【內(nèi)容提要】本文主要論述了三個問題：一、突發(fā)事件的危害性。突發(fā)事件是目前影響中國社會穩(wěn)定、制約社會發(fā)展的最重要的因素之一，其給國家造成的損失目前已占中國GDP 的6%；
二、對改革開放前后中國共產(chǎn)黨和中國政府應(yīng)對突發(fā)事件歷史的簡單回顧和思考；
三、關(guān)于應(yīng)對突發(fā)事件與建構(gòu)和諧社會關(guān)系的若干思考。各級有關(guān)部門必須要建立相應(yīng)的預(yù)防制度，建立起相關(guān)問題的資料庫，要建構(gòu)起完善的法律體系，要允許新聞媒體的客觀報道，要提高領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)對突發(fā)事件的能力。

　　【關(guān)鍵詞】和諧社會 突發(fā)事件 執(zhí)政能力 中國共產(chǎn)黨

　　一、突發(fā)事件釋義

　　什么是突發(fā)事件？目前國內(nèi)學(xué)術(shù)界對突發(fā)事件的理解大同小異，有的認為是危及人民生命財產(chǎn)的重大惡性事故；
有的認為是系統(tǒng)的行為出現(xiàn)異常情況而發(fā)生的一類無秩序的意外事件，有的認為是指超常規(guī)的、突然發(fā)生的、需要立即處理的事件，有的認為是指突然發(fā)生，并呈現(xiàn)出異常狀態(tài)、大眾對此缺乏思想準備卻普遍予以關(guān)注的新聞事件。[2]2006年公布的《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》對突發(fā)公共事件作了這樣的定義：指突然發(fā)生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴重社會危害，危及公共安全的緊急事件。這里所講的突發(fā)公共事件，事實上就是學(xué)術(shù)視野里的突發(fā)事件。因為我們所研究的突發(fā)事件基本上是對社會正常的生活秩序產(chǎn)生過一定影響的事件，如果某種事件雖然其發(fā)生的方式具有突發(fā)性，但對在地球上的人類的正常生產(chǎn)、生活毫無影響，自然就不能納入我們現(xiàn)在這個語境中的突發(fā)事件范疇。在國外，一般將之稱為危機（crisis）。

　　綜合學(xué)術(shù)界對突發(fā)事件的不同定義，我們可以看出突發(fā)事件有如下的一些特征：第一，發(fā)生的突然性、不可預(yù)料性；
第二，后果的嚴重性；
第三，應(yīng)對的艱難性；
第四，一定范圍的社會性。突發(fā)事件的種類，按其性質(zhì)來說，大致可以分為自然突發(fā)事件和社會突發(fā)事件兩大類。《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》將其細化為四類：⑴自然災(zāi)害。主要包括水旱災(zāi)害，氣象災(zāi)害，地震災(zāi)害，地質(zhì)災(zāi)害，海洋災(zāi)害，生物災(zāi)害和森林草原火災(zāi)等；

⑵事故災(zāi)難。主要包括工礦商貿(mào)等企業(yè)的各類安全事故，交通運輸事故，公共設(shè)施和設(shè)備事故，環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件等；

⑶公共衛(wèi)生事件。主要包括傳染病疫情，群體性不明原因疾病，食品安全和職業(yè)危害，動物疫情，以及其他嚴重影響公眾健康和生命安全的事件；

⑷社會安全事件。主要包括恐怖襲擊事件，經(jīng)濟安全事件和涉外突發(fā)事件等。這個預(yù)案沒有將政治生活領(lǐng)域里發(fā)生的一些突發(fā)問題納入到突發(fā)事件的范疇，但在實際生活中這個領(lǐng)域的突發(fā)事件往往更加引人注目、影響更大，像農(nóng)民上訪、工人罷工、學(xué)生罷課等等。

　　在過去的長時期里，中國政府對于突發(fā)事件在整體上沒有形成全面的理論認識，也缺乏系統(tǒng)周密的明確性應(yīng)對方案。2003年的非典事件使得中國政府和學(xué)術(shù)界都認識到系統(tǒng)地構(gòu)建突發(fā)事件理論的緊迫性、必要性，突發(fā)事件陡然映入學(xué)術(shù)研究的視野。但目前中國學(xué)術(shù)界在該領(lǐng)域的研究無論是理論框架還是材料的收集整理都處于啟蒙的階段，大量艱辛的工作需要人們?nèi)プ觥?/p>

