徐延輝：中國社會保障研究：回顧與展望
發(fā)布時間:2020-05-28 來源: 感悟愛情 點擊： 
摘要: 社會保障研究是當前我國學術界研究的熱點領域之一，目前社會保障研究已經進入學科建設的新時期。本文對中國社會保障研究20余年來所取得的成就、存在的主要問題以及未來發(fā)展方向進行回顧與展望，以期對社會保障學科發(fā)展及理論建設有所助益。
關鍵詞: 中國社會保障研究 回顧與展望 學科建設
在中國，現代社會保障研究是隨著社會轉型和市場經濟體制的建立而發(fā)展起來的一門新興學科，不論其研究內容還是其研究范式無不深受研究時代所關注的主題的影響。本文按照社會保障研究的內容和研究方法將社會保障研究劃分為兩個發(fā)展階段，并對不同階段的研究特點加以評述。
一、社會保障研究第一階段
現代社會保障制度是指與市場經濟體制相適應的、由社會（主要是政府）通過一系列公共措施對其成員提供的保護措施，以防止他們由于疾病、傷殘、妊娠、失業(yè)和年老而導致的失去收入從而遭受的經濟和社會困窘。社會保障制度是對經濟、政治和社會條件發(fā)生變化而導致的社會風險分散方式變化的一種回應。中國始于20世紀70年代末的經濟體制改革改變了國家與個人之間的契約關系，國家財政從生產型財政轉變?yōu)榉峙湫拓斦�，促使個人主要依靠向市場提供資源來獲得福利，社會資源配置方式的變化使個人的生活風險急劇提高，單位轉制和下崗失業(yè)成為人們關注的主要問題。從20世紀80年代初到20世紀90年代初，社會保障研究進入第一階段，研究的重點主要包括由于產業(yè)結構調整而產生的大規(guī)模失業(yè)問題以及由于體制轉軌而產生的養(yǎng)老保險問題。此外，由于醫(yī)療保險改革也開始啟動并處于試點階段，所以關于醫(yī)療保險問題的研究也取得了一定成果。
在此階段，社會保障研究的特點是頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，哪里問題最突出，政界和學界就把精力集中在哪里。社會保障研究具有明顯的對策研究的特點，研究重點集中在國有企業(yè)下崗職工再就業(yè)問題和城市職工養(yǎng)老保險問題；
研究方法則以經濟學為主，輔以保險精算等技術手段；
研究目標主要在于為中國社會保障制度改革提供決策依據。這一階段的社會保障研究具有明顯的應用性研究特征。
二、社會保障研究第二階段
20世紀90年代初－21世紀初是中國社會保障研究的第二階段。隨著中國經濟體制改革的不斷深入和社會保障制度的不斷完善，社會問題和公共需求都發(fā)生了相應變化，政界開始重新審視中國社會保障體系建設存在的問題，學界開始反思中國社會保障作為一種社會保護機制和公共管理體系，在制度設計和制度執(zhí)行過程中存在的問題。這一時期研究的重點包括：
�。ㄒ唬╆P于養(yǎng)老保險和失業(yè)保險問題研究
養(yǎng)老保險是社會保險的主要支柱，而社會保險又是社會保障制度的主要支柱，因此，從社會保障制度改革之始，養(yǎng)老保險始終是社會保障研究的重點領域之一，這是由經濟和社會條件共同作用的結果。從經濟發(fā)展角度來看，隨著國有企業(yè)改革的深度不斷加大，大量的原本屬于企業(yè)裁減下來的失業(yè)人員由于失業(yè)保險發(fā)展滯后而歸入退休者行列；
從人口結構變遷的角度來看，中國在20世紀末提前進入老齡化社會，人口老齡化帶來老齡人口絕對數量急劇增加。經濟體制改革和市場化進程的加快導致失業(yè)人員與退休人員合而為一，人口老齡化導致在職人口與退休人口的撫養(yǎng)比例失調，經濟與社會共同作用的結果是使養(yǎng)老保險研究成為中國社會保障制度研究重中之重。
