一、背景

　　一個(gè)社會(huì)為什么在政府、市場(chǎng)之外還需要培育和發(fā)展非政府組織，非政府組織對(duì)社會(huì)有什么作用與價(jià)值？自20世紀(jì)70年代非政府部門(mén)在發(fā)達(dá)國(guó)家，隨后在發(fā)展中國(guó)家蓬勃發(fā)展以來(lái)，這個(gè)問(wèn)題始終是學(xué)者們關(guān)注的焦點(diǎn)。赫爾從公共服務(wù)、政策倡導(dǎo)的角度；
密勒弗斯基從促進(jìn)社會(huì)公正、整合社區(qū)資源、滿(mǎn)足人類(lèi)精神需求的角度；
史密斯從社會(huì)道德、社會(huì)創(chuàng)新、社會(huì)緩沖器、志愿精神、社會(huì)監(jiān)督的角度論述了非政府部門(mén)的作用與價(jià)值[2]。然而，這些抽象的論述對(duì)于發(fā)展中國(guó)家那些講究實(shí)際、追求政績(jī)、急需解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的政客和官員來(lái)說(shuō)，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。而且，這些理論上的作用很難被度量。一個(gè)組織的某項(xiàng)功能如果不能被測(cè)量，那么就無(wú)法進(jìn)行縱向的前后對(duì)比，也無(wú)法進(jìn)行橫向的國(guó)際對(duì)比。既看不出自己的變化，也找不出差距，因而難以激勵(lì)組織的發(fā)展。

　　20世紀(jì)90年代，在美國(guó)霍普金斯大學(xué)公民社會(huì)中心的推動(dòng)下，全球450多位學(xué)者聯(lián)合起來(lái)在數(shù)十個(gè)國(guó)家開(kāi)展了非政府部門(mén)的國(guó)際比較項(xiàng)目。該項(xiàng)目試圖從非政府部門(mén)可測(cè)量的就業(yè)規(guī)模、經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)等角度論證非政府組織的作用與價(jià)值。雖然從這個(gè)角度論述非政府部門(mén)的價(jià)值有較大的局限，但畢竟是一種不同的視角。對(duì)非政府部門(mén)就業(yè)與經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)的統(tǒng)計(jì)不僅有助于人們認(rèn)知這一部門(mén)存在的價(jià)值，而且，也可以通過(guò)調(diào)研，了解國(guó)情，引導(dǎo)非政府部門(mén)未來(lái)發(fā)展的方向。正因?yàn)槿绱�，�?lián)合國(guó)采納和接受了這一視角，并在世界各國(guó)推廣。目前，全球已有90多個(gè)國(guó)家將非政府部門(mén)的就業(yè)、經(jīng)濟(jì)規(guī)模、志愿服務(wù)等指標(biāo)正式納入了本國(guó)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系。

　　由于中國(guó)沒(méi)有參與霍普金斯大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)際比較項(xiàng)目，也沒(méi)有加入聯(lián)合國(guó)推展的計(jì)劃。因此 ，為了把握中國(guó)非政府部門(mén)的結(jié)構(gòu)與功能，2003年，課題組在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行了一次抽樣調(diào)查。本次調(diào)查共抽取了6個(gè)省（東中西各2個(gè)省、南北各3個(gè)省，分別為遼寧、廣東、山西、江西、甘肅和云南），每個(gè)省抽取了3個(gè)市，共18個(gè)市進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查。調(diào)查對(duì)象包括18個(gè)市所有在民政部門(mén)登記注冊(cè)的社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位。除此之外，調(diào)查對(duì)象還包括所有全國(guó)性的和6個(gè)省部分省級(jí)社團(tuán)、民非[i]。

　　本次調(diào)查共發(fā)放社會(huì)團(tuán)體問(wèn)卷8127份，回收的有效問(wèn)卷3438份，回收率42.3%；
發(fā)放民辦非企業(yè)單位問(wèn)卷3954份，回收的有效問(wèn)卷為1733份，回收率43.8%。

　　二、中國(guó)非政府部門(mén)的規(guī)模及國(guó)際差距

　　1．就業(yè)規(guī)模

　　根據(jù)調(diào)查結(jié)果估算，2002年，中國(guó)非政府部門(mén)提供了275萬(wàn)全職就業(yè)機(jī)會(huì)（不包括志愿者），占全國(guó)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口的0.36%，占服務(wù)業(yè)就業(yè)的1.32%，相當(dāng)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位就業(yè)的7.4%。其中，社會(huì)團(tuán)體提供的全職就業(yè)機(jī)會(huì)為71.1萬(wàn)，民辦非企業(yè)單位提供的全職就業(yè)機(jī)會(huì)為203.9萬(wàn)。在計(jì)算志愿者的貢獻(xiàn)后，非政府部門(mén)總共提供的全職就業(yè)機(jī)會(huì)大約為283.9萬(wàn)，占全國(guó)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口的0.38%，占服務(wù)業(yè)就業(yè)的1.34%，相當(dāng)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位就業(yè)的7.7%。