　　二、突發(fā)事件是目前中國影響社會穩(wěn)定、制約社會發(fā)展的重要因素之一

　　國每年因突發(fā)公共事件造成的損失驚人。據(jù)有關(guān)資料顯示：2003年，中國因生產(chǎn)事故損失2500億、各種自然災(zāi)害損失1500億元、交通事故損失2000億元、衛(wèi)生和傳染病突發(fā)事件的損失500億元，共計達6500億元人民幣，相當于損失中國GDP的6%。2004年，全國發(fā)生各類突發(fā)事件561萬起，造成21萬人死亡、175萬人受傷。全年自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和社會安全事件造成的直接經(jīng)濟損失達到4550億元以上。[3]

　　中國的安全生產(chǎn)中的突發(fā)事故頻繁。據(jù)國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局局長李毅中的介紹，2004年全國因為各類事故死亡13.67萬人，傷殘70多萬人，如果加上職業(yè)危害的話，一年就有近百萬的家庭因為安全生產(chǎn)事故造成了不幸。2004年中國GDP13.6萬億元，1億GDP死亡1個人，是美國的20倍；
全國人口不算港澳臺共13.2億人，一萬居民里要死一個人，是美國的2.6倍。道路交通事故的死亡人數(shù)10.6萬人，萬車死亡率10人，是美國的6倍，是日本的10倍。2004年，一次死亡10人以上的特大事故，全國129起；
一次死亡30人以上的特別重大事故有14起。事故的損失據(jù)統(tǒng)計全年是2500億，占了GDP的2%。[4]

　　而大量的群體性事件更是不計其數(shù)，其造成的損失更是不可估量。僅四川眉山市自2000年——2005年50人以上的群體性事件就有722起，2000年為173起，其中2001年197起，2002年202起，2003年為79起，2004年為54起，造成的損失達數(shù)億元。[5]2005年1至7月份，廣東省勞動部門處理過的群體性突發(fā)事件達540宗，涉及人數(shù)5.73萬人[⑥]。至于那些規(guī)模較大的事件，像1988年的搶購風(fēng)潮和上海甲肝流行、1989年拉薩的“三．五”騷亂、２０世紀９０年代的股市風(fēng)波、1989年上海的“性風(fēng)俗”事件，到底給我們造成了多大的損失，實在是無法統(tǒng)計。有人估算，1994年發(fā)生在成都的“腦筋急轉(zhuǎn)彎”宗教事件，給我們國家造成的直接經(jīng)濟損失就達到12億人民幣。

　　大量的突發(fā)事件的不斷產(chǎn)生，會使得生活在其中的民眾產(chǎn)發(fā)生不安全感，進而對政府和社會產(chǎn)生不信任感，更會影響一個國家在世界的形象。當今，中國正處于一種轉(zhuǎn)型期，社會公平失衡，民主法制欠缺，道德倫理重構(gòu)，社會分層加快，社會問題逐漸加重。這些問題將有不少會以這樣或那樣的程度不同的突發(fā)事件方式表現(xiàn)出來，會成為影響社會和諧穩(wěn)定的基本因素。黨和政府會必須要對該問題加以高度的重視，超前性地加以研究，超前性地加以預(yù)防，真正地做到“防患于未然”。只有如此，我們的和諧社會發(fā)展戰(zhàn)略才不至于落空。