養(yǎng)老保險制度運行過程中出現的致命危機是由于實行現收現付制而引起的支付危機。由于采用現收現付制是世界上絕大多數國家的通行做法，因此退休金支付危機具有世界性特征，比如日本學者田近榮治將日本公共養(yǎng)老金制度中蘊藏的支付風險稱為“一個巨大的定時炸彈”，認為排除這個定時炸彈的時間已經所剩無幾了[1]。如何降低養(yǎng)老保險制度中蘊藏的支付風險成為世界各國社會保障研究人員力圖攻克的難題之一，圍繞這一主題產生了大量的中外文文獻，在中國學者當中，較有代表性的是何平對于撫養(yǎng)比和養(yǎng)老保險基金的測算研究。何平從退休年齡、工資替代率和退休金支付水平等變量入手，分析了我國目前養(yǎng)老保險存在的問題。根據何平的測算，在法定退休年齡不變的條件下，到2030年就會出現兩個人供養(yǎng)一個人的狀態(tài)。如果考慮到實際退休年齡（一般比法定退休年齡低3～5歲），那么，在2020年左右就會出現“二養(yǎng)一”的狀態(tài)。[2]因此，未來退休者所面臨的退休金支付風險可能是中國社會保障制度即將面對的最嚴重的制度危機。
�。ǘ╆P于建設最低生活保障制度研究
由于社會轉型和體制轉軌而使中國社會貧富差距急劇擴大，社會出現大量貧困人口，尤其由于城市職工下崗失業(yè)而出現的大量城市貧困人口使貧困問題成為社會關注的另一個主要問題。從1993－1999年，最低生活保障制度在全國2306個城鎮(zhèn)建立，國務院于1999年正式頒布《城市居民最低生活保障條例》，標志著中國政府基本上完成了社會保障制度的最低安全網建制工作。由于最低生活保障制度面向最低收入人口即最貧困群體，最能體現主流社會對弱勢群體的價值判斷問題，在中國這樣一個平均主義意識深入人心的社會里，其建制意義在社會各個階層比較容易達成共識。圍繞這一制度的討論主要集中在政策執(zhí)行層面上，其主要代表人物為洪大用，他認為目前最低生活保障制度存在的問題主要體現為政策執(zhí)行問題[3]。
�。ㄈ╆P于構建中國社會保障制度模式研究
中國作為一個人口眾多的低收入發(fā)展中國家，應該建立一個什么樣的社會保障制度，是應該建立一個慷慨的、涵蓋一切人口的機制模式即制度化模式，還是應該建立一個適度的、覆蓋特殊群體的補救模式即剩余模式？圍繞構建中國社會保障制度模式的討論大致可以分為兩類：一類主張建立適度水平的社會保障制度，另一類則主張建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度。
1.關于適度水平的社會保障制度模式研究，主要代表人物為鄭功成和景天魁等人。
鄭功成認為，中國社會保障制度改革其本質特征是從國家—單位保障制向國家—社會保障制轉變，而國家—社會制的主要特征就是水平適度、責任共擔，國家或政府負責的是基本保障，超過基本保障的社會性需求則由社會提供或者依靠市場、社區(qū)、乃至家庭內部來滿足，是一種可持續(xù)發(fā)展的制度模式。[4] 景天魁等人也認為，考慮到中國嚴峻的人口老齡化趨勢、較高的工資替代率以及養(yǎng)老金已經出現并將繼續(xù)擴大的支付缺口，中國構建的社會保障制度在覆蓋范圍和支付水平等各個方面，一定不能盲目冒進，即使將來中國發(fā)達了，經濟水平提高了，中國構建的社會保障制度也仍然應該是基礎性的[5]，中國社會保障制度不能走西方發(fā)達國家的福利國家之路。
2.關于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度研究，主要代表人物為王思斌等人。
