件的不可預(yù)測性與不確定性，直接決定與影響到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營效率的高低。另一方面，農(nóng)業(yè)中的主體部分——種植業(yè)存在顯著的空間分布廣延性特征，對自然環(huán)境條件的依賴性極強(qiáng)，特別是在科學(xué)技術(shù)與生產(chǎn)力水平對外部自然力控制程度相對一定時，氣候條件與自然災(zāi)害往往直接決定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體的命運。從現(xiàn)實層面來看，我國是世界上自然災(zāi)害最嚴(yán)重的國家之一，而農(nóng)業(yè)物質(zhì)基礎(chǔ)薄弱，抗御自然災(zāi)害的素質(zhì)低下，各種突發(fā)性的自然災(zāi)害往往給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失；
在各種自然災(zāi)害中，水災(zāi)與旱災(zāi)對我國農(nóng)業(yè)造成的效率損失大致在80%以上，我國糧食生產(chǎn)每年因水災(zāi)而減產(chǎn)約89億公斤，因旱災(zāi)而減產(chǎn)約100億公斤。與此同時，伴隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，在實現(xiàn)了年均8%左右的國民經(jīng)濟(jì)增長的同時，對自然環(huán)境資源的過度開發(fā)，不僅破壞了生態(tài)環(huán)境的平衡，而且極大地加劇了自然災(zāi)害的發(fā)生頻率，從而進(jìn)一步強(qiáng)化了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營所面臨的自然風(fēng)險。

　�。ǘ�）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下面臨著紛繁復(fù)雜的市場風(fēng)險

　　在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營幾乎感受不到來自市場的挑戰(zhàn)與風(fēng)險；
但是伴隨著傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的歷史性轉(zhuǎn)軌，特別是中國加入WTO之后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與經(jīng)營必須正面迎接各種市場經(jīng)濟(jì)的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。在市場經(jīng)濟(jì)運行環(huán)境中，農(nóng)產(chǎn)品的價值實現(xiàn)必須借助于市場機(jī)制，因此市場供求狀況與經(jīng)濟(jì)機(jī)制對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營效益的獲取有著至關(guān)重要的影響。第一，市場經(jīng)濟(jì)是通過價格與供求關(guān)系的相互影響與相互作用來決定社會生產(chǎn)什么，生產(chǎn)多少以及如何生產(chǎn)的；
由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長，生產(chǎn)決策與產(chǎn)品銷售在時間上被人為分割，因此當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品供不應(yīng)求或供過于求時，潛在的供求均衡絕對先于市場上的供求均衡，只要這種局面存在，就必然會導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品的市場供求失衡；
而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體卻無法有效根據(jù)市場格局的變化而做出及時的決策調(diào)整，這樣價格調(diào)節(jié)滯后性就難以消除，最終導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期性波動與農(nóng)業(yè)投入效率的流失。同時農(nóng)產(chǎn)品流通具有很強(qiáng)的生產(chǎn)延續(xù)性；
如果處理不當(dāng)也會加大農(nóng)產(chǎn)品價值實現(xiàn)過程中的市場風(fēng)險。第二，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增長受凱恩斯定律和恩格爾定律的雙重約束。前者的內(nèi)涵在于人們邊際消費傾向遞減趨勢，在此背景下，農(nóng)業(yè)是典型的消費資料生產(chǎn)部門，于是人們消費需求的相對縮小限制了農(nóng)業(yè)的持續(xù)增長；
后者的內(nèi)涵在于人的消費總支出中用于購買食物的比重呈下降趨勢，而農(nóng)業(yè)提供的主導(dǎo)產(chǎn)品恰恰是食物，于是在特定條件下農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展往往會跌入恩格爾陷阱。這兩種約束并不能很好地調(diào)節(jié)農(nóng)產(chǎn)品的供給總量，因此農(nóng)產(chǎn)品市場供求失衡與農(nóng)業(yè)增產(chǎn)不增收也就在所難免。第三，相對于非農(nóng)產(chǎn)品而言，農(nóng)產(chǎn)品的需求價格彈性與需求收入彈性均表現(xiàn)出顯著的不靈敏與相對缺乏彈性。就價格而言，由于農(nóng)產(chǎn)品的需求量的變動對收入變動的反應(yīng)相對不敏感，因此與經(jīng)濟(jì)發(fā)展與收入增加相適應(yīng)。農(nóng)產(chǎn)品，特別是糧食需求量的增加相對有限，而不會像對工業(yè)產(chǎn)品或勞務(wù)品的需求那樣迅速增加，而農(nóng)產(chǎn)品需求收入彈性不足，必然導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求拉力不足與市場競爭乏力。第四，在農(nóng)產(chǎn)品需求彈性不足的同時，農(nóng)產(chǎn)品的供給價格彈性卻相對強(qiáng)勁，根據(jù)西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的蛛網(wǎng)理論，由于農(nóng)產(chǎn)品需求價格彈性小于供給價格彈性，于是不可避免地會出現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品市場供過于求的狀況，這在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平提高與農(nóng)業(yè)科技廣泛應(yīng)用的條件下尤為明顯，因此增產(chǎn)不增收的困境便成為現(xiàn)實。與此同時，以家庭小規(guī)模生產(chǎn)為主體的經(jīng)濟(jì)組織形式使農(nóng)產(chǎn)家庭在信息不完全與信息不對稱的雙重制約下顯得無所適從，從而降低了市場效率，弱化了農(nóng)民的利益談判地位；
而且伴隨著中國入世與農(nóng)業(yè)市場化開放程度的不斷提升，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動在獲取了更廣闊的市場空間的同時，將面臨著更大市場波動的風(fēng)險；
而農(nóng)業(yè)日趨明顯的邊際報酬遞減趨勢，使農(nóng)業(yè)投入產(chǎn)出效率的獲取與提高面臨著比非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)更大的市場風(fēng)險。

　�。ㄈ�）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營在新舊體制轉(zhuǎn)軌過程中還受到制度風(fēng)險的不斷干擾

　　從本質(zhì)上講，社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型既涵蓋了經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變，也涵蓋了社會制度的變遷。