　　三、關(guān)于改革開放以來中國共產(chǎn)黨和中國政府應(yīng)對突發(fā)事件的簡單歷史回顧

　　改革開放以前的的近30年，中國政府關(guān)于突發(fā)事件關(guān)注的焦點主要集中在政治問題上，像1950年朝朝鮮戰(zhàn)爭的爆發(fā)、1956年的波匈事件、1956年前后的農(nóng)民退社和工人罷工事件、1962年塔城事件、九一三事件、天安門事件等，而對于其它方面的突發(fā)事件大都限于部門行業(yè)正常的管理事務(wù)范疇，對這類問題無論是在理論認識上還是實際操作中都缺乏相應(yīng)的系統(tǒng)而獨特的應(yīng)對機制。這就造成了該時期中國政府在應(yīng)對突發(fā)事件時的指導(dǎo)性理論基本限于敵我矛盾和人民內(nèi)部矛盾的水平，對于相關(guān)的生產(chǎn)安全、交通安全、自然災(zāi)害中所出現(xiàn)的突發(fā)事件也多從政治穩(wěn)定的角度去處理善后事宜，處理的方式也多是由所在地的主管單位決定，缺乏法律的手段，缺乏運用心理學(xué)、社會學(xué)等綜合學(xué)科知識來處理問題，那種快刀斬亂麻的處理方式雖保證了效率，卻容易失去公平，容易留下后遺癥。

　　1960年5月9日，山西大同老白洞煤礦發(fā)生了共和國歷史上死亡最多的一次礦難事故——死亡682人。這次事故的根本原因是大躍進高潮中不講科學(xué)規(guī)律、不按規(guī)章制度管理，但有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)部門卻鄭重其事地將階級斗爭列為其發(fā)生的主要原因：“……沒有政治掛帥，這是當前工作的主要危險，也是事故發(fā)生的根本原因�！�…企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)干部在分析事故發(fā)生原因時，缺乏政治觀點，很少有人甚至沒有人從敵人的破壞上考慮問題；
沒有從政治上去追查原因，而局限于自然事故和責(zé)任事故范圍內(nèi)，甚至單純地從技術(shù)著眼。例如，這個礦今年發(fā)生的48起事故都按責(zé)任事故處理了，有的很大程度是敵人破壞的，便也按責(zé)任事故處理了。這就麻痹了自己，掩蓋了敵人的破壞活動，使革命事業(yè)遭受損失，實際上這是取消階級斗爭的反映�！笔鹿拾l(fā)生后，該礦開展了轟轟烈烈的“反事故抓敵人運動”，以大鳴大放大揭發(fā)為主，以便“充分樹立群眾中的先進面，分化中間、改造落后、孤立反革命和壞分子。”在對該事故的處理過程中，光確定批判和斗爭的人員就達709名，撤換干部398人，對673個五管部位逐一進行審查調(diào)整，調(diào)離了“不純”人員462人。[7]這個事件的處理結(jié)果，就鮮明地反映出改革開放前中國共產(chǎn)黨處理突發(fā)事件的主導(dǎo)思想、基本原則。

　　當然，總體上來說，改革開放前的中國，由于生產(chǎn)規(guī)模的狹小，社會化程度不高，再加上高度集中的管理模式和高度平均的分配模式極大地約束了人們利益沖突的可能性，還有城鄉(xiāng)的高度分割，使得這個時期無論是安全生產(chǎn)方面 還是利益分配方面而引起的群體性事件，從絕對數(shù)量上來說，比改革開放后的突發(fā)事件的確要少的多。而且，由于政府對社會輿論控制的嚴密和信息交通、地域交通的落后，使得民眾對突發(fā)事件的了解渠道非常狹窄，也給人們造成了該時期突發(fā)事件稀少的印象。事實上，這個時期中國的突發(fā)事件也時有發(fā)生（文革時期還屬例外），因為畢竟中國地域廣闊、人口眾多。但由于前述原因，當時缺乏機構(gòu)和部門去做這方面的系統(tǒng)的資料統(tǒng)計、整理工作，使得后人在這個問題的研究上缺乏系統(tǒng)、全面的資料。

