浙江區(qū)域市場體系發(fā)育、演進(jìn)鮮明的內(nèi)生性和自發(fā)性特征，決定了浙江現(xiàn)象對于反思和總結(jié)中國市場化進(jìn)程，以及地方政府在這一進(jìn)程中的角色具有特殊的意義。從80年代的“放任與扶持”，到90年代的“引導(dǎo)與規(guī)范”，再到新世紀(jì)以來的“服務(wù)與提升”，浙江各級地方政府的角色行為同區(qū)域市場體系的發(fā)育之間形成了一種良性的互動機制。在根據(jù)市場體系發(fā)育和市場秩序擴(kuò)展的內(nèi)在需要不斷進(jìn)行“試錯性”調(diào)整的過程中，地方政府的角色行為較好地呈現(xiàn)出了“市場增進(jìn)型”的“有效政府”的規(guī)定性。

　　關(guān)鍵詞　市場化　地方政府　政府角色

　　市場化進(jìn)程中的政府管理體制改革，在很大意義上是政府角色定位及其行為模式的“試錯性”探索過程。沒有普適的政府角色定位，也沒有一成不變的政府行為模式。對于轉(zhuǎn)型國家來說，從計劃經(jīng)濟(jì)體制下的全能型政府向市場經(jīng)濟(jì)條件下的有限政府的角色轉(zhuǎn)型，是一個持續(xù)性和適應(yīng)性的調(diào)整過程。各級政府都需要通過“試錯性”的探索，學(xué)習(xí)掌握市場經(jīng)濟(jì)的理論知識和市場運作的“實踐性知識”，進(jìn)而根據(jù)市場體系發(fā)育的進(jìn)程及其客觀要求不斷調(diào)整自身的職能定位和行為模式。本文基于浙江市場化改革30年歷程的經(jīng)驗，試就地方政府在市場化進(jìn)程中的角色變遷及其內(nèi)在邏輯進(jìn)行初步的反思和總結(jié)。

　　一、地方政府角色變遷的制度約束條件

　　地方政府職能轉(zhuǎn)變或角色調(diào)適，不是一個單純的角色認(rèn)知演變過程，在很大意義上是一個權(quán)力和利益的多元博弈過程。市場化進(jìn)程中制度環(huán)境的深刻演變，為地方政府的行為選擇構(gòu)建了特定的約束條件和激勵機制，規(guī)定了地方政府行為選擇的不同策略集，塑造出了市場化進(jìn)程中不同時期的政府角色模式。

　　圍繞政府在市場制度創(chuàng)新過程中的作用，戴維·菲尼在他的制度供求分析模型中提出了政府制度供給的主要外生變量，包括憲法秩序、現(xiàn)存制度安排、制度設(shè)計成本、現(xiàn)有知識積累、實施新安排的預(yù)期成本、規(guī)范性行為規(guī)則、公眾態(tài)度、上層決策的預(yù)期凈收益等等。當(dāng)制度環(huán)境的重要變量發(fā)生顯著變遷時，地方政府作為理性的行為主體，會結(jié)合自己的目標(biāo)集合與所面臨的特定情境，選擇有利于實現(xiàn)其效用最大化的博弈策略集�；�于浙江市場化進(jìn)程的歷史經(jīng)驗，我們認(rèn)為，財政體制、意識形態(tài)、政府間權(quán)力結(jié)構(gòu)及政府間競爭，可能是制約地方政府行為選擇和角色變遷最重要的制度約束條件。

　　1·財政體制。市場化進(jìn)程中地方政府角色變遷的最大誘因，莫過于財政體制的改革。從財政包干制到分稅制，財政體制改革的效應(yīng)已遠(yuǎn)不止限于政府間財政關(guān)系的調(diào)整，它在很大程度上無異于重構(gòu)了中央與地方的關(guān)系。在分權(quán)化的財政體制下，地方政府成為擁有獨立的財力和財權(quán)，具有相對獨立的經(jīng)濟(jì)利益和效用目標(biāo)的公共事務(wù)管理主體，而不再是傳統(tǒng)的統(tǒng)收統(tǒng)支的財政體制下一個縱向依賴的行政組織。財政體制的“聯(lián)邦化”趨向，使得地方政府可以在相當(dāng)程度上根據(jù)自己的偏好，自主地確立行政目標(biāo)，并運用自己掌握的財權(quán)最大限度地整合地方資源，實現(xiàn)其特定的行政意圖。地方利益以及政府自身利益，由此迅速顯性化，成為左右地方政府行為選擇最重要的變量之一。特別是在90年代以來，隨著地方經(jīng)濟(jì)增長績效成為“政治企業(yè)家”政績考核的主要內(nèi)容，地方經(jīng)濟(jì)增長績效最大化更是成為地方政府行為選擇的重要內(nèi)在依據(jù)。經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府的角色模式的形塑及其強化，與此有著密切的關(guān)聯(lián)。

