[摘　要]我國區(qū)域經(jīng)濟和政治發(fā)展遵循區(qū)域整合的發(fā)展路徑,這需要區(qū)域政治發(fā)展在地方政府的能力、區(qū)域發(fā)展的治理結(jié)構(gòu)和治理規(guī)則以及民眾的政治參與等方面提供區(qū)域整合發(fā)展所需的政治資源和制度環(huán)境。在此基礎(chǔ)上,探討我國區(qū)域政治發(fā)展的內(nèi)容、前提、約束條件以及應(yīng)注意的問題,這些也是影響我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的政治因素。

　　[關(guān)鍵詞]區(qū)域政治發(fā)展;區(qū)域;理論;問題

　　 一、區(qū)域政治發(fā)展研究的對象

　　不同學科對“區(qū)域”概念的理解是不同的,所揭示的區(qū)域的意義也是各不相同的。而且,區(qū)域作為地球表面空間,是由各種地理和人文要素所填充和排列組合的地理單元,其形成與發(fā)展是一個政治、經(jīng)濟、文化、民族、宗教、地理、歷史等構(gòu)成要素發(fā)生作用的綜合演進過程,“地域作為說明的本原,同時涉及到歷史的全部實在,涉及到整體的所有組成部分:國家、社會、文化、經(jīng)濟等等。根據(jù)人們選擇這些集合的這個集合或那個集合,地域的意義和作用便有所變化,當然不是徹底的變化”[1](第1頁)。因此,區(qū)域政治發(fā)展研究首先就是要確定研究對象——區(qū)域——的意義,以及在什么樣的層次上運用區(qū)域含義。

　　我國行政區(qū)劃學和區(qū)劃實踐把區(qū)域看成是國家政權(quán)體系和行政層級管理結(jié)構(gòu)下的行政地理單元,并主要是按權(quán)力結(jié)構(gòu)分布和行政層級覆蓋面劃分的;而政治地理學和地緣政治學對區(qū)域的理解要寬泛得多,它是指地球表面上任何按照政治標準劃分的地區(qū),這既是一個國家或國家之下的行政區(qū),也包括數(shù)國聯(lián)結(jié)而形成的區(qū)域。[2](第3頁)其構(gòu)成要素之一的政治組織,既包括通常意義上的“國家”、“政府”,也包括現(xiàn)實政治生活中的社區(qū)群體、種族部落、政治勢力等,還包括為達到一定政治目的、為實現(xiàn)自身政治利益而結(jié)成政治派別的政治團體,如政黨、社團等。這樣的區(qū)域概念揭示了區(qū)域的政治含義,同時也與其他類型區(qū)域做了顯著的區(qū)分。但是,我們不是在國家層次和跨國性區(qū)域的層次上來研究政治發(fā)展問題的,區(qū)域政治發(fā)展的運用范圍應(yīng)該是我國主權(quán)控制之下的地方性區(qū)域。從經(jīng)濟區(qū)域的角度,東、中、西部三大經(jīng)濟帶已是人們熟知和頻繁使用的區(qū)域劃分,它是基于地理區(qū)位差異、歷史傳統(tǒng)、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展程度和水平、國家發(fā)展戰(zhàn)略的區(qū)域部署等因素來劃分我國的經(jīng)濟區(qū)域。