　　農(nóng)村土地制度的歷史變遷直接引發(fā)了我國農(nóng)業(yè)的超常規(guī)增長與農(nóng)業(yè)投入產(chǎn)出效率的迅速提升；
而從1985年開始，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)就陷入了持續(xù)低迷與徘徊不前的困境之中，盡管對此人們有不同的解釋；
如果從風(fēng)險分析的視角出發(fā)，其根源則在于制度風(fēng)險的加劇及效應(yīng)。一般而言，制度風(fēng)險是指制度或改革在變遷與實施過程中，由于制度主體與制度客體對其制度結(jié)果的不可預(yù)見，導(dǎo)致制度績效與預(yù)期收益發(fā)生背離的可能性。從我國現(xiàn)實情況看，對于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)體制被市場化改革所突破，而全新的農(nóng)業(yè)制度體系又未能適時建立起來，于是不可避免地導(dǎo)致制度變遷與制度創(chuàng)新過程中的失衡與沖突，從而影響農(nóng)業(yè)市場主體的行為選擇，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)資源配置效率的損失；
另一方面，由于農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)體系本身的不完善與市場機(jī)制的不健全以及市場中介經(jīng)濟(jì)體系發(fā)育的相對遲緩，必然從根本上制約制度變遷的路徑與制度績效的釋放，從而產(chǎn)生由于市場失靈導(dǎo)致的制度風(fēng)險；
值得注意的是農(nóng)業(yè)發(fā)展中的制度風(fēng)險往往與市場風(fēng)險、技術(shù)風(fēng)險等相互交織在一起，共同加劇了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的風(fēng)險性與不確定性。

　�。ㄋ模┺r(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營在市場的運作過程中還必須正視自身的弱勢地位

　　1.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體素質(zhì)低下，農(nóng)業(yè)科技應(yīng)用推廣能力弱化產(chǎn)業(yè)科技含量是衡量其市場競爭能力強(qiáng)弱的主要指標(biāo)，而我國這一指標(biāo)僅為30%左右；
究其根源主要在于農(nóng)業(yè)勞動力質(zhì)量差與農(nóng)業(yè)科技應(yīng)用水平低。一方面在廣大農(nóng)村由于政府公共物品提供與教育體系建設(shè)中的先天缺陷與后天乏力，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體的文化素質(zhì)與科技適應(yīng)能力普遍低劣。據(jù)國家統(tǒng)計局1997年和2001年兩次抽樣調(diào)查，農(nóng)村中文盲或半文盲勞動比重仍占總數(shù)的8.5%，小學(xué)文化程度的為33.9%，初中文化程度的為46.2%，高中文化程度的為10.19%，大專以上文化程度的僅為1.3.另一方面，由于政府在農(nóng)村科技應(yīng)用與推廣中的“缺位”，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)科技應(yīng)用與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展存在總量需求嚴(yán)重不足與轉(zhuǎn)化手段目標(biāo)嚴(yán)重脫節(jié)的雙重困境，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中科技含量低，直接影響到農(nóng)產(chǎn)品的國際市場競爭力；
目前我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中的科技貢獻(xiàn)率大約在30%左右，農(nóng)業(yè)科技成果推廣應(yīng)用率只有20%—30%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界市場水平與發(fā)達(dá)國家水平。在此社會背景之下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體對現(xiàn)代科技與現(xiàn)代要素的吸納能力普遍弱化，從而根本無法在現(xiàn)代化市場經(jīng)濟(jì)中與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)展開有效的規(guī)范競爭。

　　2.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織化程度低，吸納社會生產(chǎn)要素能力相對缺乏我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營歷來沒有規(guī)模經(jīng)營的傳統(tǒng)，農(nóng)戶家庭經(jīng)營分散狹小，市場組織化水平十分低下，作為世界上土地經(jīng)營規(guī)模最小的國家，我國這種超小型土地資源環(huán)境格局顯然不利于農(nóng)業(yè)市場談判地位的強(qiáng)化，因此農(nóng)民不可能通過自我組織力量去影響市場價格，相反只能是市場價格的被動接收主體。與此同時，由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)稟賦決定了各種生產(chǎn)要素投入農(nóng)業(yè)難以獲取社會市場利潤，于是在市場利潤機(jī)制的作用驅(qū)動下，農(nóng)業(yè)既沒有能力吸納外部生產(chǎn)要素的持續(xù)投入，又難以防范農(nóng)業(yè)內(nèi)部各生產(chǎn)要素的非農(nóng)業(yè)外流，從而進(jìn)一步加劇了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的弱勢格局。

　　3.農(nóng)業(yè)比較利益提升乏力，農(nóng)民社會負(fù)擔(dān)居高不下由于傳統(tǒng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的歷史慣性與農(nóng)業(yè)宏觀政府投入的相對不足，致使持續(xù)低下的農(nóng)業(yè)比較利益狀況得不到根本改觀。這種狀況不僅嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實施，弱化了農(nóng)業(yè)吸收利用社會生產(chǎn)要素的基礎(chǔ)與動力，而且使農(nóng)業(yè)在優(yōu)勝劣汰的市場競爭中處于明顯的弱勢地位。另一方面由于農(nóng)業(yè)對國民經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)的持續(xù)外流與農(nóng)業(yè)發(fā)展所需要素補(bǔ)償?shù)膰?yán)重短缺，導(dǎo)致了農(nóng)民作為弱勢群體的社會地位難以在短期內(nèi)有明顯改變，其主要表現(xiàn)就在于農(nóng)民負(fù)擔(dān)的居高不下。盡管中央政府三令五申，但目前農(nóng)民各項社會負(fù)擔(dān)仍然占據(jù)了人均收入的50%以上，而且與城市市民相比，農(nóng)民的稅賦負(fù)擔(dān)顯然不符合國民待遇原則，這種狀況嚴(yán)重影響了農(nóng)民的自我積累與自我發(fā)展的能力。上述幾個方面共同展示了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)弱質(zhì)性的形成機(jī)理及現(xiàn)實表現(xiàn)，而從結(jié)果的視角出發(fā)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)弱質(zhì)性不僅加劇了其自然風(fēng)險、市場風(fēng)險與制度風(fēng)險，而且還產(chǎn)生了更為嚴(yán)重的弱質(zhì)效應(yīng)，集中表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的大量外溢，這種生產(chǎn)要素外溢大致表現(xiàn)為勞動力外流（不是相對于土地需要過剩而言，而是產(chǎn)生于勞動力投入邊際效益與轉(zhuǎn)弱成本的利益比較）、農(nóng)業(yè)資本外流（由于農(nóng)業(yè)資本投入邊際生產(chǎn)率大大低于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，因此通過投資性外流、儲蓄性外流、價格性外流、遷移性外流等形式引發(fā)農(nóng)業(yè)資本大量流向城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)）、農(nóng)村土地外流（主要是基于土地利用收益成本比較而形成的農(nóng)地非農(nóng)化利用、土地過度征用以及土地利用方向的不規(guī)范變更等）。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的大量外溢，從根本上削弱了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的根基，進(jìn)一步加劇了農(nóng)業(yè)弱質(zhì)性狀況，在此格局之下，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位的鞏固與發(fā)展只能是紙上談兵。

