�。壅� 要］在后農(nóng)業(yè)稅時代和新農(nóng)村建設(shè)的政策框架下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)毫無疑問地需要實現(xiàn)重大的職能轉(zhuǎn)變，因而組織和承擔(dān)農(nóng)村公共服務(wù)供給的職責(zé)理所當(dāng)然。然而，處于壓力型體制末端的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)供給仍然存在著主體不明、職責(zé)不清、能力不足、程序不順、效果不佳的缺陷。因此，改革路徑的良性設(shè)計和現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度的建立對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)供給體制的轉(zhuǎn)軌具有十分重要的意義。

　�。坳P(guān)鍵詞］公共服務(wù)；
體制困境；
轉(zhuǎn)軌路徑；
鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理。

　　一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然是農(nóng)村公共服務(wù)供給的主導(dǎo)者

　　對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的研究，學(xué)術(shù)界若干年來一直存在著“強化”與“弱化”的對立觀點。強化論認(rèn)為，在市場經(jīng)濟條件下，政府的作用應(yīng)當(dāng)逐步增強，只有這樣才能規(guī)范市場，組織弱者，保護弱者，維護社會穩(wěn)定，最終維持市場機制，因此改革中應(yīng)當(dāng)強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政權(quán)。弱化論認(rèn)為，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管了許多不該管、管不了、管不好的事，如“逼民致富”干預(yù)農(nóng)民具體生產(chǎn)活動、參與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動、以政府名義招商引資等，影響甚至阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟的正常發(fā)展，因此應(yīng)當(dāng)有必要實行弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級。

　　作為已經(jīng)長時間存在的一級政權(quán)，簡單地進行強化或弱化這樣的政治判斷對于現(xiàn)階段而言意義不大。但是，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能某些方面的強化或者某些方面的弱化而言卻是有意義的。市場經(jīng)濟條件下，政府的職能主要是經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)四個方面。在這四個方面的職能中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本上不具備履行經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能的能力，也沒有市場監(jiān)管的能力，因此，削弱、淡化、轉(zhuǎn)移、合并那些與農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展不相稱或不相適應(yīng)的職能是目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的當(dāng)務(wù)之急。作為一級政權(quán)的實質(zhì)存在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)真正需要切實抓好的應(yīng)該是社會管理和公共服務(wù)，具體而言，強化社會管理主要表現(xiàn)為加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)落實國家法律法規(guī)和方針政策、維護農(nóng)村社會穩(wěn)定、管理公共事務(wù)、促進基層組織建設(shè)、保障公民合法權(quán)益等方面，如糾紛調(diào)解、安全生產(chǎn)、計劃生育、民政優(yōu)扶等；
強化公共服務(wù)主要表現(xiàn)為圍繞發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟和為“三農(nóng)”服務(wù)，搞好農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改進農(nóng)民生產(chǎn)生活環(huán)境、健全農(nóng)業(yè)社會服務(wù)體系、發(fā)展農(nóng)村文化教育等社會公益事業(yè)，如興修農(nóng)田水利設(shè)施、農(nóng)業(yè)實用技術(shù)推廣應(yīng)用、培育和引導(dǎo)農(nóng)村市場的專業(yè)化合作組織等。

　　也就是說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)職能主要就是為農(nóng)村和農(nóng)民提供公共物品。相對于私人產(chǎn)品而言，農(nóng)村公共產(chǎn)品必然滿足農(nóng)村公共需要，促使農(nóng)民個人和農(nóng)村社會整體受益。在農(nóng)村公共產(chǎn)品的譜系中，大致可以分為純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品。典型的純公共產(chǎn)品一般包括農(nóng)業(yè)發(fā)展綜合規(guī)劃以及信息系統(tǒng)、農(nóng)村基礎(chǔ)科學(xué)研究、大江大河治理、農(nóng)村環(huán)境保護等等。這些產(chǎn)品由于涉及面廣、投資大、影響深遠，其提供不能由單一的農(nóng)村基層政府提供，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府顯然也沒這個能力，因此純公共產(chǎn)品的國家提供即“政府買單”顯得理所當(dāng)然。農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品又可以劃分為三類，第一類是在性質(zhì)上接近于純公共產(chǎn)品的農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品，如農(nóng)村公共衛(wèi)生、農(nóng)村社會保障、小流域防洪防澇設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技成果的推廣、農(nóng)田防護林、病蟲害的防治等；
第二類是一般的農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品，如農(nóng)村高中、職業(yè)化教育、農(nóng)村水利灌溉系統(tǒng)、中低產(chǎn)田改造、農(nóng)村醫(yī)療、農(nóng)村道路建設(shè)、鄉(xiāng)村電網(wǎng)建設(shè)、農(nóng)村文化館等等；
第三類是在性質(zhì)上接近于私人產(chǎn)品的農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品，如農(nóng)村電信、電視、成人教育、自來水、農(nóng)業(yè)機械設(shè)備投入、農(nóng)業(yè)多種經(jīng)營等。根據(jù)公共產(chǎn)品理論，這些公共物品在一定程度上可以由市場提供，也可以自愿供給。但是，由于公共產(chǎn)品的基礎(chǔ)性和效用外部性的存在，以及傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的脆弱性、農(nóng)村的弱質(zhì)性和農(nóng)民的弱勢性，因此，代理國家管理基層公共事務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然需要發(fā)揮主導(dǎo)作用。