　　2·意識形態(tài)。在中國特定的政治條件下，意識形態(tài)對地方政府行為選擇的影響，比“憲法秩序”更具有實質(zhì)性的意義。意識形態(tài)是執(zhí)政黨建構(gòu)政治合法性的核心資源，其運作是與高度集權(quán)的政治體制和高度集中的經(jīng)濟(jì)體制緊密聯(lián)系在一起的，有著強有力的激勵和懲罰機制，是一種硬約束而不是軟約束。對于地方官員來說，忠誠于主流意識形態(tài)，固然不等于政治晉升機會的最大化，但對意識形態(tài)任何意義上的公然背離，都意味著政治前途的徹底斷送。改革開放以來，盡管國家意識形態(tài)變遷鮮明體現(xiàn)出了以發(fā)展為導(dǎo)向的現(xiàn)實主義趨向，以及對市場化改革日益擴(kuò)大的包容性，但其具體的變革過程卻交織著錯綜復(fù)雜的思想紛爭，甚至是激烈的政治斗爭。地方政府要順應(yīng)民間市場主體的要求，支持和推進(jìn)市場化改革，在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)不可避免都要或多或少地偏離舊的意識形態(tài)的框框，但這種偏離又必須限制在一定的范圍，不能同敏感的意識形態(tài)教條發(fā)生激烈的正面沖突。這就需要地方政府對于意識形態(tài)所能容忍的變革極限有很好的把握，具備為市場化改革進(jìn)行政治合法性辯護(hù)，彌合傳統(tǒng)意識形態(tài)與地方市場化制度創(chuàng)新裂縫的高超政治藝術(shù)。

　　3·權(quán)力結(jié)構(gòu)。自20世紀(jì)80年代以來，中央與地方關(guān)系的調(diào)整以放權(quán)為基調(diào)，但這種放權(quán)基本上局限于行政性放權(quán)，始終沒有能夠從制度上建立中央政府與地方各級政府之間明確的職責(zé)、權(quán)限分工體系，導(dǎo)致地方政府的權(quán)限和行為邊界呈現(xiàn)出了彈性化的演變趨向。首先，行政性放權(quán)是一種政策性行為，權(quán)力收放的幅度、時機，都取決于中央權(quán)宜性的策略權(quán)衡，中央政府沒有也不可能給地方政府的行為選擇設(shè)立明示、確切的邊界，地方政府的職責(zé)、權(quán)限始終是模糊、富有彈性的。其次，行政性放權(quán)的人為性、權(quán)宜性直接誘發(fā)了政府間關(guān)系的博弈化。中央政府固然可以利用自己的權(quán)威優(yōu)勢，靈活地掌握收權(quán)或放權(quán)的尺度，地方政府同樣也可以充分利用自己擁有的信息優(yōu)勢，最大限度地擴(kuò)張行為選擇的自主性空間。由此，地方政府的權(quán)限和行為邊界，在很大程度上取決于地方政府行政博弈的政治勇氣和策略選擇。再次，在中國的市場化進(jìn)程中，中央與地方的委托代理關(guān)系在很大程度上是一種一攬子政治承包機制。受信息不對稱和監(jiān)督成本的限制，上級政府只能通過下達(dá)剛性指標(biāo)任務(wù)的方式來引導(dǎo)和約束下級政府。這種承包機制在給地方政府建構(gòu)了一種體現(xiàn)中央政府行政意圖的壓力機制的同時，恰恰給地方政府?dāng)U張行為自主性提供了極大的彈性空間。在此，地方政府以完成指標(biāo)任務(wù)為前提，獲得了在指標(biāo)任務(wù)以外事務(wù)上“說了算”的自主權(quán)；
以滿足上級政府的目標(biāo)控制為前提而獲得了行為方式和行政策略運用上的充分自主權(quán)。最后，中國漸進(jìn)性改革的“試錯性”邏輯，決定了中央政府對地方政府自主行為持有較大程度的容忍。在市場化進(jìn)程中的每一個重要環(huán)節(jié)，中央政府都迫切需要通過局部性改革的績效來啟示下一步改革目標(biāo)及其路徑的選擇，并證明這種選擇的合理性，降低全局性改革的風(fēng)險。而要發(fā)揮地方政府在局部改革上的主動性和創(chuàng)造性，不僅需要賦予地方政府某些必要的自主權(quán)，而且必須對地方政府在改革試驗過程中的種種可能偏離舊體制的沖動保持必要的克制。問題在于，地方政府作為一個有著特殊效用目標(biāo)的行為主體，一旦其偏離既有制度約束的沖動得到了一定的默認(rèn)，就可能一而再而三地嘗試突破中央政府沒有明示的體制和政策的極限值。

　　4·政府間競爭。在行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的背景下，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的競爭，直接表現(xiàn)為政府間的政績競爭。地方政府要在區(qū)域發(fā)展競爭中贏得優(yōu)勢，一方面需要充分利用自身的信息優(yōu)勢，同上級政府和中央政府展開各種行政博弈，力求為本地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展獲得更多的資源和更有利的政策空間，確立自身在同級政府間競爭中的優(yōu)勢地位。另一方面必須通過政策和資源的競爭，同其他地方政府爭奪流動性的要素資源，在限制本地資源流出的同時，最大限度地爭取外部資源的涌入。政府間的無序競爭，直接刺激了地方政府干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)過程的動因，助長了地方政府競相超越權(quán)限，突破中央政策限制的沖動。