　　二、制度之因——二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換遲滯與歷史慣性

　　二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是西方發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家對發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)的理論概括，其代表人物是美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家——諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者阿瑟·劉易斯，盡管在劉易斯之后不少經(jīng)濟(jì)學(xué)家對“二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”理論與模型進(jìn)行了多個層面的補(bǔ)充發(fā)展，但其基本理論框架大致相似。從基本內(nèi)涵的視角來分析，二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的邏輯內(nèi)涵是：發(fā)展中國家或地區(qū)一般存在著傳統(tǒng)落后的農(nóng)業(yè)部門與現(xiàn)代發(fā)達(dá)的工業(yè)部門兩個產(chǎn)業(yè)部門；
由于兩個部門的勞動生產(chǎn)率水平與勞動邊際收益率的顯著差異，引起農(nóng)業(yè)剩余勞動力的產(chǎn)業(yè)間流動，最終實現(xiàn)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)一元化的目標(biāo)追求；
發(fā)展中國家＿般要經(jīng)歷以農(nóng)支工、農(nóng)工協(xié)調(diào)與工業(yè)“反哺”農(nóng)業(yè)三個不同的發(fā)展階段，而在這一歷史發(fā)展過程中，農(nóng)業(yè)剩余勞動力的非農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移是二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的核心內(nèi)涵與關(guān)鍵環(huán)節(jié)。從國際經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)驗來看，二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是發(fā)展中國家工業(yè)化、市場化、現(xiàn)代化過程中必然出現(xiàn)的普遍化的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象；
我國作為世界上最大的發(fā)展中國家，同樣面臨著二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的歷史約束與現(xiàn)實困境；
二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)﹁方面為中國工業(yè)化基礎(chǔ)的建立奠定了必要的物質(zhì)基礎(chǔ)?點擊此處閱讀下一頁)

　　另一方面也導(dǎo)致了“三農(nóng)”問題的生成與加劇。改革開放以來，傳統(tǒng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)受到了來自市場化改革與農(nóng)村制度創(chuàng)新的共同沖擊，但迄今為止，這種二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換遲滯與歷史慣性依然是制約“三農(nóng)”難題化解的主要制度障礙。

　　按照劉易斯對二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的界定，我國國民經(jīng)濟(jì)是一個典型的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。從歷史發(fā)展的視角來看，二元經(jīng)濟(jì)是我國傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制條件下趕超型發(fā)展戰(zhàn)略與城鄉(xiāng)分割經(jīng)濟(jì)體制共同作用的必然結(jié)果；
它通過中國特色的資本原始積累克服了發(fā)展中國家工業(yè)化初期資本積累短缺與有效需求不足的雙重困境，在較低的國民收入水平上實現(xiàn)了較高的工業(yè)化水平；
但從長遠(yuǎn)發(fā)展的視角出發(fā)，這種不斷強(qiáng)化的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不僅導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的長期低速增長，而且也極大地阻滯了社會經(jīng)濟(jì)的全面進(jìn)步。為了維持這種二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，政府逐步建立了三大制度體系，即戶籍管理制度、人民公社制度與統(tǒng)購統(tǒng)銷制度；
其中戶籍管理制度一方面在農(nóng)村把土地與戶口相結(jié)合，另一方面在城市把戶口與就業(yè)、社會保障相結(jié)合，嚴(yán)格限制了人口自由流動；
人民公社制度則通過農(nóng)村土地的集體所有與統(tǒng)一經(jīng)營，在組織上保證了政府對農(nóng)民與農(nóng)業(yè)剩余的控制；
而統(tǒng)購統(tǒng)銷制度則借助于對農(nóng)產(chǎn)品市場交易渠道的人為干預(yù)保障了國家工業(yè)化的糧食供應(yīng)。始于1978年的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革以及社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)育，在各個層面上對傳統(tǒng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了程度不同的沖擊，但令人遺憾的是這種改革對二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的沖擊是弱化的；
傳統(tǒng)的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)在新形勢下反而呈現(xiàn)出新的運作特征，即：城鄉(xiāng)隔離分而治之的制度體系、就業(yè)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失調(diào)、傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)與市場經(jīng)濟(jì)并存發(fā)展、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與城市大工業(yè)對立運行。傳統(tǒng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的相對滯后必將給我國社會經(jīng)濟(jì)生活帶來一系列難題，其中“三農(nóng)”問題便是其中的焦點與核心。概而言之，二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)對“三農(nóng)”難題生成與發(fā)展的影響主要通過以下幾個層面體現(xiàn)出來：

　�。ㄒ唬┒�元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的存在嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村剩余勞動力的非農(nóng)化轉(zhuǎn)移

