政府預算是按照一定的法律程序編制和執(zhí)行的政府年度財政收支計劃，是政府組織和規(guī)范財政分配活動的重要工具，在現(xiàn)代社會，它還是政府調節(jié)經(jīng)濟的重要杠桿。國家財政資金主要是納稅人以稅收形式向國家提供的，政府的這些錢怎么花？為什么花？必須接受納稅人的監(jiān)督。我國的財政預算編制粗糙，隨意性大，提交給人大的預算報告過于簡單，不利于人大代表和公眾審查。改革政府預算程序，加強預算的透明度是建設法治政府、民主政府的必然要求。中國人民大學公共政策研究院邀請知名學者，共同探討政府預算程序與透明度問題。

　　●毛壽龍：中國財政透明度的問題與未來去向

　　毛壽龍：今天的政策論壇主題是預算程序和透明度問題，有四位學者來講，第一位是我，第二位是馮興元博士，他英文很好，德文比英文更好，還編了很多書，像大家都看過的，社科院有一套黃色硬皮本，現(xiàn)代西方思想?yún)矔�，很著名的。他主要研究農(nóng)村金融問題，財政預算，地方政府競爭等問題。他講宏觀的、我講微觀的。第三位是是李煒光教授，目前正在天津到北京的火車上，天津財大科研處處長，也是專門研究財政問題的，估計會講一些憲法方面的問題。還有國家文化部的研究員劉軍寧，他原來在社科院政治學所，現(xiàn)在文化部文化藝術研究院任研究員，也會從憲政方面講講財政問題。

　　今天是四位一起講，講完以后，我們有些學者，博士有空的話給我們做點評議，同學可以提出問題。我先從小的角度來講，給大家看一幅圖畫，知道這個樓的名字嗎？這個樓是一個縣的縣衙，市委市政府人大政協(xié)大樓。最近一個地方領導帶我們看一些地方，路上說我們路過的一個縣有一個大事，有一個樓被當作天下第一牛縣衙傳頌，網(wǎng)上傳說這個樓的造價為20億人民幣。實際上這個樓花了2.38億。這個事情傳得很廣。當?shù)毓賳T介紹說，這個樓花的錢，2.38億的來源是原來政府的破樓，財政局，人事局等部門房子拆掉依靠土地置換得到的錢。蓋完樓以后，沒有想到反響那么大。跟我在一起有幾位記者，他們說記者同志是否關心一下這個事情，幫我們說說。我說這可能有困難，天下第一�？h衙肯定是新聞，全世界都會傳播的，如果說網(wǎng)上傳說是20億，現(xiàn)在成了2.38億，就不是天下第一�？h衙了，如果不是就不是新聞了，就沒有人聽了。

　　這體現(xiàn)出一個問題，那個縣都在搞拆遷，拆了以后土地增值。我看見一個村，家家戶戶都是別墅。如果一幢別墅250平米，如果在城里的話是2萬/平米，那個樓全部花銷30萬，其中有9萬塊錢是縣里面通過拆遷節(jié)約土地復耕后獲得的土地指標給他們的錢。他們通過把原來的老房子拆掉，整合出1803畝地，復墾作為耕地，因為我國耕地有18億畝的紅線，但并沒有說耕地在哪，也沒有說種什么的。如果是商業(yè)用地的話，這邊的房子可能是1塊錢/平米，那邊的房子有可能是2萬/平米，拿了1800畝地的指標，政府在另外一個地方搞了一個農(nóng)業(yè)開發(fā)區(qū)、工業(yè)園，弄了很多錢，最后勻出5400萬分給村民，每家大概是10萬塊錢。政府出一半的錢，老百姓自己出一半的錢就可以把原來的破房子改成現(xiàn)代化的別墅。做這個置換，大家大概不會有意見，因為農(nóng)民都得利了，經(jīng)濟也發(fā)展了。這個過程中，順便把政府也置換了一下，老百姓從破房子搬進了別墅，政府也鳥槍換炮，蓋了個很氣派很風光的大樓。辦公條件好，官員都不想回家，在那兒加班工作。顯然是好事，但一上網(wǎng)，就成了問題大樓了。

　　很多網(wǎng)友在網(wǎng)上看見這幢大樓的時候不知道是怎么來的，只是感覺太漂亮了，一個縣政府怎么有那么多錢整出一幢樓呢，肯定是民脂民膏，歷史上修房子亡國的有秦朝的阿房宮，歷史上誰修房子大臣就會說不能修，因為會亡國的。修房子歷來是非常大的事情，美國有一個白宮，很大，但名字翻譯錯了，應該是白房子，平民化的，所以沒有亡國。這個樓了解了運作過程，應該不會有啥問題，但因為大家不知道過程，所以有問題。問題出在哪兒呢？應該是財政信息不透明的問題。如果這個問題解決了，這個樓也就不是什么大事了，至少在目前的背景條件下。當然這是一個個案，我聽當?shù)氐墓賳T講，這個事情如果老百姓同意是沒有問題的，大家是這么運作，通過市場，把資源變廢為寶，把破房子轉變成好房子，是好事。

　　除了這個故事，報紙上和網(wǎng)絡上也有與財政有關的故事。我首先講故事本身，第二看政府的對策或者是可能的對策，第三分析未來的發(fā)展方向。我這里不建議他怎么樣，但是我想講講我認為他會怎么樣。比如我會看大學里面的學術現(xiàn)在都講不夠努力，我會說不努力的人未來想有出息是相對比較難的。我不會說你不努力而應該努力，這是建議，這里先不提建議，而是分析未來的趨向是什么，里面會有什么矛盾的地方。從某個意義來講，在大學里面用功讀書的人，出去也很少有掙大錢的。我前天路過一個工廠，當?shù)氐娜私榻B說，這個廠的老板小學沒畢業(yè)，基本不認識字，但是大老板，而我博士畢業(yè)現(xiàn)在還是辛辛苦苦教書，沒有啥資產(chǎn)。但那個老板也有自己的辦法，應該說很好學的。比如說記電話號碼，那個老板只認識阿拉伯數(shù)字，不認識漢字，所以他要記縣委書記的電話，就畫個黨徽，記縣長的號碼畫個國徽，公安局長的號碼畫把手槍，派出所長是現(xiàn)管的，所以畫個長槍。所以我們不能說好好學習肯定是可以的，但是不好好學習也是可以的。這個人只是小時候沒有這個運氣，這個人除了不認字以外，其他的東西學得很認真，也知道怎么管理，他手下有一堆博士，碩士，本科畢業(yè)的，而且他對這些人都很尊敬。他有他的辦法，大學畢業(yè)的人有這些人的辦法。大家說我好不容易讀書，之后還是給你打工，是不是虧大了，是不是不用讀書了。朱元璋也沒有讀多少書，但是給他當宰相的人都是飽學之士。這些都是個案，但不是大數(shù)。從大數(shù)來說，不管怎么說讀書讀得多的人，還是比不認字的人要強得多，讀書還是有用的，說讀書沒有用，回家種地也就只能種地了。這里到最后我要說一下，從解釋、理解到診斷和規(guī)范是有差別的。

　　先來看幾個故事，故事里面都有一些倒霉的人物。第一個是南京一位官員，抽著一支煙，南京的“九五之尊”，媒體記者給他拍了一張照片，他手稍微抬起的，網(wǎng)友們一看是一塊據(jù)說值十萬的名表，那包煙也是150元一包的。因為這張照片，南京有關方面就把他免職了，南京的紀委要去調查他的事，結構查出涉嫌貪污200多萬。歷史上懲治貪官比較厲害的是朱元璋，他把一年內所有考上的進士很嚴厲，第一年就殺掉六個，第二年基本上就都不是坐牢就見閻王了，這是嚴厲處罰的結果。還有一個是東陽審計局局長，也倒霉了，被披露的是娛樂場所的消費賬單，而且是2003年的賬單，是這個局長簽的字，如果不是他花錢他是不會簽字的，他簽了自己的名字，而且還留了電話號碼，不知道他現(xiàn)在的結果怎樣，肯定也會受當?shù)丶o委審查，如果報了這筆賬就要責成自費。說起這個事，當?shù)毓賳T說03年的單子，居然給人炒出來，肯定有是人要害他，感覺很冤的，就好像辛辛苦苦幾十年，一夜回到讀書前一樣，現(xiàn)在可能連自由都沒有了。還有一個故事是，一個旅行社的小辦事員不認真，把賬單掉地上了，有人撿到了，掃描放到網(wǎng)上，大家一看，某某出國考察團去了拉斯維加斯，這個城市是明令禁止去的城市。每個人的花費是五六萬塊錢，我國農(nóng)民的年收入才一萬塊錢，哪怕是富裕的地方一個人出國五六萬塊錢還是很貴的，更不說有人陪著他們，還有人給他們付賬。因為工作沒做好，出國旅游的賬單被曝光出來。估計也倒霉了。有人說做老師好，有兩個假期，其實我們假期基本上是做自留地的活，你讓我休息我也是干活的，真正羨慕的應該是學者可以全世界跑，全世界開會、訪問，這是沒有人說的，只有官員滿世界跑才有人會講，除非到了一定的級別，像克林頓、希拉里那樣的，一年到了187個國家，需要花多少錢啊。據(jù)說第三個事情也有人被處理，雖然不知道最后的結果是怎樣的。

　　這三個案子有一個共同特點，官員抽名煙，喝名酒，高消費。這些高消費情況在中國政治體制改革前不會有很大的變化，官員喝茅臺的積極性還會很高，茅臺還會繼續(xù)漲的，從一百多漲到二百塊錢，但不會像ST股漲到從幾百萬、幾千萬�；�本的判斷就是以后如果用選票了、民主化了也會出現(xiàn)這樣的問題，跟臺灣一樣，還是喝酒成風，我估計我們的茅臺酒不管什么情況還是會漲，而且生產(chǎn)茅臺的那個地方我看過，不可能生產(chǎn)更多的茅臺酒，它的產(chǎn)量是有限的。