　　二、地方政府角色變遷的歷史軌跡：浙江現(xiàn)象的個案分析

　　作為一個制度創(chuàng)新高度活躍的省份， 30年來，浙江憑借市場化、民營化的制度創(chuàng)新優(yōu)勢，創(chuàng)造了令人矚目的浙江現(xiàn)象。這其中，除了民間市場主體的制度創(chuàng)新和市場運作優(yōu)勢外，地方政府的角色轉(zhuǎn)換，無疑起到了關(guān)鍵性的作用。從80年代開明地默許基層群眾為解決自己的生計問題而采取的某些沖破舊體制的舉動，對個體私營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展采取放任自流甚至暗中支持的策略；
到90年代積極引導(dǎo)、扶持、規(guī)范個體私營經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為市場體系的發(fā)育提供各種有效的政策激勵；
再到新世紀(jì)以來根據(jù)市場體系發(fā)育和市場秩序擴(kuò)展的內(nèi)在需求，積極探索市場經(jīng)濟(jì)條件下的地方政府管理模式，浙江各級地方政府的角色行為同區(qū)域市場體系的發(fā)育之間形成了一種良性互動機制，在區(qū)域市場體系發(fā)育的不同階段形成了與之相適應(yīng)的“有效政府”的角色行為模式。

　　1·放任與扶持：市場化初期的地方政府角色

　　如果說在市場體系的發(fā)育過程中相對較少的行政干預(yù)，使“溫州模式”和“浙江現(xiàn)象”中的政府角色給人留下了很深的“無為而治”的印象的話，那么，這種“無為而治”實際上可能只是更多地反映了改革開放初期以溫州為代表的浙江地方政府的角色行為特征。概括地講，這種“放任”、“無為”主要表現(xiàn)在三個方面：一是在國有經(jīng)濟(jì)力量薄弱，集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)落后的背景下，以溫州為代表的浙江許多地方政府沒有像其它一些地方政府一樣，廣泛地介入微觀經(jīng)濟(jì)過程，通過積極致力于搞活國有經(jīng)濟(jì)，或大力扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)發(fā)展，發(fā)揮政府在資源配置和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)性甚至支配性作用。二是在個體私營經(jīng)濟(jì)還沒有獲得合法地位的時期，地方政府基于個體私營經(jīng)濟(jì)對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要貢獻(xiàn)，沒有像其它一些地方政府一樣，嚴(yán)格按照當(dāng)時國家意識形態(tài)和政策要求，對其采取嚴(yán)厲的行政干預(yù)，而是最大限度地采取了寬容、默認(rèn)的對策。三是在地方經(jīng)濟(jì)還比較落后，政府資源汲取能力還很有限的情況下，浙江的一些地方政府甚至也沒有能夠像其它一些地方政府一樣，大規(guī)模地從事公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而是更多借助于民間的力量，以市場化運作的方式，來緩解公共基礎(chǔ)設(shè)施及公共產(chǎn)品的供給不足問題。

　　與“放任”、“無為”相聯(lián)系的是，開明的地方政府或出于其相對超前的市場經(jīng)濟(jì)認(rèn)知信念，或基于地方利益及地方民眾的利益訴求，還想方設(shè)法給予民間的市場化改革試驗最大限度的政治庇護(hù)和政策支持。如在中央的政策規(guī)定比較含糊的領(lǐng)域，營造既定政治和政策環(huán)境下最為寬松的區(qū)域發(fā)展環(huán)境；
適時、適度地介入民間的市場制度創(chuàng)新實踐，在總結(jié)微觀主體的創(chuàng)新經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，將游離于體制之外，尚不擁有合法地位的制度創(chuàng)新成果納入政府管理的渠道，賦予其在地方上的合法性；
在民間的創(chuàng)新實踐遭到政治合法性的質(zhì)疑的情況下，在各種場合為這種創(chuàng)新實踐的現(xiàn)實合理性進(jìn)行政治辯護(hù)，等等。

　　浙江的地方政府在市場化改革的初期，對民間的市場化改革試驗采取“放任與扶持”的態(tài)度，更多地讓民間力量發(fā)揮第一行動集團(tuán)的作用，將自身的角色定位于為民間的創(chuàng)新實踐創(chuàng)造相對寬松的政策環(huán)境，為其提供力所能及的支持、保護(hù)上，實際上是特定約束條件下的一種自主性的理性行為選擇。首先，80年代市場化改革還處于典型的“摸著石頭過河”的狀態(tài)，在每項重大決策都交織激烈的意識形態(tài)紛爭，政治約束條件和宏觀政策取向存在高度的不確定性情況下，地方政府無論是否對民間的制度創(chuàng)新實踐進(jìn)行干預(yù)，都存在著一定的政治風(fēng)險。而溫臺地區(qū)國有、集體經(jīng)濟(jì)弱小，民間創(chuàng)新的體制外增長屬性(改革不是直接針對國有、集體經(jīng)濟(jì))，以及相對邊陲的政治地理方位，客觀上為地方政府以“無為”的方式對待民間的市場化改革嘗試，而沒有按照當(dāng)時的意識形態(tài)及政策要求采取嚴(yán)厲的打壓的態(tài)度，提供了必要的政治條件。其次，“無為”的策略，既是政府官員與市場主體曖昧的利益關(guān)聯(lián)的反映，更是地方財政壓力所使然。在無法指望國有經(jīng)濟(jì)發(fā)揮經(jīng)濟(jì)支柱作用，甚至連扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展也受到財力的極大限制的情況下，肩負(fù)著加快地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展重任的地方政府，如果不敢越雷池一步，恪守主流意識形態(tài)和舊體制的規(guī)定，在地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)上必然陷入極為尷尬的境地。再次，浙江獨特的區(qū)域文化傳統(tǒng)所造就的微觀主體的制度創(chuàng)新優(yōu)勢，是地方政府得以采取“放任”、“無為”的策略的重要社會基礎(chǔ)。大部分浙江學(xué)者傾向于把浙江市場化的制度變遷理解為微觀經(jīng)濟(jì)主體與地方政府的合作或“合謀”的過程。無論是將“溫州模式”和“浙江模式”界定為“準(zhǔn)需求誘致”的制度變遷，④還是“新古典的工業(yè)化發(fā)展模式”、“民間誘致加政府增進(jìn)”模式，突出的都是一個問題，即“由于民間力量的旺盛和市場化利益的內(nèi)驅(qū)力之強大，浙江地方各級政府對推進(jìn)改革和推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展只發(fā)揮了次要或者說從屬的作用�！睋Q言之，民間自發(fā)性的工業(yè)化沖動的強盛，決定了地方政府不去積極扮演地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主導(dǎo)者角色并不會導(dǎo)致地方經(jīng)濟(jì)的衰退，甚至只會更有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展；
民間“草根”市場主體制度創(chuàng)新的高度活躍，決定了地方政府不去充當(dāng)制度創(chuàng)新的“第一行動集團(tuán)”，并不會影響地方的市場化改革的推進(jìn)。(點擊此處閱讀下一頁)