　　改革開放以來，由于經(jīng)濟建設(shè)的突飛猛進，社會思想的活躍，利益格局的重新布劃，地區(qū)發(fā)展的不平衡，突發(fā)事件的發(fā)生率自然比此前要大得多了。這個時期突發(fā)事件發(fā)生在政治、經(jīng)濟、文化、外交、軍事等各個領(lǐng)域。比較突出的問題，有三農(nóng)問題，國企改革問題，學(xué)潮問題，安全生產(chǎn)、生活問題，公共衛(wèi)生問題，其中最突出的就是群體性事件和安全生產(chǎn)、生活問題。我在作本課題的調(diào)研時，一些基層黨政官員告訴我，在1980年代，當?shù)氐娜后w性突發(fā)事件很少，主要是自然災(zāi)害。進入1990年代以后，群體性突發(fā)事件的發(fā)生率一度有逐年上升的趨勢，在信訪部門和政府辦公地點上訪、靜坐、聚集的人是絡(luò)繹不絕。我跟他們說，這些民眾上告的行為還不能簡單地說就是突發(fā)事件，倒可以說是常發(fā)事件，但它們完全可以轉(zhuǎn)化為突發(fā)事件，它們往往是突發(fā)事件的前兆。從這個意義上看，群體性事件與突發(fā)事件有著密切的關(guān)聯(lián)。安全生產(chǎn)方面的事故是近幾年來社會各界和政府關(guān)注的焦點問題，但不能簡單地認為是現(xiàn)在才出現(xiàn)的，過去沒有。我到一個大型煤礦企業(yè)調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，它們這10年來安全事故發(fā)生率是越來越少，我向他們咨詢了他們所熟悉的其他礦企這方面的情況，基本情況與他們差不多�？蔀槭裁唇o人的感覺是現(xiàn)在礦難成堆，過去則相對平穩(wěn)呢？原因恐怕與2000年以后國家允許媒體公開報道礦山生產(chǎn)事故有關(guān)，與網(wǎng)絡(luò)的越來越普及有關(guān)。80年代很多的小煤窯發(fā)生了事故，地方當局簡單地作些賠償就算了事，瞞報、不報、虛報、謊報的現(xiàn)象十分普遍，外界卻對此不甚了了。從這個角度來看，應(yīng)當說比較過去是一個巨大的進步。

　　改革開放以來中國突發(fā)事件的出現(xiàn)呈現(xiàn)出以下的特點：

　　第一，經(jīng)濟危害性越來越大。如自然災(zāi)害所造成的損失而論，按1990年的不變價格計算，1950年代為480億元，1960年代為570億元，1970年代為690億元，1980年代為690億元，1990年代為1000億元，2005年,全國自然災(zāi)害所造成的直接經(jīng)濟損失達2042億元。國家經(jīng)貿(mào)委等單位1999年開始的《安全生產(chǎn)與經(jīng)濟發(fā)展關(guān)系》課題的研究結(jié)果顯示，自1999年前后的幾年里，中國每年所發(fā)生的各類安全事故所造成的直接損失接近１０００億元，加上間接損失則接近２０００多億元。[8]

　　第二，群體性事件呈持續(xù)增長的趨勢。從1993年到2003年間，中國群體性事件數(shù)量已由1萬起增加到6萬起，參與人數(shù)也由約73萬人增加到約307萬人[9]。據(jù)《瞭望東方周刊》透露，僅2002年7月1日到8月20日短短不到兩個月的時間，到北京市委門前上訪的人員達1.9萬人次，群體上訪達347批；
到中紀委門前上訪的人員達1萬多人次，群體上訪453批，平均每天達100多人，最多一天達到152人，創(chuàng)了改革開放以來的歷史新高。[10] 群體性事件多緣于經(jīng)濟利益糾紛而引起，雖不完全等同于對抗性的突發(fā)事件，但其中的一些事件如果得不到妥善有效的處理，那么就既有可能演變?yōu)閷�抗性的社會性突發(fā)事件。從這個意義上來看，群體性事件是嚴格意義上突發(fā)事件的前兆，黨和政府決可以小覷。

　　第三，涉及邊疆穩(wěn)定、部分地區(qū)民族宗教問題的突發(fā)事件從公開的數(shù)字來看有明顯上升的趨勢。涉及中國邊疆穩(wěn)定的有如下重點地區(qū)：新疆、西藏、云南、東北、南沙群島，其中新疆、西藏問題較為突出。新疆自1990-2000年6月，(點擊此處閱讀下一頁)