　　按照劉易斯的二元經(jīng)濟(jì)理論，在發(fā)展中國家工業(yè)化進(jìn)程中，勞動力的增長、土地資源的有限性以及土地邊際收益的遞減共同導(dǎo)致傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門勞動力的過剩；
另一方面工業(yè)部門的資本積累與生產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)張反過來又會吸納更多的農(nóng)業(yè)剩余勞動力，從而實現(xiàn)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的歷史轉(zhuǎn)換。但是我國特殊的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及其相應(yīng)的制度支撐體系，卻使工業(yè)化和城市化程度的相對提升并沒有吸納與之相適應(yīng)的農(nóng)村剩余勞動力，即使是涌入城市的農(nóng)村剩余勞動力從本質(zhì)上講也沒有被工業(yè)化與城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)所真正有效接納，絕大部分農(nóng)村剩余勞動力游離于現(xiàn)代化工業(yè)之外，農(nóng)村居民轉(zhuǎn)變成為城市居民的過程嚴(yán)重受阻。而國際經(jīng)驗一再表明，二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換成功的中心在于農(nóng)業(yè)部門勞動力的非農(nóng)化轉(zhuǎn)移，二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換程度與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平與農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移水平有著顯著的正相關(guān)關(guān)系。這種狀況的直接后果，一方面是使城市工業(yè)化脫離農(nóng)業(yè)片面推進(jìn)，城市工業(yè)化與農(nóng)業(yè)人口非農(nóng)化嚴(yán)重失衡；
另一方面由于農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移遲滯，導(dǎo)致人地矛盾更加突出，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化與適度規(guī)模經(jīng)營難以正常運轉(zhuǎn)，以家庭為單位的傳統(tǒng)經(jīng)營模式的制度績效與高度發(fā)達(dá)的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的勞動生產(chǎn)率之間的差距日趨拉大。

　�。ǘ�）二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的存在導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整緩慢與升級換代滯后

　　對照國際經(jīng)驗，依據(jù)我國人均GDP1000美元的標(biāo)準(zhǔn)，目前整個國民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與就業(yè)結(jié)構(gòu)是嚴(yán)重滯后的。主要表現(xiàn)為工業(yè)部門吸納勞動力能力不足，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級緩慢，再加上城市服務(wù)功能的相對不足，共同導(dǎo)致了工業(yè)化一農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移一城市化一產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級之間的良性循環(huán)格局未能真正形成。之所以為此，一是由于工業(yè)自身產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整升級不力，導(dǎo)致以國有企業(yè)為主體的工業(yè)體系不僅沒有真正從農(nóng)村吸收剩余勞動力，反而形成城市中日益擴(kuò)大的失業(yè)群體；
二是由于城市化進(jìn)程中第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的嚴(yán)重不足，既制約了工業(yè)與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展速度，又制約了就業(yè)結(jié)構(gòu)的相應(yīng)調(diào)整與農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移速度。

　　這種狀況的直接后果就是，從產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值結(jié)構(gòu)上看我國已經(jīng)是現(xiàn)代工業(yè)社會，而從就業(yè)結(jié)構(gòu)上看我國仍然處于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會；
在經(jīng)濟(jì)效益層面上就表現(xiàn)為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門勞動的邊際生產(chǎn)力大大低于以現(xiàn)代工業(yè)為代表的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的勞動邊際生產(chǎn)力，因此在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)部門以較大的勞動力份額（50.1%）創(chuàng)造出較小的產(chǎn)出份額（17.7%），而在以工業(yè)為代表的現(xiàn)代部門中較小的勞動力份額（23.7%）卻創(chuàng)造出較大的產(chǎn)出份額（49.3%）。

　�。ㄈ�）二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的存在導(dǎo)致政府制度供給在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)運行中的嚴(yán)重短缺

　　從實際情況來看，在我國不僅存在著以現(xiàn)代工業(yè)為代表的現(xiàn)代部門與以農(nóng)業(yè)為代表的傳統(tǒng)部門之間的經(jīng)濟(jì)二元結(jié)構(gòu)，同時也存在著城市社會與農(nóng)村社會對立的社會二元結(jié)構(gòu)，這種雙二元結(jié)構(gòu)的歷史慣性進(jìn)一步加劇了“三農(nóng)”問題的嚴(yán)峻性。具體說來就是：國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度的缺陷導(dǎo)致其產(chǎn)出效率低下與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)固化，嚴(yán)格的戶籍制度、城市勞動用工制度與社會保障制度制約了農(nóng)村剩余勞動力的有效轉(zhuǎn)移，城鄉(xiāng)長期分割的鮮明界限造成生產(chǎn)與經(jīng)營市場的嚴(yán)重失調(diào)，長期存在的“剪刀差”以及不合理的財稅負(fù)擔(dān)進(jìn)一步加劇了農(nóng)民收益流失，二元化的資本市場、組織結(jié)構(gòu)與技術(shù)結(jié)構(gòu)強(qiáng)化了農(nóng)業(yè)的弱勢地位�？傊�一句話，政府在改革與發(fā)展過程中制度創(chuàng)造與政策注入的城市化偏向于非農(nóng)業(yè)傾斜，導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展長期缺乏有效的制度支撐，不僅引發(fā)了“三農(nóng)”問題的形成與強(qiáng)化，同時也進(jìn)一步加劇了傳統(tǒng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換困境與矛盾。

　�。ㄋ模┒�元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的存在加劇了農(nóng)業(yè)比較利益的低下與流失

　　二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的一個顯著特點在于農(nóng)業(yè)部門存在大量“隱蔽性失業(yè)”即農(nóng)村剩余勞動力，在土地邊際報酬遞減規(guī)律的使用下其邊際生產(chǎn)力很低甚至為零，正因為如此才為非農(nóng)產(chǎn)業(yè)特別是城市工業(yè)創(chuàng)造了無限的勞動力供給。二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的長期存在與轉(zhuǎn)換遲滯，致使大量農(nóng)村剩余勞動力滯留在農(nóng)業(yè)，不僅限制了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位產(chǎn)出效率的提高，而且阻滯了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的歷史轉(zhuǎn)換過程。因為二元經(jīng)濟(jì)的運行過程，同時也就是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)換過程，在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)產(chǎn)品的供給不是由技術(shù)產(chǎn)量決定的，而是由經(jīng)濟(jì)產(chǎn)量決定的；
而工農(nóng)城鄉(xiāng)之間的利益結(jié)構(gòu)傾斜必須使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體從微觀利益出發(fā)，減少對農(nóng)業(yè)的各種投入，縮小其生產(chǎn)經(jīng)營的經(jīng)濟(jì)邊界，從而不可避免地導(dǎo)致整個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增長的緩慢；
再加上二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所固有的國民收益分配生產(chǎn)要素配置過程中的“重工輕農(nóng)”的政策制度傾向，共同導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)比較利益的持續(xù)流失與低下，從而從根本上制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定增長。

