信訪制度作為我國(guó)民主政治制度的一個(gè)重要組成部分，長(zhǎng)期以來(lái)，為促進(jìn)人民群眾與黨和政府的良性溝通，為尊重和保障人權(quán)，實(shí)現(xiàn)政治和社會(huì)穩(wěn)定做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。然而，隨著社會(huì)的急劇轉(zhuǎn)型而引發(fā)的各類(lèi)矛盾的增加和公民權(quán)利意識(shí)的不斷提高，現(xiàn)行的信訪制度已遭遇到了前所未有的尷尬和危機(jī)。于是，近年來(lái)，官方和學(xué)界互動(dòng)而掀起了一場(chǎng)關(guān)于我國(guó)信訪制度改革與創(chuàng)新的大討論，試圖找出一條具有中國(guó)國(guó)情的政治溝通與公民權(quán)利救濟(jì)的有效路徑。本人對(duì)此問(wèn)題談點(diǎn)粗淺想法。

　　一、信訪資源整合與信訪制度創(chuàng)新的必要性

　　我國(guó)現(xiàn)行的信訪制度建立于1951年6月，當(dāng)時(shí)的中央人民政府政務(wù)院在《關(guān)于處理人民來(lái)信和接見(jiàn)人民工作的決定》中，正式把處理人民來(lái)信和接待人民來(lái)訪列為各級(jí)人民政府的一項(xiàng)專(zhuān)門(mén)工作，1954年12月成立國(guó)務(wù)院秘書(shū)廳人民接待室。隨后，全國(guó)縣（市）以上各級(jí)黨委和政府大多數(shù)也在其辦公廳（室）下面設(shè)立了“人民來(lái)信組”、“接待室”等信訪工作機(jī)構(gòu)，并配置了少量工作人員。與此同時(shí)，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳也設(shè)置了人民接待室，負(fù)責(zé)處理人民群眾來(lái)信來(lái)訪。信訪制度由此逐步建立和發(fā)展起來(lái)。

　　改革開(kāi)放以來(lái)，信訪制度先后經(jīng)歷了兩次信訪大潮的沖擊。第一次是十一屆三中全會(huì)以后的撥亂反正時(shí)期，當(dāng)時(shí)中央千人信訪工作組受理并復(fù)查的冤假錯(cuò)案達(dá)24100多件[1]；
第二次是自上世紀(jì)90年代后期以來(lái)直到今天，即我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的時(shí)期，信訪總量持續(xù)大幅上升。資料表明，2000年全國(guó)縣級(jí)以上三級(jí)信訪部門(mén)受理的群眾信訪總量是1995年的2.13倍。1996年至2000年，全國(guó)縣以上信訪部門(mén)受理的群眾集體上訪批次和人次分別是第四次全國(guó)信訪工作會(huì)議前13年的2.06倍和2.75倍。2002年，全國(guó)縣級(jí)以上黨政信訪部門(mén)受理的信訪總量達(dá)到1000萬(wàn)件（不包括各職能部門(mén)受理的信訪量）[2]。2004年1～7月，全國(guó)地方縣級(jí)以上黨政信訪部門(mén)受理的群眾來(lái)信來(lái)訪與上年同期相比上升了16.1%。其中，國(guó)家信訪局受理的來(lái)信來(lái)訪同比分別上升123.67%和124.77%[3]。信訪總量的持續(xù)攀升，使得原本捉襟見(jiàn)肘的各級(jí)信訪部門(mén)承受著不能承受之重，面對(duì)大量的群體訪、重復(fù)訪和交叉訪事件，信訪工作人員協(xié)調(diào)、處理起來(lái)往往有心無(wú)力，疲于應(yīng)付。

　　面對(duì)著一浪高過(guò)一浪的信訪潮，我們不得不去認(rèn)真反思現(xiàn)行的這種既扮演著社會(huì)政治溝通、政治監(jiān)督，又擔(dān)負(fù)著公民權(quán)利救濟(jì)和爭(zhēng)端調(diào)節(jié)的信訪機(jī)制的制度安排的合理性與合法性。誠(chéng)然，信訪總量居高不下的原因固然同我國(guó)社會(huì)處在轉(zhuǎn)型時(shí)期有關(guān)，但信訪運(yùn)作的不規(guī)范性及體制設(shè)置本身的不合理性，應(yīng)當(dāng)說(shuō)才是導(dǎo)致目前信訪洪峰及無(wú)序信訪這種不正�，F(xiàn)象的最直接最根本的原因。換句話(huà)說(shuō)，轉(zhuǎn)型時(shí)期固然有大量的社會(huì)矛盾，但通過(guò)合理的制度和體制安排，這種社會(huì)矛盾完全可以而且必須在國(guó)家法制的框架內(nèi)妥善解決。可以這么說(shuō)，我國(guó)現(xiàn)行信訪資源的分散設(shè)置、社會(huì)矛盾疏導(dǎo)機(jī)制運(yùn)行的不科學(xué)性以及人大代表參與信訪問(wèn)題處置與協(xié)調(diào)資源的閑置，才是造成目前信訪居高不下的一個(gè)根本原因。具體表現(xiàn)在：