　　二、壓力型體制下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)供給困境

　　眾所周知，我國長期以來實行“城鄉(xiāng)分治”的二元管理模式，采取的是優(yōu)先發(fā)展城市的戰(zhàn)略，造成了城鄉(xiāng)發(fā)展不平等和利益分配不均衡的格局。城市所需的公共產(chǎn)品由國家提供，所需資金由國家財政安排，而農(nóng)村公共事業(yè)建設(shè)資金主要通過“鄉(xiāng)統(tǒng)籌，村提留”的形式由農(nóng)民自己負擔(dān)。城市公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量上都優(yōu)于農(nóng)村公共產(chǎn)品，而且發(fā)達地區(qū)公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量都優(yōu)于不發(fā)達地區(qū)，這些都充分反映了幾十年來中國政府的公共服務(wù)供給呈現(xiàn)不平等性和非均衡性的特點。

　　由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在國家政權(quán)體系中居于末梢地位，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)最終成為了國家公共服務(wù)供給鏈條的終端，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)供給體制成為了具有明顯的垂直性、依附性和凝固性的壓力型體制。這種壓力型體制要求機構(gòu)上下對應(yīng)設(shè)置，以利層層傳遞，以便使每個上級機構(gòu)和部門能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級找到自己的“立足點”，結(jié)果導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)因人設(shè)崗、冗員充斥、機構(gòu)林立、編制膨脹，“麻雀雖小，五臟俱全”，于是出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)內(nèi)部“一套編制20個機構(gòu)”的政治治理結(jié)構(gòu)怪局。在湘南H鎮(zhèn)，設(shè)置的機構(gòu)主要有黨政辦（內(nèi)掛民政辦）、組織人事辦、宣傳統(tǒng)戰(zhàn)文明辦、農(nóng)村經(jīng)濟辦、工交貿(mào)易辦、村鎮(zhèn)建設(shè)辦、科教文衛(wèi)體辦、計生辦、綜治辦、財政辦和人大、紀(jì)檢、武裝、工會、共青團、婦聯(lián)等近20 個辦公室，同時還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬及縣市有關(guān)部門派駐的文化站、土地所、供銷社、防保站等20多個事業(yè)單位。在龐大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)生存作用力下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)得首先考慮“為自己服務(wù)”——生存優(yōu)先法則的選擇。

　　同時，壓力型體制下“財權(quán)向上集中，事權(quán)基本下移”的慣常邏輯使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行事權(quán)所需財力與其可用財力高度不對稱的矛盾十分突出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅要提供義務(wù)教育、基礎(chǔ)設(shè)施、社會治安、環(huán)境保護、行政管理等多種地方公共物品，還要支持地方經(jīng)濟發(fā)展。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要履行的事權(quán)大都剛性強、欠賬多，所需支出基數(shù)大、增長快，無法壓縮。由于農(nóng)村各類基礎(chǔ)設(shè)施供給長期嚴(yán)重不足、欠賬累累，而農(nóng)村工業(yè)化、城市化進程又要求配套完善基礎(chǔ)設(shè)施，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說可謂“負擔(dān)沉重”：正常財政收入難以保證工資支出，而且“小財政”頂著 “大建設(shè)”、“小財政”頂著“大機構(gòu)”、“小財政”頂著“大教育”。此外，壓力型體制下的各項指標(biāo)任務(wù)的完成情況是衡量鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的必然政績,鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)唯一能做的就是想方設(shè)法去完成上級分解下來的各項指標(biāo)任務(wù)。各種硬性指標(biāo)逐層下達，從縣到鄉(xiāng)再到村，村再將每一項指標(biāo)落實到每個農(nóng)民頭上，“層層壓指標(biāo)、事事搞評比”，“部門出點子，政府拍板子，農(nóng)民掏票子”，這種“政治承包制”和“考核連坐制”促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)部分變成了“為上級服務(wù)”——政治討好機制的慣性使然，于是，政府機構(gòu)和行政領(lǐng)導(dǎo)的機會主義行為濃厚，“政績工程”和“形象工程”成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的次優(yōu)選擇。