　　這些案子正是在這個背景下發(fā)生的。所以，都有一個特點，就是各方面在私下都是可以接受的，官員也不覺得給他一條煙就貪污腐敗了，企業(yè)家也沒有說送條煙必須給我辦什么事，據(jù)說遞煙是非常正常的事情。如果遞個煙不正常那是20世紀80年代的事，當時有個故事，說有人要去辦事，左邊兜里擱長樂煙，右邊是玉溪、大重九，他進官方辦公室辦事，逢人便發(fā)一根，但碰到個女的就沒發(fā)，出來覺得這個事肯定辦成了。但他還沒有出門看到這個女官員自己拿一了個煙點上了，他就三天沒睡著覺，害怕事情辦不成就沒去辦，這是80年代遞煙的故事。但現(xiàn)在把煙拿出去求人辦事肯定是辦不成的，最低只能起到潤滑感情的作用。有些腐敗官員和行賄者已經(jīng)發(fā)明了新的方法，我前兩天聽說義烏還是哪個縣城，不賣煙只賣煙票，行賄者把煙票買走，送出去官員再把煙票賣還給他，賣的時候價格低一點，最大的面值是一百條煙，價值8萬，回收7萬，倒賣者掙1萬塊錢的差價。為什么不給8萬現(xiàn)金而送一百條煙的煙票，因為如果是現(xiàn)金抓住了就是貪官，如果是煙則已經(jīng)是被大家接受了。

　　曾經(jīng)有一個貪官被查，在他辦公室搜出很多的票券、購物卡，有很多購物卡都沒有消費，辦案人員找到以后一看，有一些已經(jīng)過期了，沒有消費，這等于是商場賺錢了，但腐敗額度計算的時候，購物卡值80萬，雖然可能有60萬已經(jīng)過期了，還有十萬是今年剛送的，但無論過期沒過期都計算在腐敗金額內，所以說他比較虧，沒有花出去錢給人掙走了，但坐牢的是自己，有高度的“利他主義”精神。當然，我們現(xiàn)在的正式規(guī)則是不允許的，哪怕是送煙送禮達到了一定的案值也是很麻煩的，因為朋友之間不會送非常貴的東西，老外更不會送很貴的東西。過去，有一個日本人想習武，見到老師就說我會送你禮物的，結果送的是一支鉛筆，老師心里非常的氣憤，但還得表示感謝，這就是老外的風格，如果送貴重的東西人家會問你有什么想法。這是個潛規(guī)則和顯規(guī)則事情。就現(xiàn)有曝光的官員來看，如果是生活中我們看到人家抽煙不會認為有什么問題，但照片上了鏡頭上了網(wǎng)，這個官員就倒霉了。我們回頭看這個規(guī)則是否會有所改變，或者我們問，假定要改變規(guī)則，什么時候這些規(guī)則會受到這些事情的沖擊呢，我們先講了三個故事，然后分析故事的特點。講完了以后，我是理解了，因為我太理解這個事了，所以我見到有人抽好煙，我絕對不會想這個人是腐敗官員。很多人也不這么想。如果張局長手上拎一個好吃的東西，很多人就會想張局長今天又有誰送你東西了，就算張局長那天手里拎的是自己買的東西，人家也會說是別人送的。比如張局長有時候出國在免稅店買了瓶洋酒回來，別人看見了，或者說我是張局長的朋友說，張局長拿條煙來抽吧，張局長咱們喝酒聚餐，能不能從家里帶瓶酒，張局長沒有腐敗，但他的朋友認為他腐敗，結果張局長礙于面子只好自己買了送人，但大家是不會相信的，因為我們認為張局長是腐敗的，而且是合理腐敗，也沒有想到他不收那些東西，但在朋友面前不能丟架子就自己買了一瓶，之后拿過來大家分享了，他就變成了我們不同期望的犧牲品，他就算是好人我們也認為他是壞人，當然是理所當然的壞人。很多人已經(jīng)這樣了，包括親戚朋友都那樣，一聚會就說誰當官誰花錢，這點是社會普遍的存在和認識，連我自己也有這樣的認識。現(xiàn)在有兩種人不這樣認為，一個是網(wǎng)友，義憤填膺，要么窮追猛打看這個煙是什么煙，這個人是什么人�，F(xiàn)在有人舉報誰擁有四套房子，政府也受到很大壓力，必須緊急處理這些事，如果不處理對政府的影響非常大。一般的反映就是說，大家私下都感覺這個人倒霉，叫做祖墳的風水不夠好，或者說做什么事情的時候沒有看黃歷，有些事情沒有注意，自己不小心跑到大會上抽煙，干嘛要在人家照相的時候抽煙，那么小的事情受到這么嚴厲處罰。

　　現(xiàn)在拋開故事，如果我們把個別的問題轉變?yōu)槠毡榈膯栴}，我現(xiàn)在把故事里面特別的話題說出來，這些問題一部分是公款消費的問題，那個局長說這個煙是公款接待，不是受賄的，公款買的，每個局領導來了都要給，但這個記者很厲害，說那天開會你就是領導，沒有別的領導，你自己抽煙，而且說煙用來招待記者了，但很多記者都說沒有抽過煙，也沒有分過煙，(點擊此處閱讀下一頁)

　　說明這不是用來接待而是你自己抽的。這就是一個出格的吃喝玩樂支出。

　　一般來講，如果把這些東西公開了，這個問題基本上就沒有了，關鍵很多東西是不公開的秘密，或者是公開的秘密，但不是正常的公開，是小范圍的公開，一旦上網(wǎng)了以后，現(xiàn)在官員至少有點驚醒了，麻木的腐敗性的消費，很多官員會想政府的財政支出的確應該向發(fā)達國家學習。什么時候有這個動力呢？官員也不想吃喝了，也不想接受禮物了的時候就有了，網(wǎng)絡讓這個事情形成了導火線。如果是公開了，現(xiàn)在是小范圍的公開是沒有事的，但大范圍的公開就是有事的，這是一個差別的。

　　我們現(xiàn)在回頭看相關的舉措。我們從故事中講問題，對政府來講有幾個問題，我們堅決不承認這是普遍現(xiàn)象，只是個別行為。有的官員說為什么要抽煙呢？因為有人送，送了放在那浪費還不如就抽吧。為什么要吃飯？因為有人請我。為什么不拒絕？哪好意思拒絕呢。不管怎么樣我們來看看相關的舉措。一方面是接受這些問題，但政府現(xiàn)在肯定是不承認的，如果發(fā)現(xiàn)了紀委就會查處，而且對老百姓要有交代。不會認為官員普遍腐敗，如果普遍腐敗，那就沒得救了。

　　第二是加強控制，現(xiàn)在公車的控制已經(jīng)越來越嚴厲了，過去官員用的如果是高檔手機，紀委馬上會把官員手里面的手機直接收走，說這是奢侈品，但手機工作聯(lián)系很方便，所以，收一批買一批，現(xiàn)在不用收了，因為連賣菜的都有手機了，現(xiàn)在基本上都是私手機公用，你們當班長的班費給你們補貼花費嗎？沒有的話，為班級辦事，就是私機公用。現(xiàn)在對公車加強管制，公車周六、日不準開。有規(guī)定說在娛樂場所門前不允許�？抗�車，后來發(fā)現(xiàn)娛樂場所的門后有停的，又加一條規(guī)定，娛樂場所門前門后都不允許停。有規(guī)定嚴禁穿制服模樣的人出現(xiàn)在娛樂場所，人家就把衣服反著穿。雖然是上有政策，下有對策，但嚴格控制還是有好處的，包括吃飯經(jīng)費，一年不允許超過多少，每個人都額度，按級別規(guī)定。但有人說今天這個額度要到期了，沒有花完明年會縮小額度，所以剩下的就找朋友趕快消費掉。但不管怎么說有控制比沒有控制強，規(guī)范接待集中接待。還有一點是官員的收入和財產(chǎn)是否公開，最近炒得比較熱的新疆的阿勒泰，已經(jīng)挖出有人在什么地方買房子，只要有公開就有人挖，如果住上別墅的話問題就更大了，在北京一套別墅幾千萬，原來一個別墅一百萬，現(xiàn)在漲到三千萬了，三千萬基本上就是死刑了，原來也就判五年、十前，房價一漲肯定判死刑了。這是相關的舉措，只有后面兩條涉及到信息公開問題，現(xiàn)在是慈溪公開了、阿勒泰公開了，那兩個地方紀委公布了，也有很多人置疑，禮品欄都是0，沒有說今天收一盒煙，從哪收來的，但明明有人看見他們在抽好煙，估計不是自己買的。

　　我們要分析不同的認識和不同的因素，現(xiàn)在看手機原來是大哥大，很貴的，是地位等級的象征，那時拿著手機的肯定是大款、大官。而手機現(xiàn)在基本上沒有關系了，因為誰都有。公車改革有進展，但是目前越來越不是重視這個問題了。有人給了一個數(shù)字，2千億政府采購，500億是車輛支出，但越到發(fā)達地區(qū)明顯的感覺是那個地方官員的車還不如坐老百姓的車。如果官員開的是好車一般是借朋友的，我見一個縣長的車，1.8T排量的帕薩特，相當于副處級干部的車，正縣級才可以開2.4的本田，副縣級開2.0的，有一個朋友說2.4比2.0便宜，就寫成2.0，有人要充大，本來是1.8T的奧迪，非要將外觀改成2.8的了，紀委發(fā)現(xiàn)了就查，結果是改裝的，雖然沒有處理但是很丟人。一般要改裝也是大排量改小排量，哪有小排量改大排量的。用比較好的車接待領導比較好看，用2.8的車來接待你，就覺得夠面子，這可能是關鍵。在發(fā)達地區(qū)公車消費已經(jīng)慢慢的改變，很多人已經(jīng)用私車干公家的活了，哪怕一些辦事的、一線的民警，他家里富，爸媽有錢，開的車是奔馳寶馬，局長開的車比他差遠了，而他說有份工作就可以了，錢是無所謂的，感覺在政府機構干點活有貢獻。我見過一個老板的女兒，天天想做的事情是做NGO，不想賺錢，說她媽媽一心為自己掙錢，她要為人民做好事。她去做事，開著媽媽的寶馬，估計對當官的，做NGO的，都是沖擊。

