從傳統(tǒng)社會(huì)成員之間自發(fā)的互助互濟(jì)、扶弱濟(jì)困，到現(xiàn)代社保醫(yī)保體系的建立，是一個(gè)很大的轉(zhuǎn)變。在現(xiàn)代社保體制下，保障成為政府的承諾，財(cái)務(wù)基礎(chǔ)是強(qiáng)制征繳的稅收，而享受保障福利成為公民權(quán)利。為什么政府惟一擁有的合法強(qiáng)制力，如此大規(guī)模地進(jìn)入了傳統(tǒng)時(shí)代經(jīng)久不衰的民間行善空間呢？

　　答案是，工業(yè)化大大提升的專業(yè)化分工、人口向城市流動(dòng)、以及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的急速變革，使傳統(tǒng)的濟(jì)貧救困模式再也不能適應(yīng)要求。關(guān)鍵就是上篇文章提出的惻隱之心的經(jīng)濟(jì)代價(jià)，在現(xiàn)代化進(jìn)程中急劇上升了。不是嗎？高度專業(yè)化的生產(chǎn)方式，讓人們更依賴變化莫測的市場；
人口在城市的集中和城市間大規(guī)模的流動(dòng)，削弱了血緣地緣的紐帶，又增加了人們互相信任的代價(jià)；
科學(xué)技術(shù)和經(jīng)濟(jì)規(guī)模推進(jìn)的需求變動(dòng)，令人普遍感到朝不保夕。

　　這就不奇怪，為什么在城市化、工業(yè)化領(lǐng)先的國家，最早出現(xiàn)了現(xiàn)代社保醫(yī)保制度的雛形。1601年，伊麗莎白治下的英國重新修訂了中世紀(jì)就存在的 《濟(jì)貧法》。隨后，這個(gè)最早發(fā)生工業(yè)革命的國家又通過了 《工傷賠償法》 （1897年）、《養(yǎng)老金法》 （1908年）、 《強(qiáng)制健康保險(xiǎn)法》 （1912年）、針對老人、寡婦、孤兒的繳費(fèi)性養(yǎng)老金法（1925年），以及引進(jìn)失業(yè)救濟(jì)的《失業(yè)保險(xiǎn)法》 （1934年）。

　　不過，公認(rèn)的現(xiàn)代社保制度的奠基者，卻是19世紀(jì)德意志帝國的 “鐵血宰相”俾斯麥。早在1880年代初期，俾斯麥就提出一整套社會(huì)保險(xiǎn)方案，向工人提供事故、疾病和養(yǎng)老保險(xiǎn)。我們當(dāng)然不相信，俾斯麥的社保大計(jì)仍然是源于普通人的惻隱之心，而不是如弗里德曼所評論的，不過是一種 “狡猾的政治手腕”而已。比較客觀的理解是，既然后起國家借國家強(qiáng)制的法器來完成 “資本主義的趕超”，它當(dāng)然也要借國家強(qiáng)制的力量來解決面對的社會(huì)矛盾和緊張。是的，德國式社保的最顯著特征，就是動(dòng)用了國家強(qiáng)制力。

　　德國式社保又反過來影響了英國、歐洲和美國。1941年6月，當(dāng)“不列顛之戰(zhàn)”剛剛粉碎了納粹德國對倫敦的狂轟爛炸和登陸英國的作戰(zhàn)計(jì)劃之后不久，英國戰(zhàn)后重建委員會(huì)的主席就宣布，要對英國現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)方案和相關(guān)服務(wù)進(jìn)行一次全面的調(diào)查，為戰(zhàn)后新的社保方案提供準(zhǔn)備。為此，牛津大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授貝弗里奇（W.H.Beverridge）被任命為部際協(xié)調(diào)委員會(huì)主席。1942年11月，貝弗里奇提交了題為《社會(huì)保險(xiǎn)和相關(guān)服務(wù)》的報(bào)告，也就是后來名重一時(shí)的“貝弗里奇報(bào)告”。

　　我一向認(rèn)為，貝弗里奇報(bào)告值得重視。這是因?yàn)�，英國是一個(gè)自十三世紀(jì)就產(chǎn)生了大憲章的國家，民主與法治的傳統(tǒng)深厚，經(jīng)濟(jì)增長方面又長期領(lǐng)先，對 “國家全面控制社會(huì)”傾向有很強(qiáng)的免疫力。我很好奇，面對德國咄咄逼人的軍事攻勢連同其背后的經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策和體制的沖擊力，像英國這樣的國家究竟是怎樣作出反應(yīng)的？