　　壓力型體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制過高的制度成本導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)供給不可避免地出現(xiàn)了如下癥狀：

　　第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)供給的主體不明。一般而言，代表國家權(quán)力的縣政府、鄉(xiāng)政府以及村民委員會都是農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體。但是，縣級政府優(yōu)先考慮的是招商引資、城鎮(zhèn)建設(shè)等等見效快、收益高的項目以及為這些項目所作的公共服務(wù)，而對農(nóng)村公共服務(wù)供給往往本著“多一事不如少一事”的原則，習(xí)慣于將自身承擔(dān)的農(nóng)村公共服務(wù)職能部分或全部轉(zhuǎn)移給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也經(jīng)常性地將供給的任務(wù)置之不理或者干脆推給屬下的村委會和村干部，致使農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體混沌。村委會所承擔(dān)的公共產(chǎn)品供給責(zé)任與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責(zé)任邊界模糊，而且，由于政府利益與農(nóng)民利益的不同，也由于政績和晉升的壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾向于提供一些見效快、期限短的公共產(chǎn)品，不愿涉足見效慢、有戰(zhàn)略意義的公共產(chǎn)品；
傾向于興建新的項目，而不愿維護舊有的公共產(chǎn)品；
傾向于看得見摸得著的硬公共產(chǎn)品，而不愿提供市場信息等軟公共產(chǎn)品。在一些地方水利設(shè)施年久失修，但一直沒有哪個單位或部門愿意承擔(dān)供給的責(zé)任。

　　第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)供給的職責(zé)不清。一般來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的隸屬關(guān)系可分為三類：第一類以鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理為主的單位，有文化站、計生站等；
第二類是條塊共管、以條為主的單位，有學(xué)校、衛(wèi)生院等；
第三類是以上級業(yè)務(wù)部門管理為主的單位，有農(nóng)機站、財稅所、派出所、土管所等。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的管理上，普遍存在條塊分割、管用脫節(jié)、機構(gòu)重疊、政事不分、布局和結(jié)構(gòu)不合理、社會化程度低等問題。在條塊分割的舊體制下，一些條條管理的事業(yè)單位，一切聽命于上級業(yè)務(wù)主管部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對這些單位指揮不靈，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位自身的服務(wù)效能得不到發(fā)揮。同時，計劃經(jīng)濟條件下形成的“包辦體制”造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所嚴(yán)重的依賴性，在工作職責(zé)上重視行政監(jiān)督與管理，忽視業(yè)務(wù)技術(shù)的指導(dǎo)服務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員的進出是“政出多門”，黨政干部屬縣委組織部管理，事業(yè)單位包括縣市下派事業(yè)單位的人員屬縣市人事勞動局管理，條條設(shè)立的單位其人員屬條條的上一級部門管理，自設(shè)機構(gòu)的人員由鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)中，黨委、政府、人大并列設(shè)置，分頭負責(zé)，工作重復(fù)，職責(zé)難清。一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委配有黨委書記一人，副書記三人，委員五人；
鄉(xiāng)鎮(zhèn)長一人，副鎮(zhèn)長四人；
人大主席一人，副主席一人；
再加上調(diào)研員，帶括號享受待遇的和中層股級干部，可謂“人人有職、個個有帽”，經(jīng)常出現(xiàn)“主管、協(xié)管、監(jiān)管，有好處大家爭著管，是難題大家都不管”的現(xiàn)象。

