對信訪制度改革大低可以分成“增權(quán)說”和“弱化說”，二者幾乎互為冰炭，針鋒相對。筆者作為長期關(guān)注信訪現(xiàn)象的實踐工作者，結(jié)合我們發(fā)達地區(qū)信訪案件處理過程中出現(xiàn)的問題，談談信訪制度存在的十大危害。

　　一、目前的信訪運作常常使信訪者失去收集固定證據(jù)最佳時機，使信訪者徹底喪失本來可以勝訴的機會。某地碰到這樣一起案件，81位農(nóng)戶因為把單季稻誤作為雙季稻種殖，造成大面積減產(chǎn)，其原因一方面由于農(nóng)民自己沒有認真閱讀說明書，另一方面由于種子說明外包裝不規(guī)范，加上代理商誤導，普遍誤把單季種子作為雙季種殖。鎮(zhèn)農(nóng)辦召集代理商和農(nóng)民協(xié)商不成，農(nóng)戶紛紛紛上訪。于是鎮(zhèn)農(nóng)辦聯(lián)系縣法律援助中心，援助中心立即派律師進行法律援助。在律師幫助下，及時收集和固定了下列證據(jù)：一是確定種子購買的因果關(guān)系（補充購買種子相關(guān)票證或錄音）、二是對種子進行鑒定（所購種子與種植稻谷的一致性）、三是對農(nóng)戶的損失進行公證（防止事后損失農(nóng)戶無法舉證），在此基礎(chǔ)上援助律師代表農(nóng)戶再次與代理商溝通協(xié)商不成后，將該案件訴之法院，最后法院作出判決，由代理商和種子公司承擔主要責任，該案順利平息。就在該案處理不久，援助中心陸續(xù)接待了全縣大量類似案件，但由于未能在前期固定相關(guān)證據(jù)，喪失了勝訴的機會，致使這類案件成了死案。而信訪農(nóng)民紛紛反映，二個月來他們捆著剛收割的稻谷先后跑了縣政府信訪局、縣委信訪辦、農(nóng)業(yè)局信訪辦、人大信訪辦、紀委信訪辦、政法委、綜治辦、維穩(wěn)中心、和諧辦、平安辦、投訴中心等十多個部門（這還不包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門），沒有一個部門告訴他們收集固定證據(jù)的方法（我們不能把這一切均歸之為政府工作人員不負責任造成的，實際上是由于這些崗位中的絕大多數(shù)國家機關(guān)工作人員缺乏專業(yè)知識造成的，其實即使告訴農(nóng)民這些收集證據(jù)的方法，如果沒有法律援助制度和司法救助制度的安排，農(nóng)民自己也無法完成，因為絕大多數(shù)農(nóng)民打從娘胎出身起壓根兒就沒有聽說過有公證這種東西，每戶損失100至500元左右不等，請律師沒有1000元根本不行，所以也根本不可能去請律師法律工作者），都批轉(zhuǎn)給所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)。從筆者觀察的情況看，由于在批轉(zhuǎn)過程中，喪失收集和固定證據(jù)時機的信訪案件占了總信訪量的80%左右（這類案件主要是由于行政技術(shù)和司法技術(shù)原因方面引起的，這些案件如果處理及時、得當，本來可以解決平息，現(xiàn)在不少均成了死案，徹底喪失了勝訴的概率，這類案件在重復訪越級訪中約占90%以上），由于政策性歷史遺留問題（主要是立法性原因）造成的約占總信訪量的20%左右，這部分信訪案件必須依靠完善的社會救助體系才能解決。所以目前由于在信訪的批轉(zhuǎn)及相互推來推去的過程中使信訪案件失去收集、固定證據(jù)的最佳時機（極個別的甚至將收到的信訪者的原始證據(jù)遺失），最終使案件成為死案的現(xiàn)象十分突出，這是由于信訪制度設(shè)計的技術(shù)性失誤造成信訪案件居高不下的微觀機制性原因。