　　這種區(qū)分反映了區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展的差異,沒有反映區(qū)域間政治發(fā)展的差別,據(jù)此深入研究政治和經(jīng)濟活動并制定相應(yīng)的政策措施,則顯得有些粗糙和模糊。1996年第八屆全國人民代表大會第四次會議提出在全國建立七個跨省市區(qū)經(jīng)濟區(qū)域構(gòu)想,它們是:(1)長江三角洲及沿江地區(qū);(2)環(huán)渤海地區(qū);(3)東南沿海地區(qū);(4)西南及廣西區(qū);(5)東北地區(qū);(6)中部五省區(qū);(7)西北地區(qū)。①這是我國突破東、中、西三大經(jīng)濟地帶較為傳統(tǒng)的經(jīng)濟區(qū)域劃分的重大嘗試,是我國規(guī)劃區(qū)域發(fā)展和重新部署區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的政治舉措。當然,這種類型區(qū)劃在范圍上仍有重疊的部分,而且因此形成的七個經(jīng)濟區(qū)域目前也并未形成典型的功能經(jīng)濟區(qū),只帶有遠景經(jīng)濟區(qū)劃的性質(zhì)。但是,其意義不在經(jīng)濟區(qū)劃方面,其更深層次的意義在于,這一區(qū)域發(fā)展規(guī)劃反映了我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平和地區(qū)多樣性,遵循了區(qū)域典型原則和功能一致性原則。同時,也體現(xiàn)了我國的各區(qū)域在政治、經(jīng)濟、文化、地理和歷史淵源上的同質(zhì)性,體現(xiàn)了國家對區(qū)域劃分的政治設(shè)計和政策引導,并且,國家開始嘗試用政治權(quán)力和行政手段解決區(qū)域發(fā)展差距問題;即通過國家的宏觀調(diào)控,對區(qū)域發(fā)展給予政治指導,通過國家政策手段協(xié)調(diào)區(qū)域間的關(guān)系以及區(qū)域間的協(xié)調(diào)和聯(lián)合。

　　根據(jù)以上對區(qū)域的不同理解,以及我國的區(qū)域客觀實際,政治發(fā)展可以在區(qū)域的四個層次上展開,或者說,可以在四個區(qū)域?qū)哟紊咸接懳覈�的區(qū)域政治發(fā)展。第一個層次依然沿用東、中、西三大經(jīng)濟帶所劃分的宏觀區(qū)域,這需要從傳統(tǒng)的區(qū)位和區(qū)域發(fā)展差異分析其產(chǎn)生的政治影響,不同時期、不同區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、不同區(qū)域發(fā)展政策以及不同生產(chǎn)力和產(chǎn)業(yè)布局所實施的政治環(huán)境和政治后果;區(qū)域發(fā)展差距是怎樣影響國家的區(qū)域政策制定,在此基礎(chǔ)上形成了怎樣的中央及地方治理能力,它又是怎樣影響區(qū)域民眾的民主參與的。另外,政治發(fā)展又是怎樣解決這些區(qū)域差異的,區(qū)域政治結(jié)構(gòu)、權(quán)力結(jié)構(gòu)和制度安排又是怎樣影響區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的。第二個層次是七大經(jīng)濟區(qū)劃所形成的政治、經(jīng)濟、人文、地理、歷史等綜合作用的類型區(qū)域。這種類型區(qū)劃體現(xiàn)了國家動用中央權(quán)威和制度優(yōu)勢解決區(qū)域發(fā)展差距和實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的政治設(shè)計。區(qū)域政治發(fā)展需要從區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的差異性和區(qū)域范圍內(nèi)的同質(zhì)性方面加以理解區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展背后深刻的政治、體制、文化和政策動因;分析同一類型區(qū)域內(nèi)的不同區(qū)域發(fā)展主體吸收和利用國家發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域發(fā)展政策的不同的政治環(huán)境、制度安排和治理結(jié)構(gòu)。同樣,區(qū)域政治發(fā)展也要考察不同區(qū)域的政治發(fā)展功能,以及同一區(qū)域的不同地方政府的政策接受能力和治理能力,與國家發(fā)展的關(guān)系以及區(qū)域政策的不同指向和形成的不同區(qū)域效應(yīng)。第三個層次是我國一體化行政管理結(jié)構(gòu)下的不同行政層級的地方政治經(jīng)濟單元,是嚴格意義上的行政區(qū)劃結(jié)構(gòu),構(gòu)成了國家的整個政治體系。它是從國家區(qū)域結(jié)構(gòu)和政權(quán)結(jié)構(gòu)相結(jié)合的角度來進行區(qū)域劃分的[3](第1頁),它既是為了實現(xiàn)國家機關(guān)分層管理體制的構(gòu)建,同時也是根據(jù)我國領(lǐng)土范圍內(nèi)政治、經(jīng)濟、文化、民族、宗教、歷史、地理等諸種因素綜合作用形成的不同層次的行政區(qū)域。這些各個層次的行政區(qū)域單元是我國政權(quán)結(jié)構(gòu)和政治體系的構(gòu)成要素,關(guān)系著整個國家的政治穩(wěn)定和區(qū)域治理,也關(guān)系到國家政權(quán)的鞏固、國家主權(quán)和領(lǐng)土完整,我國各種區(qū)域政治經(jīng)濟單元對國家整體發(fā)展是十分重要的。第四個層次是在行政區(qū)劃系統(tǒng)之外,是因特殊地域條件、區(qū)域發(fā)展需要、發(fā)展目標和實施特殊政策劃分出來的特殊類型區(qū)域。這些區(qū)域分屬各個層次的行政層級,肩負各自的地方管理和發(fā)展職能。如經(jīng)濟特區(qū)、沿海開放城市、沿海開放地區(qū)、內(nèi)陸特區(qū)(如貴州省的六盤水特區(qū)等)、工農(nóng)區(qū)和林區(qū)等。這些類型區(qū)域同樣肩負著區(qū)域政治管理和經(jīng)濟發(fā)展的責任,但更突出自身的區(qū)域特色和經(jīng)濟發(fā)展功能,在區(qū)域分類上則出于政治考慮和政策設(shè)計,具有明顯的政治性。綜上所述,區(qū)域政治發(fā)展對區(qū)域概念和意義的運用,是根據(jù)不同的語體環(huán)境加以靈活對待,可能是其中某一類,也可以是某一類的某一層次,也可能是它們的綜合,其目的都是為了更好地解釋區(qū)域政治發(fā)展及其相關(guān)問題,揭示我國區(qū)域政治發(fā)展的意義。