　　從絕對(duì)量看，中國(guó)非政府部門(mén)已經(jīng)為社會(huì)創(chuàng)造了相當(dāng)可觀(guān)的就業(yè)機(jī)會(huì)，是一支不可忽視的就業(yè)渠道。2002年，中國(guó)非政府部門(mén)的就業(yè)量超過(guò)了金融業(yè)（259.1萬(wàn)）、房地產(chǎn)業(yè)（107.1萬(wàn)）、科學(xué)研究和綜合技術(shù)服務(wù)業(yè)（151.2萬(wàn)）等許多行業(yè)的就業(yè)規(guī)模。

　　然而，從相對(duì)數(shù)看，中國(guó)非政府部門(mén)的就業(yè)量占整個(gè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口的比例不僅低于發(fā)達(dá)國(guó)家，也低于發(fā)展中國(guó)家。與其他36個(gè)國(guó)家相比，中國(guó)非政府部門(mén)就業(yè)量占經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口的比例是所有國(guó)家中最低的（見(jiàn)圖1）。這一方面說(shuō)明中國(guó)非政府部門(mén)還非常落后，與其他國(guó)家相比還有很大的差距；
另一方面也說(shuō)明，中國(guó)非政府部門(mén)在提供就業(yè)方面還有極大的潛力可挖。假設(shè)中國(guó)的非政府部門(mén)提供的就業(yè)機(jī)會(huì)占經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口的比重達(dá)到36國(guó)平均水平4.4%的話(huà)，那么中國(guó)的非政府部門(mén)將能夠提供3316萬(wàn)就業(yè)崗位。這意味著中國(guó)的非政府部門(mén)將能夠增加3000萬(wàn)左右的就業(yè)崗位，不僅可以吸納政府部門(mén)轉(zhuǎn)移出來(lái)的人員、促進(jìn)政府的職能轉(zhuǎn)移，也可以吸納大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口、推進(jìn)中國(guó)的城市化進(jìn)程。據(jù)美國(guó)霍布金斯大學(xué)對(duì)36個(gè)國(guó)家的研究表明，在傳統(tǒng)的工業(yè)、農(nóng)業(yè)，甚至服務(wù)業(yè)提供就業(yè)機(jī)會(huì)趨于減少的情況下，非政府部門(mén)提供的就業(yè)機(jī)會(huì)呈現(xiàn)出迅速增長(zhǎng)的趨勢(shì)。例如，1990~1995年期間，英、法、德和荷蘭等四個(gè)西歐國(guó)家非政府部門(mén)的就業(yè)增長(zhǎng)了24%，占四國(guó)總就業(yè)增長(zhǎng)量的40%。

　　值得關(guān)注的是，中國(guó)非政府部門(mén)人力資源與國(guó)外非政府部門(mén)人力資源的差距不僅表現(xiàn)為工作人員規(guī)模的差距，而且也表現(xiàn)為志愿者的差距。事實(shí)上，志愿者的差距更為突出（見(jiàn)表1）。中國(guó)非政府部門(mén)志愿者折算的全職就業(yè)量占整個(gè)非政府部門(mén)全職就業(yè)量的比例僅為3.13%，而36國(guó)的平均水平高達(dá)38.4%。雖然這可能與中國(guó)公眾習(xí)慣于非正式志愿服務(wù)有關(guān)，即公眾不是通過(guò)非政府組織提供志愿服務(wù)，而是非正式的、非組織的志愿行為。但無(wú)論如何，這反映了中國(guó)登記注冊(cè)的非政府組織嚴(yán)重缺乏志愿者的事實(shí)，反映了中國(guó)志愿服務(wù)與發(fā)達(dá)國(guó)家和其他發(fā)展中國(guó)家的巨大差距。

