2009年中共中央一號(hào)文件在增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力的背景下，提出了調(diào)整政府間關(guān)系的兩大政策：第一，穩(wěn)步推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點(diǎn)，鼓勵(lì)有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣（市）的體制。這其中包括，推進(jìn)省直接管理縣（市）財(cái)政體制改革，將糧食、油料、棉花和生豬生產(chǎn)大縣全部納入改革范圍。第二，依法賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)展快、人口吸納能力強(qiáng)的小城鎮(zhèn)在投資審批、工商管理、社會(huì)治安等方面的行政管理權(quán)限。

　　這兩方面的改革設(shè)想對(duì)于構(gòu)造良好的政府與社會(huì)、市場(chǎng)的關(guān)系，對(duì)于塑造健全的社會(huì)治理秩序，均具有十分重要的意義。但如何推動(dòng)這些革，還需要更理性的思考與探索。

　　為什么出現(xiàn)地市一級(jí)政府？

　　擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革所針對(duì)的是目前橫亙于省、縣政府之間的地級(jí)市政府，省直接管理縣（市）的政策含義就是弱化、以至于最終取消地級(jí)市這樣一個(gè)政府單位。

　　最有趣的是，地級(jí)市這樣一級(jí)政府，在憲法、法律上是沒有堅(jiān)實(shí)依據(jù)的。憲法規(guī)定的行政區(qū)域劃分層級(jí)是省級(jí)單位，縣級(jí)單位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位。在此之外，籠統(tǒng)地提到“較大的市”，這似乎就是地級(jí)市政府的依據(jù)。但這一法律依據(jù)實(shí)在較為含糊而微弱。人們不免懷疑：這么一個(gè)沒有明確法律依據(jù)的政府層級(jí)為什么會(huì)出現(xiàn)，并且頗難取消？

　　從歷史說起�，F(xiàn)行政府間關(guān)系的基本架構(gòu)與處理原則，大體是古代傳統(tǒng)的延續(xù)。自秦建立郡縣制以來，法律所規(guī)定的常態(tài)的政府層級(jí)總是三級(jí)，即中央政府，次級(jí)政府，基層政府�？h政府是基層政府，縣官是所謂“親民之官”，這一點(diǎn)，兩千多年來沒有變過。中間層級(jí)的政府的名稱、層級(jí)與管轄范圍，則在頻繁變動(dòng)。

　　綜觀歷代政制變遷，這種變動(dòng)是有規(guī)律的：宋以前，次級(jí)政府單位數(shù)量較多，總是中央政府設(shè)立自己的派出機(jī)構(gòu)。比如，漢有郡、國一百余，中央政府就在其上設(shè)立了十幾個(gè)州刺史。到元代，建行省制，次級(jí)政府單位數(shù)量大幅度縮小，明清長期穩(wěn)定為二十多。但這樣以來，省所管理的縣級(jí)單位數(shù)量就大幅度增加。于是就變成了省政府設(shè)立自己的派出機(jī)構(gòu)，如清代的道。有意思的是，中間層級(jí)政府，不論是在中央政府與省政府之間，還是在省、縣政府之間，開始都是監(jiān)察機(jī)構(gòu)，但逐漸就演變成一層實(shí)體性政府。

　　古人也知道如此疊床架屋的弊端，但這個(gè)橫生出來的政府層級(jí)卻又為勢(shì)所必然。原因古人早就認(rèn)識(shí)到了�？たh制的本質(zhì)是統(tǒng)治權(quán)力自上而下逐級(jí)授予，從政治上說，所有官員對(duì)皇帝負(fù)責(zé)，從行政管理的角度說，每個(gè)官員對(duì)其上級(jí)政府負(fù)責(zé)。權(quán)力控制、監(jiān)督機(jī)制也就按照同樣的方向設(shè)計(jì)：中央政府控制、監(jiān)督地方政府，使之執(zhí)行自己的法律；
上級(jí)政府控制、監(jiān)督下級(jí)政府，確保其執(zhí)行自己的命令。

　　然而，有效的控制、監(jiān)督是有其技術(shù)限度的，考慮到人的生理能力與機(jī)構(gòu)處理事務(wù)能力的限度，每個(gè)上級(jí)政府直接隸屬的下級(jí)政府的數(shù)量不能太多，也許就是七八個(gè)，最多十來個(gè)。超過這一限度，上級(jí)政府即不可能對(duì)下級(jí)政府進(jìn)行有效的控制、監(jiān)督。應(yīng)對(duì)之道，惟有設(shè)立派出機(jī)構(gòu)，作為自己的耳目。時(shí)間一長，這個(gè)耳目性政府，就會(huì)長出完整的身體，監(jiān)察機(jī)構(gòu)就會(huì)實(shí)體化為一級(jí)政府。