　　“貝弗里奇報(bào)告”可以幫我們一窺究竟。這份從受命后不過一年零幾個(gè)月就提交出來的報(bào)告，洋洋灑灑254頁 （中譯197頁，見中國勞動(dòng)保障部社會(huì)保險(xiǎn)研究所2004年版），主要包括對英國當(dāng)時(shí)實(shí)行的社保狀況的全面調(diào)查與評估，對改革英國社保體制的建議，英國社保的政策、預(yù)算和計(jì)劃。可惜，也許是由于篇幅的限制，中譯本把原書附錄一并去除，其中附錄B所列出委員會(huì)對當(dāng)時(shí)英國已實(shí)施社保和相關(guān)服務(wù)的描述，是我這樣的讀者尤其感到有興趣的。

　　貝氏報(bào)告最主要的事實(shí)性發(fā)現(xiàn)，是19世紀(jì)末以來英國已出臺(tái)的社保福利措施， “足以滿足現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)中人們因收入中斷和其他原因?qū)е碌慕^大多數(shù)需求，而且其福利規(guī)模之大、水平之高，其他國家難以匹敵” （中譯本，第2頁）。這就是說，在二戰(zhàn)后高舉福利國家旗幟的英國，其社保福利水準(zhǔn)在戰(zhàn)前就達(dá)到了世界前沿水平。

　　貝弗里奇接著發(fā)現(xiàn)，當(dāng)時(shí)英國的社保雖然總量水平很高，但存在一個(gè)嚴(yán)重的缺陷，這就是 “管理機(jī)構(gòu)眾多，這些機(jī)構(gòu)互相獨(dú)立，奉行不同的原則，不僅成本高昂，而且對同樣問題的處理沒有統(tǒng)一規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)” （第2頁）�？紤]到消除此項(xiàng)缺陷可以更大限度發(fā)揮英國社保的效力，貝氏建議規(guī)劃未來的時(shí)候，不要被 “部門利益所限制”——他并且把這一點(diǎn)作為重建戰(zhàn)后英國社保體制的三大指導(dǎo)原則之一。

　　這一原則可圈可點(diǎn)。一般說來，濟(jì)貧救困都是應(yīng)急的產(chǎn)物，頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的現(xiàn)象，在所難免�？墒牵�分派福利這樣的事務(wù)，不能無標(biāo)準(zhǔn)，無審核、無監(jiān)督管理，結(jié)果就是每一項(xiàng)善舉都催生出一套相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和人馬——他們可不是免費(fèi)的。貝弗里奇批評的 “成本高昂”與 “沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)”，本身又互相作用：福利部門越多，越各自為政，社保成本就越高昂。

　　貝弗里奇報(bào)告對癥下藥，主張實(shí)施全英統(tǒng)一的社保計(jì)劃。報(bào)告建議的改革項(xiàng)目雖達(dá)23條之多，但中心議題卻是統(tǒng)一：把失業(yè)、傷、殘、孤、寡、老、病放到一個(gè)社保體系里來處理，統(tǒng)一繳費(fèi)、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一管理。廢除過去社保政出多門，名曰救窮救急，實(shí)際上卻不得不把大量資源花費(fèi)在社保官僚機(jī)構(gòu)本身，卻讓急需得到救助的人群迷失在林立的衙門和復(fù)雜的條款之中。

　　這一點(diǎn)聽來很有道理。誠如中國老話所說， “貧賤夫妻百事哀”——所有生活中難以對付的不幸，講到底就是一個(gè) “窮”字。給定一個(gè)物價(jià)水平，只要低于某一收入標(biāo)準(zhǔn)的家庭，什么不幸都可以找上門來。反過來，收入有保障，居民大可自己安排生活，是并不需要衣保、鞋保、襪保、糧保、房保這樣疊床架屋的多重保障的。疊床架屋的體系，得利的首先是官僚。

　　所以，貝弗里奇報(bào)告堅(jiān)持，“為滿足同一個(gè)基本參保群體各方面需求而建立起來的社會(huì)保障基金應(yīng)該是一個(gè)統(tǒng)一的共同基金”，同時(shí)其下分設(shè)失業(yè)、疾病、養(yǎng)老、寡居等幾個(gè)保持 “一定程度獨(dú)立性”的賬戶 （其獨(dú)立性程度由國會(huì)決定）。其中，對付疾病的國民健康保險(xiǎn)，也在社保基金內(nèi)統(tǒng)一解決，由社保部門負(fù)責(zé)籌資，而僅僅把醫(yī)療服務(wù)交衛(wèi)生部監(jiān)管就可以了。這就是說，并不需要專門的醫(yī)保，由社保部門統(tǒng)一籌資，衛(wèi)生部負(fù)責(zé)醫(yī)療服務(wù)就可以了。