王思斌認為我國現存的社會保障制度存在斷裂。首先，他認為社會保障制度存在著制度性斷裂，主要表現為以戶籍制為基礎的傳統(tǒng)的社會保障制度對農民群體的排斥。其次，他認為我國城市社會保障制度在改革中發(fā)生了斷裂，這主要是指在由單位保障向社會保障轉變過程中出現的某些社會保障職能被忽略、保障對象得不到應有保障的現象。最后，他認為社會保障政策在實施中存在著斷裂，即存在重視外在程序，忽視對保障對象細致的個別化支持現象。這使得保障對象在形式上獲得的支持與實際上獲得的支持之間出現差距[6]。
3.關于社會保障與社會福利概念的內涵與外延研究。
關于中國社會保障制度模式的討論引發(fā)了學界對社會保障制度應該包括哪些內容的思考，由此引起了學者關于社會保障與社會福利概念的內涵與外延的學術研究。尚曉援認為，中國目前的社會保障制度包括社會保險、社會福利、社會救助和優(yōu)撫安置四大項目，將社會福利當作社會保障制度的一個組成部分，這種制度設計與國際通用做法背道而馳。社會保障在國際社會政策研究中通行的含義是指：由國家或立法保證的、針對疾病、老年、妊娠、工傷、殘疾、失業(yè)（及失收）、喪偶和失怙8種主要風險而設計的收入安全保障制度。
社會福利的含義則比社會保障寬泛，它既可以指社會福利狀態(tài)，也可以指社會福利制度。作為狀態(tài)，社會福利原意是指人類生活中的幸福和正常的狀態(tài)，貧困、疾病和犯罪等社會病態(tài)是其反義詞。作為制度，社會福利是指一個社會為達到一定的社會目標所承擔的集體責任，當現代國家承擔起社會福利的主要責任之后，社會福利演變?yōu)椤爸贫然恼熑巍薄Ｉ鐣＠袕V義狹義之分，狹義的社會福利是指為幫助特殊的社會群體、療救社會病態(tài)而提供的服務，又稱福利服務；
廣義的社會福利是指社會福利制度，在國際社會政策研究以及在福利國家研究中，一般使用的社會福利都是指廣義的社會福利概念，即強調社會福利制度在實現人類福利中的作用[7]。
社會保障與社會福利概念的混淆不僅是一個中國學術研究與國際學術研究能否接軌問題，更重要的是，對社會保障概念這種理解直接影響到中國社會保障制度的構建問題。因為以降低收入風險為主要目標的社會保障制度必然以社會保險為主要支柱，社會保險又以養(yǎng)老保險為主要支柱，作為財力有限的發(fā)展中國家，在制度實施過程中必然依賴正式的、國有企事業(yè)單位的合同關系，將大量的非國有經濟部門和農村人口排斥在制度之外，這種制度運行的結果是造成高成本低效益與新的社會結構不平衡并存。
三、當前社會保障研究存在的問題
中國社會保障研究在20世紀90年代中期獲得較快發(fā)展，近年來逐漸得到社會學、經濟學和政治學等許多學科的重視，并取得一系列研究成果，對解決我國轉軌過程中產生的許多社會經濟問題提供了重要參考。但是，作為一門新興學科，我國社會保障研究在研究內容、研究方法以及學科體系建設方面還存在許多不足。
（一）研究內容存在的不足
由于社會保障制度的建立既要考慮經濟社會發(fā)展水平和保險精算等實證問題，又要體現主流社會對弱勢群體的價值判斷問題，所以社會保障制度研究既屬于實證研究，又屬于規(guī)范研究。中國社會保障研究在上述兩個領域都存在嚴重缺陷。
首先，從規(guī)范研究來看。社會保障規(guī)范研究主要是指社會保障理念研究，理念在一般研究中主要表現為目標、原則、立論的根據、邏輯的原點等等，在社會保障研究中主要是指主流社會對弱勢群體應該采取什么態(tài)度問題、應該提供何種水平的社會保障制度問題。因為社會保障制度是一種對國民收入進行再分配制度，既然是再分配，那么分配主體就必然按照一整套標準或規(guī)則進行分配，而這套標準或規(guī)則就體現了一個社會奉行什么樣的社會意識。在西方發(fā)達國家，制定標準的依據主要是在一對代表不同理念的概念上做出選擇：普遍性還是選擇性。普遍性是指福利是人人都可以享有的基本權利，比如老年人的社會保障和青年人的公共教育；