　　另一方面，從36國(guó)的情況看，一個(gè)共同的重要特征是，非政府部門(mén)的就業(yè)主要集中在公共服務(wù)領(lǐng)域，特別是教育、衛(wèi)生保健與社會(huì)福利服務(wù)領(lǐng)域（見(jiàn)表3）。公共服務(wù)領(lǐng)域的非政府組織通常以公益性、實(shí)體性和非會(huì)員性的組織為主，也就是說(shuō)，無(wú)論發(fā)達(dá)國(guó)家，還是發(fā)展中國(guó)家，非政府部門(mén)對(duì)就業(yè)的貢獻(xiàn)主要體現(xiàn)為公益性的、實(shí)體性的、非會(huì)員性的非政府組織的貢獻(xiàn)，而不是互益性的、非實(shí)體性的、會(huì)員制的非政府組織的貢獻(xiàn)。無(wú)論如何，非會(huì)員性非政府組織的公共服務(wù)功能是發(fā)展中國(guó)家，同樣也是發(fā)達(dá)國(guó)家非政府部門(mén)重要的社會(huì)功能之一。中國(guó)的情況也不例外。中國(guó)非政府部門(mén)的就業(yè)也主要集中在公共服務(wù)領(lǐng)域，特別是非會(huì)員性的民辦非企業(yè)單位。例如，僅教育、衛(wèi)生與社會(huì)服務(wù)類(lèi)民辦非企業(yè)單位就提供了180.1萬(wàn)全職就業(yè)機(jī)會(huì)，占整個(gè)非政府部門(mén)就業(yè)的63.4%。可見(jiàn)，中國(guó)非政府部門(mén)與國(guó)外的差距不僅表現(xiàn)為互益性、非實(shí)體性、會(huì)員制的非政府組織之間的差距，或者說(shuō)社會(huì)團(tuán)體之間的差距；
更表現(xiàn)為公益性、實(shí)體性、非會(huì)員性的非政府組織之間的差距，或者說(shuō)是民辦非企業(yè)單位之間的差距。

　　2．經(jīng)濟(jì)規(guī)模

　　2002年，中國(guó)非政府部門(mén)的總支出大約為865億元，約合105.4億美元，占GDP的比重為0.704%。可見(jiàn)，中國(guó)的非政府部門(mén)不僅是提供就業(yè)的重要渠道，而且也是不可忽視的經(jīng)濟(jì)力量。

　　然而，中國(guó)非政府部門(mén)支出規(guī)模占GDP的比重不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家，而且也低于一些拉丁美洲和中歐與東歐轉(zhuǎn)型國(guó)家。

　　不過(guò)，中國(guó)民非的經(jīng)濟(jì)規(guī)模要大于社團(tuán)的經(jīng)濟(jì)規(guī)模。調(diào)查表明，2002年，平均每家社團(tuán)（會(huì)員性的非政府組織）的支出規(guī)模大約為24.77萬(wàn)元，總支出規(guī)模約330億元；
而平均每家民非（非會(huì)員性的非政府組織）的支出規(guī)模大約為48.2萬(wàn)元，總支出規(guī)模約535億元。由于中國(guó)的民非起步較晚，因此，從未來(lái)發(fā)展的趨勢(shì)看，民非無(wú)論是就業(yè)規(guī)模，還是經(jīng)濟(jì)規(guī)模都可能要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)社團(tuán)。也就是說(shuō)，提供公共服務(wù)的、實(shí)體性的民辦非企業(yè)單位將逐步成為中國(guó)非政府部門(mén)就業(yè)與經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)的主力軍。而中國(guó)目前非政府部門(mén)與國(guó)外非政府部門(mén)經(jīng)濟(jì)規(guī)模的差距也主要表現(xiàn)為非會(huì)員性非政府組織的差距。

　　三、中國(guó)非政府部門(mén)的結(jié)構(gòu)及理論解釋

　　1．結(jié)構(gòu)特征

　　從非政府部門(mén)容納就業(yè)人員的數(shù)量看，中國(guó)是典型的教育主導(dǎo)模式（見(jiàn)表3）。中國(guó)68.1%的非營(yíng)利就業(yè)都集中在教育領(lǐng)域，中國(guó)教育類(lèi)非政府部門(mén)的就業(yè)比例是所有國(guó)家中最高的；
居于第二位的是行業(yè)與職業(yè)協(xié)會(huì)領(lǐng)域，其非營(yíng)利就業(yè)占整個(gè)非政府部門(mén)就業(yè)的比例為11.38%。這一比例與轉(zhuǎn)型國(guó)家較為接近，但要高于發(fā)達(dá)國(guó)家；
而中國(guó)衛(wèi)生保健、社會(huì)福利服務(wù)等領(lǐng)域的非營(yíng)利就業(yè)比例均不到5%，是所有國(guó)家中比例最低的領(lǐng)域。總的來(lái)說(shuō)，中國(guó)非政府部門(mén)的結(jié)構(gòu)與美國(guó)和日本的衛(wèi)生保健主導(dǎo)模式、法國(guó)和德國(guó)的社會(huì)服務(wù)主導(dǎo)模式、捷克和匈牙利的文化娛樂(lè)主導(dǎo)模式、澳大利亞和芬蘭的平衡模式都有很大的不同[ii]。