　　為了統(tǒng)一社保，貝弗里奇建議對英國當(dāng)時(shí)已存在的社保體系作大幅度的簡化，特別是在參保人群、繳費(fèi)準(zhǔn)則、保障條款、資格審查等方面。這里涉及諸多細(xì)節(jié)，不是報(bào)刊文章適合討論的內(nèi)容。但其中有一點(diǎn)十分重要，就是為了簡化和統(tǒng)一，貝弗里奇報(bào)告似乎在不經(jīng)意之間，把 “社會(huì)保險(xiǎn)”發(fā)展成了 “社會(huì)保障”。

　　我和很多門外漢一樣，原來怎樣也搞不懂這兩種社保之間的區(qū)別。仔細(xì)讀了貝弗里奇報(bào)告，我明白“社會(huì)保險(xiǎn)” （socialinsurance）其實(shí)還是一種 “保險(xiǎn)”，即參保人可享受的 “賠付”，來源于所有參保人投保的保險(xiǎn)金。只不過商業(yè)保險(xiǎn)基于個(gè)人自愿和相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)調(diào)節(jié)費(fèi)率，社會(huì)保險(xiǎn)卻基于法律強(qiáng)制，出發(fā)點(diǎn)是擴(kuò)大保險(xiǎn)范圍，減輕國家救助的壓力。俾斯麥的德國式社保，其實(shí)就是國家強(qiáng)制全體國民投保，減少社會(huì)問題的壓力，保證 “國力”用于對外擴(kuò)張。

　　不過凡保險(xiǎn)，參保人都可能有“道德風(fēng)險(xiǎn)”的行為傾向——反正出了問題由保險(xiǎn)公司理賠，行為上就缺少了必要的謹(jǐn)慎，甚至還有人欺詐騙保。保險(xiǎn)公司不想關(guān)門大吉，魔高道高地斗法，發(fā)展出一套 “甄別”和防范的技術(shù)——結(jié)果保險(xiǎn)合約的訂立和執(zhí)行常常復(fù)雜無比，也可能把一些人群排除在商業(yè)保險(xiǎn)的大門之外。

“社會(huì)保險(xiǎn)”用國家之力強(qiáng)制所有人入保，好處是規(guī)模擴(kuò)大，保險(xiǎn)實(shí)力增加，但是麻煩也與生俱來，因?yàn)榭赡苷T發(fā)更大的道德風(fēng)險(xiǎn)。要對付這種增大的危險(xiǎn)，社會(huì)保險(xiǎn)非把規(guī)矩搞得復(fù)雜無比不可。

　　貝弗里奇爵士的志向遠(yuǎn)大，他要把戰(zhàn)前英國分門別類的社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)一成一個(gè)簡明的體系。他認(rèn)準(zhǔn)了，統(tǒng)一和簡化可以節(jié)約社保運(yùn)行的管理成本，從而提升英國人民普遍享受社保的水準(zhǔn)。貝弗里奇報(bào)告明確新社保的 “核心是社會(huì)保險(xiǎn)方案”，仍然堅(jiān)持 “權(quán)利與義務(wù)一致的原則”，仍然堅(jiān)持社保 “提供的福利待遇由專項(xiàng)基金提供，該基金由待遇享受者繳納”（第9頁）。但是，考慮到 “自1912年以來的30年中，公眾的觀念發(fā)生了很大的變化，掀起了一股要求……風(fēng)險(xiǎn)共濟(jì)的浪潮”，以至于 “最符合他們口味的做法是：在強(qiáng)制實(shí)施的、由社會(huì)組織的保險(xiǎn)中應(yīng)當(dāng)人人平等”。在此基礎(chǔ)上， “報(bào)告提出的建議又向?qū)⒄�府保險(xiǎn)發(fā)展成為一種新型的人文制度這個(gè)方向邁進(jìn)了一步”，這種新制度不但是社會(huì)強(qiáng)制保險(xiǎn)，而且遵循團(tuán)結(jié)互助 （第11頁）。自此， “社會(huì)保險(xiǎn)”變成了“社會(huì)保障” （socialsecurity）。至于新制度可能出現(xiàn)的財(cái)務(wù)缺口，當(dāng)然由戰(zhàn)爭期間顯得更為強(qiáng)大、須臾不可缺的 “國家”來承擔(dān)。

　　還原到1942年，我們看到了后來對所有發(fā)達(dá)國家產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響的社會(huì)保障制度的起源和由來。沒有人在道義上不贊成 “社會(huì)范圍的團(tuán)結(jié)互助”，更何況德國的戰(zhàn)爭實(shí)力不斷逼迫英國做出現(xiàn)實(shí)的重新思考。這樣，作為 “一種新型的人文制度”，社會(huì)保障體制來得正是時(shí)候，雖然它的長遠(yuǎn)代價(jià)，當(dāng)時(shí)的人們并無從完全知道。（經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)）

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