　　2·引導(dǎo)與規(guī)范：市場化中期的地方政府角色

　　以中共14大確立建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系的經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)模式為分水嶺，地方政府行為選擇的約束條件發(fā)生了一次歷史性的變遷。一是民營經(jīng)濟(jì)政治和法律上的合法性的確立，制約地方政府支持市場化改革的政治風(fēng)險基本被釋放，早已基于經(jīng)濟(jì)增長績效確立了市場經(jīng)濟(jì)認(rèn)知信念的地方政府，由此終于得以從幕后走向前臺，公開、大膽地支持私營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。二是隨著國家意識形態(tài)實現(xiàn)以發(fā)展為核心的歷史性轉(zhuǎn)型，以及政府考核體系的變革，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域間競爭及政府間政績競爭日趨激烈，地方政府的效用目標(biāo)同地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效由此緊密地捆綁在一起，迫使地方政府開始以相互競爭的態(tài)勢，最大限度地發(fā)揮地方政策的靈活性，推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。三是分稅制的實施，開始驅(qū)使著地方政府最大限度地發(fā)掘地方性資源，運用各種資源配置手段，追求地方財政收入最大化，實現(xiàn)其特定的行政目標(biāo)。

　　盡管并不存在一個整齊劃一的節(jié)拍，但90年代以來，浙江各級地方政府的角色行為模式的演變，普遍呈現(xiàn)出了從相對無為到積極有為的態(tài)勢，主要表現(xiàn)在：一是地方政府普遍開始以積極的姿態(tài)，充分發(fā)揮自身在制度創(chuàng)新中的主導(dǎo)作用，為個體私營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供最有利的政策支持。從省委、省政府出臺的促進(jìn)個私經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“四個不限(不限發(fā)展比例，不限發(fā)展速度，不限經(jīng)營方式，不限經(jīng)營規(guī)模)”、“四個有”(讓個私企業(yè)經(jīng)營者“經(jīng)濟(jì)上有實惠，社會上有地位，政治上有榮譽，事業(yè)上有作為”)的政策規(guī)定；
到市縣政府在中央出臺“抓大放小”政策之際，大踏步地推進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)和集體經(jīng)濟(jì)的股份制改造；
再到各級政府致力于大力整頓市場秩序，建立健全市場規(guī)則，推進(jìn)市場交易的制度化，浙江各級地方政府開始更多地扮演起了制度創(chuàng)新的“第一行動集團(tuán)”的角色。二是市縣政府紛紛借鑒溫臺、義烏等地商品市場“帶動一片產(chǎn)業(yè)，活躍一地經(jīng)濟(jì)，富裕一方百姓”的經(jīng)驗，積極推進(jìn)各種專業(yè)市場的建設(shè)，形成了專業(yè)市場在全省遍地開花之勢。三是市縣政府紛紛提出并實施“二次創(chuàng)業(yè)”戰(zhàn)略，積極規(guī)劃建設(shè)各類工業(yè)園區(qū)，引導(dǎo)、鼓勵企業(yè)向園區(qū)集聚，以克服80年代民間自發(fā)的工業(yè)化進(jìn)程暴露出的“村村點火，戶戶冒煙”的分散化弊端。四是各級地方政府大規(guī)模地推進(jìn)城市化建設(shè)，積極營造有利于人口和產(chǎn)業(yè)向城市集聚的政策環(huán)境，使浙江的城市化水平迅速由位居全國中下游進(jìn)入到全國先進(jìn)行列。