　　一是信訪機(jī)構(gòu)龐大而分散。根據(jù)國(guó)務(wù)院1995年頒布的《信訪條例》的規(guī)定，信訪的執(zhí)行主體是“各級(jí)人民政府、縣以上各級(jí)人民政府所屬部門(mén)”，但實(shí)際上在我國(guó)履行類(lèi)似職能的機(jī)構(gòu)和部門(mén)很多。目前，立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、政府以及政府的各個(gè)部門(mén)幾乎都設(shè)有信訪機(jī)構(gòu)。雖然不同機(jī)構(gòu)受理人民來(lái)信來(lái)訪的工作側(cè)重點(diǎn)不同，但其性質(zhì)是相同的，都是傾聽(tīng)群眾的呼聲、維護(hù)公民及法人的合法權(quán)益、監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員依法行政、公正司法，確保我國(guó)的政治和社會(huì)穩(wěn)定。誠(chéng)然，信訪機(jī)構(gòu)的多樣化為公民表達(dá)其意愿提供了多種渠道，但與此同時(shí)，這也帶來(lái)了一些問(wèn)題，如部門(mén)林立，機(jī)構(gòu)臃腫，職責(zé)交叉，互相推諉。

　　二是信訪機(jī)構(gòu)間缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)的機(jī)制。我國(guó)信訪機(jī)構(gòu)的設(shè)置初衷是領(lǐng)導(dǎo)秘書(shū)性辦事機(jī)構(gòu)，從一開(kāi)始就缺乏整體設(shè)計(jì)，各種制度、各個(gè)環(huán)節(jié)之間相互協(xié)調(diào)和相互銜接不夠，各個(gè)系統(tǒng)相互分割，甚至至今也沒(méi)有實(shí)現(xiàn)信息的計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)管理。由于相互間缺乏統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的機(jī)制，信訪者一個(gè)問(wèn)題可能同時(shí)找了好幾個(gè)機(jī)構(gòu)，得到的答復(fù)和解決方案可能是多樣的，甚至是互相矛盾的；
而且由于分散，每個(gè)機(jī)構(gòu)的人員配備就顯得十分有限，面對(duì)大量的信訪案件，難以認(rèn)真協(xié)調(diào)、處理和落實(shí)每一件案件。由此造成了管理的混亂和效率的低下，人員編制的增加和對(duì)公共財(cái)政的壓力等諸多問(wèn)題。

　　三是信訪過(guò)程缺失了廣大人大代表的參與。在信訪的整個(gè)機(jī)制中，盡管各級(jí)人大均設(shè)立了專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)接收和處理人民群眾的來(lái)信來(lái)訪，但總體上看，人大信訪工作的運(yùn)作通常是由人大常委會(huì)主任、副主任和其他領(lǐng)導(dǎo)對(duì)某些信訪案件的重視程度和批示情況來(lái)進(jìn)行辦理的。進(jìn)一步講，作為代議機(jī)關(guān)的各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)在信訪過(guò)程中的代議與監(jiān)督作用還沒(méi)有獲得應(yīng)有的發(fā)揮，特別是人大代表這個(gè)環(huán)節(jié)還基本沒(méi)有運(yùn)作起來(lái)。人大代表個(gè)體在信訪工作中的作用微乎其微，公民有事直接找代表或代表主動(dòng)替公民反映和協(xié)調(diào)、處理情況的現(xiàn)象極為少見(jiàn)。一言以蔽之，人大代表涉足信訪工作的力量和資源被忽略甚至被閑置起來(lái)了。