　　2．教育類(lèi)民非發(fā)展的理論解釋

　　如果以就業(yè)規(guī)模來(lái)衡量不同領(lǐng)域非政府組織的發(fā)育程度，可以發(fā)現(xiàn)，同樣在非政府部門(mén)發(fā)育不良、發(fā)展嚴(yán)重滯后的中國(guó)，其實(shí)不同領(lǐng)域的非政府組織發(fā)展存在極大的不平衡性。中國(guó)民非就業(yè)的82.2%集中在教育類(lèi)民非，而社團(tuán)就業(yè)的34.16%集中在行業(yè)性社團(tuán)（見(jiàn)表3）�？梢�(jiàn)，中國(guó)教育類(lèi)的民非和行業(yè)性的社團(tuán)發(fā)育相對(duì)較好、發(fā)展相對(duì)較快。而從理論上解釋這一現(xiàn)象，探究其培育與發(fā)展的政策，對(duì)于中國(guó)整個(gè)非政府部門(mén)的培育與發(fā)展無(wú)疑具有重要的指導(dǎo)意義。

　　本文以教育類(lèi)民非的發(fā)展為例，應(yīng)用非政府組織培育與發(fā)展的四維政策模型理論來(lái)解釋中國(guó)教育類(lèi)民非的發(fā)展。非政府組織培育與發(fā)展的四維政策模型理論認(rèn)為，非政府部門(mén)的發(fā)展需要四方面的資本，即政治資本、經(jīng)濟(jì)資本、人力資本與社會(huì)資本。政府可以通過(guò)讓渡發(fā)展空間的政策增進(jìn)非政府組織的政治資本，通過(guò)資金支持的政策增進(jìn)非政府組織的經(jīng)濟(jì)資本，通過(guò)人才政策增進(jìn)非政府組織的人力資本，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)與信息政策增進(jìn)非政府組織的社會(huì)資本（見(jiàn)圖2）。

　　發(fā)展空間的政策是指政府給予非政府組織生存的合法性和讓渡公共空間與公權(quán)力，具體包括非政府組織登記注冊(cè)的制度、行政干預(yù)程度、政府職能的轉(zhuǎn)移等；
資金支持的政策是指政府給予非政府組織資金方面的支持。包括直接的貨幣政策和間接的貨幣政策。直接的貨幣政策包括政府購(gòu)買(mǎi)非政府組織的服務(wù)、財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持等，間接的貨幣政策包括非政府組織的減免稅政策、非政府組織募款與接受捐贈(zèng)的政策等；
人才支持政策是指政府對(duì)非政府組織員工與志愿者采取的支持性政策。包括非政府組織員工的社會(huì)福利與社會(huì)保障政策、非政府組織的人員編制制度、非政府組織員工的戶(hù)籍制度、非政府組織的人才培訓(xùn)制度、非政府組織的志愿者激勵(lì)制度等；
網(wǎng)絡(luò)與信息平臺(tái)政策是指政府為非政府組織提供網(wǎng)絡(luò)與信息交流平臺(tái)的政策。具體包括非政府組織向政府表達(dá)利益訴求的渠道、非政府組織信息獲取的渠道、非政府組織之間的溝通交流與學(xué)習(xí)和通過(guò)信息披露幫助非政府組織樹(shù)立社會(huì)公信度。