　　三、國情之因——人多地少的現(xiàn)實約束

　　土地是人類社會賴以生存與發(fā)展不可或缺的物質(zhì)基礎(chǔ)，國以民為本，民以食為天，食以土為根，土地在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與進(jìn)步中的地位不容質(zhì)疑。作為農(nóng)業(yè)發(fā)展大國的我國，農(nóng)村土地問題始終是革命與建設(shè)的首要問題；
人多地少的現(xiàn)實國情，不僅是我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的硬性約束，同時也是“三農(nóng)”問題生成發(fā)展的基本要素。對此“三農(nóng)”問題研究專家溫鐵軍明確指出：對我國“三農(nóng)”問題起制約作用的矛盾主要有兩個，一是基本國情矛盾即人地關(guān)系高度緊張；
二是體制矛盾即城鄉(xiāng)分立的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。由此可見，我國“三農(nóng)”問題的凸現(xiàn)與“三農(nóng)”難題的化解必須高度關(guān)注人多地少這一基本國情約束。

　　從靜態(tài)層面上看，我國特有的人多地少的國情矛盾主要表現(xiàn)在以下幾個層面：首先，土地資源絕對數(shù)量與人均占有數(shù)量之間的矛盾。我國土地總面積達(dá)960萬平方公里，占世界陸地總面積的6.4%，僅次于前蘇聯(lián)與加拿大，居世界第三位。但由于我國人口絕對基數(shù)的制約，人均土地占有比例很小，世界人均陸地面積2.97公頃，我國人均0.827公頃；
世界人均耕地面積0.32公頃，我國人均0.08公頃；
在全球26個人口5000萬以上的國家中，中國人均耕地占有量僅高于孟加拉國與日本，位列倒數(shù)第三；
以我國目前13億人口計算，我國現(xiàn)有耕地面積為130039.2千公頃，約占國土面積的14.2%，與美國的19.5%與印度的55.6%相比明顯偏低。

　　同時約有1／3的省份人均耕地不足1畝，有666個縣人均耕地低于聯(lián)合國0.8畝的警戒線，有463個縣人均耕地低于聯(lián)合國0.5畝的危險線。其次，耕地數(shù)量不足與質(zhì)量弱化同時并存。

　　一方面我國耕地總量不足，可以開墾利用的后備耕地資源相對較少，二者相加總和約占全國國土面積的14.9%.與此同時，可利用耕地質(zhì)量總體較差，據(jù)全國第二次土壤普查資料顯示，全國高產(chǎn)田占農(nóng)村耕地總面積的21.5%，中產(chǎn)田占37.23%，低產(chǎn)田占41.2%；
全國耕地面積中水產(chǎn)田占41.2%；
而水土流失面積約占35%，沙漠化面積約占2%，鹽堿地面積約占6%.再次，農(nóng)村人口絕對增長與土地面積減少的沖突。近年來，我國人口每年以1000萬左右的速度遞增，而農(nóng)村土地卻以每年數(shù)百萬畝的數(shù)量遞減，從而形成我國現(xiàn)代化進(jìn)程中所特有的人增地減的尷尬格局。據(jù)資料顯示，從1980年到1995年的10年間，我國耕地凈減5萬平方公里，超過日本耕地面積的總和。我國現(xiàn)有耕地面積同歷史上耕地面積最多的1951年相比，遞減2.3億畝，平均每年凈減700多萬畝，從而使本來已經(jīng)緊張的人地矛盾更加突出。導(dǎo)致耕地減少的原因有自然因素與社會因素的影響，但更為主要的引發(fā)源在于人為因素，主要表現(xiàn)為：以開發(fā)區(qū)建設(shè)，越權(quán)批地，城鎮(zhèn)化與非農(nóng)業(yè)發(fā)展為特征的土地不合理利用與土地亂占濫用；
以水土流失與過度開發(fā)為特征的耕地功能弱化與耕地面積銳減；
以耕地污染與有機(jī)肥料過度使用為特征的耕地退化與肥力下降。農(nóng)村耕地的銳減對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的正常發(fā)展與國家的糧食安全構(gòu)成了嚴(yán)重威脅。最后，農(nóng)村土地閑置與耕地拋荒不良循環(huán)。由于受到產(chǎn)業(yè)利益驅(qū)動、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、剩余勞動力流動等諸多因素的影響，近年來在我國農(nóng)村不同程度地出現(xiàn)了耕地拋荒與土地閑置現(xiàn)象。據(jù)1995年清查，全國非農(nóng)建設(shè)閑置土地6萬公頃，其中耕地面積占45%，1996年底僅開發(fā)區(qū)占地中撂荒的耕地就達(dá)2萬公頃；
大量耕地拋荒現(xiàn)象的出現(xiàn)，致使耕地的生產(chǎn)及經(jīng)濟(jì)功能喪失，嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。之所以出現(xiàn)這種狀況，主要原因在于種植業(yè)比較經(jīng)濟(jì)效益下降、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自然風(fēng)險加劇、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)利益的誘導(dǎo)以及農(nóng)村土地社會負(fù)擔(dān)的不合理。