　　地級(jí)市是依同樣的原理生長出來的。五十年代，省之下有虛設(shè)的行政專員公署，“八二”憲法改稱地區(qū)行政公署，已有實(shí)體化傾向。到九十年代，出現(xiàn)了地改市、地市合并的潮流，地區(qū)行政公署所在的市成為實(shí)體性的地級(jí)市，并對(duì)縣進(jìn)行完整的管理。原因在不難理解。一般的省都有七八十個(gè)縣級(jí)單位，省長恐怕難以記住這么多縣的縣長的名字。為了有效地進(jìn)行管理、控制，省政府必然傾向于設(shè)立一個(gè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)，每一個(gè)地級(jí)政府監(jiān)督六七縣，最多十來個(gè)。而隨后，這個(gè)機(jī)構(gòu)具有自己的利益，就會(huì)實(shí)體化。

　　上述歷史趨勢(shì)表明，假如現(xiàn)行政府結(jié)構(gòu)的原理、政府的職能不作較為根本的調(diào)整，即便以政令的方式擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣，地級(jí)市這個(gè)中間環(huán)節(jié)還是會(huì)以其它形式重生。

　　出路在縣政與市鎮(zhèn)自治

　　那么，如何真正有效地減少行政層次？

　　還得回到政府的控制、監(jiān)督機(jī)制上。下轄政府單位太多的上級(jí)政府，總是傾向于設(shè)立中間層級(jí)政府，目的是強(qiáng)化對(duì)下級(jí)政府的控制與監(jiān)督。這一目標(biāo)是完全正當(dāng)?shù)摹Ｈ魏我粋�(gè)政府，如果不受有效控制、監(jiān)督，必然成為民眾的禍害。

　　不過，歷史事實(shí)已經(jīng)證明，過去兩千多年來的這套政府架構(gòu)，即便設(shè)立了中間層級(jí)政府，也仍然不能實(shí)現(xiàn)上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的有效控制與監(jiān)督。原因在于，這套政府架構(gòu)的基本原理是權(quán)力自上而下地逐級(jí)授予，下級(jí)政府是上級(jí)政府的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。這樣，除了縣政府之外，其他政府，從中央政府，到州、郡或省、道或省、地市政府，都不是管事的政府，而是管官的政府，它們的主要職能是控制、監(jiān)督、管理下級(jí)政府。

　　這也意味著，包括中央政府在內(nèi)的上級(jí)政府自己是沒有直接政績(jī)可言的，它的政績(jī)只能是它所下轄的政府的政績(jī)之總和。于是，面對(duì)高級(jí)政府，下面的兩級(jí)政府具有共同利害關(guān)系，這兩級(jí)政府之間形成的是保護(hù)與被保護(hù)的關(guān)系，而不是制度設(shè)計(jì)者所期望的監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。于是，看起來可以做到雷厲風(fēng)行的自上而下的控制、監(jiān)督體系，在每一環(huán)節(jié)都有截留閥，其效力到了基層政府那里，就所剩無幾了。

　　這表明，要有效地控制、監(jiān)督基層政府，必須另尋出路。而只有解決了這個(gè)問題，上級(jí)政府才不會(huì)增設(shè)派出機(jī)構(gòu)。這個(gè)出路就是基層自治。如果基層社會(huì)是自治的，基層政府是自治性政府，其權(quán)力來自民眾的授予，政府對(duì)民眾負(fù)責(zé)，那么，本地人民就可以看管住本地政府，這個(gè)政府不大可能為害于民，上級(jí)政府也就沒有必要嚴(yán)密、事無巨細(xì)地看管它，自然也就不必設(shè)立看管下級(jí)政府的中間層級(jí)政府。

　　過去十幾年來，村民自治、社區(qū)自治在基層社會(huì)已有一定發(fā)育�，F(xiàn)在高層提出“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”，隱含了推進(jìn)縣政自治的信息。首先，省直管縣就意味著取消了一個(gè)直接妨礙縣政自主決策的行政障礙。其次，省直管又提出了一個(gè)挑戰(zhàn)：縣的決策權(quán)力擴(kuò)張，而管轄范圍廣泛的省政府又心力不足，那么，誰來控制、監(jiān)督?jīng)Q策權(quán)力擴(kuò)張了的縣政府？如何避免這個(gè)沒有地市級(jí)政府看管的縣政府去以更大的權(quán)力更為放肆地禍害民眾？或者反過來說，如何使這個(gè)縣政府利用其擴(kuò)張了的權(quán)力造福于縣民？