　　改革開(kāi)放以后，隨著社會(huì)對(duì)教育的需求日益膨脹和國(guó)家能力的有限，國(guó)家開(kāi)始鼓勵(lì)和允許社會(huì)力量進(jìn)入傳統(tǒng)上由國(guó)有事業(yè)單位壟斷的教育領(lǐng)域，各式各樣的民辦教育機(jī)構(gòu)因而得以成立和發(fā)展。1982年，新修訂的《中華人民共和國(guó)憲法》第十九條規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織、國(guó)家企事業(yè)組織和其他社會(huì)力量依照法律規(guī)定舉辦各種教育事業(yè)”。1993年，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》就辦學(xué)體制改革問(wèn)題做出了系統(tǒng)規(guī)劃：“改變政府包攬辦學(xué)的格局，逐步建立以政府辦學(xué)為主體、社會(huì)各界共同辦學(xué)的體制�！� 之后，國(guó)家批準(zhǔn)了一批具有頒發(fā)學(xué)歷文憑資格的民辦高校，由此，辦學(xué)體制改革的實(shí)踐開(kāi)始突破政府對(duì)學(xué)歷教育的壟斷。1997年，國(guó)務(wù)院進(jìn)一步頒布了《社會(huì)力量辦學(xué)條例》。2002年，國(guó)家出臺(tái)了《民辦教育促進(jìn)法》。該法律雖然存在許多不完善的地方，但較好的解決了民辦教育機(jī)構(gòu)的設(shè)立登記與雙重管理問(wèn)題，使得民辦教育機(jī)構(gòu)能夠相對(duì)容易獲得合法的身份�！耙环矫�，確立了教育主管部門(mén)的實(shí)質(zhì)性審查和登記部門(mén)的程序性審查雙重管理，以確保嚴(yán)格設(shè)立，從嚴(yán)監(jiān)管；
另一方面，明確了申請(qǐng)?jiān)O(shè)立民辦學(xué)校的條件和要求，明確了雙重審查的主管機(jī)關(guān)的工作性質(zhì)和程序，確保做到公開(kāi)、公平和公正”[iii]。

　　在所有不同類(lèi)型的民非中，教育類(lèi)民非是唯一頒布了專(zhuān)門(mén)法的領(lǐng)域。也正是因?yàn)樵摲�律、法�?guī)的出臺(tái)，為民辦教育機(jī)構(gòu)的發(fā)展提供了相對(duì)較好的生存與發(fā)展空間。而中國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展也有異曲同工之處。雖然國(guó)家層面還沒(méi)有出臺(tái)法律法規(guī)，但各個(gè)地方積極創(chuàng)新。例如，廣東省出臺(tái)了《廣東省行業(yè)協(xié)會(huì)條例》，取消了業(yè)務(wù)主管部門(mén)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　為行業(yè)協(xié)會(huì)的登記設(shè)立提供了寬松的外部環(huán)境。而深圳市一方面將政府的部分職能轉(zhuǎn)移給獨(dú)立性越來(lái)越強(qiáng)的行業(yè)協(xié)會(huì)，另一方面在人大代表、政協(xié)委員中積極吸納行業(yè)協(xié)會(huì)的代表。這些舉措極大增進(jìn)了本地行業(yè)協(xié)會(huì)的政治資本。

　　非政府部門(mén)的發(fā)展離不開(kāi)資金的支持，因此，政府培育與發(fā)展非政府部門(mén)的另一舉措是從資金層面給予必要的支持。從表4可以看出，發(fā)達(dá)國(guó)家和印度等非政府部門(mén)較為活躍的發(fā)展中國(guó)家，政府對(duì)非政府部門(mén)的資金支持力度是較大的。政府資金的支持雖然在某種程度上會(huì)影響到非政府組織的自主性，但其好處在于使得非政府部門(mén)資金來(lái)源多元化，不僅可以豐富非政府部門(mén)的資金總量，而且政府相對(duì)穩(wěn)定的財(cái)源，也有利于非政府部門(mén)降低不確定性和可持續(xù)發(fā)展。然而，中國(guó)非政府部門(mén)的資金主要來(lái)自于收費(fèi)與會(huì)費(fèi)，政府的支持力度很小。特別是民辦非企業(yè)單位，其年收入中僅有2.5%的資金來(lái)自于政府部門(mén)，95.7%的資金來(lái)自于收費(fèi)。從調(diào)查情況看，中國(guó)所有領(lǐng)域的民非，包括教育類(lèi)民非，收入來(lái)源非常單一，幾乎很少得到政府財(cái)政資金的支持和私人慈善捐贈(zèng)。國(guó)家教育發(fā)展研究中心與教育部社會(huì)力量辦公室的問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果也基本佐證了這一點(diǎn)。根據(jù)該調(diào)查，中國(guó)民辦高校經(jīng)費(fèi)收入中只有1.2%來(lái)自于捐贈(zèng)，5.4%來(lái)自于國(guó)家財(cái)政[iv]。缺乏政府的購(gòu)買(mǎi)服務(wù)與私人慈善的捐贈(zèng)可能是當(dāng)前制約中國(guó)民非發(fā)展壯大的最大瓶頸。而且，當(dāng)整個(gè)部門(mén)的資金過(guò)分依賴(lài)于服務(wù)收費(fèi)時(shí)，也容易導(dǎo)致民非偏離組織的使命與社會(huì)公益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，偏離組織的非營(yíng)利性質(zhì)。