　　公款出國現(xiàn)在已經(jīng)引起了重視。公款消費受到了限制。但企業(yè)家家慢慢也會成為官員的錢袋子，官員出去的時候找企業(yè)家付錢的情況比較多，因為公款受限制，又不想有人行賄，公款又吃不成了，企業(yè)家想幫你忙，過年的時候請客就找個企業(yè)家來付錢，這樣會好一點。實際上這也是權錢交換，只是變相的。政府支出預算陽光化是社會的問題、利益機制的問題，社會是推波助瀾的。比如剛才講的張局長，本來是海瑞，自己買了煙別人認為是其他人送的，自己買了吃的別人也認為是其他人送的。這種冤枉是鼓勵官員受賄，社會有變革的動力，但約束力卻不是很強，現(xiàn)在殺傷力最大的主要是兩個，一個是上級政府，如果他嚴格要求你還頂風作案就抓起來處理了，還有一個是記者媒體報道或者說是網(wǎng)絡公布搜索，誰的事情公布到網(wǎng)上誰就下不了臺，你要會受到處理。如果你說別處理我，我還知道很多人，他們都抽這樣的煙，李四逮住了說看見張局長也抽這個煙了，看到我們縣所有的局長家里都有這個煙，一查就查出來了，然后把所有的官員都端掉嗎，這很難的。好像我現(xiàn)在是老師，我說現(xiàn)在發(fā)現(xiàn)了一個情況，某個班抄襲現(xiàn)象比較嚴重，我發(fā)現(xiàn)一個處理一個，被開除那個人說，我知道誰還抄了，假定抄的人比較多，有時會有這樣的情況，老師碰到這種情況一般是睜只眼閉只眼，“服務型執(zhí)法”，只能批評教育不能把一個班都開除了，不然學生也沒有了。官員也有這樣的問題，如果有一個官員把所有的官員都咬出來，所有官員都被殺掉在歷史上是沒有的，如果有的話只有一個人就是朱元璋，用錦衣衛(wèi)把官員抓過來，問你貪污嗎，不貪污的就打到你認罪為止，抓一個殺一個，最后把所有的官員都抓起來，像胡惟庸怕朱元璋會查自己，就把別的人都找來交朋友，他想皇上不能把那么多人都殺了吧，結果真的就全都殺了，最后殺的自己的孩子沒有可用的將才，叔叔一起兵，就把皇位給奪了。

　　網(wǎng)絡目前似乎正在改變情況，可能會提升政府公款消費的道德標準，當然目前是否真正的提升了政府公共支出的標準，現(xiàn)在還看不出來，至少已經(jīng)有這個趨勢。過去，我們的官員都麻木地認為吃點喝點抽點沒事，但網(wǎng)絡已經(jīng)提出這個事情。政府房子修得好一點是不是一個問題，哪怕是置換的用這么多錢是不是一個問題。如果你是縣長修了這個樓，里面的人都不愿意回家，都喜歡加班了，因為樓里面太舒服了。這顯然是一個好事。但不管如何，在人說是奢侈浪費面前，總是有點道德上說不清楚。這是目前的背景，政府信息公開通過網(wǎng)絡起到了很大的作用�，F(xiàn)在我們分析的是在這么多因素的作用下，最近的將來會發(fā)生什么事，各種各樣的小事，也是大事肯定會繼續(xù)出現(xiàn)，網(wǎng)絡會讓更多的官員出事，因抽煙出事的官員肯定不只他一個。過去警察總喝酒，一喝酒就容易出事。周永康當公安部部長的時候，下達了五個命令，其中一個是禁止警察上班執(zhí)勤期間喝酒，只要喝酒一律開除，他們叫脫衣服。公安部動是真格的，但是開始還有一些警察以為是說說，還是繼續(xù)喝酒，公安部的人知道后就立馬出動，拍照送到醫(yī)院檢查，含有酒精立即開除，所以現(xiàn)在警察基本不喝酒了，可能也有喝的，但是喝酒的很少了。至少我去公安機關的時候看到他們中午的時候一般不會喝酒，晚上喝也是因為不用執(zhí)勤，如果值班他就會告訴你不能喝，但他們說跟我喝酒表示對我的尊敬，就拿茶水代替。各種小事累計的結果，有可能使制度上做一些規(guī)范，或者說走向陽光的運作，也有可能起反作用。因為這會涉及到預算的問題，大的預算程序，會不會因為小事情的推動而有很大的改變，基本上還需要政治家作較大的努力。

　　最后我們看有什么理論可以用來分析這些問題。第一，人的理論，官員素質，技術性的標準等等，我想人一個人你問他的時候，他肯定說是要做好事的，為什么要做壞事啊。一般你要問人家會不會闖紅燈，人家肯定說不會，但幾乎所有的人都闖紅燈，我不闖就只能傻呼呼的等。我見到一個人戒煙了，他說戒煙了就沒人送了，所以到底是別人送你才抽，還是你在抽別人才送的呢？當人與人之間關系不平等的時候，在中國，官員之間的關系，人與人之間的關系是不平等的。比如喜劇都不一樣，小沈陽明明不像個爺們非得叫自己純爺們，小沈陽是一個社會的弱者，有理想有抱負又有點扭曲，是小男人的喜劇。中國古代考科舉就要求相貌堂堂，如果長得難看是不可以參加考試的，而其字還要寫得工整漂亮，所以古代人天天練字，現(xiàn)代人不練字因為字寫得好沒有用。在這種背景下，相貌堂堂，威風凜凜是強勢的，弱勢的是小男人，是取消的對象。

　　其實這種情況很大程度上是制度背景導致的。為什么官員會抽煙，為什么有人會送禮？這背后是權力等級和制度，現(xiàn)有的制度是怎樣的，什么樣的制度導致了這個問題，為什么希拉里公款消費沒事，克林頓帶著太太、帶著他的女兒全世界到處玩沒事呢�，F(xiàn)在中國的官員說我們也要像美國總統(tǒng)那樣，我們能否帶著太太、女兒一起出國訪問，現(xiàn)在有帶太太的，但好像還沒有帶女兒的。這跟制度有一定的關系，信息理論認為信息不對稱導致這一問題。比如剛才的政府大樓，如果剛開始制度確定好，這些錢可以這么置換，那么置換的時候要符合什么要求，剛開始設計都是公告過的，當?shù)氐睦习傩照�要參與過的，人大審查過的，認為應該這樣修，那么這個大樓可以這樣修，也有利于政府工作人員積極性的提高�，F(xiàn)在即使剛開始程序走下來都是很好的，除了這個事情你說我們走過程序，問題也要小一些，現(xiàn)在實體上的解釋和當時制度上的解釋具有不同的效果。如果只是等著別人選擇，你才有選擇，這是相互之間的抵消，沒有溝通的過程，這個時候我們會發(fā)現(xiàn)很多東西是黑箱操作，結果要對人有很高的信任是很難的，除非我對你有信任。

　　第三，落實到制度研究的話，包括對制度的程序、技術上，包括預算的技術，最基本的制度上，我們可以這樣設計：花錢的不管錢、管錢的不花錢，一般來講這個錢就比較安全，管錢的說這個錢不是我花的，花錢找他，但是我管錢，我不管事，這就會產(chǎn)生一定的約束。有了制度上的約束，有點什么錢也無所謂了�；仡^再講，朱元璋時期政府官員的工資是比較低的，如果是清官沒有職務消費只能維持很低的消費。那個時代有幾個非常窮的官員，連皇上都不相信，他們家徒四壁、衣服打補丁，方孝孺的爸爸是掌印的，抓他的時候特別的窮，雖然是好官也被干掉了，于謙也很窮，殺他的官炒家，沒有看到啥東西，皇上知道了都后悔殺他，海瑞是清官，也很窮，洗衣服都是親自動手的。天津有一個民警也很廉潔，做很多好事，但窮得叮當響，家里人看病也看不起，最后自己也營養(yǎng)不良，累死了。顯然如果沒有別的副業(yè)基本養(yǎng)不活家。從中可以看出，我們現(xiàn)在工資高點，以前一個部級官員二三千塊錢，而現(xiàn)在一個部級的企業(yè)，最高工資限制280萬人民幣，大約是40多萬美元，相當于美國總統(tǒng)的工資了，陳水扁卸任之前也是80萬美元。一個部里面的副部級官員調動一下就是280萬，一回來就又沒錢了，如果老百姓支付得起這個工資，愿意付這個錢，我們哪怕是別的地都建官邸，當官的時候住進去，不當官的時候出來，280萬，干幾年也有自己的錢，也比自己胡作非為強。這就是說因為自己管錢，又要管花錢，為了避嫌就把自己搞得很清廉，結果連做事都做不了，不能做符合他身份的一些事情。據(jù)說這涉及到高薪養(yǎng)廉，至少是適當?shù)男剿�，把職務消費轉變成他的薪水。

　　今天我主要是給大家講故事，里面的分析思路只是我的意見，大家聽完故事可以找很多理論來分析。這里一個是診斷性的，一個是解釋性的，理解性的，理解得越多越可能出問題，可能越麻木，診斷的越多可能會義憤填膺，兩者綜合可能會更好。謝謝大家，就說這么多。

　　●馮興元：中國的預算法問題和改革思路

　　馮興元：我們的預算法最初叫作《國家預算管理條例》，是1991年發(fā)布，1994年廢止的。現(xiàn)在的預算法是1994年通過，1995年1月1日正式實施的。另外，1995年11月國務院常務會通過了預算法的實施條例，實施條例是國務院行政部門搞的。預算法出臺的背景是94年搞了分稅制的財政體制改革，主要從收入方面確定了中央和地方的分稅制的關系，與之相適應的我們出臺了第一部關于預算管理的基本法。這部預算法有何特點？我們規(guī)定的是國家一級政府一級預算，所以我們有五級政府就有五級預算，不具備設立預算條件的鄉(xiāng)可以不設立預算，我們反過來看現(xiàn)在很多地方搞的鄉(xiāng)財縣代管，從法律上說的話，還是不違背法律的。(點擊此處閱讀下一頁)

　　因為行政部門可以說這些鄉(xiāng)比較落后，不作為獨立預算層級，從法律上是講得通的。關鍵的問題在于行政主導，我們的財政管理體制是行政主導的。美國Da法官馬歇爾講過，稅收的權力是事關毀滅的權力，就是說財稅體制的背后就是一個權力體制，預算的真正屬性是政治，是權力。核心的基本的權力是不應該從立法部門轉移給行政部門的，而中國恰恰是財政管理體制由行政部門主導和控制。預算法里面規(guī)定了由行政部門來管這一攤事情。這也就是說立法部門把最基本的權力都放棄了，這是不對的。具體怎么規(guī)定的呢？預算法規(guī)定了中央預算與地方預算在有關收入和支出項目的劃分方法。按照預算法，收支項目按中央和地方之間的劃分，地方向中央上繳的收入、中央對地方返還或者給予補助的具體辦法由國務院規(guī)定，報全國人民代表大會常務委員會備案。