　　第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)供給的能力不足。1994年開始實施的分稅制改革導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)“承包式財政”的出現(xiàn)。這種財政制度在一定程度上的確調(diào)動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的積極性，但是在不同地區(qū)所發(fā)揮的功效卻大不一樣。在以工商業(yè)為主的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，由于蓬勃增長的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，這一體制有助于積聚財力。但農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于財政收入來源有限且財政支出遠遠高于財政收入，一種明顯的“短缺型財政”使許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)由“吃飯型財政”演化為“討飯型財政”。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限的財力下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一般在完成上繳、發(fā)放工資和維持基本的行政運轉(zhuǎn)后，基本上無力承擔(dān)公共產(chǎn)品的供給和公共服務(wù)的提供。農(nóng)業(yè)稅取消以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入減少了，而財政支出并沒有相應(yīng)降下來，原本就捉襟見肘的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政更加脆弱，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給矛盾更加突出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)遠大于財權(quán)，免征農(nóng)業(yè)稅在很大程度上限制了地方政府以公共產(chǎn)品投資的名義向農(nóng)民收取費用，但并未減輕其相對應(yīng)的事權(quán)。農(nóng)業(yè)稅的取消切斷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入最重要的財源，加之上級的轉(zhuǎn)移支付有限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權(quán)與事權(quán)不對等導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體無力提供農(nóng)村公共產(chǎn)品。同時，村委會也只能根據(jù)“一事一議”原則向農(nóng)民籌集資金且每年不得超過15元，村級提供公共產(chǎn)品的能力可想而知。

　　第四，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)供給的程序不順。壓力型體制下農(nóng)村公共服務(wù)供給的決策程序是“自上而下”的，即農(nóng)村公共服務(wù)供給并不一定是按照農(nóng)民的需求狀況來決定的，而是由上級領(lǐng)導(dǎo)來決定，因此無法反映農(nóng)民對公共服務(wù)的需求，造成了農(nóng)民急需的某些公共服務(wù)供給不足。我們知道，農(nóng)村公共服務(wù)的對象是農(nóng)民，是為了滿足農(nóng)民的需要，只有農(nóng)民才是衡量公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量的最佳判斷者。因此，該提供何種公共服務(wù)，該以何種方式提供，都應(yīng)該由農(nóng)民自己來決定，而不是根據(jù)政府利益和官員偏好來決定。同時，作為一個層級的基層政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)本應(yīng)具有一定的矯治市場失靈、加強市場導(dǎo)向的責(zé)任，但由于信息不充分、決策水平有限，在行使職能時往往借行政職能干預(yù)市場或者侵犯農(nóng)民的權(quán)益，比如，某些地方借口“結(jié)構(gòu)調(diào)整”強迫農(nóng)民進行定向種養(yǎng)，或者利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威頻繁調(diào)整農(nóng)民的承包地等等。

　　第五，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)供給的效果不佳。在相當(dāng)多的情況下，壓力型體制下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)體制和運行機制往往偏離了農(nóng)村公共服務(wù)的基本目標(biāo)。由于“政治承包制”引發(fā)的晉升壓力的存在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一年到頭忙于各種各樣的指標(biāo)檢查和應(yīng)酬政治，沒有太多的時間和精力去考慮農(nóng)村公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量。因此，公共服務(wù)供給短缺以及公共服務(wù)的不到位直接導(dǎo)致了農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的全面滯后。我們可以看到，農(nóng)民上不起學(xué)、上不好學(xué)、看不起病、看不了病、看不好病的情況不在少數(shù)；
農(nóng)村社會治安狀況惡化，黑社會勢力滲透和村莊政權(quán)的退化時有所聞；
農(nóng)產(chǎn)品價格連年持續(xù)下降，導(dǎo)致占農(nóng)民收入絕大部分的家庭經(jīng)營收入不斷下降；
鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)生產(chǎn)不足或者相對過剩、經(jīng)濟效益下滑且吸納就業(yè)能力下降，農(nóng)村居民從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)得到的勞動收入增幅下降；
城市下崗職工增加，小城鎮(zhèn)建設(shè)不快，固定資產(chǎn)投資連年低迷，導(dǎo)致農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移受阻等等。

　　三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)供給體制轉(zhuǎn)軌的路徑取向

　　農(nóng)業(yè)稅取消后，征收體制沒有了合法性和經(jīng)濟基礎(chǔ)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)型取向越發(fā)明顯。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政主要來源于上級政府的撥款，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的利益和農(nóng)民的利益越來越趨向目標(biāo)的一致性，(點擊此處閱讀下一頁)

　　即向上級爭取資源和優(yōu)化配置本土資源是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民共同的目標(biāo)。當(dāng)縣級政府不找鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要錢了，而是反過來給錢，縣級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的要求主要就是把下?lián)艿挠邢拶Y源用好，以保證農(nóng)民群眾安居樂業(yè)，必然要加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)管，這時再輔以相關(guān)的管理制度，如完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開、強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督、暢通信息渠道、擴大群眾參與社會管理的范圍等，必然能夠較好地促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由“官本位”向“民本位”的轉(zhuǎn)變�；�于壓力型體制的某些弊病，我們認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)供給的路徑設(shè)計主要立足于以下三個方面：