　　3·服務(wù)與提升：市場化后期的地方政府角色

　　一個成熟的具有擴(kuò)展性的市場經(jīng)濟(jì)秩序，是一個由完善的市場運作機制，以及與之相匹配的政府管理模式和發(fā)達(dá)的社會自治組織等共同構(gòu)成的，相互支持的網(wǎng)絡(luò)體系。隨著區(qū)域市場體系發(fā)育的逐步成熟，市場秩序的擴(kuò)展必然要提出轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府管理模式的內(nèi)在要求。對于浙江來說，一方面，市場主體發(fā)育的相對成熟，為地方政府退出競爭性領(lǐng)域，減少對微觀經(jīng)濟(jì)過程的行政干預(yù)創(chuàng)造了必要的條件。另一方面，初級形態(tài)的市場體系向高級形態(tài)的市場體系的演進(jìn)，又提出了規(guī)范市場秩序，為市場主體創(chuàng)造公平競爭的制度環(huán)境的迫切任務(wù)。因而，如何深化行政體制改革，優(yōu)化政府管理模式，以適應(yīng)和促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，就成為地方政府面臨的新課題。

　　90年代末和新世紀(jì)初以來，浙江各級地方政府在順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化地方政府管理模式方面進(jìn)行了一些積極的探索，浙江因此也成為地方政府管理創(chuàng)新最為活躍的地區(qū)之一。

　　概括地講，這一時期政府角色行為模式的變遷，重點主要集中在以下幾個方面：一是通過壓縮政府職能部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“撤擴(kuò)并”改革，精簡政府機構(gòu)，控制政府規(guī)模，降低行政成本；
通過不斷深化行政審批制度改革，全面推廣行政服務(wù)中心的管理模式，改造行政流程；
根據(jù)80年代以來浙江所堅持的省管縣財政體制的發(fā)展績效，連續(xù)四輪推進(jìn)強縣擴(kuò)權(quán)改革等一系列舉措，努力提高政府運行效率，降低市場主體的交易成本。二是以“信用浙江”和“法治浙江”建設(shè)為載體，努力規(guī)范政府行為，健全公平競爭的市場規(guī)則體系。全省普遍建立旨在規(guī)范政府的事權(quán)、財權(quán)、人事權(quán)的行政服務(wù)中心、招投標(biāo)中心、會計核算中心、經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境投訴中心，市場經(jīng)濟(jì)運作的外部環(huán)境得以進(jìn)一步優(yōu)化。三是建立健全社會保障體系，增強政府的公共服務(wù)功能。完善的社會保障體系是成熟的市場經(jīng)濟(jì)秩序的重要組成部分。浙江由于市場經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)，地方政府通過直接充當(dāng)市場主體以帶動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力相對較小，地方政府得以將更多的精力投向?qū)γ裆鷨栴}的關(guān)注。隨著政府財力的逐步增強，從90年代后期開始，浙江各級地方政府明顯加大了社會保障體系建設(shè)的力度，初步建立起了一個較低水平的覆蓋全省城鄉(xiāng)的社會保障網(wǎng)絡(luò)體系，地方政府的公共服務(wù)功能正在逐步強化。據(jù)研究，浙江的公共服務(wù)水平排在北京、上海、天津之后，列全國第4位。從財政支出情況來看， 2006年浙江用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的財政支出比重已經(jīng)下降到10. 6%，社會性支出的比重已經(jīng)上升到61. 8%，同時72%的新增財政收入用于公共支出，初步確立了從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的財政保障機制。

　　綜上所述，在市場化的改革進(jìn)程中，浙江各級地方政府的角色行為模式一直處于適應(yīng)性的調(diào)整過程之中。地方政府在制度環(huán)境變遷所建構(gòu)的特定約束條件下，根據(jù)區(qū)域市場體系發(fā)育和市場秩序擴(kuò)展的內(nèi)在要求，通過各種自主性的“試錯性”嘗試，不斷調(diào)整政府與市場的關(guān)系，在不同的時期確立了較為合理的政府角色定位。這是我們理解浙江現(xiàn)象一個不可或缺的重要視角。

　　三、地方政府角色變遷的內(nèi)在邏輯：浙江現(xiàn)象的啟示

　　改革開放以來，浙江的制度創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一直以民營化、市場化為特色，浙江的市場化模式被一些學(xué)者稱為最典型地體現(xiàn)了哈耶克自生自發(fā)秩序的擴(kuò)展邏輯⑩。盡管將浙江區(qū)域市場體系的發(fā)育，理解為一個純粹的自生自發(fā)過程可能存在重大的偏頗，但相比較而言，浙江區(qū)域市場體系的發(fā)育，政府行政干預(yù)的強度是最弱的，其內(nèi)生性和自發(fā)性的特征表現(xiàn)得相當(dāng)突出。因此，研究浙江地方政府在市場化進(jìn)程中的角色行為模式及其演變的內(nèi)在邏輯，對于我們反思中國的市場化進(jìn)程和政府角色轉(zhuǎn)型，具有特殊的意義。