　　從國情層面上看，人多地少的基本現(xiàn)實與人地關(guān)系的矛盾沖突，是引發(fā)“三農(nóng)”問題生成的根本原因。這種國情約束對“三農(nóng)”問題的影響主要表現(xiàn)為：第一，人多地少的矛盾嚴(yán)重妨礙了農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營格局的生成與土地優(yōu)化配置效率的正常獲取。在市場化取向改革進(jìn)程中，作為農(nóng)村基本生產(chǎn)要素的土地理應(yīng)按照市場效益原則進(jìn)行合理流轉(zhuǎn)與優(yōu)化組合，農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營不僅是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基本要求，而且也是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的根本標(biāo)志。馬克思曾經(jīng)指出：“從經(jīng)濟(jì)觀點看，大規(guī)模耕種土地比小塊的和分散的土地上經(jīng)營農(nóng)業(yè)優(yōu)越得多，我們所具有的科學(xué)知識，我們所擁有的耕作技術(shù)手段等，只有在大規(guī)模耕種土地時才能有效地加以利用�！倍�我國農(nóng)村目前人多地少的現(xiàn)實，必然使以家庭小規(guī)模承包經(jīng)營的格局長期化與凝固化，致使勞動投入與土地投入都超越了可替代的合理限度，農(nóng)村土地的規(guī)模效益難以正當(dāng)獲取，不僅阻礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與優(yōu)化，而且阻礙了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的歷史轉(zhuǎn)換，最終使農(nóng)業(yè)比較利益持續(xù)低下，從而使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動喪失了市場經(jīng)濟(jì)所要求的基本的利益吸拉力與效率推動力。第二，人多地少的矛盾不利于農(nóng)業(yè)勞動率水平的提高與農(nóng)業(yè)市場競爭地位的提升。從資源利用的技術(shù)層次上分析，由于人多地少的硬性約束，致使我國農(nóng)業(yè)運行呈現(xiàn)出一種反常格局：土地生產(chǎn)率高與勞動生產(chǎn)率低同時并存，這在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域是不可能出現(xiàn)的。長期發(fā)展的必然結(jié)果只能是“土地邊際報酬遞減”規(guī)律作用的強(qiáng)化與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)投入數(shù)量的人為增加，致使經(jīng)濟(jì)學(xué)倡導(dǎo)的成本效益原則在我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動中失去應(yīng)有作用。另＿方面，人多地少的現(xiàn)實格局如果與二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換遲滯聯(lián)結(jié)在一起，則必將會使農(nóng)村剩余勞動力大量形成并被人為積壓在日益短缺的農(nóng)村土地上，農(nóng)村土地產(chǎn)出數(shù)量或許可以持續(xù)增加，但由于在科技進(jìn)步過程中資本有機(jī)構(gòu)成持續(xù)走低與農(nóng)業(yè)勞動力人數(shù)絕對增加，致使農(nóng)村土地的勞動生產(chǎn)效率不高；
而在優(yōu)勝劣汰的國內(nèi)市場競爭中，(點擊此處閱讀下一頁)

　　勞動生產(chǎn)率的高低是判斷與衡量產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)劣與競爭地位高低的基本要素；
特別是伴隨著市場化與全球化發(fā)展趨勢的運行，我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)競爭力與農(nóng)產(chǎn)品市場競爭力的劣勢將更加明顯地顯現(xiàn)出來。第三，人多地少的矛盾不利于公平與效率雙重目標(biāo)的有機(jī)耦合與農(nóng)民經(jīng)濟(jì)地位的改善。公平與效率雙重目標(biāo)的協(xié)調(diào)始終是社會經(jīng)濟(jì)進(jìn)步中必須面對的兩難選擇，國際經(jīng)驗充分表明，在生產(chǎn)要素優(yōu)化配置過程中，處理二者關(guān)系的根本原則在于堅持“效率優(yōu)先，兼顧公平”。而公平與效率的矛盾﹁直是我國農(nóng)村改革與發(fā)展的一大難題，之所以如此，根源在于中國所特有的人多地少的現(xiàn)實國情。在目前人地關(guān)系如此緊張的社會背景之下，無論是中央政府的制度創(chuàng)新還是農(nóng)戶家庭的行為選擇，均存在著“公平”為先、“效率”為后的選擇傾向；
因為對于中國農(nóng)民而言，農(nóng)村土地首先是一種“生存資料”和“生活保障”，而不是資源優(yōu)化配置的生產(chǎn)要素，因此人們對待農(nóng)村土地經(jīng)營首先追求的是生活資料的基本滿足，而不是投入產(chǎn)出效率的有效提高，人們經(jīng)營農(nóng)村土地的出發(fā)點不是市場利潤的最大化，而是基本生活手段穩(wěn)定性；
于是在農(nóng)村土地資源配置過程中，公平原則高于效率原則。另一方面，由于農(nóng)村土地資源配置中公平原則與效率原則的不合理錯位，致使農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率難以提高，農(nóng)民在滿足了基本生活需求的前提下卻無法從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)運作中獲取更多的經(jīng)濟(jì)利益；
再加上“重工輕農(nóng)”的傾斜發(fā)展戰(zhàn)略與農(nóng)村稅費改革的相對滯后，致使農(nóng)民的社會負(fù)擔(dān)相對較重，在人多地少的硬性約束下，農(nóng)民的稅費負(fù)擔(dān)已經(jīng)占到農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的20%以上，這顯然有失公平待遇原則，其結(jié)果只能是農(nóng)民社會經(jīng)濟(jì)地位改善的緩慢與農(nóng)民收入水平提升的遲滯。

　　四、政策之因——國民經(jīng)濟(jì)運行中的政府行為偏向

　　在影響與決定農(nóng)業(yè)發(fā)展的要素體系中宏觀經(jīng)濟(jì)政策居于核心地位，正如發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家舒爾茨指出的那樣：“一國農(nóng)業(yè)所以停滯不前，不在于資源稟賦，而在于宏觀經(jīng)濟(jì)政策和農(nóng)業(yè)政策的扭曲與失誤�！痹谖覈�農(nóng)業(yè)發(fā)展一貫倡導(dǎo)的是“一靠政策，二靠投入，三靠科技”，我們認(rèn)為“三靠”的中心與關(guān)鍵在于“一靠政策”，因為政策既是決定科技與投入能否到位的關(guān)鍵，又是農(nóng)業(yè)人為興衰的根源；
而作為政策制定與實施主體的政府則在農(nóng)業(yè)發(fā)展中扮演著十分重要的角色。無論是歷史檢索，還是現(xiàn)實分析，我們都會發(fā)現(xiàn)政府政策制定與實施過程中均表現(xiàn)出濃厚的工業(yè)偏向、城市偏向與市民偏向，而這恰恰是“三農(nóng)”問題遲遲無法根除的宏觀根源。