　　第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)供給的自主化。“自主化”即要求改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于鄉(xiāng)村社會的行政性控制，讓鄉(xiāng)村內(nèi)部的自主性力量在公共服務(wù)供給、社會秩序維系、沖突矛盾化解等多種領(lǐng)域充分發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。這樣一來，既降低了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政成本，又減少了管不勝管所帶來的政府失敗，從而使得鄉(xiāng)村社會內(nèi)部充滿生機與活力。這種新的治理范式，基本目標(biāo)是讓鄉(xiāng)村問題盡可能地內(nèi)部化。這里的“鄉(xiāng)村問題內(nèi)部化”是指，讓基層化解自己衍生出的問題，鄉(xiāng)村社會的問題盡量在鄉(xiāng)村內(nèi)部解決，而不是一有問題就首先成為政府直接面對的問題�，F(xiàn)在的突出現(xiàn)象是，當(dāng)農(nóng)民遇到問題時，首先是通過向政府施加政治壓力的方式解決，如出個交通事故、遇到偽劣化肥、勞資糾紛問題之類的事情，采取的反應(yīng)是到政府上訪、示威、沖擊政府機關(guān)等，普通的社會生活沖突一開始成了政治性事件。并不是說農(nóng)民采取這些辦法不對，這是農(nóng)民在體制面前的一個必然的反應(yīng)。事實上，不論對于農(nóng)民來說還是政府來說，都有更好的解決途徑和解決辦法，那就是盡可能地通過市場經(jīng)濟的規(guī)則途徑，或者通過社會組織的互動，或者通過利益團體的協(xié)商，總之是通過正常的社會性渠道來解決，而不是通過施加政治壓力的方式來解決。應(yīng)該允許農(nóng)民成立真正屬于自己的各類社會組織，使其真正能代表農(nóng)民的利益，通過組織的途徑表達利益要求，并以社會組織為依托同政策制定者、服務(wù)提供者以平等的身份進行討價還價，最終實現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給和農(nóng)村政治制度向農(nóng)民本位的回歸。

　　同時，為了降低或消除壓力型體制的負面效應(yīng)，中央出臺了“一事一議”的政策，將決策和程序由“自上而下”轉(zhuǎn)變?yōu)椤白韵露�上”，將農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給的決策權(quán)交到農(nóng)民手里，這是一項恰當(dāng)?shù)恼�策選擇。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本應(yīng)承認(rèn)和尊重農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利，即農(nóng)民對自己合法財產(chǎn)的擁有權(quán)利和支配權(quán)利。即便是搞建設(shè)，發(fā)展社會公益事業(yè)，也應(yīng)遵循量力而行和農(nóng)民自愿原則。免征農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)必須嚴(yán)格按照“一事一議”籌資籌勞的規(guī)定要求進行，該規(guī)定對籌資籌勞的標(biāo)準(zhǔn)、對象、程序、使用、監(jiān)督、和處罰等提出了十分明確而具體的要求�！耙皇乱蛔h”的初衷是改變農(nóng)民過去在農(nóng)村公益事業(yè)中處于被動接受的狀況，而成為農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)的直接決策者、參與者、管理者和受益者，從而能有效地保護農(nóng)民的利益，增強農(nóng)民自我管理的自治意識。但是，在實行過程中卻出現(xiàn)了另外兩種情況：一是這一規(guī)定不能確保農(nóng)民意志的實現(xiàn)。本來是要將農(nóng)民重新組織起來，解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的問題。但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能向村級組織的滲透，村委會的成員一般由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府任命，村委會由自治組織變成了帶有行政色彩的機構(gòu)，使得農(nóng)村公共產(chǎn)品供給又成為“自上而下”的決策形式，扭曲了農(nóng)民的意愿。二是“一事一議”難以實施。農(nóng)民認(rèn)為免征農(nóng)業(yè)稅意味著什么錢都不要交了，一事一議的錢籌不上來。所以，鄉(xiāng)村一些必須辦的公益事業(yè)，如村莊道路橋梁修建、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)按“一事一議”應(yīng)由農(nóng)戶出資的部分卻有時收不上來。此外，每年15元的上限雖然降低了基層亂收費的可能，但同時也限制了鄉(xiāng)村集體行動的能力，無法有效緩解公共資源不足的現(xiàn)狀。這是我們必須所要面對的村莊集體行動困境的問題。