　　共發(fā)生暴力恐怖案件253起，公安部門打掉分裂和暴力恐怖組織團伙503個。發(fā)生槍戰(zhàn)57次，公安民警、武裝官兵犧牲26人，受傷74人，群眾死亡140人，受傷371人，暴徒被擊斃106人。[11]西藏在1959年后基本上處于安定狀態(tài)，但自1980年后其社會穩(wěn)定受到國內(nèi)外分裂勢力的挑戰(zhàn)，1987年發(fā)生“9．27”騷亂，并在1989年演變成一場規(guī)模不小的“3.5”騷亂。在民族宗教問題上，自1980年代以來，比較有影響的事件有：1989年3月，上海文化出版社出版的《性風(fēng)俗》一書因有侮辱伊斯蘭教的內(nèi)容，引起伊斯蘭教教徒全國性的游行示威和一些別有用心的人掀起的騷亂、暴亂；
1994年8月，四川美術(shù)出版社出版的《腦筋急轉(zhuǎn)彎》一書也引起回族群眾的不滿，引發(fā)少數(shù)民族大規(guī)模聚集事件；
2000年12月8日，山東省陽信縣河流鎮(zhèn)發(fā)生一起因傷害回族群眾感情而導(dǎo)致的回漢民沖突事件，并因當?shù)厣贁?shù)干部處理不當，造成6名群眾在沖突中死亡，19人受傷，13名民警受傷；
　2004年，河南中牟發(fā)生回漢民大規(guī)模的沖突；
2005年，河南封丘事件發(fā)生回漢民大規(guī)模的沖突；
　2005年6月，山東淄博市山東理工大學(xué)爆發(fā)漢、維族學(xué)生大規(guī)模沖突事件；
2006年2月，河南新鄭華陽寨發(fā)生回漢大規(guī)模的沖突事件。

　　但在2003年以前，中國政府對于應(yīng)對突發(fā)事件，基本處于被動應(yīng)對的狀態(tài)，對善后事宜考慮的多一些，在預(yù)防機制的認識上大體處于頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳的水平。像1988年的甲肝事件發(fā)生后，我們也很快搞了一個傳染疾病防治法，但沒有就此而深挖出更多的突發(fā)事件的應(yīng)對方案。非典事件促使我們的黨和政府下定決心，從制度上、技術(shù)上尋找正確應(yīng)對突發(fā)事件的辦法、措施。據(jù)初步統(tǒng)計，中國至少已經(jīng)出臺涉及突發(fā)事件應(yīng)急法律35件、行政法規(guī)36件、部門規(guī)章55件，黨中央、國務(wù)院及部門文件113件。[12]而且，各省市自治區(qū)，各地市縣等政府都設(shè)立了專門的突發(fā)事件應(yīng)急機構(gòu)，很多都制定了相應(yīng)的應(yīng)急制度。

　　四、關(guān)于應(yīng)對突發(fā)事件與建構(gòu)和諧社會關(guān)系的若干思考

　　（一）突發(fā)事件對于建構(gòu)和諧社會的危害

　　第一，突發(fā)事件會損害現(xiàn)有的政治資源，出現(xiàn)政治動蕩。1989年12月16日羅馬里亞西部城市蒂米什瓦拉的一個群體性游行事件直接導(dǎo)致了執(zhí)政25年之久的齊奧塞斯庫政權(quán)的垮臺。

1997年爆發(fā)的東南亞金融危機使得執(zhí)政了32年的蘇哈托政府解體。鄧小平一直關(guān)注的的一個問題就是政治穩(wěn)定，早在1980年他就強調(diào)沒有安定團結(jié)，就沒有一切。他還反復(fù)強調(diào)，中國的最高利益就是穩(wěn)定，只要有利于中國穩(wěn)定的就是好事，穩(wěn)定壓倒一切。突發(fā)事件不斷勢必會影響我們黨和政府的公信力，破壞政治穩(wěn)定。

　　第二，突發(fā)事件對生產(chǎn)力的破壞是顯而易見的，前面已有所述，這里再向補充一點。SARS發(fā)生后，到2003年5月底，光旅游一項就給北京市造成了110億元的損失。中國每年的自然災(zāi)害所造成的損害都在千億元以上。沒有錢，何來活力？如何真正地安定有序？人與人之間友愛的實現(xiàn)就難上加難了。

　　第三，突發(fā)事件會造成公眾心理的脆弱和變態(tài)，會造成他們對自身命運的時刻的危機感。這對于公眾塑造良好的心態(tài)，保持內(nèi)心的和諧是個巨大的打擊和摧殘，這無疑會加大對于樹立友愛、誠信的社會關(guān)系的負面影響。

