《行政許可法》實(shí)施一周年來，建立有限政府、透明政府、服務(wù)政府的理想已經(jīng)露出希望的曙光。但由于《行政許可法》在相當(dāng)程度上限制了政府的審批權(quán)力，原來坐擁巨大權(quán)力的一些既得利益部門和官員，自然不會甘心，因此需警惕新一輪的行政權(quán)力擴(kuò)張沖動(dòng)

　　地方政府“四兩博千金”

　　1994年4月13日，根據(jù)國務(wù)院批示精神，原中國石油天然氣總公司和陜西省政府簽訂了《關(guān)于開發(fā)陜北地區(qū)石油資源的協(xié)議》（簡稱“4•13協(xié)議”），決定從中石油長慶石油勘探局和陜西延長油礦管理局已登記的探礦權(quán)、采礦權(quán)的區(qū)塊范圍內(nèi)，從長慶局依法登記的礦區(qū)內(nèi)劃出約500平方公里，從延長局劃出約580平方公里，交由地方所在市縣組織開發(fā)。

　　此后，陜北地方政府利用這一資源開始大規(guī)模招商引資。據(jù)了解，在1997年之后，陜北各產(chǎn)油縣成了私營石油經(jīng)濟(jì)的大舞臺，石油產(chǎn)業(yè)生長為地方政府的經(jīng)濟(jì)支柱。

　　據(jù)官方統(tǒng)計(jì)，到1998年底，延安、榆林地區(qū)各縣石油開發(fā)總投入已達(dá)50.5億元，其中聯(lián)營企業(yè)32.9億元，共鉆井5561口，年產(chǎn)油量達(dá)到168萬噸。石油開發(fā)收入占到地方財(cái)政收入的80％，6年增長了50倍，農(nóng)民的人均年收入從1040元，上升到17000元。

　　1999年7月，原國家經(jīng)貿(mào)委和國土資源部聯(lián)合發(fā)布了“國經(jīng)貿(mào)石化1239號文件”，要求陜北當(dāng)?shù)馗骺h政府必須依法行政，“堅(jiān)決停止和糾正允許投資商參與石油開采活動(dòng)的做法”和“杜絕越權(quán)審批石油區(qū)塊及井位的行為”。

　　已經(jīng)有多家媒體調(diào)查和披露，1239號文件被當(dāng)?shù)卣�府給“藏”起來了。文件下發(fā)之后，陜北地方政府非但沒有進(jìn)行治理整頓，反而加大了招商引資的力度和優(yōu)惠政策，又將大量民營企業(yè)家吸引過來。而絕大部分農(nóng)民買井打油也是從這個(gè)時(shí)候開始的。

　　由于陜北特殊的地理構(gòu)造，造成其油藏規(guī)模小、連片性差、油層低滲透，開采成本高，風(fēng)險(xiǎn)大，原先在這塊土地上努力過的一些國有企業(yè)打井采油的成績都不甚理想。因此在最初的時(shí)候，民營企業(yè)投入了大量資金購買設(shè)備，鉆研了大量可行的技術(shù)，嘗遍了酸甜苦辣。正當(dāng)投資者逐漸步入開采石油的正軌，一些油老板們還投入巨資對油井進(jìn)行技術(shù)改造以提高產(chǎn)油量的時(shí)候，2003年春，陜北地方政府所謂的收回油井所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)的“收權(quán)”運(yùn)動(dòng)在陜北地區(qū)開始了。地方政府采取“先收井，后清算”的辦法，突然強(qiáng)行收回油田。2000多油老板的油井頃刻間掛上縣鉆采公司的牌子，幾十億元民營資產(chǎn)變成了“國有”。投資者們稱，此后的清算過程，也是以政府單方面定價(jià)為準(zhǔn)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于各大小投資者的計(jì)算價(jià)格。投資者們聲稱，政府支付的回購款，只相當(dāng)于他們實(shí)際投資的20%。

　　行政權(quán)力廢止合同關(guān)系

　　陜北收權(quán)事件在全國引起了軒然大波，中國民營經(jīng)濟(jì)研究會和北京眾多法學(xué)界、經(jīng)濟(jì)學(xué)界的學(xué)者對陜北油井收權(quán)事件表示了高度關(guān)注，有人把陜北油田案定義為“保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)第一案”。