　　二、區(qū)域政治發(fā)展的內(nèi)容

　　從地理區(qū)位和空間性質(zhì)的角度研究區(qū)域范圍內(nèi)的政治系統(tǒng)及其政治過程,探索政治與區(qū)域的互動關(guān)系及其存在形式,揭示政治的地理性質(zhì)和區(qū)域的政治變遷特征,從而形成對區(qū)域政治現(xiàn)象的總體認識,是區(qū)域政治發(fā)展研究的重要任務(wù)。首先,區(qū)域政治發(fā)展與國家政治發(fā)展是同一方向和目標的政治過程,但在政治發(fā)展的空間性質(zhì)上分屬于不同的層次。它只是在區(qū)域和地方的層次上的政治發(fā)展和政治過程,在區(qū)域基層組織和制度結(jié)構(gòu)上體現(xiàn)國家整體政治發(fā)展的目標、任務(wù)、內(nèi)容和方向,必須接受國家政治體系的組織權(quán)威和制度安排的約束。其次,根據(jù)政治發(fā)展的一般理論和人們對發(fā)展形成的習慣理解,區(qū)域政治發(fā)展表明區(qū)域政治過程應(yīng)該遵循一種積極、上升的變動軌跡,意味著新的制度安排比原有體制更有效率和活力,能克服在制度創(chuàng)新中存在的“搭便車”現(xiàn)象。政治體系的制度創(chuàng)新會帶來收益遞增,政治過程中會出現(xiàn)交易成本降低而報酬遞增的行為預(yù)期與潛在收益;意味著政治發(fā)展系統(tǒng)的改進與創(chuàng)新,地方政府能力的提高,民眾的政治參與能在更大范圍內(nèi)影響區(qū)域政治過程。更重要的是,還應(yīng)當從政治發(fā)展與區(qū)域其他發(fā)展要素的相互關(guān)系中探討區(qū)域政治發(fā)展的內(nèi)容。區(qū)域政治發(fā)展不僅是政治系統(tǒng)的改進以及獲得政治現(xiàn)代化和民主化的發(fā)展績效,而且還包括區(qū)域政治發(fā)展對經(jīng)濟發(fā)展的影響,以及它在促進區(qū)域要素組合和利用中的作用�？傊�,作為區(qū)域政治發(fā)展本身,其內(nèi)容主要體現(xiàn)在發(fā)展路徑的性質(zhì)、方向、發(fā)展的績效以及與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的相互關(guān)系上。尤其是作為在區(qū)域背景下的政治發(fā)展,區(qū)域政治發(fā)展離不開區(qū)域在獲得現(xiàn)代性的發(fā)展變遷中的其他要素的支持與相互作用。例如,區(qū)域政治發(fā)展在形成區(qū)位優(yōu)勢以及在區(qū)域社會整合中的作用是什么,怎樣的區(qū)域政治結(jié)構(gòu)、制度安排和治理結(jié)構(gòu)才能形成區(qū)域發(fā)展要素的最佳配置與利用,區(qū)域政治發(fā)展的動力是什么,能否形成各自具有區(qū)域特色的政治發(fā)展模式,等等。這些都是區(qū)域政治發(fā)展研究的問題,對這些問題的初步考察也便形成了區(qū)域政治發(fā)展的主要內(nèi)容。