　　1·浙江經(jīng)驗：地方政府在制度創(chuàng)新中的特殊角色

　　雖然浙江市場化的特殊經(jīng)驗一直倍受矚目，但浙江現(xiàn)象中的政府角色研究卻沒有受到應(yīng)有的重視。西方學(xué)者完成的有關(guān)中國市場化進(jìn)程中的政府角色的研究成果(如瓦爾德、戴慕珍、大衛(wèi)·文克等人的成果，依據(jù)的大多是蘇南模式或珠三角模式中政府角色的個案經(jīng)驗，相關(guān)研究忽視了中國地方政府角色的多樣性，甚至造成了地方政府的主導(dǎo)和支配作用是中國地方市場化進(jìn)程的普遍特征的錯覺。而正如哈佛大學(xué)亞洲中心主任托尼·塞奇(TonySaich)指出的那樣，中國的市場化及地方治理模式存在著高度的多樣性，“經(jīng)驗研究質(zhì)疑了用一種模式闡釋中國地方政府性質(zhì)的可行性”。在國內(nèi)學(xué)術(shù)界，雖然從80年代后期開始溫州模式就受到了廣泛關(guān)注，但有關(guān)溫州模式和浙江現(xiàn)象中的政府角色，卻往往停留“無為而治”這樣籠統(tǒng)的，似是而非的概括上。事實上，無論是同一時間段地方政府角色行為模式的區(qū)域性和層級性差異，還是同一地方政府角色行為模式的歷時性變遷都充分說明，所謂的“消極無為”或“無為而治”，遠(yuǎn)不足以反映浙江各級地方政府在市場化進(jìn)程中復(fù)雜、微妙的行為選擇機制。“積極有為”、“消極無為”都只能理解為地方政府在特定約束條件下理性的行為選擇，都需要還原到地方政府所處的特定情境中加以考察。

　　國內(nèi)經(jīng)濟(jì)學(xué)界對中國市場化的制度創(chuàng)新機制曾提出過多種理論假說。如楊瑞龍等人提出的“供給主導(dǎo)型制度變遷方式”，強調(diào)政府擁有占絕對優(yōu)勢的政治權(quán)利和資源配置權(quán)利，中央政府或者說權(quán)力中心的偏好直接決定著改革的方向、速度、路徑等。林毅夫則把中國的制度變遷方式劃分為誘致性制度變遷和強制性制度變遷，認(rèn)為這兩種制度變遷模式較好地解釋了中國“自上而下”和“自下而上”的改革歷程。楊瑞龍等人提出的“制度變遷三階段論”，進(jìn)一步將具有獨立利益目標(biāo)并擁有資源配置權(quán)的地方政府引入制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析框架，將其定位于制度變遷的“第一行動集團(tuán)”，并認(rèn)為中國的市場制度創(chuàng)新依次經(jīng)過了“供給主導(dǎo)型”、“中間擴(kuò)散型”和“需求誘致型”制度變遷三個階段。但在我們看來，這些分析框架似乎都不足以解釋浙江市場化進(jìn)程中的政府角色。基于經(jīng)驗的觀察，我們更傾向于將浙江的市場化理解為民間誘致力量與地方政府的強制力量相結(jié)合的制度變遷過程。這一過程基本上不存在單純的強制性制度變遷，卻一直伴隨著豐富的需求誘致因素。套用楊瑞龍的概念，可以說浙江的市場化一直都具有“中間擴(kuò)散型”制度變遷的特征。在這其中，特別是在市場化的前期，真正扮演制度變遷第一行動集團(tuán)角色的，往往不是地方政府，而是民間的市場主體及其社會網(wǎng)絡(luò)。這一時期地方政府的重要作用，突出表現(xiàn)在為民間的制度創(chuàng)新實踐創(chuàng)造既定制度環(huán)境下最優(yōu)的政治和政策環(huán)境，以及為民間誘致性制度變遷向強制性制度變遷演進(jìn)提供一種轉(zhuǎn)化中介。而隨著制度環(huán)境的變遷，當(dāng)市場制度創(chuàng)新的政治風(fēng)險逐步降低，政府從事制度創(chuàng)新的優(yōu)勢得以充分體現(xiàn)時，地方政府則開始更多地扮演起制度變遷的第一行動集團(tuán)角色。因此，浙江的市場化進(jìn)程，為我們理解中國制度變遷過程提供了豐富而特殊的地方性經(jīng)驗，并極大地拓展了我們對于政府與市場具體關(guān)系的想象力。

　　2·地方政府自主性：地方政府角色及其行為模式的多元選擇

　　改革開放以來，在大致相同的制度環(huán)境下，處在同一政治與行政體制中的地方政府，卻在區(qū)域市場化進(jìn)程中扮演了不同的角色，并給地方市場化、工業(yè)化模式留下極為深刻的烙印。這一現(xiàn)象之所以可能，關(guān)鍵在于隨著制度環(huán)境的深刻變遷，地方政府自主性得到了極大的提升�！暗胤秸�府自主性”(The discretion of local government)，是筆者借鑒公共選擇理論的“官僚自主性”(bureau-cratic discretion)自創(chuàng)的概念，指的是擁有相對獨立的利益結(jié)構(gòu)的地方政府，擺脫上級政府特別是中央政府的約束，突破權(quán)限和法律政策的限制，按照自己的意志實現(xiàn)其行政目標(biāo)的可能性。這一概念有別于常用的地方自主權(quán)(LocalAutonomy)，后者通常指的是中央政府通過法律和政策明確授權(quán)給地方或地方政府的管理地方事務(wù)的權(quán)力。如通過修改憲法和法律，擴(kuò)大特定區(qū)域的立法權(quán)限；
通過靈活的行政性放權(quán)，擴(kuò)大地方政府某些經(jīng)濟(jì)管理或公共事務(wù)管理權(quán)限，等等。地方政府自主性在很大意義上是一種對地方自主權(quán)的自我擴(kuò)張，即地方政府通過同中央的行政博弈，有意無意地超越自身權(quán)限，突破政策界線，獲取中央政府并沒有賦予的權(quán)限。從某種意義上說，只要地方政府超越權(quán)限、違反法律和政策規(guī)范的行為沒有被及時查處，地方政府事實上就獲得了遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于中央下放的自主權(quán)的權(quán)限，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于法律和政策設(shè)定的行為邊界。在這個充滿彈性的自主性空間中，地方政府不僅能夠根據(jù)自身的偏好選擇性地執(zhí)行中央的政策，履行自己的職能，還可以根據(jù)自己的效用目標(biāo)來配置其擁有的越來越豐富的公共資源，甚至還可以在一定程度上憑借自己同上級政府的博弈經(jīng)驗或者地方的經(jīng)濟(jì)實力，自主地把握政府行為的邊界。正是地方政府自主性的擴(kuò)張，鑄就了地方政府行為巨大的不確定性，鑄就了地方政府績效以及地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的區(qū)域性和個性化差異。