　�。ǘ�）關(guān)于建立完善的突發(fā)事件應(yīng)對機制的若干思考

　　第一，要重視總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)。這方面，我感到憂慮。本人在進行該方面的課題調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，很多有關(guān)的主管部門沒有專門的研究人員，沒有專門的資料室，沒有及時整理保存事發(fā)后的資料。很多領(lǐng)導(dǎo)干部講起大的線索來頭頭是道，但一問具體的細節(jié)卻不清楚，想查閱資料，當年無人整理，或者只有上報的材料（大打折扣的報喜不報憂的）。一個煤礦在1996年發(fā)生了死亡90多人的礦難，我們通過熟人去調(diào)查時，對方非常無奈地說，礦難發(fā)生時，我礦的領(lǐng)導(dǎo)及技術(shù)人員都被排除在處理事故的人員之外，之后即被撤職，不了解情況�，F(xiàn)在我們的礦領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)換了四屆，安檢等部門的人員也更換了好幾茬，很多人根本不知道此事。我聽后大為驚訝，問其有沒有礦史？答曰沒有。我問他們搞不搞礦史教育，它們說一直搞，但沒有這個案例。這么大的礦難卻不列入礦史教育當中，實在不可思議。還有某市的政法部門的領(lǐng)導(dǎo)，談到該問題時講的有條有理，當我問其有無系統(tǒng)的資料和研究人員時，均答曰沒有。我想到該市的研究室去調(diào)研這方面的情況，人家說那里主要給領(lǐng)導(dǎo)寫報告，平�？吹亩嗍巧霞夘I(lǐng)導(dǎo)的講話、報告，不搞這些地方性的調(diào)研。這樣下去，我們怎么能及時地汲取經(jīng)驗教訓(xùn)呢？

　　第二，要建立嚴密的預(yù)防制度。好幾家國營煤礦的負責(zé)人告訴我，自2000以來礦難發(fā)生率越來越少。我問其中的原因，他們說主要是近幾年上級要求的嚴。比如，對所有礦工進行突發(fā)事件應(yīng)對的演練，現(xiàn)在經(jīng)常搞，過去是沒有的。有一個礦在2006年被突發(fā)的洪水包圍，井下200多工人全部被安全搶救上來。其重要原因就是他們早已對于此事預(yù)先進行過演練。

　　第三，新聞媒體及時客觀的報道，是領(lǐng)導(dǎo)部門正確處理突發(fā)事件的前提條件。領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)要想得到有關(guān)突發(fā)事件的全面真實的信息，僅僅依靠自上而下的內(nèi)部管理體制是很難的，真實的信息往往被有意無意地隱蓋了。事實上，改革開放后，一些重大的突發(fā)事件，如果沒有媒體的介入，連上級機關(guān)都無從知曉。像“渤海2號”石油沉船事件，如果不是《工人日報》記者們的窮追不舍而挖出了工作管理中的諸多弊病，那么這個重大事故很有可能變成一次工人不怕艱險、奮勇救船的壯舉；
如果不是《人民日報》等媒體的悉心采訪、及時報道，那么南丹礦難的真相就永遠也不會被上級機關(guān)所知曉，死難的80多工人只能是冤沉海底了；
如果不是新聞記者的及時反映，那么由縣委書記和有關(guān)人員聯(lián)合策劃的定州血案也很可能是大事化小地被處理，事件的真相也永遠不會為人知曉�？梢哉f，新聞媒體是對突發(fā)事件的起因調(diào)查、結(jié)果處理起重要監(jiān)督作用的社會力量，而且它們對于突發(fā)事件的公開報道也在一定程度上滿足了公眾的法律知情權(quán)。

　　第四，要建立更完善、科學(xué)的法律體系。目前中國政府在這方面走得很快，措施很得力。但這是件永無止境的事，因為具體情況是千變?nèi)f化的，具體法律條文自然要與時俱進。更要緊的問題是，我們目前所建立的應(yīng)對突發(fā)事件的法律體系主要是宏觀的規(guī)定，具體的操作方案還需要進一步完善。比如，有人認為，中國目前的法律體系對于處理群體性事件沒有明文規(guī)定，使處置工作無法可依。這就增加了一線人員在處置問題時的畏難情緒，不敢作為。再比如，除戒嚴法第13條有禁止在戒嚴期間和戒嚴地區(qū)罷工、罷市、罷課的規(guī)定，其他的法律無禁止罷工、罷市、罷課的法律規(guī)定。按照“法無明文禁止即自由”的原則，有些集體的罷工行為具有一定的合法性，現(xiàn)實中公安機關(guān)要聽之任之或采取限制行動都很困難。[13]這些問題就是值得研究和探討的。