　　除上之外,對區(qū)域政治發(fā)展內(nèi)容的理解,還可以從政治現(xiàn)代化的角度加以理解。其一,區(qū)域政治發(fā)展是特定區(qū)域內(nèi)的政治系統(tǒng)的改進以及獲得制度創(chuàng)新潛在收益的發(fā)展。它是從發(fā)展和動態(tài)變遷角度理解政治的地理空間性質(zhì)和發(fā)展路徑,以及在區(qū)域?qū)哟紊系恼�治發(fā)展所需的制度安排、過程、約束條件及其與其他發(fā)展要素的相關(guān)性,進而政治發(fā)展是如何表現(xiàn)區(qū)域間的差別的以及區(qū)域特色是如何構(gòu)成政治發(fā)展的內(nèi)容并影響其發(fā)展的。其二,區(qū)域政治發(fā)展是社會發(fā)展的重要標志。研究區(qū)域政治及其發(fā)展,其最終目的是為了實現(xiàn)政治民主化和社會的全面進步,這是社會現(xiàn)代化的一個重要方面;區(qū)域政治發(fā)展與其他方面發(fā)展的關(guān)聯(lián)度與實際意義都十分明顯與深遠,其發(fā)展目標的實現(xiàn)可以為全社會構(gòu)設(shè)一個現(xiàn)代化的區(qū)域政治系統(tǒng),而這正是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的上層建筑與政治發(fā)動機。同時,區(qū)域政治發(fā)展作為一種現(xiàn)代化的改進,它也應(yīng)該具有相應(yīng)的發(fā)展目標系統(tǒng),或者說,政治系統(tǒng)應(yīng)當在區(qū)域與政治發(fā)展相結(jié)合的范圍內(nèi),獲得現(xiàn)代性的特征和發(fā)展的改進,并體現(xiàn)一種全新的政治發(fā)展觀和發(fā)展的價值追求。