　　不過(guò)，政府雖然沒(méi)有采用類(lèi)似于西方國(guó)家政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式為教育類(lèi)民非提供直接的貨幣政策支持，但很多地方對(duì)于教育類(lèi)民非還是采取了很多非貨幣政策的支持，例如，稅收減免、辦學(xué)用地等。從個(gè)案訪(fǎng)談的情況看，雖然很多地方的民非稅收優(yōu)惠政策、征用土地優(yōu)惠政策得不到落實(shí)，但比較而言，學(xué)歷教育的民非相關(guān)優(yōu)惠政策落實(shí)得比較好。這也是教育類(lèi)民非，特別是學(xué)歷教育類(lèi)民非發(fā)展迅速的重要原因。

　　當(dāng)前，中國(guó)非政府組織面臨的困難第一位是缺資金，第二位是缺人才[v]。從課題組訪(fǎng)談情況看，在所有領(lǐng)域的民非中，各地出臺(tái)的有關(guān)教育類(lèi)民非的人才政策可能是相對(duì)最多、最完善的。例如，《河南省關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)民辦高等教育發(fā)展的意見(jiàn)》明確規(guī)定：“對(duì)民辦高等學(xué)校引進(jìn)的各類(lèi)人才，實(shí)行與公辦高等學(xué)校同等的戶(hù)籍管理、職稱(chēng)評(píng)定和子女入托入學(xué)政策”；
浙江省杭州市將民辦學(xué)校教師的養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)一納入事業(yè)單位社會(huì)保障體系；
江西省九江市規(guī)定，對(duì)被民辦學(xué)校聘用的在職公辦教師和干部職工，3年內(nèi)財(cái)政撥款工資照發(fā)，人事關(guān)系和有關(guān)待遇保留不變。正因?yàn)楦鞯爻雠_(tái)了各式各樣有關(guān)教育類(lèi)民非的人才政策，才使得教育類(lèi)民非能夠吸引人才、留住人才，才能夠成為民非中就業(yè)規(guī)模最大的領(lǐng)域。而其它領(lǐng)域的民非不僅難以解決戶(hù)籍問(wèn)題、職稱(chēng)評(píng)定問(wèn)題，甚至工作人員的社會(huì)保障問(wèn)題都無(wú)法解決。在缺乏人才的情況下，組織的發(fā)展也就受到了很大的制約。

　　除了政治資本、經(jīng)濟(jì)資本、人才資本之外，非政府組織的發(fā)展壯大還離不開(kāi)組織的社會(huì)資本。在這方面，一些地方政府為了培育和發(fā)展教育類(lèi)民非，也采取了一系列政策。例如，江西省成立了江西省民辦教育協(xié)會(huì)，湖南省成立了湖南省民辦教育協(xié)會(huì)，國(guó)家層面成立了中國(guó)成人教育協(xié)會(huì)民辦高等教育委員會(huì)。這些協(xié)會(huì)的成立一方面為民辦學(xué)校的信息與經(jīng)驗(yàn)交流提供了很好的平臺(tái)、為民辦學(xué)校的行業(yè)自律提供了組織基礎(chǔ)，另一方面也有助于民辦學(xué)校反映訴求，在政府和民辦學(xué)校之間搭建溝通的橋梁。還有的地方政府通過(guò)開(kāi)展教育類(lèi)民非的等級(jí)評(píng)估、誠(chéng)信自律活動(dòng)幫助教育類(lèi)民非樹(shù)立社會(huì)公信度。

　　總的來(lái)看，雖然各地政府在培育和發(fā)展教育類(lèi)民非的政策還存在不完善的地方，特別是資金支持、財(cái)政購(gòu)買(mǎi)服務(wù)政策還很不到位，很多優(yōu)惠政策還沒(méi)有得到很好的貫徹落實(shí)，民辦教育機(jī)構(gòu)與公立教育機(jī)構(gòu)還有許多不平等的政策，制約了教育類(lèi)民非的進(jìn)一步發(fā)展壯大，但無(wú)論如何，各地已經(jīng)出臺(tái)和落實(shí)的培育和發(fā)展教育類(lèi)民非的政策對(duì)于各地教育類(lèi)民非的發(fā)展起到了關(guān)鍵性的作用。而中國(guó)教育類(lèi)民非發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，對(duì)于政府培育和發(fā)展其它領(lǐng)域的民非和社團(tuán)有著重要的參考價(jià)值。