　　第五，必須要把提高領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)對突發(fā)事件的能力作為領(lǐng)導(dǎo)干部建設(shè)的重要內(nèi)容。管理學(xué)家西蒙指出：突發(fā)事件的實質(zhì)，是非程序化的決策問題[14]，一個優(yōu)秀的領(lǐng)導(dǎo)者在遇到突發(fā)事件是絕不能拘泥于陳規(guī)陋習(xí)似的程序，因為如果那樣的話，就難免及陷入教條主義的泥坑。對突發(fā)事件的應(yīng)對情況如何，是可以從根本上看出一個領(lǐng)導(dǎo)者的基本素質(zhì)的，因為倉促之間形成的處理決策往往是一個人先天和后天素養(yǎng)條件反射。在突發(fā)事件的應(yīng)對和決策中，隨機性和機動權(quán)變往往不可避免。但是，這并不意味著在突發(fā)事件的應(yīng)對與決策中，可以為所欲為，任意行事，突發(fā)事件的處理，也必須要遵循一定的原則和程序，只不過這些原則和程序不能按照正常情境下的方式來進行，它的要求是非常規(guī)性、緊急性、果斷性，它在很大的程度上反映了決策者們的本能似的反映能力，當然這種本能不完全是先天的素質(zhì)，更多的是后天的訓(xùn)練積累的結(jié)果，在突發(fā)事件爆發(fā)時，這種先天的本能和后天的訓(xùn)練積累便以條件反射的形式激烈、迅速地表現(xiàn)出來，而表現(xiàn)出來的應(yīng)對措施的當否就能鮮明地反映決策者們的基本素質(zhì)。

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　　[1] [基金項目]該論文國家社科基金項目“改革開放以來中國共產(chǎn)黨應(yīng)對重大突發(fā)事件的經(jīng)驗教訓(xùn)”階段性成果，項目批準號：05CDJ001。作者為該項目主持人。

　　[2]秦啟文等：《突發(fā)事件的管理與應(yīng)對》，新華出版社2004年版，第3-4頁。

　　[3]陳澤偉等：《科學(xué)應(yīng)對突發(fā)公共事件》，載《瞭望》2005年32期。

　　[4]參見《李毅中作當前安全生產(chǎn)形勢及對策報告》，http：//www.cctv.com，2005年06月24日

　　[5]引自公安部門的調(diào)查報告。

　　[6]程剛 何磊 董偉：《珠三角農(nóng)民工生存狀況的調(diào)查》，《中國青年報》2005年1月1日。

　　[7]何于清：《問蒼茫大地：中外采礦史最大慘案揭秘》，《時代潮》創(chuàng)刊號。

　　[8] 參見：郭研實：《國家公務(wù)員應(yīng)對突發(fā)事件能力》，第9頁，中國社會科學(xué)出版社2005年版；
《氣候與自然災(zāi)害》，http://www.zhb.gov.cn/plan/zkgb/05hjgb/200607/ ；
張旭東　張曉松：《每天３００人死于各類事故 》，《南方日報》2002年6月24日。

　　[9]于德寶：《當前群體性事件的特點和原因》，《中國黨政干部論壇》2006年6期。

　　[10]胡奎、姜抒：《2003中國遭遇信訪洪峰 新領(lǐng)導(dǎo)人面臨非�？简灐罚�《瞭望東方周刊》2003年4期。

　　[11] 馬大正：《國家利益高于一切——新疆穩(wěn)定問題的觀察與思考》，新疆人民出版社2002年版，第139頁。

　　[12]張維平：《完善中國突發(fā)公共事件應(yīng)急法律制度體系》，載《中共四川省委省級機關(guān)黨校學(xué)報》(新時代論壇)2006年第2期。

　　[13]《公安內(nèi)參》2006年第21期，第23頁。

　　[14] 陳秀梅、甘玲等：《領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)對突發(fā)事件的理論與實務(wù)》，人民出版社2005年版，第1頁。

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