　　二、不恰當?shù)男旁L案件解決方案，使信訪滾雪球效應現(xiàn)象越來越嚴重。

　　在“化錢買平安”、“穩(wěn)定壓倒一切”的口號下，通過領(lǐng)導包案處理信訪大要案責任制、信訪工作量化考評制度、信訪工作領(lǐng)導責任追究制度等形式，最后以明顯違反現(xiàn)行法律的規(guī)定為代價來滿足其非份的要求，從而達到息訪的效果。國家信訪局采取以信訪量多少給各地排名、要求地方政府進京接訪、中央信訪部門給省市開信訪移辦單等這些強化考核力度措施出臺后，現(xiàn)在的情況更加嚴重。這種不合理的考核措施在一定程度上對信訪起到了推波助瀾的效果。“面對大量的群體信訪或矛盾激化的各類個體信訪，上有領(lǐng)導指令化解的壓力，下有群眾極端不滿的怨氣，相當一部分基層信訪問題的處理中不得已采取強壓、妥協(xié)、哄騙、盯梢跟蹤、截訪等法治以外甚至違法的方法”（周梅燕）。然而更大的悲劇在于這種現(xiàn)狀已形成惡性循環(huán)，即通過個案的解決，輿論的宣傳，使大量的社會矛盾涌向信訪渠道，不少信訪者為了達到目的，在每年的黨代會人代會“兩會”期間以及國家其它重大慶典活動時期進行擇機信訪，三訪現(xiàn)象愈演愈烈。這種惡性循環(huán)象滾雪球一樣，越滾越大，已經(jīng)成為當前影響社會政治穩(wěn)定的一個突出因素，使更多人寧信訪而不信法。顯而已見，通過目前信訪體制這種非法治化的體外循環(huán)的手段解決社會矛盾，無論其結(jié)果是否得到真正解決，其對制度建設(shè)的效果是極為消極的，已經(jīng)造成了信訪滾雪球效應現(xiàn)象，這個趨勢已經(jīng)越來越嚴重。

　　三、蜂擁而至的告御狀現(xiàn)象，正在導致中央政治信任的逐漸流失。在信訪的滾雪球效應下，信訪的壓力通過權(quán)力系統(tǒng)的傳導，最終從鄉(xiāng)政府轉(zhuǎn)移到金字塔的最頂尖中央政府身上。蜂擁而至的信訪，中央政府根本不可能事無巨細一一處理，即使要一一接待都不可能。信訪當事人如果能夠得到中央政府處理，這種概率比頭獎中彩都難。在這一過程中正在導致中央政府的信任不斷流失。據(jù)調(diào)查剛進京上訪時，農(nóng)民對中央的認同是非常高的，認為“中央真心實意歡迎農(nóng)民上訪”的高達94．6%，而七天后則下降到39．3%。而認為“中央怕農(nóng)民上訪”的則從7．1%上升到58．9%；
認為“中央會打擊報復上訪的人”從1．8%上升到60．7%。這在很大程度上說明了，進京上訪成為了中央政治權(quán)威流失的重要渠道。甚至出現(xiàn)了上訪農(nóng)民向駐華美國大使館和法國大使館進行請愿，請洋大人主持公道，還有人向聯(lián)合國上書，或者到聯(lián)合國去控告中國政府。其實正如前文所說在第一時間不能及時收集固定證據(jù)，這類案件時過境遷，到中央政府手里也是回春無力。于是再度出現(xiàn)以“誰家兒子誰家抱”、“誰主管誰負責”的理由要求下級政府千方百計去領(lǐng)回，發(fā)生第二自然段所說的滾雪球效應，于是這個惡性循環(huán)越來越嚴重。