　�。ㄒ唬﹪�民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的工業(yè)偏向

　　根據(jù)公共選擇理論，政府也是社會生活中的一個特殊利益階層，也有其相對獨立的利益目標(biāo)與行為偏好，由此決定了政府利益與民眾利益錯位的可能性。由于我國是在嚴(yán)重短缺的情況下發(fā)展經(jīng)濟(jì)的，更由于政府與農(nóng)民在產(chǎn)業(yè)上的分離與空間上的錯位，政府的行為選擇必然要在一定程度上偏離農(nóng)民的利益，只有如此才能集中到足夠的資源去實現(xiàn)工業(yè)化的既定目標(biāo)。在這樣的歷史背景之下，國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的工業(yè)偏向更不可避免。一方面，依靠剝奪農(nóng)業(yè)為特征的資本原始積累為工業(yè)化提供資金支持，主要通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差（隱蔽方式）與農(nóng)民稅費（公開方式）兩種方式來進(jìn)行。據(jù)統(tǒng)計，1950—1979年政府通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品“剪刀差”從農(nóng)業(yè)取得5100億元收入，同期農(nóng)業(yè)稅收為978億元，減去財政支農(nóng)支出1572億元，最后政府從農(nóng)業(yè)抽取的農(nóng)業(yè)剩余凈額為4500億元，即每年農(nóng)業(yè)部門為工業(yè)無償提供資本積累155億元。改革開放以來這種情況有所緩和，但仍然保持在一個較高的水平之上，1979—1994年，政府通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格“剪刀差”從農(nóng)業(yè)抽取15000億元收入，同期農(nóng)業(yè)稅收為1755億元，減去財政支農(nóng)支出3769億元，政府從農(nóng)業(yè)提取的農(nóng)業(yè)剩余凈額為12986億元，即農(nóng)業(yè)部門利益流失達(dá)到811億元；
另一方面，國家財政支出過程中也表現(xiàn)為顯著的重工輕農(nóng)傾向，盡管《農(nóng)業(yè)法》明文規(guī)定：“國家財政每年對農(nóng)業(yè)總投入的增長幅度應(yīng)高于國家財政經(jīng)常性收入的增長幅度”。但是，以1992—1996年為例，財政支農(nóng)支出年均增長16.8%，而向期財政經(jīng)常性收入年均增長23%；
財政支農(nóng)支出占財政總支出的份額也逐年下降，1993—2000年分別為9.5%、9.2%、8.4%、8.8%、8.3%、10.7%、8.2%、7.8%；
同時財政支農(nóng)支出占國家財政總支出的比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于農(nóng)業(yè)產(chǎn)值在國內(nèi)生產(chǎn)總值中的比重，前者僅僅為后者的1／2或1／3，從而與農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的地位與作用根本不相稱。與此形成明顯對照的是，工業(yè)得到政府的財政支持持續(xù)提升，在“一五”到“五五”期間政府對工業(yè)投資占總投資的比重在45%-62%之間，而對農(nóng)業(yè)的財政投資從未超過8%，最少年份為3%.這種工業(yè)偏向運行格局產(chǎn)生的直接后果就是，農(nóng)業(yè)自我積累與自我發(fā)展后勁的不斷弱化，農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移不力，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率長期停滯不前，農(nóng)民生活水平低下，從而使農(nóng)業(yè)這一基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)在墊高工業(yè)發(fā)展平臺的同時，卻使自身發(fā)展嚴(yán)重受阻，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位得不到真正落實與鞏固。

　　（二）城鄉(xiāng)發(fā)展中的城市偏向

　　這種城市偏向大致表現(xiàn)為以下幾種形式：一是資本流動的城市偏向。由于偏斜的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的影響，再加上資金流動的利潤最大化傾向，長期以來我國社會資本大部分流向城市，從而使農(nóng)業(yè)作為弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)正常發(fā)展所需要的資本支持嚴(yán)重缺位。二是勞動力流動的城市偏向。城鄉(xiāng)分割的管理體制將農(nóng)民嚴(yán)格束縛在農(nóng)村土地上，阻止其自由擇業(yè)，而城鎮(zhèn)就業(yè)機(jī)會主要由城市居民來分割。盡管伴隨著市場機(jī)制的發(fā)育，農(nóng)村剩余勞動力開始流向城市，但由于勞動力市場統(tǒng)一性的嚴(yán)重遲滯，致使農(nóng)村剩余勞動力仍然是一種體制外的暫時流動，無法真正納入城市勞動力統(tǒng)一安置范圍，從而形成了農(nóng)村剩余勞動力流動就業(yè)的短期性與不穩(wěn)定性，其直接后果就是勞動力資源市場化配置的殘缺與城鄉(xiāng)收入差異的進(jìn)一步擴(kuò)大。三是公共物品提供的城市偏向。公共物品的提供主體只能是政府，而政府在處理城鄉(xiāng)利益關(guān)系上的主觀偏好，導(dǎo)致城市公共物品幾乎全部由國家負(fù)擔(dān)，而農(nóng)村公共物品的短缺卻由農(nóng)村居民自己負(fù)擔(dān)與自主解決的不協(xié)調(diào)格局；
這種非均衡的城鄉(xiāng)公共物品供給制度一方面產(chǎn)生了不公平的國民待遇，另一方面則從根本上引發(fā)了農(nóng)村公共物品的嚴(yán)重短缺，從而極大地制約了農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，加重了本來已不堪重負(fù)的農(nóng)民負(fù)擔(dān)。四是制度創(chuàng)新過程中的城市偏向。制度變遷與制度創(chuàng)造是經(jīng)濟(jì)增長與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要動力，無論是回顧歷史還是立足現(xiàn)實，我們都會發(fā)現(xiàn)，盡管中國的改革與創(chuàng)新發(fā)軔于20世紀(jì)70年代末80年代初的農(nóng)村，但在整個改革過程中，各種制度創(chuàng)新的主戰(zhàn)場與重心卻始終在城市。由于中國漸進(jìn)式改革思路的影響，制度創(chuàng)新必然有前有后，但中央政府在特定時期內(nèi)對城鄉(xiāng)實行的差別政策，必然影響到城市與農(nóng)村的發(fā)展格局。這種由于制度創(chuàng)新的先后順序特別是制度變遷的主次差別，必然導(dǎo)致城市制度供給的充足與農(nóng)村制度供給的缺失，從而使農(nóng)林經(jīng)濟(jì)運行缺少持續(xù)有效的制度推動，這一點從近年來各種制度創(chuàng)新及政策安排上就可以得到充分佐證。