　　1·區(qū)域內(nèi)民眾的政治參與。對民主政治的追求和向往,是現(xiàn)代社會政治發(fā)展的動力,也是政治發(fā)展的目標。區(qū)域政治發(fā)展同樣以此為己任,并且在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和區(qū)域獲得現(xiàn)代性的轉(zhuǎn)變過程中,實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)政治系統(tǒng)現(xiàn)代化的改進,并不斷對政治運行的結(jié)構(gòu)和規(guī)則進行制度創(chuàng)新,通過全社會的民主參與和社會整合,從而逐漸實現(xiàn)社會公正和民主化的發(fā)展目標。正如亨廷頓所言:“隨著國家經(jīng)濟上不斷增長,并進入經(jīng)濟發(fā)展的這一中間地帶(transition),在這些國家內(nèi)部就開始形成壓力,要求開放政治體制并加以民主化”[4](第5頁)。政治民主化可以為區(qū)域發(fā)展解除不適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的具體體制和規(guī)則的束縛,塑造廉潔高效的政治系統(tǒng)和治理結(jié)構(gòu),提高政府的發(fā)展動員能力和民眾的政治參與能力,以及提供穩(wěn)定有效的社會秩序和運行規(guī)則,因此,政治民主是政治發(fā)展的內(nèi)在要求和根本目標,也是區(qū)域發(fā)展所不可缺少的政治要素。同時,區(qū)域民眾的政治參與也是區(qū)域政治發(fā)展的重要方面;民眾政治參與的素質(zhì)和能力的提高,可以實現(xiàn)對政府的監(jiān)督,參與政治表達和政治過程。民眾的政治參與,還可以把區(qū)域發(fā)展的政府動員和社會動員結(jié)合起來,激發(fā)民眾的創(chuàng)新熱情和創(chuàng)新能力,實現(xiàn)區(qū)域政治發(fā)展對區(qū)域公共利益的追求和對人的全面發(fā)展價值觀的整合。因此,應(yīng)該在參與的規(guī)則、程序、表達方式和途徑以及制度保證等方面推動區(qū)域內(nèi)民眾的民主參與。

　　2·地方政府的政府能力和治理水平。地方政府在區(qū)域發(fā)展中扮演著極其重要的作用,地方政府應(yīng)成為區(qū)域發(fā)展的專家型治理者�！霸诎l(fā)展的博弈過程中,政府的行為特長在于,運用法律賦予的權(quán)力,在政策框架中,把無序的經(jīng)濟變量變得有序排列與組合,同時可以將外生變量內(nèi)在化”[5](第110-111頁)。因此,地方政府不僅應(yīng)在區(qū)域政治發(fā)展中獲得并加強法律上的政治權(quán)力,而且應(yīng)使已有的行政權(quán)力轉(zhuǎn)化為社會發(fā)展的推動力,“越是欠發(fā)達地區(qū)政府的權(quán)力作用越大,行政權(quán)力推動的力度越強”[5](第112頁)。從區(qū)域政治發(fā)展的變遷過程來考察區(qū)域地方政府的能力,不僅要重視政府行政權(quán)力的增長和運用,而且要從規(guī)范和治理的角度考察地方政府能力的發(fā)展效果。

　　區(qū)域政治發(fā)展中,地方政府能力的提高不僅表現(xiàn)在動用行政權(quán)力來推動區(qū)域的發(fā)展,而且還表現(xiàn)在地方政府職能和角色的轉(zhuǎn)變。區(qū)域發(fā)展中的地方政府“之所以有效,是在于政府在全力支持經(jīng)濟增長過程中,不遺余力地提供了刺激增長的公共政策”[5](第110頁)。從職能轉(zhuǎn)換角度而言,地方政府在區(qū)域轉(zhuǎn)型發(fā)展的過程中,應(yīng)盡可能地減少對行政性干預(yù)和行政權(quán)力的依賴,通過發(fā)展和運用其他區(qū)域治理規(guī)則和方式來實現(xiàn)對區(qū)域發(fā)展的宏觀調(diào)控。同時,要實現(xiàn)地方政府的角色創(chuàng)新,地方政府應(yīng)當成為區(qū)域發(fā)展的調(diào)控主體和區(qū)域內(nèi)制度變革的主體[6](第117-120頁),要實現(xiàn)從被動接受國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域政策和區(qū)域發(fā)展目標規(guī)劃的執(zhí)行者轉(zhuǎn)變?yōu)槌珜�區(qū)域自主發(fā)展的制度供給者和創(chuàng)新的主體。(點擊此處閱讀下一頁)

　　通過各方面的變革與創(chuàng)新,區(qū)域內(nèi)的地方政府應(yīng)成為區(qū)域經(jīng)濟、社會和文化等方面發(fā)展的制度供給主體和推動者。