　　四、主要結(jié)論與建議

　　就業(yè)、經(jīng)濟(jì)與志愿服務(wù)的貢獻(xiàn)是衡量非政府部門(mén)社會(huì)價(jià)值的指標(biāo)之一。特別是對(duì)于發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，可測(cè)量的就業(yè)、經(jīng)濟(jì)與志愿服務(wù)指標(biāo)是促進(jìn)政府官員、社會(huì)認(rèn)識(shí)非政府部門(mén)、重視非政府部門(mén)的重要手段之一。這也是聯(lián)合國(guó)將非政府部門(mén)的就業(yè)、經(jīng)濟(jì)與志愿服務(wù)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系的原因。

　　從本次調(diào)查的結(jié)果看，2002年，中國(guó)非政府部門(mén)創(chuàng)造的就業(yè)機(jī)會(huì)將近300萬(wàn)，比金融等許多行業(yè)的就業(yè)規(guī)模都要大。中國(guó)非政府部門(mén)的支出規(guī)模為100億美元左右，也是一支不可忽視的經(jīng)濟(jì)力量。然而，從相對(duì)數(shù)看，中國(guó)非政府部門(mén)就業(yè)占經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口的比例是所有36國(guó)中最低的。這說(shuō)明中國(guó)非政府部門(mén)的發(fā)展與其它國(guó)家相比還非常落后。

　　一個(gè)健全的、可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)不僅需要一個(gè)強(qiáng)大的、高效與廉潔的第一部門(mén)（政府），需要一個(gè)強(qiáng)大的、充滿(mǎn)生機(jī)活力與創(chuàng)新的第二部門(mén)（市場(chǎng)），而且同樣也需要一個(gè)強(qiáng)大的、自主與有序的第三部門(mén)（非政府部門(mén)）。當(dāng)前，中國(guó)非政府部門(mén)的滯后已經(jīng)成為制約社會(huì)發(fā)展的瓶頸。因此，政府需要進(jìn)一步加大非政府部門(mén)培育和發(fā)展的力度[vi]。只有這樣，非政府部門(mén)才能在和諧社會(huì)的構(gòu)建、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建設(shè)和行政體制改革中，在中國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮更大的作用。

　　雖然中國(guó)非政府部門(mén)整體水平還極其落后，但調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，中國(guó)非政府部門(mén)的發(fā)展具有極大的不平衡性，比較而言，中國(guó)教育類(lèi)民非的發(fā)展可以說(shuō)是一枝獨(dú)秀。教育類(lèi)民非之所以得以快速發(fā)展，主要原因是各級(jí)政府在教育類(lèi)民非發(fā)展的空間、資金、人才與網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等方面出臺(tái)了一系列法律、政策，增進(jìn)了教育類(lèi)民非的政治資本、經(jīng)濟(jì)資本、人才資本與社會(huì)資本。從教育類(lèi)民非發(fā)展的歷程可以看出，只要政府加大培育與發(fā)展的力度，制定相關(guān)的政策法規(guī)，改善非政府組織發(fā)展的環(huán)境，增進(jìn)非政府組織的政治、經(jīng)濟(jì)、人才與社會(huì)資本，非政府部門(mén)的快速發(fā)展是完全可能的。而從日本、韓國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣等受傳統(tǒng)中國(guó)文化影響的地方，政府在民間組織的培育與發(fā)展方面都是起到了主導(dǎo)作用，發(fā)揮了重要的引導(dǎo)功能。因此，中國(guó)未來(lái)民間組織的培育與發(fā)展，政府也應(yīng)該扮演更為積極主動(dòng)的角色，在國(guó)家層面有總體的規(guī)劃與優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略次序與步驟。例如，中國(guó)下一步可以?xún)?yōu)先培育與發(fā)展非營(yíng)利就業(yè)比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其他國(guó)家，但對(duì)于人民福祉又有著重要作用的衛(wèi)生保健類(lèi)民非和社會(huì)福利服務(wù)類(lèi)民非，在發(fā)展的路徑選擇上也可以參考教育類(lèi)民非培育與發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)。