　　地方政府自主性的擴(kuò)張無論對于政府自身還是區(qū)域市場體系的發(fā)育而言，都是一把雙刃劍。

　　一方面，地方政府自主性的擴(kuò)展，極大地調(diào)動了地方政府推進(jìn)體制創(chuàng)新和加快地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性、主動性和創(chuàng)造性。地方政府的自主性行為往往構(gòu)成了地方民眾推動的誘致性制度變遷與中央政府推動的強制性制度變遷的轉(zhuǎn)換環(huán)節(jié)，為中國經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展以及市場化改革的逐步推進(jìn)提供了強有力的推動力。另一方面，地方政府自主性的擴(kuò)展又在很大程度上模糊了地方政府的職責(zé)范圍及其行為邊界，使地方政府得以在一定意義上能夠根據(jù)自己的主觀偏好，選擇性地履行自身的職能和執(zhí)行上級政府制定的政策，造成地方政府片面追求GDP增長，地方公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給長期滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，以及中央宏觀調(diào)控政策屢屢失效，“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象久治不愈等一系列問題。與此同時，地方政府自主性的擴(kuò)展，意味著地方政府的行為，往往構(gòu)成區(qū)域市場體系發(fā)育和地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的決定性因素。地方政府既可能基于相對超前的市場經(jīng)濟(jì)的經(jīng)驗認(rèn)知，通過其自主性行為，創(chuàng)造出特定制度約束條件下有效的產(chǎn)權(quán)保護(hù)機制(如“掛戶經(jīng)營”、“股份合作制”等等)，(點擊此處閱讀下一頁)

　　為區(qū)域市場化營造出相對寬松的環(huán)境，極大地推進(jìn)區(qū)域市場體系的發(fā)育；
也可能在其特定的意識形態(tài)偏好或短期政績最大的效用目標(biāo)的左右下，隨意強化對區(qū)域市場體系的干預(yù)，阻礙要素的自由流動，成為區(qū)域市場體系發(fā)育的重要障礙。

　　浙江各級地方政府在推進(jìn)市場化改革的過程中同樣表現(xiàn)出了相當(dāng)強的自主性。從市場化初期“放任”、“無為”的策略選擇，到90年代的股份制改造和城市化建設(shè)，再到80年代以來不按照中央“市管縣”體制要求，堅持省管縣的財政體制不變等等，莫不如此。但比較幸運的是，地方政府的自主性行為較好地呈現(xiàn)出了“市場增進(jìn)”(market-enhancing view)的效應(yīng)。究其根源，應(yīng)當(dāng)說，它一方面得益于浙江區(qū)域文化傳統(tǒng)賦予地方民眾的敏銳工商意識，民間所積累的豐富的企業(yè)家資源，以及在此基礎(chǔ)上形成的民間強烈的自主創(chuàng)業(yè)沖動和高度活躍的市場化制度創(chuàng)新試驗；
另一方面得益于洋溢著鮮明的工商主義色彩的區(qū)域文化傳統(tǒng)對地方官員思想觀念的長期影響，以及政府官員在同市場主體的長期互動過程中形成的相對開明、務(wù)實的行政理念。

　　3·政府、市場與社會：地方政府角色模式變遷的內(nèi)在邏輯

　　浙江市場化的歷程清楚地表明，地方政府的自主性行為，對于區(qū)域市場體系的發(fā)育和市場秩序的擴(kuò)展產(chǎn)生了極為重要的影響。能否順應(yīng)區(qū)域市場體系發(fā)育的內(nèi)在要求，不斷調(diào)整政府的角色行為模式，是地方政府職能轉(zhuǎn)變和角色定位面臨的最大挑戰(zhàn)。在此，政府、市場與社會三者的互動關(guān)系，是我們理解浙江市場化進(jìn)程及政府角色演變內(nèi)在邏輯的關(guān)鍵。