　　當前,我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變以及發(fā)展重心向西部推移,給地方政府能力發(fā)揮帶來了巨大的壓力,同時也形成了新的機遇。具體表現(xiàn)在:一是面對我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變,地方政府如何調(diào)整和轉(zhuǎn)變適應(yīng)發(fā)展的政府職能以及從發(fā)展的擴散效應(yīng)中吸取發(fā)展的動能的問題;二是如何把國家的區(qū)域政策納入到區(qū)域發(fā)展的目標框架中,使地方政府在既有的制度構(gòu)建中尋找具有報酬遞增的制度供給和制度創(chuàng)新,以成為本區(qū)域發(fā)展所需制度的供給者的問題;三是地方政府如何以區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變?yōu)槠鯔C,加快地方的發(fā)展,運用提高政府能力的方式來縮小地區(qū)發(fā)展差距,實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的問題;②四是區(qū)域地方政府如何在社會轉(zhuǎn)型中,承擔促進社會轉(zhuǎn)型的發(fā)展功能,把公共政策與市場機制的積極作用結(jié)合起來,確保社會整合發(fā)展的社會機制的問題。

　　3·提供區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的政治條件。區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和政治發(fā)展是社會現(xiàn)代化的兩個方面,也是一種相伴相生的變遷過程,二者在發(fā)展的過程中互為前提,交互作用。但從我國區(qū)域發(fā)展的已有事例而言區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展先于政治發(fā)展,也更容易取得成果,區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)為區(qū)域政治發(fā)展提供了必需的物質(zhì)條件。然而,政治發(fā)展的明顯滯后影響了區(qū)域經(jīng)濟的進一步發(fā)展,區(qū)域內(nèi)的政治系統(tǒng)在政府能力、制度安排、管理方式、運行機制以及民主觀念等方面發(fā)展的相對滯后,不但制約區(qū)域政治本身的發(fā)展,同樣也影響了區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展。區(qū)域政治發(fā)展必須在權(quán)力結(jié)構(gòu)、政府能力、治理規(guī)則、公共政策、制度秩序、制度創(chuàng)新等方面給區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展提供必要的政治條件和驅(qū)動力,正如目前我國發(fā)達地區(qū)或城市的政治發(fā)展所取得的成就一樣,區(qū)域政治發(fā)展應(yīng)該為經(jīng)濟發(fā)展提供一個良好的運行空間和制度環(huán)境。

　　三、區(qū)域政治發(fā)展的前提及約束條件

　　區(qū)域政治發(fā)展是特定區(qū)域的政治發(fā)展,脫離不了特定的地理、歷史和人文等因素形成的區(qū)域客觀環(huán)境,受到多種區(qū)域構(gòu)成要素的制約。同時,區(qū)域政治發(fā)展是國家整體政治發(fā)展的一部分,它受到國家基本的政權(quán)組織結(jié)構(gòu)、政治制度、公共秩序、政治過程、治理結(jié)構(gòu)以及發(fā)展目標的規(guī)定和限制。因此,政治發(fā)展無論在區(qū)域的構(gòu)成要素,還是在政治發(fā)展的組織、權(quán)力、制度、秩序、規(guī)則、過程和目標等方面還存在著一些基本的前提及約束條件。