　　財政管理的權力已經(jīng)被行政部門占有，相當于保姆或者管家本來是執(zhí)行的角色，是做一些家務的，而主人現(xiàn)在寫了授權證書，說家里錢怎么花，都由我家保姆或者管家負責，這就是本末倒置了，現(xiàn)實中基本的財權是不可能交給保姆或管家的。再看看國務院出臺的預算法實施條例里面是怎么規(guī)定的。按此，分稅制財政管理體制的內容和實施辦法，按照國務院的有關規(guī)定執(zhí)行。這里面更加明確了分稅制的財政管理體制，稅收怎么劃分，一部分是中央稅、一部分是地方稅，一部分是共享稅。共享稅就是稅收在中央和省之間分配，但由國務院的有關規(guī)定來分配，很明顯是人Da法律授權由行政主導的財政管理體制。再看行政主導的特色體現(xiàn)在預算法的哪些其他方面？比如說預算收入應當進行統(tǒng)籌安排使用是沒有問題的，但確需設立專用基金的要由國務院批準，預算外資金的管理辦法由國務院另行規(guī)定。一個是專用基金項目，一個是預算外資金管理都是行政控制的。第三個是地方政府發(fā)債的權力。預算法規(guī)定，一般來說地方政府不允許發(fā)債，但是國務院可以另行規(guī)定，或者是法律可以另行規(guī)定。

　　我們的預算分中央預算和地方預算，預算法里寫了地方預算，把省、自治區(qū)、直轄市，省以下的地級市、縣鄉(xiāng)的預算納入地方總預算。省和省以下的各級政府預算加起來的概念叫地方總預算。在我國的財政體制里面可以看到有一種準聯(lián)邦制的架構，省級非常重要。稅收也是一樣。國稅局是中央一級負責稅收工作的部門，地稅局是省一級負責稅收工作的，省很重要的。這就涉及到有些上繳返還和補助都是中央行政主導的，而不是法律上明確的收入劃分。我們中央預算、地方預算劃分的具體情況沒有寫入到法律里面。93年起草的分稅制改革的文件，94年按此推行的分稅制改革，都是以國務院的文件形式實施下去的。我剛才講的是，這本來觸及最基本的財政法律法規(guī)。財政體制應該是核心的權力，不應該讓行政部門來主導控制的。如果這樣做，相當于行政部門總體上屬于坐收坐支，“收支一條線”。在上述情況下，應該是由法律來明確分稅制財政體制的內容，而不是游離于法律之外由行政條例執(zhí)行，那是不行的。可以說，行政主導的“分稅制財政管理體制”容易隨意改變分稅的內容，不屬于真正意義上的“分稅制”。因為沒有真正從法律角度分稅。收入劃分權力仍然在上級財政部門。

　　我們這種體制和結構下，中央政府基本上占有主導權。在劃分中央和地方財政管理體制方面，中央政府有主導權，到省級，我們的預算法、執(zhí)行實施條例里面規(guī)定，省以下的分稅制由各省具體的制定，真正的做法就是上行下效，中央有針對地方的主導權，就不斷的變換，改變稅收分配結構，把主要的稅種納入自己的籃子，比如消費稅100%，增值稅75%歸中央，進口產(chǎn)品消費稅和增值稅全部歸中央，2006年近5000億。個人所得稅和企業(yè)所得稅，本來是地方稅，中央發(fā)現(xiàn)所得稅增長非�？欤�就變成了共享稅。國務院財政部又發(fā)條例規(guī)定，如果一個新設企業(yè)，企業(yè)所得稅就歸國稅征收，到后來出現(xiàn)很多的糾紛，包括雙重征稅，因為稍微大一點的企業(yè)或者集團公司，企業(yè)可以在原來的地方稅務局納稅，但有些企業(yè)新建了一個部門或者一個企業(yè)，就可能要兩家都找上門來征稅。同理，省對市、市對縣都是一樣的道理，上級存在一定的主導性。但下一級政府不是完全被動的，而是采取一些對策性的行為。如果上級政府要抽取的集中收入比較高的話，下級政府會叫苦沒有錢做這個事情做那個事情，上級政府不得不增加各種補助，或者是轉移支付，比如專項轉移支付和一般性轉移支付。

　　預算法里面本身沒有規(guī)定省及省以下各級政府的分稅內容，也沒有規(guī)定各級政府的事權和支出權，98年以后中國增加了財政支出的管理，出現(xiàn)很多試點，比如零基預算、部門預算、國庫集中管理等，我估計有一些以后要寫入修訂的預算法里面。省、市、縣的分稅財政體制怎么做的呢，他們一般是中央已經(jīng)通過對省的分稅制財政體制，省政府還要對地市、縣里面切取一塊，中央切一塊，省政府切一塊，如果地市級政府還管縣的話，推行市管縣的財政體制，地市也要提取一塊縣級單位的收入。有些縣比較窮，除了中央、省之外，地市也許會提供一部分轉移支付�；蛘哂械目h里面本身有一些特點，比如江蘇省溧陽市不窮，但那里有一個新四軍的總部，是革命老區(qū)，常州市就給他提供幾千萬的專項轉移支付。現(xiàn)在搞省管縣財政體制改革，或者是擴權強縣的改革，有一些獲得轉移支付額比較大的就反對推行省直管縣的改革。但發(fā)現(xiàn)自己受到地市級政府制衡比較大的縣，就想推行省直管縣的改革，比如說江蘇省張家港早就想成為一個副地級市，它現(xiàn)在是縣級市，但這個縣級市的財力非常大，2007年地方一般預算收入83.98億元，全口徑財政收入194.58億元。但是張家港縣級單位屬于蘇州市管，蘇州是地級市，在爭項目、政策方面經(jīng)常會吃虧。張家口就有保稅區(qū)，省級的開發(fā)區(qū)，在財政上與蘇州的競爭更厲害，至于蘇州能夠為它提供什么所謂的服務，則是很少的，這樣的縣就要推行改革。比如蘇州市在94年以后，在征稅方面從張家港切走4%，剩下25%屬于地方。省拿走一部分，蘇州市還拿走一部分，可以看到增加了一個級次就多切走一塊，如果采取市管縣的話，對有些縣市很不利的，因為各級政府都想多抽取一塊，除非這個縣本來很窮，本來就需要提供轉移支付。

　　上至中央，下至地市縣的政府都保留改變收入分配的權力，占據(jù)收入的主導權，上級政府都想改變收入結構，并控制部分可支配收入的轉移支付，其實專項轉移支付是最黑的，背后就是一個個人或者部門的控制權。很多專項轉移支付的控制權就是腐敗的根源。農(nóng)業(yè)部或其他幾乎所有的部門都有專項基金，財政部自己還有作為財政單位不應該實施的項目，但是還管農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)，這是不對的，因為其他專業(yè)部委應該更有能力搞農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)。發(fā)改委的每個部門都有專項基金。設立一個基金，在經(jīng)濟學里講就是設立一個“租”，叫“設租”，說白了就是利益�，F(xiàn)在大量的地方政府跑部錢進，就是跟我們的行政主導的財政分配體制有關。大量的資源集中在行政部門，這些資源都是脫離于法律控制的，人大是沒有辦法控制的。在這種情況下，去年年底4萬億刺激經(jīng)濟計劃推出以后，今年追加的1000億元中央投入必須在40天內到位，即每天要審批大量的投資項目。如果從信息對稱角度來說，這個問題是不可能解決的。信息不對稱問題很嚴重，我們的集中權力體制在財政體制里面很明顯，財政權力集中的體制的最大問題就是信息不對稱，中央不能了解地方公民、地方居民的偏好，也不了解地方政府的偏好。如果由中央政府來提供地方的公共產(chǎn)品與服務，要么提供多了，要么提供少了，恰恰提供到不多不少的，等于是子彈對子彈對射，能夠打中很難的。中央政府、上級政府解決不了偏好問題，這個偏好的取向，恰恰是民主財政的核心，就是要考慮到面向轄區(qū)內居民、公民的偏好和需求來提供公共產(chǎn)品與服務。

　　在收入劃分的過程中，上下級政府均重視維護雙方的既得利益格局，上級政府在未來收入增量上考慮更多的集中下級政府的收入，一個是收入上盡量集中，支出方面盡量轉嫁給下級政府。我們看到的這個圖表顯示的是04年各級政府本級一般預算收入的百分比，看后面五列，中央省級地級縣級鄉(xiāng)鎮(zhèn)級，我們看最后的本年收入合計，中央收入56.4%，就是本級收入，省縣鄉(xiāng)地級都是比較低的，省級11%，地市級15%，縣級12%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級6%，加起來的話才是43.6%。而支出、轉移支付以后各級政府到底支出了多少，中央27.7%，原來是56.4%，轉移支付以后，把稅收返還、上繳的各方面算完以后，中央本級支出是27.7%，就是大量的轉移到了地方政府，省級19%，地市級21%，縣級25%，原來縣級是10%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是7.5%，原來6%。根據(jù)國際上的定義，如果地方財政支出比例特別高表示分權大，這條規(guī)則是不適應中國的。國外各級政府的支出是和其所提供的各級公共服務掛鉤的。而且有一大塊社會保障支出不是地方政府負擔的。從我的分析看，中國是權力集中的財政體制。收入權集中了，讓哪個地區(qū)的哪一級地方政府多花少花，都是上級政府說了算。只看地方政府支出比率這一條的話，中國是世界上最分權的財政體制了，所以有個國際組織在中國寫了一本書，說中國是財政分權最高的國家就鬧笑話了。這實際上是混淆了事實。用一個國際上通行的概念不能描述中國的問題的，中國有大量的正式制度和正式規(guī)則，也有大量的非正式的制度跟非正式規(guī)則，我們也叫潛規(guī)則。通過文本分析來看中國財政體制是權力非常集中的制度。由于中央地方之間存在博弈，而行政又是主導，立法部門主動的讓出權力交給行政部門，造成了上級部門有主導權，下級部門就搞對策，造成中國財政收入分配體制非常的混亂，不透明，很復雜。在中國研究財政的沒有幾個是專家，本來研究中國財政體制的人就不多，真正的專家更是少而少之。