　　浙江之所以較早走上了市場化、民營化的道路，一個重要的制約因素，是浙江長期處在計劃體制的邊緣地帶，是國有經(jīng)濟(jì)和集體經(jīng)濟(jì)最薄弱的地區(qū)之一。當(dāng)國家的工作中心轉(zhuǎn)向“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”之后，地方政府既無法指望國有經(jīng)濟(jì)支撐地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又沒有相應(yīng)的財力可用于扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)。這種特殊性的情境，決定了開明務(wù)實的地方官員不大可能會對國有或集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生特殊的意識形態(tài)偏好，反而更容易對民營經(jīng)濟(jì)持有較大的包容性�！罢�府既然沒有能力發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，為百姓提供基本的生活條件，也就不能理直氣壯地‘控制’老百姓自發(fā)的‘致富’沖動�！�

　　由此也就決定了地方政府往往在市場化的初期傾向于對民間的市場化創(chuàng)新實踐，采取“放任”、“無為”的策略。而一旦民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)顯著的增長績效之后，它反過來又會不斷促進(jìn)地方官員“修正其意識形態(tài)偏好”，并致力于給民營經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造更好的發(fā)展環(huán)境，從而形成政府與民間市場主體默契的良性互動關(guān)系。而到了90年代中期，當(dāng)市場主體的力量逐步壯大，民間自發(fā)性的工業(yè)化和市場化出現(xiàn)某種無序化傾向，迫切需要政府解決相關(guān)的市場失靈問題時，已經(jīng)解除了政治風(fēng)險顧慮的地方政府，逐步從幕后走到前臺，由“弱”轉(zhuǎn)“強”，在推進(jìn)城市化，加強公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快專業(yè)市場建設(shè)以及特色產(chǎn)業(yè)空間聚集，為區(qū)域市場體系的運作建立必要的規(guī)則系統(tǒng)等方面，發(fā)揮政府的優(yōu)勢，積極作為，又正好順應(yīng)了市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求。進(jìn)入新世紀(jì)以來，市場體系發(fā)育的逐步成熟，在進(jìn)一步暴露出低效率的政府管理體制的制約作用的同時，也為政府職能轉(zhuǎn)變和政府管理創(chuàng)新創(chuàng)造了良好的條件。市場主體及市場機制的發(fā)育成熟，使地方政府得以不必廣泛介入微觀經(jīng)濟(jì)過程，并逐步退出競爭性領(lǐng)域，把自己的角色定位于校正市場失靈，為市場交易活動提供穩(wěn)定、規(guī)范、公正、透明的制度環(huán)境。同時，隨著經(jīng)濟(jì)的繁榮，浙江過去那種的“民富官窮”狀態(tài)也發(fā)生了根本性的改變，財力的增強使地方政府得以通過加強財政轉(zhuǎn)移支付，建立社會保障體系，增加公共產(chǎn)品的供給，來解決某些市場失靈問題，促進(jìn)市場體系發(fā)育的進(jìn)一步成熟。這樣，在政府與市場長期的“試錯性”的互動過程中，政府與市場都逐步找到了自己的合理定位。

　　市場體系的發(fā)育，合乎邏輯地對服務(wù)于市場的各種社會中介組織的發(fā)育提出了內(nèi)在的要求，而政府角色的調(diào)整，又為社會中介組織的發(fā)育提供了必要的空間。于是，各種在市場經(jīng)營主體之間發(fā)揮利益整合、利益表達(dá)功能的民間組織，在市場與產(chǎn)業(yè)之間起著溝通和橋梁作用的專業(yè)生產(chǎn)協(xié)會，以及在各種利益群體之間發(fā)揮權(quán)益保障、利益協(xié)調(diào)作用的社會組織，逐步發(fā)展起來。社會組織的發(fā)育，反過來既促進(jìn)了市場體系的擴(kuò)展，又為政府職能的轉(zhuǎn)移，政府管理模式的創(chuàng)新創(chuàng)造了新的有利條件。

　　4·有效政府：地方政府角色變遷評估的價值尺度浙江市場化進(jìn)程還表明，對于轉(zhuǎn)型國家來講，政府職能的轉(zhuǎn)變和政府角色的調(diào)整，一味向市場體系和法治秩序較為成熟的西方國家看齊，追求政府規(guī)模和政府職能的最小化，可能并非是一種最優(yōu)的選擇。世界銀行1997年世界發(fā)展報告提出的“有效政府”(EfficientGovernment)理念，更切合轉(zhuǎn)型國家政府角色調(diào)整的功能定位。所謂“有效政府”，強調(diào)的不是單純政府職能的有限性和政府規(guī)模的最小化，而是政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實際效果。沒有普適的政府角色模式，政府職能的合理定位和行為模式的有效選擇，總是相對于市場體系的發(fā)育程度而言的。一個規(guī)模較大卻“有效”地發(fā)揮了“市場增進(jìn)”作用的政府，決不會比一個規(guī)模很小，同時在市場發(fā)育中無所作為，在市場發(fā)生失靈時束手無策的政府更壞。政府管理模式和政府行為邏輯總是在特定的行政環(huán)境中形成，并隨著環(huán)境的變化而變化的。世界上不存在一種絕對的，適用于市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展各個歷史階段的政府管理模式的評判標(biāo)準(zhǔn)，而只能將政府行為的“有效性”作為基本價值取向。衡量一個地方政府的角色模式是否合理，政府規(guī)模、政府職能的大小，不是決定性的，關(guān)鍵是要看政府能否根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的客觀要求，制訂和實施有效的公共政策，推動地方經(jīng)濟(jì)社會的健康發(fā)展。

　　原文出處：浙江社會科學(xué) 2008.6

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