　　很顯然，既然準(zhǔn)備告別原有的控制、監(jiān)督機(jī)制，那就必須立刻建立起新的控制、監(jiān)督縣政府的機(jī)制。這個(gè)機(jī)制就是縣政自治的種種安排。比如，強(qiáng)化縣人大、尤其是其常委會(huì)的職權(quán)，使之真正成為本縣的國家權(quán)力機(jī)構(gòu)。為此，就需要增加縣人大代表及其常委會(huì)選舉過程的競(jìng)爭(zhēng)性，使這些人士都真正對(duì)縣民負(fù)起責(zé)任來。在時(shí)機(jī)成熟之時(shí)，可嘗試縣長的競(jìng)爭(zhēng)性直選，使縣民可對(duì)其直接問責(zé)。

　　關(guān)于基層政府自治，中共中央的文件還提出了推動(dòng)市鎮(zhèn)自治的思路，即依法賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)展快、人口吸納能力強(qiáng)的小城鎮(zhèn)在投資審批、工商管理、社會(huì)治安等方面的行政管理權(quán)限。也就是說，那些具有活力的市鎮(zhèn)將不再只是縣政府的下級(jí)政府，而將逐漸具有自我治理的權(quán)限。

　　這一點(diǎn)似乎被很多人忽略，但其實(shí)非常重要。傳統(tǒng)中國的行政中心是“城”，但星羅棋布的“市鎮(zhèn)”才是地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、宗教等方面的中心。而且，與城不同，市鎮(zhèn)通常是由民間自我治理的。過去三十多年來，市鎮(zhèn)迅速恢復(fù)繁榮，尤其是在工商業(yè)、尤其是私人工商經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)。比如，珠江三角洲、浙江、江蘇等地，市鎮(zhèn)儼然已具有成為經(jīng)濟(jì)與社會(huì)意義上的城市（city）的條件。給予這些市鎮(zhèn)以建制市的政治與法律待遇，它們就可以成為完整意義上的城市，而且比那些由行政中心演化而來的城市更像現(xiàn)代城市。

　　由此看來，中國的自治建設(shè)，可以沿著兩條路徑同時(shí)推進(jìn)：第一條，積極地推動(dòng)市鎮(zhèn)自治。它是由比較單純的工商業(yè)者組成的，自治的條件更充分。基于同樣的理由，市鎮(zhèn)自治可以采取委員會(huì)制，鎮(zhèn)長僅為委員會(huì)決策的執(zhí)行者。第二條，審慎地推動(dòng)縣政自治。事實(shí)上，早在清末民初，人們就曾經(jīng)試圖同時(shí)推進(jìn)市鎮(zhèn)自治與縣政自治。這兩者是并行不悖的。

　　以司法來控制自治實(shí)體

　　對(duì)于基層政府自治的構(gòu)想，人們可能產(chǎn)生一個(gè)疑慮：市鎮(zhèn)自治、縣政自治是否合乎中央政府的利益？中央政府又該如何控制、監(jiān)督這些基層政府呢？

　　我們首先可以確認(rèn)一點(diǎn)：中央政府的最大利益是長期穩(wěn)定地享有統(tǒng)治權(quán)，而保障民眾之合法權(quán)益，在國內(nèi)普遍地實(shí)現(xiàn)正義，是這種正當(dāng)性的唯一有效來源。從理論上說，中央政府通常會(huì)制定合乎普遍正義的法律、政策。中央政府也希望各級(jí)地方政府能夠執(zhí)行這些法律、政策，造福于民眾。設(shè)立中間層級(jí)政府，也正是為了達(dá)到這一目的。

　　但原有的政府管政府機(jī)制很容易失靈，基層政府自治則可以解決這個(gè)問題。應(yīng)當(dāng)說，基層政府自治本身就可以確保地方政府想辦法造福民眾，這就是在為中央政府積累統(tǒng)治的正當(dāng)性。更重要的是，自治也不意味著中央政府就無法控制、監(jiān)督這些自治的基層政府。知識(shí)這種控制、監(jiān)督機(jī)制的性質(zhì)發(fā)生了變化，不再是行政性，而是司法性的：中央政府可以借助一套高效率的司法體系監(jiān)督、約束地方政府，使之切實(shí)地執(zhí)行自己的法律和政策。

　　傳統(tǒng)上人們一直以為，在政府之間，只有上下級(jí)直接控制-服從的行政性權(quán)力才是真正的權(quán)力，只有這種權(quán)力能保證上級(jí)政府的法律、政令被下級(jí)政府切實(shí)執(zhí)行。上面的分析已經(jīng)表明，事實(shí)遠(yuǎn)非如此。中央政府借助中間層級(jí)的政府來監(jiān)督基層政府執(zhí)行自己的法律與政策，其執(zhí)行的效力必然大打折扣，人們已經(jīng)用“政令不出中南�！眮硇稳葸@一政治困境。