　　我們再看看四川省AY縣的這張2005年收入狀況表格。增值稅，省拿走35%、縣拿走65%，地市級沒有參加分配，因為AY縣的人口是150萬，是農(nóng)業(yè)大縣，屬于放權強縣的試點縣，增值稅是省直管縣的事情，地市級就不參與分配了。農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅取消了，屠宰稅取消了。地市級參加的分稅，就是專項收入里面的排污費15%。估計涉及到有些排污還是由地級市參與處理的。第二是稅收的增量返還，消費稅返還，企業(yè)所得稅返還，個人所得稅返還，收入超激素增長部分也涉及到返還。AY縣財政收入的結構，首先是地方的一般預算，地方自己留下的收入，各項稅收合計，農(nóng)業(yè)稅是0，那個時候已經(jīng)取消農(nóng)業(yè)稅了，然后國有資產(chǎn)經(jīng)營收益很低，才500多萬，行政性收費收入2千多萬，這個地方行政性收入是最大的收入，150萬人口達到8800萬。農(nóng)業(yè)稅取消了，原來2004年有1800多萬元，但是取消掉以后就是0，這樣行政性收費收入變成第一位。加上剛才講的地方性的一般預算收入，加上中央級收入，就是中央拿走的部分4900萬--中央拿走地方收入的二分之一。省級還有2600萬。地方一般預算收入總計8800萬，�？h級基金收入，預算外收入還有一些，跟剛才8800萬是差不多的，從比例上來說，縣級的預算外收入為地方一般預算收入的80%到90%。轉移支付相反是巨額的：有一項是中央和省的補助收入，中央和省返回的收入，返回加補助的收入5.9億。從這里看，我們的財政體制已經(jīng)非常扭曲了，大量的依靠中央跟省的轉移支付，而一個健全的地方財政體制，要跟人一樣的有一定的自立性，外部和上級的援助，應是輔助性的作用。從AY縣的例子，我們看到財政體制扭曲的非常明顯，自己只有8000多萬收入，需要外部給6億。有些稅源是損失掉或者不允許開征的，比如原來的農(nóng)業(yè)稅取消了，而這個縣恰恰是農(nóng)業(yè)大縣，有大量的農(nóng)產(chǎn)品。

　　預算法的法律責任規(guī)定，預算法是一部法律，但對政府違法行為都只是行政處分，要求政府官員承擔行政責任或者得到行政處分，第75條說隱瞞預算收入，或者應該在預算內支出的款項，轉為預算內支出的要糾正，所以政府官員的很多犯罪跟我們法律規(guī)定有關。如果怎么犯罪都只是行政處分的話，就沒有制約作用了。

　　預算監(jiān)督審查包括預算、決算草案的編制和審批，而現(xiàn)在基本上只有審查、審批這塊，還只是一個形式，因為缺乏可實施性。制度經(jīng)濟學里面講制度必須具備可實施性，但這種制度是不可實施的�，F(xiàn)在盡管有規(guī)定，人大或者是人大常委會可以審查批準之類的，但如果我是人大代表，你給我十大頁的預決算報告草稿，我什么也做不了，要么棄權，要么反對，要么贊成，都是大數(shù)字是沒有用的。預算法如果再不對預算作詳細數(shù)據(jù)的規(guī)定，我們的財政部或者國務院遞交十七八頁的預決算報告審查批準是沒有效果的，(點擊此處閱讀下一頁)

　　審批的權力等于沒有權力。當然我們還是要肯定進步的，去年的預決算報告比以前要好，比如畫了幾個圖，大概有四五個，大家可以看新華網(wǎng)上發(fā)布的內容。有人說我們的人大代表基本上看不懂財政數(shù)據(jù)，比如演員不一定看得懂，沒必要寫這么詳細，這個理由是不成立的，關鍵看你想不想讓人家看懂。預算時間安排也是一個問題，法律規(guī)定我們的預算年度是1月1日到12月31日，國務院每年11月10日前下達下一年預算的草案指示，然后中央的預算是12月10日以前報財政部，地方的省一級的是下年的1月10日報財政部�？梢钥吹胶竺鏁r間很短財政部可能根本來不及審核。你看美國的聯(lián)邦預算就知道它是一本厚厚的書，網(wǎng)上也可以查到，內容非常詳細，編制大概需要9個月，而審批時間是18個月。如果財政部真正要做好工作，能夠讓人大的一些專委會審查批準、審查預算的話，兩三個月時間是根本不夠的。美國國會的預算局，是一個很龐大的機構，很多專業(yè)人員在里面運作，美國政府部門編制預算的時候要考慮到國會那邊，因為那邊力量很強，要搞鬼很容易被識破，所以他們就會自我約束做好預算編制工作。這不僅是制度上的制衡，更是技術上的制衡�，F(xiàn)在人大想推動預算法的改革，財政部有人說預算法規(guī)定得太嚴格了，超收收入也是游離于人大監(jiān)督范圍。超收收入處理的國際經(jīng)驗是使用上的審批制，大部分用于彌補赤字，我們的超收收入是預算收入時候寫了多少收入，實際上決算的時候多少收入，這個差額就是超收。我們的超收收入全部用于追加支出，每年底突發(fā)突擊性的花錢�？偟膩碚f，現(xiàn)在預算資金使用上缺乏知情權，缺乏透明度，公民的參與度很低，這些都是以后是需要改進的地方，謝謝大家。

　　●李煒光：中國的預算程序與透明度問題

　　李煒光：今天討論的問題是預算問題，我來講不是說我對預算有多少研究，而是預算問題太重要了。目前學術界關于預算問題的研究還很不夠。在實踐層面上，我國歷來非常重視稅制改革、財政體制的改革，1994年進行了流轉稅制改革，推出了增值稅，分稅制也是1994年推出的，但財政支出方面的改革比較慢，2000年以后才開始逐步考慮預算制度的改革問題，但這以后的進展并不令人鼓舞。

　　我國現(xiàn)行預算法是1995年制定的，到現(xiàn)在已經(jīng)十四年了。這么長時間以來，預算法基本上沒有動過，可是在實踐當中卻越來越感到它的不適應之處了，出現(xiàn)了很多問題。預算法修改方案也提出了好幾稿，可是已經(jīng)三次被拒之于全國人大會議的門外。為什么一個預算法的審議、修改的審議一時不能提交給人大代表討論呢？稅收問題大家可以敞開討論，沒什么太多的顧忌，但是對預算問題的討論卻很不夠，甚至學界的研究也很不夠，我們財經(jīng)院校里面這么多老師，天天都在做研究，稅制的文章鋪天蓋地，涉及到預算問題就少有人說話了。為什么呢？只因為預算離政治太近了。

　　從本質來說，預算首先不是一個經(jīng)濟的問題，而是一個政治的、法律的問題，是權力的歸屬問題。過去有一句話叫做“國王的錢袋子”，說的就是預算。貴族會議把國王的錢袋子搶過來，這就有了《大憲章》，國王不服氣再搶回去，于是就有了議會和國王之間的斗爭。在英國，這個斗爭至少進行了400年，甚至把國王查理一世的腦袋都砍了，起因就是征稅問題。在法國，因修改預算、對第三等級征稅，引發(fā)了流血的大革命，千百萬人頭落地，包括國王路易十六的腦袋，也是因為這個錢袋子。一個國家的改革發(fā)展變化到了一個非常關鍵的時刻，往前走還是往后退，還是走到歧路上去，斗爭的焦點，事件的聚集點，經(jīng)常就反映在財政預算上，這是人類文明史上的一個規(guī)律�，F(xiàn)在中國恰恰走到了這個十字路口，再往前走就是要搞預算的民主、法治，往后退就是回到舊體制去，或者弄一個“四不象”的體制出來也不是沒有可能。何去何從，就看財政預算改革如何，甚至能不能改革。

　　對預算概念的理解，社會上，官、產(chǎn)、學各界的分歧是比較大的，以往的教科書里的預算理論也是靠不大住。什么是預算呢？一般認為是政府的財政收支計劃，最多前面加一個“經(jīng)法定程序”制定出來的政府的財政收支計劃。但是這樣解釋預算顯然是不夠的。我們剛才說了，預算涉及到了政治，涉及到公民的權力，涉及到議會，在中國，就是全國人民代表大會的地位、職能，它的作用，還涉及到了人民代表大會跟政府的關系，這就不可避免地涉及到錢袋子在誰手里的問題，也就是我們說的權力的歸屬問題，權力怎么分割的問題。這么復雜的問題，怎么可能只用一個“政府的財政收支計劃”就概括得出來呢？這是第一個沒說清楚的問題。

　　第二個沒有說清楚的，就是應該給預算一個什么樣的稱呼�，F(xiàn)在稱呼就比較亂，主要有三種說法：政府預算，國家預算，公共預算，亂叫一氣，也不清楚究竟是什么意思。這個稱呼在中國非常有講究，在西方?jīng)]有國家財政、公共財政之爭，因為沒有那個必要，在中國就必須得說清楚，弄明白你這個財政預算跟以往的那個財政預算有什么不一樣的地方。我們漢語是很講究意思表達的。中國社科院的學者剛出版了一本預算教材，名字叫《政府預算》�！罢�府預算”是什么意思呢？政府的財政收支、預算的編制審批，還有執(zhí)行監(jiān)督等程序都好像是政府一家的事情，用漢語這樣表達顯然不太合適。又有人說用“國家預算”好不好？似乎也有問題。在中國人的觀念當中，“政府”和“國家”是分不大清楚的，愛國跟愛政府差不多，大部分人分不清這其中的區(qū)別，這是個有天壤之別的兩個不同的概念。公共財政的特點是為社會提供公共產(chǎn)品和服務，政府收稅、制定預算只有這一個目的，這是政府存在的理由，或者說，是我們這個社會需要一個政府的理由，甚至可以說是唯一的理由，預算的特質就在這里。所以我主張目前還是用“公共預算”比較合適。目前由預算所反應出來的問題之所以這么敏感，說明我們以往對預算問題研究得不夠，認識得不準確，把握得不到位。

　　其實，人類社會遇到的很多難解的預算問題、稅收問題，比如公開透明、稅負過重、民生福利、官員腐敗等等問題，這些都是表面現(xiàn)象，背后是因為沒有一個好的制度安排。稅征得很多，財富耗費得很大，卻沒有給國民帶來更多的福利，沒有讓人們享受到優(yōu)質的公共服務，反而造就了一個龐大無比的無限政府出來，職能和規(guī)模越來越大，人們不停地生產(chǎn)物質財富來供養(yǎng)這個缺乏自我約束、不斷膨脹的巨獸，慢慢的，人們感覺有點養(yǎng)活不起它了，于是就形成了中國歷史上的一個反復無常、改朝換代的怪圈。人們生產(chǎn)的目的就是為了供養(yǎng)政府，政府回來管制人們，把社會生活的方方面面控制得死死的，但就是形不成一個良性的發(fā)展繁榮。人活著不僅是吃飽喝足就夠了，還有文明、文化的進步，也是由我們創(chuàng)造的社會財富來支持的，但是現(xiàn)在我們親手創(chuàng)造的財富卻很少用到這上面，或者說做得很不好。這一切背后都是由于中國沒有進行政治體制改革，問題的結點集中在錢袋子問題沒有解決好，這已經(jīng)成為關系到中國發(fā)展進步，改革是否成功，甚至還能不能進行下去的關鍵問題。