選擇性是福利根據個人需求來決定，比如公共救助和公共房屋。在社會政策文獻中，普遍性原則和選擇性原則之間的爭論從來沒有停止過。普遍主義者認為，社會政策是社會對所有社區(qū)成員都必須面對的普通生活問題的適當反應，社會政策的對象不只是窮人、殘障人士或者面臨特殊困難的特殊群體而是全體公民，因為所有公民都處在風險的籠罩之中，所以福利國家的正確目標是響應社會需求，不對社會成員加以區(qū)別對待。選擇主義者則相反，他們主張對社會成員加以甄別和篩選，選擇那些生活確有困難的群體優(yōu)先給予救助，所以選擇主義者贊成有限的救助而不贊成普遍權利[8]。在中國，有關社會保障理念研究比較稀缺，只有少量學者關于效率與公平問題研究屬于此類范疇。景天魁認為，目前中國社會保障研究最缺乏的是理念，他認為理念的缺乏使得學界和政界在有關社會保障制度建設的最基本的目標和原則問題上都難以達成共識，由此導致各類政策和相關制度之間發(fā)生沖突，使得政策的操作過程也產生了各種偏差[9]。
其次，從實證研究來看。丁建定認為，當前我國社會保障制度研究中主要存在四個方面問題：偏重對我國現階段社會保障制度對策研究，忽視對社會保障基本理論的研究；
偏重于從經濟學角度進行研究，忽視從跨學科角度進行研究；
偏重于社會保障內容構成與基金運營研究，忽視社會保障制度中的責權關系研究；
偏重于對當代西方國家社會保障制度現狀研究，忽視對西方社會保障制度發(fā)展的歷史研究[10]�？梢哉f，任何一種社會制度的產生都有其特殊的國情，每一個國家的公民都有其自己獨特的需求。所以研究西方社會保障制度不僅要研究其現狀，而且要研究其產生的歷史以及在不同的歷史階段上社會保障制度的內容和特點。同時利用比較政策分析方法，尋找社會保障制度作為工業(yè)化和城市化的產物，(點擊此處閱讀下一頁)
其發(fā)展的一般規(guī)律以及在中國的適用范圍。
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由于社會保障以降低收入風險為主要目標，保障機制的正常運行包含了保險金、覆蓋率、撫養(yǎng)比、工資替代率等一系列涉及到國民收入再分配的經濟問題，因此必然需要經濟學的研究方法。但是，由于社會保障涉及到公眾意識及公民權力問題、公民需求問題、政府決策問題以及政府行政能力等問題，這些問題分別或同時與倫理學、社會學、心理學、政治學和管理學等幾個學科發(fā)生對應聯(lián)系。此外，上述問題是否構成大范圍社會問題、對這些問題應該采取何種方式加以解決，這些問題的確定需要采用現代技術手段才能加以科學定位。因此，社會保障研究必須以經濟學方法為主，以社會學方法為輔，以社會調查（包括民意調查）為主要技術手段，采用跨學科的研究方法對社會保障問題進行綜合研究。
社會保障在研究方法上的另一個不足是沒有對研究對象加以分類，比如沒有把女性作為一個弱勢群體加以分類研究，忽略了女性群體的特殊需求。在研究者隊伍當中，女性也是一個弱勢群體：無論女性研究者的數量還是研究者的地位都未能形成一股力量，因而也就不能讓主流社會傾聽到女性的聲音。
�。ㄈ⿲W科體系發(fā)育不完善