　　從上面分析我們不難看出，目前信訪這種尷尬狀態(tài)不但源于多年來(lái)中國(guó)社會(huì)矛盾處理的系統(tǒng)性和結(jié)構(gòu)性矛盾的積累，而且在很大程度上是同信訪資源的過(guò)度分散、機(jī)構(gòu)設(shè)置及運(yùn)作的不科學(xué)不合理以及人大代表的缺位有著直接聯(lián)系的。

　　二、信訪資源的整合與信訪制度創(chuàng)新之路

　　面對(duì)中國(guó)目前的信訪制度困境，近年來(lái)，社會(huì)各界主張取消“人治的信訪”呼聲較為強(qiáng)烈，也有人主張通過(guò)立法賦予信訪職權(quán)并強(qiáng)化信訪作用[4]，還有學(xué)者提出在目前中國(guó)法治還不完善的情況下，信訪救濟(jì)是一種替代性的糾紛解決方式，應(yīng)當(dāng)予以保留[5]。但筆者認(rèn)為，欲擺脫目前信訪所面臨的這一困境，惟有逐漸走信訪資源的整合和信訪制度的創(chuàng)新之路。

　　首先，加強(qiáng)信訪機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)系與協(xié)作，克服各自為政、相互推諉現(xiàn)象的發(fā)生。信訪資源的分散及信訪機(jī)構(gòu)的多頭設(shè)立有其歷史的原因和合理性，它源于全能政府的理念和受制于過(guò)去交通與通訊條件的落后狀況，這本身無(wú)可厚非。然而，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步建立和發(fā)展，特別是中國(guó)加入世界貿(mào)易組織后對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變提出的挑戰(zhàn)，建立有限政府已是大勢(shì)所趨；
與此同時(shí)，隨著信息技術(shù)的快速發(fā)展和廣泛應(yīng)用，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)已經(jīng)進(jìn)入政府管理和百姓的日常生活當(dāng)中。換言之，加強(qiáng)信訪機(jī)構(gòu)之間聯(lián)系與協(xié)作的觀念因素和技術(shù)條件都已經(jīng)基本具備。為此，建議一：在繼續(xù)堅(jiān)持中央信訪聯(lián)席會(huì)議制度的同時(shí)，各地也應(yīng)當(dāng)建立類(lèi)似的地方信訪聯(lián)席會(huì)議制度，吸收人大、政府和司法機(jī)關(guān)內(nèi)的各信訪單位和部門(mén)參加，以便定期了解、掌握信訪突出問(wèn)題及群體性事件的情況和動(dòng)態(tài)，督促檢查有關(guān)信訪突出問(wèn)題及群體性事件的處理落實(shí)情況。建議二：各信訪機(jī)構(gòu)之間實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)連接，實(shí)現(xiàn)信訪資源的共享，以便互通信息，交流經(jīng)驗(yàn)，協(xié)調(diào)工作，節(jié)約信訪資源。

　　其次，整合信訪資源，改變目前我國(guó)信訪機(jī)構(gòu)龐大而分散的局面。系統(tǒng)論原理告訴我們，整體大于部分之和。為此，理想的路徑是把信訪資源的整合與信訪制度的創(chuàng)新同政府機(jī)構(gòu)改革結(jié)合起來(lái)，把信訪與監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，打破目前信訪工作中出現(xiàn)的“五龍治水”的混亂格局，進(jìn)而建立起統(tǒng)一、權(quán)威的社會(huì)矛盾處理機(jī)制，以便走出目前信訪制度的困境與誤區(qū)。具體地說(shuō)，就是改變目前立法、司法、黨政系統(tǒng)分別設(shè)置信訪專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)的做法，第一步是將它們合并入國(guó)家信訪局，劃歸全國(guó)人大管理（因?yàn)橹挥腥舜蟛庞袡?quán)來(lái)監(jiān)督司法機(jī)關(guān)），由它來(lái)直接處理涉及政府、人大和司法機(jī)關(guān)的信訪事項(xiàng)。至于黨內(nèi)信訪機(jī)構(gòu)則劃歸各級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)管理，主要負(fù)責(zé)督促辦理轉(zhuǎn)到各級(jí)黨的部門(mén)的重要信訪事項(xiàng)，其機(jī)構(gòu)向下設(shè)至區(qū)縣一級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)。第二步，在條件成熟時(shí)，參照國(guó)外通行的議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員制度，考慮將國(guó)家信訪局更名為人大信訪監(jiān)察專(zhuān)員署，由各級(jí)人大挑選人大監(jiān)察專(zhuān)員，專(zhuān)門(mén)受理涉及司法機(jī)關(guān)和政府公共行政管理領(lǐng)域及國(guó)家公共事業(yè)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的各類(lèi)投訴和求決，并向各級(jí)人大負(fù)責(zé)并定期報(bào)告工作[7]。