　　（三）國民待遇中的市民偏向

　　這種市民偏向是與城市偏向與工業(yè)偏向相聯(lián)系的，從現(xiàn)實的層面來看，主要表現(xiàn)為：一是社會保障制度安排的市民偏向。傳統(tǒng)社會保障體制有兩個基本特征即支出結(jié)構(gòu)的社會保險主導(dǎo)性與覆蓋面積的城市主導(dǎo)性。從支出結(jié)構(gòu)上看，我國社會保障支出96%用于社會保險，只有4%用于社會福利與社會救濟(jì)，從受益主體上看，城市社會保障受益率為88%以上，而農(nóng)村社會保障受益率僅為3.3%；
從絕對數(shù)量上看，城市市民人均社會保障支出是農(nóng)村居民的10倍以上。相比較而言，城市居民社會保障是一種就業(yè)式保障，即只要有一份職業(yè)便意味著可以享受政府提供的一系列社會保障，而農(nóng)村居民社會保障則是一種典型的農(nóng)民家庭自我保障，家庭經(jīng)營制度是農(nóng)民生活保障的重要載體。這種城鄉(xiāng)割裂的社會保障體系顯然違背了公平公正原則，而社會保障制度在農(nóng)村的不合理缺失，不僅不利于農(nóng)民生活水平的提升與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時也嚴(yán)重阻滯了整個社會文明的進(jìn)展。二是社會消費與收入獲取中的市民偏向；
城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度與國民待遇推行中的城鄉(xiāng)分化，人為地造成了城鄉(xiāng)居民在消費水平與收入獲取方面的差異，不利于農(nóng)村居民生活水平的改善與城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的一體化發(fā)展。農(nóng)民收入與城市居民收入之比改革之初為1：3.2，1985年為1：1.86，2001年為1：3.5，也就是說農(nóng)民人均收入不及城市的30%；
如果考慮到城鎮(zhèn)居民所享有的住房、保險等福利化隱性收入以及農(nóng)民收入統(tǒng)計中的人為因素，則二者實際收入差距達(dá)4—5倍。再從近年來城鄉(xiāng)居民增長速度來看，1997—2001年農(nóng)民收入增長速度分別為8.5%、3.4%、2.2%、2.1%、4.2%，大大低于城市居民的可支配收入增長幅度與國民生產(chǎn)總值的增長幅度；
如果從恩格爾系數(shù)來看，2001年城市居民為42%，農(nóng)村居民為55%，也就是說農(nóng)民生活尚處于溫飽階段，而城市居民已全面達(dá)到或接近小康。再從消費的角度來看，目前占我國人口70%的農(nóng)民只購買了39%的消費品，而占我國人口30%的城市居民則購買了61%的商品，也就是說城鄉(xiāng)居民消費之比大致為1：3.5；
而從全國居民存款總額來看，70%的農(nóng)民僅占19%，而30%的城市居民則占其中的81%.三是改革成本負(fù)擔(dān)的市民偏向。改革與創(chuàng)新必然帶來社會成本與社會風(fēng)險，這種成本與風(fēng)險除政府承擔(dān)絕大部分外需要社會居民來分擔(dān)。從改革開放以來的情況來看，改革成就的最大受益主體不是農(nóng)民，相反本來就是基礎(chǔ)脆弱的農(nóng)村居民卻成為改革風(fēng)險與成本的最大承載主體；
而城市居民則在享受改革成就的同時并沒有相應(yīng)地承擔(dān)改革成本。這種狀況主要通過農(nóng)民負(fù)擔(dān)這一中介變量表現(xiàn)出來。從內(nèi)涵上講，農(nóng)民負(fù)擔(dān)大致包括：農(nóng)業(yè)稅、稅收收費（即三提留五統(tǒng)籌）、剪刀差負(fù)擔(dān)、勞動力流動成本、經(jīng)營權(quán)缺損費、合法集資六大部分L24J.撇開農(nóng)民負(fù)擔(dān)的合理性，單從城鄉(xiāng)居民之間的稅負(fù)比較中就可以看出城鄉(xiāng)居民的嚴(yán)重不平等。按照現(xiàn)行稅制，城市居民個人所得稅起征點為月稅收800元，年收入9600以內(nèi)不納稅，2000年農(nóng)民人均收入為2253元，2001年農(nóng)民人均收入為2366元，距起征點甚遠(yuǎn)，可以說95%以上的農(nóng)民不應(yīng)當(dāng)納稅。即使把農(nóng)民與城鎮(zhèn)個體工商戶進(jìn)行平等納稅比較，工商戶年應(yīng)交稅所得不超過5000元，適用于5%的稅率，農(nóng)民也至多適用5%的稅率，但農(nóng)業(yè)稅的實際稅率大都保持在10%左右的水平上。這樣不僅使城市居民與農(nóng)村居民的改革成本負(fù)擔(dān)出現(xiàn)嚴(yán)重失衡，更為嚴(yán)重的是導(dǎo)致農(nóng)村居民生活狀況改善的相對遲緩，從而為“三農(nóng)”問題的化解設(shè)置了更大的障礙。

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