　　我今天想談的是錢袋子問題，預算問題是中國問題的敏感之處、要命之處、推進社會進步的著力之處。以下幾個問題是預算制度中存在的主要問題，談幾點自己的看法，供大家學習和研究中參考，我們共同討論，相互交流。

　　首先是預算程序問題。我國預算程序大致可分為預算的編制、審批、執(zhí)行監(jiān)督，這樣三個大的程序。剛才馮老師提到的11月10日中央下達各部門，地方要上報預算草案，預算計劃，這一點后來有所變化。馮老師說的是預算法規(guī)定的，后來實行部門預算以后，這個程序稍稍做了變化，往前提到了9月，后來不行又提到了7月，就是7月初財政部要向各部門和地方政府下達一個指示：中央就要開始編制預算草案了，你們先報一個“建議數(shù)”上來。9月建議數(shù)報上來以后，財政部要進行審核，然后在11月份下達一個“控制數(shù)”，因為報上來的數(shù)據(jù)可能太大，需要控制一下。這以后，部門也好，地方也好，要根據(jù)中央下達的控制數(shù)調整自己的計劃，到12月初，要向財政部報正式的部門預算草案和地方的預算草案。

　　這里提出一個問題，在預算法里面叫預算草案，在我看來不能叫預算草案，因為預算的編制過程已經(jīng)進行了幾個月了，一直還沒有脫離開政府，基本上沒有外力進入，就是政府“自己跟自己玩兒”，所以，準確的說法應該是“預算建議”，不應該叫“預算草案”。什么時候算可以叫草案了呢，只有人大介入了，公民可以聽證，可以提問，民主的程序介入了，這樣出來的文字才是預算草案。

　　到12月底的時候，財政部把數(shù)字都匯攏了，形成下一年度國家的預算草案，上報國務院。國務院會把這個東西批下來（財政部是國務院的下屬單位，程序上不存在問題），因為后面還有一個程序。

　　大家看到，預算草案已提出半年了，人民代表大會還沒有介入呢。1月份國務院批準了預算草案，由財政部報給人民代表大會的預算工委，開始對預算草案提出修改意見，這個程序的主要內容是財政部與人大預算工委交換意見，就預算草案協(xié)商，如果有問題財政部要根據(jù)預算工委的意見進行修改。修改以后的預算草案在2月份由財政部報人民代表大會財政經(jīng)濟委員會審議。

　　每年的2月，是最重要的一個月，就是人大真正介入預算審議程序的時間，人民代表大會最有可能比較充分地審查預算草案、提出問題了。從法律上說，人大是我國憲法規(guī)定的最高的國家權力機關，在體制上說是高于國務院的，所以它有權“命令”國務院及其下屬的財政部對預算草案進行最后的修正。

　　草案修改以后，就是3月的人大會議，其實那時候就沒有什么大事了，對預算草案真正的審議程序其實已經(jīng)走完了。人大開會審議財政部長的報告也就是半天的時間，后來又人說一天半。究竟多長時間呢？全國人大開會也就是十一二天的時間，早些年財政部部長還在會上做預決算報告，這幾年也取消了，到現(xiàn)在也沒有恢復。其實人大代表來開會干什么？就是審議你這個預決算報告來的。審議報告的時間的確是一天半，但還包括總理的政府工作報告和國家發(fā)改委的一個報告，所以真正審議預決算報告還是只有半天的時間。剛才馮老師說去年的預決算報告做得比較好，畫了幾張圖，數(shù)字也比過去好看，細致了一點，但仍是草率的，說不上真正的認真。

　　我們知道，國外議會的工作基本上就是審查預算，議會的職責所在。歷史上為什么會產(chǎn)生議會？就是因為有財政——錢袋子的問題要解決，代表人民，就怎么征稅和怎么安排預算問題作出決定。而我們的人民代表大會要做的事情太多了，很多的議程，還有歌功頌德的事情，大家忙得不得了，最重要的財政預算的事情卻被擠得剩下十一二天的時間里面的半天時間，指望這可憐的半天審議預決算報告是絕對不成的。

　　另外，從制度安排來說人大還缺少一個“預算修正權”。也就是說，人民代表大會介入預算的編制，從1月、2月，到3月大會召開，兩個多月的時間內，人大只有最后的審批權，卻沒有修正權，國家法律里面沒有規(guī)定人大有這項權力。預算草案只能在上人大會議之前協(xié)商，提出意見進行修改，至于修改的內容和程度如何則是秘密的，人大和政府之間對某些問題達成過什么協(xié)議，怎么修改當年的預決算報告，我們一無所知，從來沒有得到過這方面的信息。這樣，拿到大會上，代表們就只剩下兩個選擇了：要么同意，要么否決，因為不能修正，大家會選擇、能選擇什么呢？否決是不可能的，我想我們大多數(shù)的人大代表不會那樣做的。

　　對預決算報告的草案，人大這兩年開會也有投反對票的，而且人數(shù)有增多的趨勢，標志著人大也在發(fā)生變化。但是人民代表有將近三千人，一兩百人不同意還不至于翻車�？墒沁@種情況在地方人大出現(xiàn)了，比如在湖南、廣東都發(fā)生過這類的事，開人代會把政府的預算給推翻了，沒有通過，人家開始行使自己的否決權了。這在縣級發(fā)生過，而且都是窮地方，大家的日子都不好過，又都彼此熟悉，但是要拿到全國就變成了一個典型的背對背的社會，誰也不認識誰，這個時候在政治高度統(tǒng)一，思想高度一致的社會當中，通過比不通過的可能性要大得多。而且人大代表里有很多是勞模，演員，還有60%以上的在任或退居二線的官員，這樣組成的人民代表大會通過任何預算都是沒有問題的。但也有一個問題，萬一預決算報告沒有通過，比如大家對財政資源的配置太不滿意了，對民生的狀況太不滿意了，投反對票的多過了投贊成票的，這種事情會不會發(fā)生呢？有可能，雖然可能性很小。萬一發(fā)生了會怎樣？不知道。因為我國的法律也好，制度安排也好，沒有應對這方面的任何規(guī)定，那時大家肯定得犯一陣子傻了，預算報告沒有通過可怎么交代？這是政治上的大事，我國還沒有這方面的制度安排來應對這種潛在的突發(fā)事件。(點擊此處閱讀下一頁)

　　預算的問題比我說的要多，比如程序上還有預算的執(zhí)行和監(jiān)督，人民代表大會在理論上和制度安排上也是可以介入的，可是有一個問題：我們的人大代表是業(yè)余的，除了少數(shù)的人大常委會的幾個專門的工作委員會以外，沒有專職的人大代表。這跟美國恰形成了對照，參議員、眾議員是專業(yè)的，身份很高，擁有實際可行的權力，配有專門的秘書、辦公場所和設備，每個議員背后都有一個整套的班子在為他做事，天天盯著政府怎么做預算、怎么花錢。而我們的代表是業(yè)余的，業(yè)余的監(jiān)督專業(yè)的，效果可想而知。開完了會，大家回去該干什么干什么，演員回去唱歌，勞�；厝ジ苫睿�開會的時候才集中起來，就那么十幾天。盡管平時會有安排看一些文件，到地方考察，那都是有組織的，就是不走馬觀花，真正對我國政府預算的執(zhí)行過程，觀察、糾錯、問責的能力也是非常有限的。就是發(fā)現(xiàn)問題了，他們也沒有權力立即啟動某個程序罷免不稱職的或胡作非為的官員，終止腐敗行為或濫用納稅人錢財?shù)氖虑椤Ｒ话闱闆r下，人代會代表們是不會跟政府的行政運作中過不去的。

　　正是由于官員們可以任意控制財政資源，缺乏控制，不受監(jiān)督，政府在財政資源的配置使用過程中基本上可以為所欲為，沒有人管得了，甚至沒有誰說得上話，所以，目前財政預算領域發(fā)生的所有問題其實都是很正常的。我們指責有的官員腐敗，濫用納稅人的錢，公費旅游吃喝，這都是正常的，如果不是這個樣子反倒不大正常了。

　　我坦白交待，如果我要當官了，也保不齊是個貪官，為什么呢？如果給我那么大的權力，成克杰那樣的角色，可以寫個條子，一個停車場就批給你，幾個億就出去了，那你“回報”給我?guī)资�萬、幾百萬都是小意思了，積少成多，大貪官都是這么“積累”出來的。我只是一個普通的人，我不是焦裕祿，也不是孔繁森，我也喜歡出入那些有吸引力的場所是不是？（笑）周圍到處是機會，卻沒有什么監(jiān)督控制，我說了算，跟黑老大差不多，不腐敗怎么可能？千瘡百孔的預算制度起不到監(jiān)督作用，出了事責任卻完全由個人來承擔，害人也害己。

　　總之，從目前看，整個預算從編制到審批到執(zhí)行，人代會所起的作用是非常有限的，作為人民財富資源的保護者，預決算的審批者，實際控制與監(jiān)督權力基本上不存在，或者說非常的飄搖不定，很弱，有的權力是表面上有，可以否決又不能否決，就只有舉手贊成，是制度上有問題，代表們行使權力的空間非常有限。人大代表如果不能介入程序、正常地行使權力，法律實際上也就不存在了；
把修正權取消了，其他權力實際上也就沒有了。而且人民代表的組成，業(yè)余的監(jiān)督專業(yè)的，涉及到人大的改革，所以問題說到根子上還是政治體制改革。

　　第二個問題，我簡單談一下透明度。透明度是我國預算中最大的問題，現(xiàn)在大家開始變得關心財政預算了，開始把民主的問題引入到財政稅收里面，不像幾年以前，那個時候社會上沒有人關心稅收、預算問題，短短的五六年時間，現(xiàn)在談稅收問題，談預算的問題，已經(jīng)變成“敏感問題”了。

　　透明度問題直接關系到納稅人權利意識的覺醒，公民交了這么多稅，大家會想你拿這么多錢做什么去了？跟我有關系么？我孩子上學得花錢，贍養(yǎng)老人得花錢，失業(yè)下崗了得花錢，我的支出沒有減少但稅卻不少交，這樣想的人越來越多。權利意識在中國人民心中已經(jīng)覺醒，包括農(nóng)民，而酣睡不醒的恰是政府自己。我們在鄉(xiāng)村里搞調研，那里的人們說是農(nóng)民，跟城市居民差不多，維護自己土地的利益，維護自己作為納稅人的權利，鬧起事來比城市人還要兇。歷史上，由于征稅、預算問題出事的，經(jīng)常的并不在貧困、邊緣地區(qū)，恰恰在在經(jīng)濟較為富裕的地區(qū)，法國大革命就是從巴黎郊區(qū)起事的，多大的歷史教訓？