社會保障研究存在諸多缺陷主要根源在于社會保障作為一門新興學科尚不成熟，迄今為止，社會保障學科尚未形成自己獨特的研究范式。研究范式一般是指由一整套概念工具和前提假設所組成的分析世界、解答問題的基本方式。在學科分類上，社會保障屬于公共管理，但是在實際研究過程中，公共管理能為其提供的概念工具和理論支撐卻很少。作為社會保障思想淵源的保障哲學或福利哲學——它們是福利文化的核心——在中國研究甚少，作為與社會保障學科關系最近的同門學科——社會政策學科在中國起步更晚，使社會保障研究不得不依托于眾多相關學科的支持。缺少獨立的理論基礎限制了社會保障學科體系的發(fā)展和完善。
四、中國社會保障研究展望
盡管中國社會保障研究取得了許多成果，但是由于包含了社會保障制度在內的社會政策時代尚未到來，[11]所以社會保障研究在較短時期內也不可能實現質的飛躍。由于社會保障的本質含義是保障人們的收入安全，所以社會保障首先是一個經濟學問題；
其次社會保障涉及到為何要保障安全，社會保障有何功能？這就涉及到社會保障理念問題，所以社會保障也是一個社會學和政治學問題；
最后社會保障還要研究收入安全這一公共物品誰是供給者、誰是受益人？由誰將這一公共物品高效率地傳送給受益人？這就涉及到政府的行政能力問題，所以社會保障同時也是一個管理學的問題。
從學科建設角度來看，未來中國社會保障研究的重點，應該把社會保障與管理學、社會保障與經濟學、社會保障與社會學、社會保障與政治學、社會保障與人口學之間的關系作為研究重點。在理論研究領域，將社會保障或社會政策研究與經濟政策研究相結合，重點研究“助人自助”的社會保障機制形成的社會經濟條件�！爸俗灾笔侵笇π枰獛椭娜私o予幫助，并使他們獲得擺脫對社會福利制度產生依賴的社會經濟基礎以及心理上的依戀慣性，助人的目的在于使被幫助的人最終能夠擺脫別人的幫助。在政策研究領域，是借鑒國外社會政策研究的最新動態(tài)，將社會保障與經濟社會發(fā)展相融合，促進政府將資源的單純性分配向資源的生產性投資轉變，最終協(xié)助政府在中國建成一個可持續(xù)發(fā)展的、“助人自助”型的、并且與中國經濟社會發(fā)展水平相適應的現代社會保障制度�？梢哉f，無論在理論研究、學科建設還是在實際對策研究方面，中國社會保障研究都有巨大的發(fā)展空間，中國社會保障研究任重而道遠。
注釋
[1]田近榮治：《日本的公共養(yǎng)老金制度：給付迅速擴大的后果》，載《社會保障體制改革》，丁開杰主編，社會科學文獻出版社，2004年。
[2]何平：《中國養(yǎng)老保險基金測算》，《社會保障制度》2001年第3期。
[3]洪大用：《完善居民最低生活保障制度的關鍵問題》，《社會福利》2003年第6期。
[4]鄭功成等：《中國社會保障制度變遷與評估》，中國人民大學出版社，2002年。
[5]“中國社會保障體系研究”課題組：《中國社會保障制度改革：反思與重構》，《社會學研究》2000年第6期。
[6]王思斌：《當前我國社會保障制度的斷裂與彌合》，《中國特色社會主義研究》2004年第3期。
[7]尚曉援：《“社會福利”與“社會保障”再認識》，《中國社會科學》2001年第3期。
[8]N. Gilbert，P. Terrel著，黃晨熹等譯：《社會福利政策導論》，華東理工大學出版社，2003年。
[9]景天魁：《中國社會保障的理念基礎》，《吉林大學社會科學學報》2003年第3期。
[10]丁建定：《當前社會保障研究中存在的主要問題》，《中國社會保障》2002年第12期。
[11]王思斌：《社會政策時代與政府社會政策能力建設》，《中國社會科學》2004年第6期。
原文出處：《社會科學研究》2006年第4期，
徐延輝（1965－），女，廈門大學社會學系教授，博士生導師，經濟學博士，中國社會科學院社會學研究所博士后，研究方向為社會保障和經濟社會學。
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