　　第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)供給的市場化。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府居高臨下的指揮管理意識濃厚、傳統(tǒng)政府壟斷地位沒能打破，導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)供給競爭機制缺乏、效率低下，對于“供給什么”、“供給多少”、“如何供給”等思路模糊和混亂。因此，我們認(rèn)為，對于一些農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給，必須引入市場機制，讓市場主體充分參與到公共服務(wù)當(dāng)中來。因為，市場主體本身能夠?qū)μ峁┑墓�共產(chǎn)品進行成本核算，它們絕對不會去作太多的虧本買賣，從而能夠促使公共產(chǎn)品的供給和公共服務(wù)的提供發(fā)揮最大的經(jīng)濟效益和社會效益。同時，利用市場的管理方法促進公共服務(wù)的有效供給，有利于轉(zhuǎn)移鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的部分非專長的職能，有利于精簡機構(gòu)、裁減冗員以及做好切合實際的本職工作，從而減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共開支、不斷提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運作效率。另一方面，通過市場機制的運作能夠解決“提供什么”和“提供多少”的基本問題，從而有利于建立以農(nóng)民需求為導(dǎo)向的新型的公共服務(wù)供給模式。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)供給的市場化取向意味著重新界定政府與市場的邊界，意味著政府必須從不該涉入的領(lǐng)域主動撤資，或者減少政府資本所占的份額。由于管理能力的不足和管理效益的低下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須從半壟斷性或壟斷性行業(yè)里面退出，在農(nóng)村電力、煤氣、自來水等基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)方面通過合同外包、特許經(jīng)營、用者付費等方式，可以減少管理成本和提高服務(wù)效益。同時，在公共服務(wù)的市場供給過程中，起碼可以讓公共服務(wù)供給主體展開市場競爭，從而提高公共服務(wù)的質(zhì)量。通過市場機制模式，能夠鼓勵農(nóng)民顯示自己的需求偏好，比如農(nóng)村電信、電視、成人教育、自來水、農(nóng)業(yè)機械設(shè)備投入、農(nóng)業(yè)多種經(jīng)營等方面，從而不斷提高公共服務(wù)供給的有效性。

　　第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)供給的社會化。在新公共管理理論看來，并不是所有公共服務(wù)都要政府來承擔(dān)供給主體的責(zé)任，諸多公共服務(wù)可以由NGO甚至私營部門來提供。一般來說，NGO的發(fā)展與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的公民意識、觀念和精神等相聯(lián)系。經(jīng)濟體制改革釋放出了蘊涵在中國社會各個層面的巨大能量和多樣化需求，原有的政治化、行政化、一體化的社會，走向了開放化、市場化和多元化，這為整個社會走向自我服務(wù)、自我管理的多元治理模式奠定了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。20世紀(jì)90年代以來的一系列政府改革，為NGO的發(fā)展提供了廣泛的社會資源，大量具體的社會職能轉(zhuǎn)移到“第三部門”�？梢哉f，政府職能轉(zhuǎn)變催生了NGO與政府對社會的聯(lián)合治理，而這種多元治理模式也將為NGO的成熟與發(fā)展提供絕好的機遇。同時，在經(jīng)濟市場化和社會多元化的進程中，自上而下的人為的行政限制將越來越減少，公眾通過各種形式參與經(jīng)濟、社會乃至政治治理過程的機會將越來越多、熱情也越來越高，自由、自主、自治和志愿服務(wù)的意識也逐步覺醒和培養(yǎng)起來。