　　咱們回到透明度話題，我看到一位學者講公開和透明的關系，說公開了不一定透明，對，肯定是公開了才能透明，不透明，說明你公開的還是不夠。北京市去年開始有稅票發(fā)給公民了，同時會告訴人們作為納稅人你為國家做了什么貢獻，稅具體用在什么地方了。大家好高興，認為我們的政府終于有進步了，但很快又感覺不對。這些公開的東西，總感覺不完整，有些東西還是沒有告訴我們，而且最要命、最核心的“三公”之類的信息不告訴你。所以，公開不一定就透明。選擇性的公開，有的公開，有的不公開，真情還是看不清楚。

　　我國的預算法里沒有規(guī)定出這樣一條，要求預算應該遵循一個起碼的原則：公開的是一般的、必須的、正常的，不公開是例外的、特殊的。我們預算法現(xiàn)在里面有這一條嗎？沒有。而且公布預算的權力主體是政府，沒有控制和監(jiān)督主體。人們會問，由你來選擇什么公開，什么不公開，你沒告訴我的，我還是什么也不知道，這跟“說什么聽什么，給什么看什么，表決什么就舉手”有什么兩樣呢？不透明是公開得不夠，我國法律沒有規(guī)定哪些東西必須公開，不公開要承擔責任。沒有法律的規(guī)定，就不會有真實而完整的信息的公開。

　　其次，我們一講公開就說是信息公開，政府召開個記者招待會，發(fā)言人站在大堂之上，公布一些數(shù)據(jù)，但是就預算來說，只是公布一點數(shù)據(jù)是遠遠不夠的，公布的應該是一整套東西，至少要包括這幾個方面：預算的依據(jù)公開，政府憑什么這樣安排預算？依據(jù)在哪里？預算編制和審議的過程公開，預算是怎么進行博弈的，中間出過什么問題，出了問題是怎么解決的？預算的執(zhí)行、監(jiān)督過程也要公開，出了問題責任到人，究竟誰違反了預算法？應當承擔什么樣的行政的或法律的責任？都得跟大家說清楚。這些信息都沒有，你這叫什么公開？

　　預算公開還有一個誤區(qū)，我們說政府的財政信息要公開，這個沒有錯，但是不完整。公開不能只是政府信息的公開，因為掌握財政信息的不僅是政府。從1月開始，人大已經(jīng)介入了預算草案的編制程序，到3月開大會，那么多人大代表都介入了，所以預算公開的主體里應該包括全國人民代表大會，地方人大也是如此。我們的預算法里面都沒有這些內容，執(zhí)行過程中也沒有公開，這是一種有缺失的制度安排。

　　建議大家看兩個東西，一個是《財政透明度良好做法守則——原則宣言》，國際貨幣基金組織1998年制定的；
一個是《財政透明度手冊》，國際貨幣基金組織2001年頒布的，跟財政透明度宣言再次修訂，一起頒布的。這可以說是各國都尊重的標準，可以作為指導性的文件。

　　人們經(jīng)常用一個詞來形容政府官員與人民之間的關系，是主人和公仆的關系，其實沒有必要，要做比喻，親兄弟的關系就足夠了。兄弟之間，誠信不欺不騙人，是最起碼的。政府和人民之間的關系也應該這樣，互信、合作，寬容、協(xié)商解決之間的問題，涉及億萬人民切身利益的財政稅收、預算問題更是如此。

　　我國的預算法只管預算內收入，對預算外收入沒有規(guī)定，只在第37條有規(guī)定關于預算外資金由國務院另行頒布實施辦法。這等于是人民代表們自動放棄了一大塊財政收支的支配、監(jiān)督權。預算外這塊有多大的規(guī)模呢？與預算內基本上并駕齊驅，少不了多少。我看電視上報導人大代表那兒開會，一本正經(jīng)讀文件，就覺得有點好笑，你連國家將近一半的財政預算數(shù)字都不掌握，都不清楚，這樣子開會還有什么意義?人大代表被當成是一種榮譽，好像當了多大的官，其實是認識上有錯位。

　　有一種說法，我們的人民代表不夠專業(yè)，看不懂預算，剛才興元教授也說了。一個演員唱歌當然很好，但是看預算可能就不是那么回事。不過，審議預算是人大代表的職責所在，必須看得懂預算。對于預算草案的編制者來說，也應該給人大代表提供“看得懂”的材料，數(shù)據(jù)資料是枯燥難懂的，但無論多艱澀、枯燥的東西都是可以用較為通俗和直觀的語言表達出來的，這只是一個技術問題，做到并不十分困難�；ㄥX的事有那么復雜嗎？用通俗的語言把一個應該怎么花錢的事，就像家庭里頭，打油的錢不能買醋，買醋的錢不能買菜，把這么點事說清楚在誰家會是難事？如果你想讓他看懂，他就能看懂；
如果不真心讓他看懂，他就一輩子也看不懂。純技術的，專業(yè)的問題，可以不必跟人大代表說得很細，但是再復雜的問題也可以用通俗的語言表達出來，是可以做到的，就看是不是想做了。所以，人大代表看不懂不是理由。還有一點，將來人大代表可以直選了，得有個規(guī)矩，看懂預算報告。連個預算都看不懂你還當什么人大代表？過去開人代會的時候，電視記者采訪人大代表，說您發(fā)表點感想吧，他說我聽了市長的工作報告很激動，興奮得一宿沒有睡好覺，回去好好落實傳達報告。這就是人大代表觀念的錯位，你是來干什么來的？學報告來了嗎？當然這兩年情況有所改變。

　　財政部門向人大提交的預算，數(shù)字過于粗疏，項目所列不詳細，級次過少，內容過粗，還沒有什么說明材料，這種數(shù)字龐大的分類數(shù)字，鬼才看得懂，會場安排多少財政部門的工作人員也沒用，代表們提問題都不知道從哪兒“下嘴”，這種審議跟沒審差不多，走個程序而已。

　　其實代表們也無奈。我國預算年度是1月1日至12月31日，人大開會卻是在3月，也就是說，預算年度已經(jīng)開始了，預算草案還在審議中，兩個多月的時間，這個國家征稅、花錢竟然沒有預算約束，到人大會議審議通過，下達到各部門和地方，小半年過去了。這種制度安排下，代表們就是想認真又有什么用？2007年十屆人大開會，盡管有的代表很認真，使整個預算的11有文字修改，但金額一分錢都沒動。修改預算不動金額，等于沒修改，文字潤色而已。要我說，這樣審議給你半天時間都嫌多，不過舉個手，時間足夠用了。

　　漆黑的教堂里面，只要有一束陽光射進來，就可以清晰地看見灰塵，如果沒有這束陽光，我們就什么也看不到。預算公開的內容和方式問題需要法律保證，需要公民的參與。預算審議的過程不公開，預算的執(zhí)行結果不公開，監(jiān)督也不公開，沒有一個法定的程序、法律的保障必須把這個東西放在陽光下，這都屬于我國在預算問題中制度上和法律上的缺失，這些問題都是我們這一代中國人所不能忽視的，不能回避的，以往可以回避，但現(xiàn)在不行了。因為我們的國家發(fā)展到這一步了，預算問題已經(jīng)關系到每個人的切身利益了。大家不要以為我是學生不交稅，預算跟我沒有關系，其實你就是納稅人，你每天到商店買東西就已經(jīng)交稅了，已經(jīng)是納稅人了。大家不要認為這些事情跟自己很遙遠，進入社會后，你就是每天、每月都要交稅的納稅人，要關心自己的權利。如果自己的權益受到侵害，應該怎么辦，我想大家都明白。

　　希望大家共同合作來推進中國政治民主法治化的進程，而政治民主法制化的標志，首先就是預算的民主、法治化。這是我盡力闡述的觀點，謝謝。

　　●劉軍寧：從財政到憲政

　　劉軍寧：按照財政憲政主義提出的理論框架，我提出了關于財政與憲政兩種觀念與制度安排的對照。

　　第一叫做正統(tǒng)的財政理論，我叫做開明專制的財政理論。這種觀點思路很簡單：有什么問題解決什么問題，錢可以得到最有效的配置，沒有必要走彎路也沒有必要在程序和過程上花很多的時間。需要做什么事就籌多少錢，這樣能夠盡快的完成任務。比如中國目前經(jīng)濟碰到困難、金融危機，怎么解決這個問題？于是，政府制訂一個4萬億的刺激方案，來通過財政安排來解決金融危機的問題。這是從目的講的，

　　從動機來講，這種財政理論假定，只要是政府及其官員就一定是好心好意的為民眾辦事的，有一顆仁慈之心。只要是在白宮里面的人，中南海里面的人都是一心一意為人民服務的，從來不考慮自己的利益。所以，開明專制也叫仁慈專制。根據(jù)這種財政理論，我們只要把錢交給無保留地交給政府花就行了。我們相信他們的好心，不用對他們的動機有更多的懷疑。不用懷疑中南海里面有沒有腐敗，有沒有豪華汽車，他們在里面就干一件事情，就是為人民服務，里面也沒有權力斗爭。

　　這種財政理論假定，本著上述目標和動機的政府可以直接制定政策，不必受到約束，只要是好心一定能夠辦成好事。其結果是決策者，直接從自己的腦子里面或者身邊的人的腦子里面產(chǎn)生出政策方案。就是說，在開明專制下，建議要么從決策者的腦子里面產(chǎn)生的，或者是秘書，下屬機構，或者是研究室產(chǎn)生的，是從自身的放大中產(chǎn)生的。

　　開明專制的理論預設的后果是什么呢？假定政府是開明的，統(tǒng)治者是天使，用中國的話是明君是圣王。這意味著你不要懷疑他的動機，意味著應該放手讓他干，意味著他想怎么干就怎么干。然而，他想怎么干就怎么干，這就是專制了。我們從一個特別好的東西，出發(fā)點落實到制度上就完全變了樣了。

　　這種開明專制的后果是既沒有帶來開明，也沒有帶來明君和圣王。開明專制的開明是看不見摸不著的，但專制一定是看得見摸得著的。一旦專制，就難免帶來了很多低效和浪費。例如，中國的各級預算里面從來沒有說執(zhí)政黨花了多少錢，(點擊此處閱讀下一頁)