　　四、錯謬的信訪制度安排，極易引發(fā)無直接利益沖突現(xiàn)象。我國居高不下的信訪量的統(tǒng)計，這僅僅是一種顯性信訪，至少這類信訪人還信任黨和政府。其實還有大量的隱性信訪存在，面對信訪處置的這種現(xiàn)狀，有更多人將放棄這種信訪救濟方式，于是這類人群將積冤深深地埋在心底，實際上這類隱性的上訪群體可能比目前顯性的上訪群體人數(shù)更多，對社會現(xiàn)狀更加不滿。如果我們社會任這種失望的顯性上訪和絕望的隱性上訪群體的民冤長期堆積，又沒有給予其它暢通便捷低成本的渲泄路徑，甚至采取推波助瀾的措施，這對社會來說是極度危險的。當社會的不滿、仇恨、恐懼、擔憂長期積累后，只需要一根小小的“導火索”，乃至于一個小小的誤會，就有可能形成群體性爆炸的力量！它沒有任何預感，你也不知道它可能爆發(fā)的程度和規(guī)模，其不可控和對社會的危害程度，比有直接利益訴求的沖突嚴重得多。這就是所謂的“無直接利益沖突”現(xiàn)象，這給我們社會發(fā)出了一個極為危險的警示迅號。實際上一些地區(qū)的社會矛盾事件中不少參與群體事件的群眾，本身并沒有直接利益訴求，而是因曾經(jīng)遭受過不公平對待，長期積累下不滿情緒，借機宣泄。江蘇省金壇市曾經(jīng)發(fā)生因集資案糾紛引起沖突，事后調(diào)查發(fā)現(xiàn)，80%參與圍堵的群眾沒有任何集資款，他們大都是借題發(fā)揮。廣州白云區(qū)曾發(fā)生過一起襲警事件，起因是一宗十分簡單的交通事故，死者家屬和同鄉(xiāng)圍困肇事司機索賠，而圍觀者向執(zhí)勤民警投擲石頭，導致民警犧牲。類似的情況，在各地時有發(fā)生，如重慶、安徽、浙江等都發(fā)生過普通的街頭小糾紛引發(fā)大規(guī)模沖突，而參與群眾并沒有直接的利益訴求。目前中國社會失當?shù)男旁L制度安排，極易引發(fā)這種無直接利益沖突現(xiàn)象。

　　五、信訪不當?shù)目己朔绞�，不斷上演著良幣�?qū)劣幣的逆淘汰法則的悲劇。絕大多數(shù)地方都將上訪案件多少或有無作為評先晉級的考核要件，群眾都知道我們的政府怕上訪,所以不論有理沒理的,該不該上訪的,一律都上訪,因為只有上訪才能形成輿論壓力,或引起上級領(lǐng)導及主管部門的重視,于是上訪群眾抓住政府、鄉(xiāng)村干部普遍存在的“怕上訪、怕告狀、怕曝光”的弱點，以此要脅、嚇唬地方政府,有恃無恐,肆無忌憚,搞得縣鄉(xiāng)村雞犬不寧。不少地方出現(xiàn)了因上訪現(xiàn)象而發(fā)生的良幣驅(qū)劣幣現(xiàn)象，如安徽阜陽市物價局原局長張洪鈞制止教育亂收費，孰料教育部門反彈，教師集體寫信上訪，受到上級部門指責，最后無奈請辭。信訪制度采取上訪一次就扣分的這種不分青紅皂白、是非曲直的錯誤責任追究方式，發(fā)生了大量的良幣驅(qū)劣幣現(xiàn)象，一次又一次上演著管理過程中極不正常的逆淘汰法則，沉重地打擊了有良知有責任心的基層干部，挫傷了他們的工作積極性，基層普遍出現(xiàn)了缺乏敢拼搏、敢創(chuàng)新的懈怠精神狀態(tài)，而這一切又容易使社會矛盾不斷堆積，成為滋生上訪案件的源頭。