　　不過(guò)，調(diào)查也發(fā)現(xiàn)中國(guó)教育類(lèi)民非的資金來(lái)源結(jié)構(gòu)過(guò)于單一，既缺乏私人慈善捐贈(zèng)，也缺乏政府直接的財(cái)政扶持。過(guò)分依賴(lài)服務(wù)收費(fèi)的現(xiàn)實(shí)可能會(huì)將教育類(lèi)民非完全推向市場(chǎng)，從而導(dǎo)致教育類(lèi)民非進(jìn)一步偏離組織的公益目標(biāo)與使命、偏離組織的非營(yíng)利性質(zhì)。鼓勵(lì)私人捐贈(zèng)，加大政府的購(gòu)買(mǎi)服務(wù)不僅有助于教育類(lèi)民非資金來(lái)源的多元化與穩(wěn)定，也有助于教育類(lèi)民非的發(fā)展壯大，從而促進(jìn)公共服務(wù)的提供、服務(wù)品質(zhì)與效率的提高。而這也是政府在培育和發(fā)展其他領(lǐng)域的非政府組織時(shí)，需要充分吸取的教訓(xùn)[vii]。

　　參考文獻(xiàn)：

　　1.鄧國(guó)勝，非營(yíng)利組織評(píng)估，中國(guó)社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2001

　　2.鄧國(guó)勝、何建宇，“非政府組織的理論研究”，《國(guó)外社會(huì)科學(xué)前沿2002》，上海社會(huì)科學(xué)院出版社，2003

　　3.萊斯特.薩拉蒙等著，《全球公民社會(huì)》，賈西津等譯，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2002年，第24—25頁(yè)

　　4.許安標(biāo)， 非營(yíng)利組織立法方略論，“轉(zhuǎn)型期中國(guó)公民社會(huì)的發(fā)展—國(guó)際的視角”國(guó)際學(xué)術(shù)研討會(huì)，2005.10

　　5.瞿延?xùn)|，關(guān)于民辦學(xué)校的資金自籌，《民辦教育動(dòng)態(tài)》，2002. 9

　　6.王名，民間組織通論，時(shí)事出版社，2004年

　　注釋?zhuān)?/p>

　　[1] 鄧國(guó)勝，清華大學(xué)公共管理學(xué)院NGO研究所副教授。

　　[2]詳見(jiàn)：鄧國(guó)勝、何建宇，“非政府組織的理論研究”，《國(guó)外社會(huì)科學(xué)前沿2002》，上海社會(huì)科學(xué)院出版社，2003。

　　[i]在2004年《基金會(huì)管理?xiàng)l例》出臺(tái)以前，中國(guó)的基金會(huì)被歸為社會(huì)團(tuán)體。因此，在2003年的本次調(diào)查中，基金會(huì)仍然被歸屬在社會(huì)團(tuán)體之中。中國(guó)的社會(huì)團(tuán)體相當(dāng)于國(guó)外的會(huì)員性非營(yíng)利組織或社團(tuán)法人，民辦非企業(yè)單位相當(dāng)于國(guó)外的非會(huì)員性非營(yíng)利組織或財(cái)團(tuán)法人。

　　[ii]參見(jiàn)萊斯特.薩拉蒙等著：《全球公民社會(huì)》，賈西津等譯，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2002年，第24—25頁(yè)。

　　[iii] 許安標(biāo)， 非營(yíng)利組織立法方略論，“轉(zhuǎn)型期中國(guó)公民社會(huì)的發(fā)展—國(guó)際的視角”國(guó)際學(xué)術(shù)研討會(huì)，2005.10。

　　[iv] 瞿延?xùn)|，關(guān)于民辦學(xué)校的資金自籌，《民辦教育動(dòng)態(tài)》，2002. 9。

　　[v] 鄧國(guó)勝，《非營(yíng)利組織評(píng)估》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2001。

　　[vi] 2006年，國(guó)家“十一五”規(guī)劃《綱要》首次明確提出培育發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)、公益慈善和基層服務(wù)性民間組織。

　　[vii] 眾所周知，日本現(xiàn)代化的成功主要得益于教育先行。而日本教育的發(fā)展，私立學(xué)校（相當(dāng)于中國(guó)的教育類(lèi)民非）發(fā)揮了極其重要的作用。例如，日本私立高等院校數(shù)量占學(xué)�？倲�(shù)的80%。而日本私立學(xué)校的發(fā)展在很大程度是由于政府的扶持。1949年，日本頒布《私立學(xué)校法》，規(guī)定政府對(duì)私立學(xué)�？梢越o以必要的資助。1970年代，為了進(jìn)一步促進(jìn)私立學(xué)校的發(fā)展，日本頒布了《私立學(xué)校振興促進(jìn)法》，進(jìn)一步加大了政府對(duì)私立學(xué)校的財(cái)政補(bǔ)助力度。這些政策不僅有助于確保日本私立學(xué)校的質(zhì)量，也有助于提高日本私立學(xué)校的公共性。

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