　　近年來，草根NGO有所發(fā)展并起了積極的作用，如商會按照產(chǎn)業(yè)類型以及政府引導(dǎo)形成專業(yè)協(xié)會，如養(yǎng)雞協(xié)會、養(yǎng)鴿協(xié)會、蔬菜協(xié)會、螃蟹協(xié)會等等。通過這些專業(yè)協(xié)會，政府對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整找到了載體和領(lǐng)頭羊。而社會和國際上存在的其他一些組織如“小額信貸”的聯(lián)合國扶貧項目，香港的“樂施會”等也對當(dāng)前中國農(nóng)村的建設(shè)產(chǎn)生了積極的促進作用。這些草根NGO的建立有利于促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的專業(yè)化、規(guī)�；�、市場化、標(biāo)準(zhǔn)化，有利于解決家庭小規(guī)模分散經(jīng)營和千變?nèi)f化的大市場之間的矛盾。合作社生產(chǎn)加工的產(chǎn)品，通過批發(fā)市場、配送中心、連鎖超市等銷售到市民手中，形成了完整的生產(chǎn)—加工—銷售鏈，為小規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)戶進入國內(nèi)外大市場開辟了道路；
對千家萬戶所需要的生產(chǎn)資料組織統(tǒng)一購買，容易買到質(zhì)優(yōu)價廉的生產(chǎn)資料。同時，嚴(yán)格要求社員按照各級農(nóng)業(yè)部門制定的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)技術(shù)規(guī)程，生產(chǎn)無公害、綠色、有機農(nóng)產(chǎn)品，提高了農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)化水平，增強了農(nóng)產(chǎn)品的市場競爭力。同時，草根NGO的建立有利于解決家庭承包經(jīng)營與農(nóng)業(yè)專業(yè)化、規(guī)�；�生產(chǎn)的矛盾。合作社結(jié)合自身優(yōu)勢推進“一村一品”，通過為農(nóng)民提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)，提高了生產(chǎn)專業(yè)化水平。比如，合作社組織農(nóng)業(yè)科技專家、企業(yè)技術(shù)人員向社員傳授生產(chǎn)技術(shù)，組織社員開展技術(shù)交流，組織引進新品種、新技術(shù)，加快了農(nóng)業(yè)科技推廣的步伐，提高了農(nóng)業(yè)科技成果的轉(zhuǎn)化率，同時也提高了農(nóng)民的科技文化素質(zhì)。只有民間組織放活和發(fā)展，農(nóng)戶才能有效降低生產(chǎn)、交易成本，規(guī)避市場風(fēng)險，最大可能的增強同大資本的談判能力和經(jīng)濟收益；
只有民間組織的放活和發(fā)展，鄉(xiāng)村社會的管理才會高效低耗，實現(xiàn)“政府只管該管的事，不該政府管的事民間自然有組織去管”才有可能性；
只有民間組織的放活和發(fā)展，民主政治才有組織保障，才可能有公正的村民自治和村莊民主。

　　在單純以政府為主導(dǎo)的治理下，不僅治理的效率低下，而且不能發(fā)揮基層民間組織的積極作用。作為國家最基層的政權(quán)機構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)供給必須規(guī)范和強化社會治安、稅收征管和社會服務(wù)方面的工作，使農(nóng)民真正享受到良好的政府服務(wù)，從而有效的改善干群關(guān)系、保持社會穩(wěn)定和推動社會進步。由于減輕了負擔(dān)，減少了行政干預(yù)，隨著社會中介組織的培育和成熟，以及政府職能的轉(zhuǎn)換，農(nóng)民將切實享有自主經(jīng)營權(quán)，享受更多更好的政府服務(wù)和社會服務(wù)，從而迸發(fā)出巨大的生產(chǎn)熱情，提高勞動生產(chǎn)率，推動經(jīng)濟的快速發(fā)展。在這一過程中，政府的合法性也得到了進一步的增強。當(dāng)民間組織發(fā)育成熟后，民間的力量會成為鄉(xiāng)村社會的主導(dǎo)力量，鄉(xiāng)村社會管理經(jīng)濟和政治的方式將隨之改變，民主與法制將成為主要的管理方式和手段，建立精簡、高效、低耗的民主自治政府將成為農(nóng)民的必然要求：一方面要求建立民選民管的自治政府；
另一方面，要求縣級政府放活鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。讓縣市政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不再是“老子和兒子”的關(guān)系，而是法定的權(quán)利關(guān)系，從而最終就是實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主自治。

　　四、新農(nóng)村建設(shè)語境中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理轉(zhuǎn)型