　　六、信訪失當?shù)奶幚砹鞒�，嚴重地沖擊了現(xiàn)有憲法和法律秩序。除了上文所講的“化錢買平安”這種錯誤做法外，還有不少經(jīng)驗型指導信訪處理的錯誤口號。如“誰主管誰負責”、“小事不出村大事不出鎮(zhèn)”這種提法，未免有點行政包打天下越俎代皰之嫌。為了解決主管和管轄問題，三大訴訟法及政府的行政法規(guī)都有比較明確的規(guī)定，而且作了詳細的分類，豈是“誰主管誰負責”一句話所能概括的了的，僅是一個管轄問題，司法渠道就規(guī)定了復雜的上訴審救濟安排，更何況信訪制度涉及到行政主管內(nèi)部之間、司法管轄之間及相互之間的復雜法律關(guān)系。同樣“小事不出村大事不出鎮(zhèn)”這種提法也值得商榷�，F(xiàn)在村民委員會乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，其職能十分有限。固然絕大多數(shù)社會矛盾糾紛通過這種行政考核壓力下得以解決，但從社會統(tǒng)計學的規(guī)律看，難免有一部份社會矛盾糾紛單靠行政手段是無法解決的，最終要通過司法途徑解決。否則國家也沒有必要設(shè)立相關(guān)的機構(gòu)和人員安排。而且依靠傳統(tǒng)的行政管理手段難以解決的這類社會矛盾糾紛往往會引發(fā)信訪。本來只要解決行政部門司法部門處理過程中碰到的問題，就可以實行國家的有效管理。現(xiàn)在不是從碰到的問題入手，而是憑空想像，推倒重來，許多新建立起來的機構(gòu)不用說去解決社會問題，即使要達到象原來的行政、司法機構(gòu)那么處理問題的能力也做不到，更不用說解決現(xiàn)有行政、司法部門碰到的無法解決的問題了。如果我們還是強調(diào)原來的方法，進而設(shè)立大量重復的機構(gòu)和人事安排，其結(jié)果是如果新成立的機構(gòu)能夠解決的事情，那么原來的機構(gòu)同樣也能夠解決，原來的機構(gòu)解決不了的事情，新的機構(gòu)同樣解決不了，其最終結(jié)果只能導致管理的更加混亂，信訪問題仍然不能得到有效的解決。目前大量的信訪提法、口號、做法及制度安排，根本經(jīng)不起法律的可行性分析，嚴重地沖擊了現(xiàn)有憲法和法律秩序。

　　七、信訪不可預見性的解決模式，導致國家設(shè)立的法律援助司法救助等制度性資源浪費及相關(guān)國家機構(gòu)空轉(zhuǎn)。由于越級訪重復訪中彩票中獎概率式的信訪處理結(jié)案方式存在，尤其是在考核的壓力下以明顯違反現(xiàn)行法律為代價去擺平信訪的不恰當做法，在實踐中造成了嚴重危害。這種情形，直接視法律為兒戲，使法制在社會生活中的權(quán)威和尊嚴喪失殆盡。于是一方面發(fā)生了信訪的滾雪球效應，大量的社會矛盾涌向信訪渠道；
另一方面使法律援助制度司法救助制度的資源浪費及體制內(nèi)設(shè)置的國家機關(guān)空轉(zhuǎn)（包括民事案件、輕傷害案件委托調(diào)解制度等行政調(diào)解、司法調(diào)解和人民調(diào)解制度）。法律本來具有穩(wěn)定性和連續(xù)性，通過一起案件的處理達到引導評價指引社會上其它類似案件以同樣的方式標準處理的示范作用，讓社會矛盾處理更具有規(guī)范性，而信訪不可預見性的解決模式存在，徹底打破了法律的規(guī)范作用，使社會矛盾處理出現(xiàn)了無法預見的結(jié)局。一部分人天真地認為通過加強部門協(xié)作能夠起到彌補作用，其實這只是美好的愿望而已。由于部門利益天然擴張的本性，這種合作很難進行，除非將所有的準司法行政機構(gòu)進行合并。所以只要目前這種信訪制度存在，國家設(shè)立的法律援助、司法救助制度資源將大量閑置浪費，體制內(nèi)設(shè)置的國家機構(gòu)空轉(zhuǎn)現(xiàn)象將長期持續(xù)下去。

　　八、信訪這種不恰當?shù)闹贫劝才艑е抡�府效率低下，不能及時對社會事件作出發(fā)應。中國社會存在著黨委信訪系統(tǒng)、人大信訪系統(tǒng)、政府各部門信訪系統(tǒng)，及各種準司法行政機構(gòu)如紀委信訪辦、政法委、綜治辦、維穩(wěn)中心、和諧辦、平安辦、投訴中心等常設(shè)或非常識機構(gòu)，這種多中心治理的結(jié)果造成了嚴重后果，出現(xiàn)了人浮于事，互相矛盾，交叉重疊，頭上按頭，壘屋架床的現(xiàn)象。由于部門利益的先天擴張性，發(fā)生了有利的事情大家搶著去爭，燙手的事情大家相互推諉。于是發(fā)生了一方面爭著搶編制人員經(jīng)費，機構(gòu)改革步入了這樣一個惡性循環(huán)的怪圈：精簡—膨脹－再精簡－再膨脹被人們稱為“九龍治水”和“十羊九牧”的怪圈，使社會管理的行政成本居高不下。另一方面，重復設(shè)置的機構(gòu)不但不能使政府對社會事件特別是突發(fā)事件反應提速，反而徒生諸多瓜葛磨擦，(點擊此處閱讀下一頁)