　　1·區(qū)域的地理空間性質(zhì)是區(qū)域政治發(fā)展的物質(zhì)起點。正如前面所述,政治的區(qū)域具有地理空間的一般特征和構(gòu)成要素,如一定的地域空間范圍、地貌特征、自然、資源、居民、社群等組成要素,這也是政治系統(tǒng)和政治過程在一定區(qū)域內(nèi)賴以存在并發(fā)生作用的物質(zhì)基礎(chǔ)。同時,不同的區(qū)域空間性質(zhì)和構(gòu)成要素也限定了政治發(fā)生的范圍、影響的群體以及具體的表現(xiàn)形式。不同的區(qū)域,必定會形成不同區(qū)域特色的政治過程,其政治系統(tǒng)、組織、過程、政治決策、制度安排、政治文化以及政治發(fā)展都會有明顯的區(qū)域特征,如我國的民族自治區(qū)域的權(quán)力結(jié)構(gòu)、人員構(gòu)成、立法權(quán)限、政策法規(guī)以及對區(qū)域內(nèi)事務(wù)的自主權(quán)等方面就具有少數(shù)民族地區(qū)的區(qū)域特征,區(qū)別于其他非民族自治地區(qū)的政治過程。又如,在我國具有代表性的行政區(qū)劃中,北京、上海、廣東三地處在完全不同空間性質(zhì)的區(qū)域范圍內(nèi),無論從區(qū)域范圍,還是區(qū)域構(gòu)成要素、歷史傳統(tǒng)、人文精神、政治區(qū)位、外部環(huán)境以及發(fā)展程度等方面,都體現(xiàn)出不同的地域性質(zhì),對三地區(qū)域民眾的政治意識和政治態(tài)度的形成起了非常關(guān)鍵的作用。例如,在對待“官文化”和參與政治生活方面,這三地民眾的政治態(tài)度和價值選擇就有明顯的差異,體現(xiàn)了不同的區(qū)域政治文化特征,這影響著三地的區(qū)域政治發(fā)展。

　　2·區(qū)域的政治價值是區(qū)域政治發(fā)展的前提條件。區(qū)域在政治發(fā)展中的價值不僅具體體現(xiàn)在區(qū)域構(gòu)成要素的豐厚度和組合上,也即區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展意義上的區(qū)位優(yōu)勢,而且也表現(xiàn)為區(qū)域在整個國家政治系統(tǒng)、國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、國家區(qū)域政策鏈上的位置,表現(xiàn)在區(qū)域在經(jīng)濟發(fā)展和社會全面進步中的地位和作用,這就是區(qū)域在國家和區(qū)域政治發(fā)展中的價值。我國的各個區(qū)域都具有各自不同的區(qū)域特色和政治價值,都是國家一體化發(fā)展不可或缺的政治資源和政治優(yōu)勢。區(qū)域的政治價值不僅體現(xiàn)了區(qū)域作為一級政治發(fā)展載體存在的作用和意義,而且也是確定典型政治區(qū)域的重要評價因素,其意義不僅僅在區(qū)域政治發(fā)展上,而且也影響到區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展要素的組合和利用效果,影響到區(qū)域特色的形成和發(fā)展。例如,改革開放初期選擇東南沿海的部分地區(qū)作為我國區(qū)域發(fā)展的突破口和體制創(chuàng)新試驗地時,東南沿海地區(qū)在國家的宏觀政策設(shè)計、試驗地選擇、發(fā)展突破口選擇以及在我國區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略考慮中,則具有較大的區(qū)位優(yōu)勢,尤其表現(xiàn)在它在國家體制改革的戰(zhàn)略安排和政策設(shè)計中的“試驗田”地位以及該地區(qū)的政治區(qū)位、經(jīng)濟和社會動員能力上。因此,國家把區(qū)域發(fā)展的重心放置在東南沿海區(qū)域,并且把相當部分的政治、經(jīng)濟、人力資源以及大量的優(yōu)惠政策投入到這一區(qū)域,加速了該區(qū)域社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變,實現(xiàn)了區(qū)域發(fā)展體制的創(chuàng)新,從而達到了國家最初的政策設(shè)計目標。