　　按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的目標(biāo)和原則，新農(nóng)村建設(shè)必然要求公共權(quán)力機構(gòu)做好提供“新設(shè)施”、“新服務(wù)”和培育“新農(nóng)民”的工作。首先，新農(nóng)村建設(shè)需要提供“新設(shè)施”。在新農(nóng)村建設(shè)過程中，需要尋求加大資金投入力度，重點是鄉(xiāng)村道路、潔凈能源、飲水安全、環(huán)境衛(wèi)生、垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)、改善生活創(chuàng)造良好的硬件條件。農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)可分為三大類：一是有利于生產(chǎn)的，二是有利于生活的，三是既有利于生產(chǎn)也有利于生活的。比如，公路就是有利于生產(chǎn)和生活的，而改水、改廁、改圈（豬圈）則主要是有利于改善生活環(huán)境的。因此，在財力有限的地方，應(yīng)首先投入改善生產(chǎn)條件的，不要一開始就將有限的財力用于改善農(nóng)民生活。當(dāng)然，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)可以兼顧生產(chǎn)和生活的要求。其次，新農(nóng)村建設(shè)需要提供“新服務(wù)”。加大政策傾斜力度，重點是發(fā)展農(nóng)村教育、衛(wèi)生、文化、科技、社保等社會事業(yè)，加快建立和完善農(nóng)村公共服務(wù)體系，通過提供“新服務(wù)”推進城鄉(xiāng)一體化。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的義務(wù)教育體制，加快建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，在全國范圍內(nèi)初步建立農(nóng)村最低生活保障制度，以及探索建立符合農(nóng)村特點的養(yǎng)老保障制度等。最后，新農(nóng)村建設(shè)需要培育“新農(nóng)民”。在新農(nóng)村建設(shè)過程中，力圖通過義務(wù)教育、職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)以及科技推廣、文化下鄉(xiāng)等方面措施培育社會主義建設(shè)中的有文化、懂技術(shù)、會經(jīng)營、能管理的新型農(nóng)民，因為新農(nóng)村建設(shè)最終要落實到農(nóng)民本位上來，只有農(nóng)民才是新農(nóng)村建設(shè)的創(chuàng)造者、推動著和直接收益者。

　　為此，以建立農(nóng)村公共服務(wù)體制為重點，改善農(nóng)村公共治理結(jié)構(gòu)，需要從多方面推進農(nóng)村的綜合配套改革：第一，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)改革，形成有利于農(nóng)村公共服務(wù)和社會事業(yè)發(fā)展的體制和機制；
第二，加快縣鄉(xiāng)財政體制改革，擴大公共財政覆蓋范圍；
第三，加快建立農(nóng)村義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和社會保障體制；
第四，保護農(nóng)民土地使用權(quán)，建立農(nóng)民的財產(chǎn)保護制度和利益表達機制；
第五，建立中央與地方的公共服務(wù)分工體制，重新界定中央與地方的職責(zé)范圍，強化公共服務(wù)問責(zé)制；
第六，盡快推行“省管縣”的行政體制改革。

　　在尋求綜合改革的治理框架下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在新農(nóng)村建設(shè)中的地位仍然是非常重要的，總體上講，它是新農(nóng)村建設(shè)的組織者和推動者，是公共產(chǎn)品提供的主導(dǎo)者，是農(nóng)村公共服務(wù)供給的基層單位和主要載體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的方向就是要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能從包攬一切轉(zhuǎn)變?yōu)橹惶峁┖诵墓�共產(chǎn)品，從行政管制轉(zhuǎn)變?yōu)楣�共服�?wù)，從直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)縱向上必須從垂直式轉(zhuǎn)向扁平化或者說從壓力型走向自主型，橫向上必須從單中心轉(zhuǎn)向多中心或者說從政府管治走向社會治理。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要成功實現(xiàn)治理的轉(zhuǎn)型，就必須建立角色明晰、結(jié)構(gòu)合理、責(zé)任明確、充滿效能的現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度。

　�。ㄔ�載于《中國行政管理》2008年第4期）

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　　The system straits and the transitive ways of the public services supply in township

　　Abstract:

　　In the post-agricultural tax period, the township government, under the policy framework of new rural construction, undoubtedly needs to realize the significant function transformation, thus it’s natural for having the responsibility to organize and undertake the countryside public service supply. However, at the bottom of pressure-typed system ,the public service supply in township still exist various defects such as the indefinite main-body, the unclear responsibility, the inadequate capacity, the disorder procedure and the poor result. Therefore, it is of great significance for the transition of the public services supply in township to design sound reform ways and establish modern township system.

　　Key words: public services; system straits; transitive ways; township governance

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　　基金項目／本文系國家社科基金項目“新農(nóng)村建設(shè)中的公共服務(wù)供給體制研究”（06BZZ035）、湖南省哲學(xué)社會科學(xué)成果評審委員會項目“農(nóng)村公共服務(wù)供給體制研究”（0608067C）以及教育部“新世紀(jì)優(yōu)秀人才支持計劃”2007年度資助項目的階段性成果。

　　作者簡介／陳潭（1969－），湖南常寧人，博士，中南大學(xué)公共管理系主任、教授、博士生導(dǎo)師，中南大學(xué)公共政策與地方治理研究中心主任，主要從事公共政策、公共事務(wù)與地方治理研究。

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