　　致使行政效率低下，有的甚至造成無可挽回的后果，如上文所說的在推諉過程中使信訪人本來能夠固定的證據(jù)不能及時收集，徹底喪失了勝訴的可能，成為信訪死案。特別是在目前情況下隨著中國社會輿論開放進程的加快，如果政府管理對社會事件反應遲緩，有可能引發(fā)嚴重的社會問題，造成災難性的后果。

　　九、缺乏協(xié)助信訪人正確表達需求和利益的制度性安排，常使信訪人發(fā)生精神偏執(zhí)甚至誘發(fā)精神分裂癥。在信訪接待中我們常常碰到這樣一類人，他們反映問題時情緒激動，口吐白沫，雙手發(fā)抖，出現(xiàn)了嚴重的精神偏執(zhí)型病人的特征，這類人往往是重復越級訪的老訪戶。由于沒有作出協(xié)助信訪人正確表達需求和利益的制度性安排，這種現(xiàn)象在一部分信訪人身上發(fā)生是不可避免的。因為對于絕大多數(shù)公民來說，尤其是弱勢群體，在今天高度分工的社會中他們沒有能力正確表達自己的利益和需求，又沒有經(jīng)濟能力去聘請法律專業(yè)人員為其代理服務。在這么許多各級政府林立的投訴機構(gòu)之間來回穿梭，白天吃不香，晚上睡不好，一部分心理脆弱的信訪人極易發(fā)生精神疾病。當精神疾病與法律問題交織在一起的時候，這類信訪案件極難處理，這是缺乏協(xié)助信訪人正確表達需求和利益的制度性安排的情況下必然會發(fā)生的現(xiàn)象。

　　十、信訪制度處理社會矛盾過度整合的做法，將大量公民法人之間的民商事矛盾轉(zhuǎn)嫁到政府頭上。計劃經(jīng)濟時代的政府整合過度的做法，仍然延習到今天，就很容易使得社會成員對所處理的矛盾糾紛產(chǎn)生不滿轉(zhuǎn)而指向政府，使本來公民法人之間的民商事糾紛轉(zhuǎn)嫁到政府頭上，并把政府作為首選甚至唯一的發(fā)泄目標，不斷發(fā)生的群體性事件反復證明了這一點。既然政府在信訪實體問題上的處理沒有終局的決定權(quán)，那么不如成立類似的民間組織如在信訪辦公場所成立人民調(diào)解委員會這樣的群眾性組織，這樣既可以解決政府在處理信訪問題上的公信力問題，也可繞開政府無法就實體問題作出終局決定的法律障礙問題。這樣操作不但能夠解決社會矛盾處理過程中當前普遍存在的三個困繞政府轉(zhuǎn)型的難題，而且還有利于避免政府各部門特別是行政首長直接推到社會矛盾的利益交叉點去，進行切口劃刀，樹立過多的對立面。因為這種方案使社會矛盾完全可以通過利益博奕機制在民間自治組織或司法平臺得以解決，而且將有力地推動當前的政府政務公開工作。筆者以為，通過法律援助的方式以協(xié)助信訪人進行正確的利益和需要表達，并把這種爭議引導到人民調(diào)解這樣的民間組織或司法審判渠道，這種法治化手段解決社會矛盾的方式不但與中國宏觀政治經(jīng)濟政策保持高度的一致性，而且在技術(shù)上具有較強的可操作性。因為無論對于絕大多數(shù)的信訪人特別是越級訪重復訪的當事人，還是相關(guān)的負責信訪處理的責任機關(guān)，雙方身心均感十分疲憊，從心理上均存在著妥協(xié)和解的可能性。但如果僅僅批轉(zhuǎn)給相關(guān)部門，本來雙方已經(jīng)存在著隔閡、誤解、不信任甚至對立，如果不通過中間的第三方使雙方冷靜地坐下來解決，實際上已不太可能。而且即使相關(guān)機關(guān)即使用經(jīng)濟手段補償給信訪人，進而使其息訪，但這種做法在技術(shù)上也犯了一個常識性的錯誤，這樣在信訪處理后往往會在社會上造成這樣的錯誤信息，即小鬧小解決大鬧大解決不鬧不解決，進而引發(fā)更多的信訪。通過第三部門特別是民間調(diào)解組織解決，即使要補償也要通過社會救濟、救助、贊助等第三組織去補償給信訪人。在這種情況下，即便民間調(diào)解不成，可以通過法律援助的方式引導到司法審判渠道（包括在民間組織主持下進行聽證。目前各地信訪終結(jié)制中普遍采取行政聽證的做法從法律上來看十分荒謬，它直接違反了憲法和法律，這種做法存在著這么嚴重而明顯的法律問題，居然作為經(jīng)驗在各地進行推廣），在援助律師客觀詳盡地告知其訴訟風險和利弊后，信訪人還可在訴訟階段選擇和解或接受司法調(diào)解，即使無法達成和解或司法調(diào)解協(xié)議，對判決結(jié)果信訪人也比較容易接受。退一萬步，此時當事人再行信訪，可以根據(jù)《條例》的規(guī)定，把律師的代理書、答辨意見、調(diào)解書或判決書上網(wǎng)公布，將此信訪定性為無理訪，地方政府也不會受到太大的壓力。目前信訪制度處理社會矛盾過度整合的方式，將立法行政司法權(quán)集于一身的做法，極易使公民法人之間的民商事矛盾轉(zhuǎn)嫁到政府頭上，造成政府與公眾之間直接發(fā)生對立。