　　第三，充分發(fā)揮人大代表的作用，改變目前信訪工作中人大代表基本缺位的現(xiàn)象。按照人民代表大會(huì)制度設(shè)計(jì)的正常運(yùn)行順序，應(yīng)當(dāng)是：人民——代表——人民代表大會(huì)——“一府兩院”——人民。人大代表連著兩端，一頭是國(guó)家機(jī)關(guān)，一頭是人民群眾，代表把國(guó)家和人民聯(lián)系起來(lái)。換句話(huà)說(shuō)，現(xiàn)行信訪制度是一種制度外的安排，正常的公民訴求和意見(jiàn)表達(dá)路徑應(yīng)當(dāng)是找人大代表訴說(shuō)。根據(jù)《代表法》第四條、第二十五條的規(guī)定：代表應(yīng)當(dāng)與原選區(qū)選民或者選舉單位保持密切聯(lián)系，采取多種方式經(jīng)常聽(tīng)取他們的意見(jiàn)，反映他們的意見(jiàn)和要求，回答原選區(qū)和選舉單位對(duì)代表工作和代表活動(dòng)的詢(xún)問(wèn)。人大代表個(gè)人解決不了的，可以將問(wèn)題轉(zhuǎn)交給常委會(huì)，由常委會(huì)代表公民出面約見(jiàn)官員、答復(fù)代表和選民；
遇到重大或疑難問(wèn)題，人大代表或者常委會(huì)還可以交人民代表大會(huì)解決。在這個(gè)方面，西方的議會(huì)和議員就有許多成熟而有效的做法，值得我們吸收與借鑒。試想，如果全國(guó)360多萬(wàn)各級(jí)人大代表都能積極參與到公民信訪糾紛的調(diào)解和信訪問(wèn)題的督辦中來(lái)，那么，絕大多數(shù)的社會(huì)糾紛和矛盾都能及時(shí)有效地在基層得到化解。這不僅有利于增強(qiáng)人大代表的責(zé)任意識(shí)和權(quán)力意識(shí)，改善人大“橡皮圖章”的形象，而且還有利于節(jié)省公民的信訪成本和原本就比較緊張的國(guó)家司法資源。因此，建議充分發(fā)揮人大代表在信訪工作中的主力軍作用，人大代表每月應(yīng)當(dāng)設(shè)立固定的時(shí)間和地點(diǎn)接待選民，聽(tīng)取選民的意見(jiàn)、建議和幫助選民解決有關(guān)他們的問(wèn)題或提供咨詢(xún)。

　　三、需要注意的幾個(gè)問(wèn)題

　　信訪制度的整合與創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)注意以觀念更新為先導(dǎo)，以人民代表大會(huì)制度建設(shè)為中心，以法治建設(shè)為保障，把信訪制度的改革與政府機(jī)構(gòu)改革和政府職能的轉(zhuǎn)換聯(lián)系起來(lái)，把信訪與人大監(jiān)督權(quán)的行使結(jié)合起來(lái)。

　�。ㄒ唬┮�以觀念更新為先導(dǎo)。今天的中國(guó)正在從過(guò)去傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速轉(zhuǎn)軌，而隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和發(fā)展，公民權(quán)利意識(shí)和法治意識(shí)在快速地增長(zhǎng)，社會(huì)矛盾正在大量衍生和積聚，信訪大潮的長(zhǎng)久不衰便是明證。形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的信訪體制和機(jī)制日顯不適，是到了該改變的時(shí)候了。然而，制度、體制和機(jī)制的改變，首先源于思想觀念的改變。因?yàn)�，思想是行�?dòng)的先導(dǎo)，觀念是制度之母。時(shí)代變了，世界變了，我們?cè)谛旁L問(wèn)題的處理上，觀念和思想認(rèn)識(shí)必須轉(zhuǎn)變，不能仍然習(xí)慣于延續(xù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的一些做法，把自己扮成全知全能型的政府。各級(jí)黨政官員,特別是信訪機(jī)構(gòu)的廣大工作人員只有樹(shù)立起了與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治相匹配的法治政府、有限政府、責(zé)任政府和人民政府的思想和觀念，才能順利地推行信訪資源的整合和制度的創(chuàng)新。