　　大家也執(zhí)政黨的司庫也不知道是誰。

　　這樣一種財政關系制度的表現(xiàn)是什么呢？第一，整個制度沒有民意基礎，沒有民意約束。為什么不要有民意約束，為什么民意約束是多余的，因為人家是好心，人家宣布自己是好心了還約束他干什么。

　　第二是財政和預算的制定，稅收法律機構都沒有民意基礎，不需要經(jīng)過制度過程。沒有制度過程就意味著議案不是從立法機構產(chǎn)生的，各種決策的點子不是從議會產(chǎn)生的，而是從最高行政長官及其周邊產(chǎn)生的。

　　第三是在社會上不允許對預算或者稅收乃至整個財政有實質性的、自由的公開討論，而且這種討論即便有一點，也不可能對決策過程產(chǎn)生實質性的影響。所以在本質上還是沒有實質性的公共討論。

　　關于稅收和財政，這是我剛才講的開明專制的制度表現(xiàn)。如果決策者，或者是公共政策的制定者和執(zhí)行者是仁慈的，任何限制是多余和沒有必要的。如果決策者或者是最高統(tǒng)治者是仁慈的，你要約束他的話只能防止他做好事，讓一個好人做好事，要拿制度約束他，對仁慈的統(tǒng)治者來說，制度是多余的，所以決策就沒有必要經(jīng)過制度過程。因此仁慈的動機和制度約束不能同時存在。開明專制的財政觀是反民主的（無民意基礎），也是反憲政的（抵制有限政府、主張無限政府）。

　　另外一種財政理論叫財政憲政主義（fiscal constitutionalism），它是基于與上述不同的預設與制度安排。這種財政理論依據(jù)的是經(jīng)濟人假設、無賴假設。它假設任何官員和統(tǒng)治者都不是天使，也不是圣王、明君。相反，他們總是會在執(zhí)行公務的過程中有追求自身利益的傾向。

　　這種財政理論認為，政治是一個市場。像商品價格從交易過程中產(chǎn)生一樣，法律與制度只能從代議的與民意的制度過程中產(chǎn)生。執(zhí)行者和官員都必須接受以民意為基礎的制度約束。與開明專制的財政理論不同，，財政憲政主義認為必須對官員，對執(zhí)政者加以制度約束，這個制度必須有民意基礎的。

　　財政憲政主義與開明專制的財政理論關注的焦點不一樣。財政憲政主義更關心制定政策，法律與稅收決策的制度框架與過程是否合理，而不關心結果是什么。財政憲政主義更關注的是過程，而不是結果。開明專制的是結果，而完全不在意過程。財政憲政主義致力于防范執(zhí)政者的私利進入政治過程，而開明專制財政理論則完全無視執(zhí)政者的私利是否會轉化成政策、法律。

　　在財政憲政主義者看來，如果政治也是市場的話，決策者追求利益最大化的傾向是不可避免的。我們舉個例子。以財政憲政主義來對4萬億刺激方案進行檢驗。這個刺激方案符合我們剛才講的開明專制的一切要素，一顆要解決問題的好心，不訴諸以民意為基礎的制度過程，直接拍板說4萬億解決問題，按照開明專制的財政理論這樣做就能解決問題。

　　按照憲政財政主義說，這樣做不解決問題。首先這個方案沒有經(jīng)過制度過程，其次，其中在實施過程不接受社會的有效監(jiān)督。中國有這么多記者，關心公共事務的朋友，有人愿意做個4萬億觀察，專門搜集4萬億中被濫用的故事，這樣的網(wǎng)站在中國能辦成嗎？為什么辦不成呢？要么對自己的好心沒有信心，其實我不是那么好心，要么對自己的能力沒有信心，雖然我是好心，我這樣做也達不到那個后果，你們都觀察的話把我們的底揭穿了，最好別觀察了。我們還回到出發(fā)點上，我告訴你們我要好心，我好心要給大家辦事，我心多好事辦多好，你們別追究，你一追究我臉上掛不住，最好別辦這樣的網(wǎng)站了。

　　我們先不批評開明專制，而是先對財政憲政主義提出一種可能的批評。任何一個人都會這樣的批評財政憲政主義：為什么財政憲政主義要反對開明專制的財政理論，難道開明有錯嗎，難道仁慈有錯嗎。

　　先讓一步來回答，在任何政治體制當中，或者在對任何政治體制的考量當中，仁慈不是最重要的，公平才是最重要的，仁慈是一個沒有辦法衡量的東西，而且好心未必能辦出好事，而且仁慈是沒有辦法度量的東西。我看到希臘神話里面的正義女神一定是要蒙上眼睛的，因為她如果不蒙上眼鏡一看雙方都很可憐，一發(fā)仁慈公平就沒有了，所以最好別看，雖然結果有時候不那么仁慈，但至少是公平的。并不是政府應該不仁慈低，而是正義與公平才是衡量政府好壞最重要的標準，因此以仁慈為出發(fā)點本身就是一個錯誤。

　　況且，沒有有效的制度約束，仁慈是沒有保障的，光說好心，門口寫五個字，究竟在里面干什么我不知道。現(xiàn)在這么多貪官揭露出來，每年貪官人均貪污量是以幾何數(shù)字增長，我怎么知道那五個字能保障你。所以，這種仁慈是沒有保障的。對比之下，財政憲政主義的經(jīng)濟人假設并不是要說明政治家是絕對自私的，而是說政治家可能有追求私利的傾向，如果沒有適當?shù)闹贫燃s束，這樣的傾向會加劇，所以，要從制度上和輿論上加以防范。

　　陳水扁當了總統(tǒng)，退休生活已經(jīng)完全有保障了，還貪污那么多。我完全承認臺灣是中國的一部分。同時，這意味著很多東西，比如說中國人可以實行民主政治，如果臺灣的政治家就是中國的政治家，這也可以說明像陳水扁那樣的政治家可能是不仁慈的，可能是很“經(jīng)濟人”的。開明專制的財政理論對政治家的假設是錯誤的。

　　如果沒有制度約束，政治家的仁慈更加靠不住。我們會發(fā)現(xiàn)這樣一些事情，政治中有個奇怪的規(guī)律：受歡迎的政治家剛上臺的時候總是特別受歡迎，但是受歡迎程度永遠是遞減的，在位的時間越長，就會越來越不受歡迎，沒有一個政治家可以無限的越來越受歡迎。這說明民眾也相信政治家是永遠仁慈的。

　　在回過頭來看，財政憲政主義認為，是關于財政的正確選項無論是好是壞不能是現(xiàn)成的，不能是最高行政長官的腦子里面，而是特定的制度過程中產(chǎn)生的，像價格一樣，既使是最高行政長官腦子里面模擬的價格與市場一致，也沒有充分的理由廢棄產(chǎn)生決策的制度過程，就算發(fā)改委模擬的價格和市場價格完全一致，也不能因此廢除市場。如果政治是市場的話，過程就不能省略，這是財政憲政主義的非常重要的立場。政治家選擇政策，應該像消費者選擇商品價位一樣從一個制度過程中產(chǎn)生，而不能以自己腦子里面先定的為主。財政憲政主義形成政策選項的制度是合適的，從中產(chǎn)生的政策選項也是合適的。如果沒有一個恰當?shù)男纬韶斦�決策的制度過程，既使是從中產(chǎn)生的決策是恰當?shù)�，這樣的恰當對于長久而言是沒有意義的，因為不能持續(xù)，像碰巧買到了便宜的東西，但人不能總是有便宜撿到的。

　　在中國，與財政有關的制度沒有民意的基礎。我不知道我委托誰代表我了，但是我知道我被誰代表了。你們在坐的諸位有誰知道你們選誰做你們的民意代表了嗎？沒有人知道。可見，這樣的制度是沒有民意基礎的，中國的財政既沒有制度基礎也沒有選民基礎。大家注意到這個遞進關系，沒有民意基礎的制度在中國的財政過程中沒有起到實質性的作用，中國的財政既沒有制度基礎也沒有民意的基礎。

　　中國的財政有黨政統(tǒng)攬，沒有硬約束，沒有人可以強制改變什么。而現(xiàn)行的憲法與立法機關又自我棄權。我們看看法律，中國憲法第62條規(guī)定，審查和批準國家預算和預算執(zhí)行情況報告的權力專署人民代表大會。這意味著人民代表大會不是一個過程，只能說“是”或者“不”，而且基本上沒有機會說“不”，只有一種可能性就是說“是”。稅收立法實質上由國務院行使的，1984年六屆人大制定一個法律說以后稅收人大就不管了，國務院看著辦吧，你們想怎么收就怎么收。

　　國務院也的確是這樣做的，國務院不折不扣的完成了全國人大交給的重任，就像你把你家保姆工資的決定權交給保姆了，你讓保姆來決定自己的工資，拿多少保姆自己看著辦，以后想漲多少就漲多少，高興告訴我，不高興告訴不用告訴我。這個法律就是這個意思。可見憲法和立法制度在預算中是自我棄權的。

　　我們再看美國的憲法，第1條第7款規(guī)定，一切征稅議案應該首先由眾議院提出。這說明，眾議院的立法活動本身就是個制度過程，，而不僅僅是說是或不是的表決機器。一個議員提出議案，反復的討論，數(shù)讀通過，才交由總統(tǒng)簽署。這就是市場定價一樣的制度過程，非常的湊巧，美國憲法200多年以前，也是把政治看作是市場的過程。美國許多法律是議員的名字命名的。但中國沒有哪項法律是以人民代表的名字命名的，都是國務院交一個法案，到人大蓋章就是一個法律，不是經(jīng)過制度產(chǎn)生的，是國務院頒布給人大的，然后人大蓋章再頒布給全國人民了。

　　在財政憲政主義之下，首先要有一部起作用的憲法，不能只說是或者不，更不能自我棄權。在憲法之下，有一套基于民意的政治立法制度，在座的每一個人都應該知道你們委托誰在政治上代表你們進入了立法機關，立法機關不能是官員的代表而應該是納稅人的代表。從立法機關的制度過程中，而不是從官員的腦子中產(chǎn)生的。財政，從預算到稅收都應該是透明的。盡管有了民意機構，在社會上還應該對財政，對預算。對稅收有自由公開的辯論。應該有恰當?shù)臋C制反過來影響立法機關和行政機構的決策，如果這幾個要素具備了，我財政憲政主義就初步得到了落實。

　　我就講這么多，謝謝大家。

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