　　作為從事信訪工作多年的公職律師，我非常清醒地意識到在國家轉(zhuǎn)型期通過信訪這種特有的方式來了解社會存在的問題、公眾的需要，正發(fā)揮著其特殊的其它系統(tǒng)所無法替代的作用。之所以列舉以上中國信訪制度存在的十大危害，這并不表明該制度一無是處，實出于一種恨鐵不成鋼的心態(tài)，希望國家能夠盡快解決和克服信訪制度由于技術(shù)設(shè)計上的問題及操作失當帶來的十大流弊�？傊�，由于整個信訪體制設(shè)置的多重性復雜性，形成了黨委政府部門機構(gòu)臃腫、職能交叉、職責不清、權(quán)責脫節(jié)、部門分割、政出多門、效率低下、行政成本高、考核體系不健等問題，使得信訪者盲目投訴、反復投訴、多方投訴，造成了社會資源的巨大浪費和政治信任流失，其弊端已越來越顯露。其實上面所列舉的十種流弊中的任何一種，足以使社會矛盾處理系統(tǒng)構(gòu)成一個負熵系統(tǒng)，如果不對這個系統(tǒng)進行結(jié)構(gòu)重組和改造，隨著時間的推移它將徹底癱瘓，更何況十大流弊相互作用激蕩，將加快社會矛盾處理系統(tǒng)癱瘓的進程，這已經(jīng)成為當今中國社會的一大沉疴痼疾，其后果實在不堪設(shè)想。為此作為公職律師，再次向決策層呼吁，信訪制度的改革決策應尊重社會科學法學尊重專業(yè)，讓全社會共同參與，杜絕部門利益主導下的立法（歡迎轉(zhuǎn)載）。

　　參考文獻：

　　1、《信訪的制度性缺失及其政治后果》，于建嶸，

　　http://www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=84598

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　　http://www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=96936

　　3、《教育部承諾狠治亂收費莫再食言而肥》，劉效仁，

　　http://blog.people.com.cn/blog/log/showlog.jspe?log_id=1167869605249650&site_id=18995，

　　4、《從社會公共治理的瑕疵談信訪制度的改革》，曠燭，

　　http://www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=80515

　　5、《實施新〈信訪條例〉急需要解決三大問題》，曠燭，http://www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=42593

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