　　北京大學(xué)行政法教授孫琬仲表示，陜北地方政府違反了誠實(shí)守信、權(quán)責(zé)一致、合法行政、程序正當(dāng)?shù)鹊男姓�法原則。

　　他說，當(dāng)?shù)卣�府不是保護(hù)而是侵犯了民營企業(yè)和農(nóng)民的合法權(quán)益，民營投資者參與油井開發(fā)是得到政府的審批和許可的，也就是說，他們從事開采活動(dòng)是合法的。既是合法的，就應(yīng)當(dāng)受到保護(hù)，不能不經(jīng)過聽證、協(xié)商僅憑一紙通知就收回油井。而陜北地方政府恰恰沒有意識到自己的行為違法性，才引發(fā)了民營資金外逃等問題。

　　陜北民企投資者的代理律師朱久虎對媒體說：“這個(gè)案子的核心是行政侵權(quán)。行政機(jī)關(guān)動(dòng)用行政權(quán)力和暴力來干預(yù)合同。政府和民營投資者簽了協(xié)議，如果解除的話，要么雙方協(xié)商中止合同，要么就是通過法院中止合同，任何單方面的中止就是違約�！� 他總結(jié)道：“一切有合同的地方，行政行為就必須止步�！薄�

　　行政權(quán)力濫用的沖動(dòng)

　　從2003年7月開始，當(dāng)?shù)爻霈F(xiàn)了長時(shí)間的大規(guī)模群眾上訪。媒體調(diào)查顯示，在收回油井、要求民企投資者進(jìn)行結(jié)算的過程中，以及針對投資者上訪時(shí)，政府都使用了強(qiáng)制手段。一些投資者被戴著手銬腳鐐在兌付油井款的公證書上被迫按下了手印。

　　投資者一度與政府派來回收油井的人員發(fā)生了暴力沖突，也曾集體赴各級政府上訪，但最終他們決定寄望于法律。

　　一位民營經(jīng)濟(jì)研究專家用“開門引鳳，關(guān)門打狗”，來形容陜北地方政府先是招商引資，隨后通過政策調(diào)整對民營經(jīng)濟(jì)成果予以剝奪。

　　當(dāng)初熱情洋溢的油老板們抱怨說，他們現(xiàn)在對政府的翻手為云、覆手為雨的做法徹底喪失了信心。一位企業(yè)家的解釋非常典型：“合同是靠不住的，政策是靠不住的，還有什么靠得��？我們還投什么資？”

　　今年5月23日，律師團(tuán)的成員，北京杰通律師事務(wù)所祁永紅和內(nèi)蒙古幾位律師按計(jì)劃趕到西安，向陜西省高級人民法院遞交了行政訴訟起訴狀。原告方為陜北民營石油投資者，訴訟總代表馮孝元；
被告為陜西省三級政府，法定代理人為省長陳德銘。但是訴訟申請被陜西省高院拒絕。

　　祁永紅律師接受記者采訪時(shí)說：“陜西省高院認(rèn)為本案是抽象行政行為，另外他們認(rèn)為本案是政府正在處理當(dāng)中，法院不好插手。以這兩個(gè)理由為拒絕接收我們的訴狀，而且拒絕跟律師探討法律問題。他們還反復(fù)強(qiáng)調(diào)一個(gè)問題，要看到中國的國情�！�

　　陜北油田事件最后走向何方，我們還不得而知。但有人認(rèn)為，《行政許可法》的實(shí)施，如果它能夠真的得到完全的貫徹實(shí)施的話，將是行政領(lǐng)域的一場革命，能使我們中國政府往法治政府方向大大地邁進(jìn)一步。

　　但此案卻從另外一個(gè)角度反映出，行政權(quán)力天生具有自我擴(kuò)張性《行政許可法》實(shí)施后，有些政府部門和官員并不甘心失去權(quán)力，因此需要警惕新一輪的權(quán)力擴(kuò)張沖動(dòng)。（周文水，《時(shí)代潮》2005.13）

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