　�。ǘ�）要以人民代表大會(huì)制度建設(shè)為中心。根據(jù)代議制政府的運(yùn)作原理，公民通過(guò)選舉自己的代表來(lái)組成國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)受代表的委托組建行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)又根據(jù)法律規(guī)定來(lái)具體運(yùn)作和管理國(guó)家事務(wù)，來(lái)為人民服務(wù)。人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，是人民當(dāng)家作主、參與管理國(guó)家大事和實(shí)現(xiàn)公民憲法權(quán)利的首要途徑。在我國(guó)，人民代表大會(huì)代表是人民當(dāng)家作主、管理國(guó)家事務(wù)的中間環(huán)節(jié)。人民政府的有效運(yùn)作不僅需要公民通過(guò)選舉、罷免代表和公職人員，通過(guò)意見(jiàn)表達(dá)和輿論監(jiān)督等，來(lái)制約政府的公共事務(wù)管理活動(dòng)，而且更需要人大及其代表的制度化監(jiān)督。信訪工作也不例外。通過(guò)完善人大及其代表對(duì)信訪活動(dòng)的制度化參與，不僅有助于強(qiáng)化代表與選民的聯(lián)系，體現(xiàn)其政治溝通、政治代議的功能，而且還有助于其權(quán)利救濟(jì)和權(quán)力監(jiān)督權(quán)的有效實(shí)施，從而督促政府和司法機(jī)關(guān)依法行政和公正司法，保證公民政治參與的通暢與有序。只有把信訪制度的改革與人民代表大會(huì)制度建設(shè)結(jié)合起來(lái)，按照代議制政府的原理來(lái)構(gòu)建社會(huì)糾紛與矛盾處理機(jī)制，我們才能成功地實(shí)現(xiàn)信訪資源的整合和制度的創(chuàng)新。

　�。ㄈ�）要以法治建設(shè)為保障�，F(xiàn)行的信訪處理機(jī)制本身是“人治”的產(chǎn)物，它是中國(guó)傳統(tǒng)的“清官政治文化”的一種現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，與依法行政的現(xiàn)代政府運(yùn)行方式是相悖的。走出信訪困境，如果我們僅僅只是著眼于從信訪量上如何化解或扼制這股來(lái)勢(shì)洶涌的洪峰，只是自上而下地再三指令或大聲呼吁重視和解決信訪中的各類(lèi)矛盾，甚至欲通過(guò)增設(shè)機(jī)構(gòu),增加人員編制，提高信訪機(jī)構(gòu)的級(jí)別來(lái)強(qiáng)化信訪制度的功能，進(jìn)一步擴(kuò)大信訪處理的范圍，那么這套已經(jīng)運(yùn)行多年的復(fù)雜的制度安排仍然會(huì)讓政府、社會(huì)和信訪機(jī)構(gòu)以及信訪群體在付出極大代價(jià)的同時(shí)，繼續(xù)品嘗破壞法治所帶來(lái)的惡果。我們惟有采取漸進(jìn)方式實(shí)現(xiàn)以法治建設(shè)為內(nèi)容的信訪制度改革，把信訪制度的改革與政府機(jī)構(gòu)改革和政府職能的轉(zhuǎn)換聯(lián)系起來(lái)，把信訪與人大監(jiān)督權(quán)的行使結(jié)合起來(lái)，逐步擴(kuò)大公民有序的政治參與，樹(shù)立法律的權(quán)威，才能最終實(shí)現(xiàn)信訪資源的整合和制度的創(chuàng)新。

　　注釋?zhuān)?

　　[1]張軍：《信訪，承受不能承受之重》，載《人民信訪》2003年第4期，第11頁(yè)。

　　[2]張軍：《信訪，承受不能承受之重》，載《人民信訪》2003年第4期，第11頁(yè)。

　　[3]信訪工作高層論壇參考材料之一：《信訪工作狀況》，第9頁(yè)。

　　[4]冀剛毅：《建議將制定國(guó)家信訪法納入立法規(guī)劃》，《人大研究》2004年第2期。

　　[5]應(yīng)星之觀點(diǎn)，參見(jiàn)《審視信訪》，2003年11月13日《南方周末》。

　　[6]具體方案可參見(jiàn)林伯海著：《人民代表大會(huì)監(jiān)督制度的分析與構(gòu)建》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2004年5月版，第370～373頁(yè)。

　�。▉�(lái)源:人大研究，作者系西南交通大學(xué)政治學(xué)系教授）

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