　　但是，人類也已經(jīng)找到了解決這一問題的出路。如前賢所說：“如果政治上有所謂定理，則一個(gè)政府，其司法權(quán)與其立法權(quán)應(yīng)具同格，當(dāng)列為一條。”按照這樣定理，中央政府的法律與政策，要靠中央政府自己來執(zhí)行，而不應(yīng)當(dāng)借助中間層級(jí)的政府來執(zhí)行。就法律而言，中央政府法律與政策的執(zhí)行者，應(yīng)當(dāng)是中央政府自己的法院，而不應(yīng)當(dāng)是其他機(jī)構(gòu)。

　　基于這一簡(jiǎn)單的真理，筆者近年來提出了司法中心的政改方案，其要旨是建立一套相對(duì)于地方政府享有獨(dú)立性的法院體系。這些法院就在地方政府身邊，應(yīng)民眾之訴求，即時(shí)地審查地方政府的法規(guī)和行為，阻止地方政府侵害民眾權(quán)益，從而制約、約束地方政府濫用權(quán)力的傾向。這個(gè)法院系統(tǒng)以看得見的方式讓民眾得到正義，也使中央政府的法律在全國范圍內(nèi)得到一致的執(zhí)行，從而實(shí)現(xiàn)真正的“統(tǒng)一”。

　　現(xiàn)行法院體系是無法履行這些責(zé)任的。人們?cè)缇椭赋�，目前的地方法院高度地行政化、地方化。它們大體上聽命于地方政府，在執(zhí)行全國的法律的時(shí)候，時(shí)不時(shí)地按照地方的需要隨意進(jìn)行解釋。這樣的法院既不能統(tǒng)一地執(zhí)行全國性法律、約束地方政府，也無法向遭受地方政府侵害的民眾提供及時(shí)有效的救濟(jì)，從而損害整個(gè)政府的權(quán)威。

　　中央政府要有效地執(zhí)行自己的法律、有效地監(jiān)督地方政府，就必須建立自己的法院體系，即中央法院系統(tǒng)。這個(gè)法院系統(tǒng)具體如何設(shè)立，或可討論，但此種必要性，恐怕是難以否認(rèn)的。與削減政府層次相關(guān)的一點(diǎn)是：地級(jí)市政府盡管妨礙省直管縣，但其最初作為監(jiān)察層級(jí)的設(shè)立是有其合理性。因而，這一級(jí)政府可以經(jīng)過改造，予以保留。所謂改造，就是剝離其行政職權(quán)，將其轉(zhuǎn)換為較為純粹的監(jiān)察與司法層級(jí)，中央法院的初審法院——地區(qū)法院——設(shè)立于此，其司法管轄區(qū)即為現(xiàn)在地級(jí)市的行政管轄權(quán)。當(dāng)然，負(fù)責(zé)執(zhí)行中央政府之其它政令的機(jī)構(gòu)，比如土地管理監(jiān)察、行政監(jiān)察、銀行監(jiān)管等等機(jī)構(gòu)，均克設(shè)立于此一層級(jí)。

　　作為中央法院系統(tǒng)的初審法院，它可以成為這些縣、市鎮(zhèn)的自治性政府的監(jiān)督者。它有權(quán)受理以其司法管轄區(qū)內(nèi)各級(jí)政府及其行政部門作為一方當(dāng)事人的糾紛，即所有行政訴訟，以及以這些政府為當(dāng)事人的所有民事訴訟。它還有權(quán)受理涉及兩省居民、政府的訴訟。在審理所有這些案件的過程中，它有權(quán)審查地方政府的抽象行政行為，即審查地方行政法規(guī)、部門規(guī)章、紅頭文件的合法性及合憲性，一旦發(fā)現(xiàn)其違法或違憲，即宣告其無效。

　　通過這樣一套法院體系，民眾可以比較便利地找到中央政府在地方的直接代理人，不經(jīng)過任何中間環(huán)節(jié)，直接從中央政府那里獲得救濟(jì)，獲得正義。通過這種辦法，中央政府也可以約束自治的地方政府，使之不能做損害自己轄區(qū)民眾的事情，不能做損害其他地區(qū)的事情，更不能做違反中央政府法律、侵害國家整體利益的事情�？傊�，借助于中央法院系統(tǒng)，中央政府與民眾得以保持直接、快捷的聯(lián)絡(luò)、溝通渠道，兩者可以共同監(jiān)督自治的地方政府。

　　當(dāng)然，這種司法監(jiān)督絕不會(huì)損害地方的自治，它只是給地方自治劃了一條否定性邊界：地方自治必須是在全國法律所允許的范圍內(nèi)的自治，必須是能夠增進(jìn)民眾利益、從而增進(jìn)國家利益的自治。這樣，中央政府與地方政府形成合理的分工合作關(guān)系：地方政府享有廣泛的自由活動(dòng)空間，可以更為自主地做事；
中央政府則對(duì)其活動(dòng)予以監(jiān)管，可以有效地阻止其做壞事。從這樣健全的政府間關(guān)系架構(gòu)中，民眾將會(huì)得到較大福利。

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