　　3·集中統(tǒng)一的中央與地方關(guān)系下的組織結(jié)構(gòu)與制度安排的約束。我國主權(quán)范圍內(nèi)的任何區(qū)域都是中央政權(quán)體系的有機組成部分,區(qū)域及區(qū)域內(nèi)的地方政府必須無條件服從中央政權(quán)的領(lǐng)導與管轄。區(qū)域與中央政權(quán)的關(guān)系以及這種關(guān)系的組織結(jié)構(gòu)和制度安排,決定了國家一體化發(fā)展的性質(zhì)、內(nèi)容和方向,形成了國家的統(tǒng)一、領(lǐng)土和主權(quán)完整,以及國家和社會的政治穩(wěn)定。在這種根本組織和制度安排下的集中統(tǒng)一的中央與地方關(guān)系,也形成了我國區(qū)域政治發(fā)展的正式的組織和制度約束。根據(jù)政治地理學的區(qū)域發(fā)展觀,各區(qū)域由于受到自然、人文、經(jīng)濟水平和歷史傳統(tǒng)等因素的影響而或多或少呈現(xiàn)出彼此分離的現(xiàn)象,而區(qū)域政治發(fā)展就是消除這種客觀和具有分離傾向的因素,維護國家統(tǒng)一和整體的發(fā)展。因此,“每個國家的主要和長期的任務(wù)是,如何把多多少少分離的和多樣化的地區(qū)組合在一起成為一個有效的整體”[2](第156頁)。此外,由于我國是一個擁有多民族的具有部分復(fù)合制特征的單一制國家結(jié)構(gòu),處理好地方與中央的關(guān)系也就尤為重要了。在國體形式上,我國地方政府是國家政權(quán)體系中必不可分的行政層級,是我國的各級基層政權(quán)以及中央政府的各個下級政府;但在區(qū)域行政層級構(gòu)成上,因為香港、澳門的回歸,我國又具有某些復(fù)合制的特征。因此,這種地方、區(qū)域與中央組成的層級結(jié)構(gòu)和組織關(guān)系,是區(qū)域政治發(fā)展重要的約束條件。

　　4·中央權(quán)威和國家基本制度規(guī)范是區(qū)域政治發(fā)展的約束條件。區(qū)域政治發(fā)展是立足于對一國主權(quán)范圍內(nèi)不同區(qū)域的政治現(xiàn)象的研究,其基本內(nèi)容是區(qū)域政治過程和政治發(fā)展,具有一定的區(qū)域特征和自我發(fā)展路徑。但是,正是因為區(qū)域作為國家有機整體不可分割的一部分,區(qū)域政治同樣要接受國家政治體系和基本政治制度的規(guī)范和約束,遵守國家基本的法律約束和制度安排。區(qū)域政治發(fā)展必須在國家統(tǒng)一的政治秩序和運行規(guī)則中進行,必須服從國家整體的政治發(fā)展和政治民主化的目標,區(qū)域政治系統(tǒng)和制度安排必須符合中央集中統(tǒng)一的組織原則。另一方面,區(qū)域的地方政治經(jīng)濟單元是國家政治體系和政權(quán)結(jié)構(gòu)的有機組成部分,必須執(zhí)行國家整體發(fā)展戰(zhàn)略和大政方針,地方各級政府必須無條件地接受中央的權(quán)威,接受政權(quán)體系的控制和組織安排以及中央的政治領(lǐng)導和行政領(lǐng)導,區(qū)域政治發(fā)展必須在國家政治一體化的框架內(nèi)進行,中央權(quán)威是區(qū)域政治發(fā)展的權(quán)力約束條件。

　　四、區(qū)域政治發(fā)展應(yīng)注意的問題

　　1·區(qū)域政治發(fā)展的歷史與現(xiàn)狀。每一個區(qū)域的政治發(fā)展都有其獨特的歷史和發(fā)展路徑,這是形成政治發(fā)展的區(qū)域特色的前提和基礎(chǔ),也是表現(xiàn)政治區(qū)域性特征的重要形式。區(qū)域政治發(fā)展研究不能忽視對區(qū)域政治的歷史與發(fā)展現(xiàn)狀的考察,例如,通過對區(qū)域行政層級設(shè)置和行政區(qū)域劃分歷史沿革的考察,可以觀察到區(qū)域行政管理體制的歷史變遷,也可以發(fā)現(xiàn)不同歷史時期不同區(qū)域在國家政權(quán)結(jié)構(gòu)中的地位和作用。通過對行政區(qū)域劃分的考察,還可以發(fā)現(xiàn)政權(quán)結(jié)構(gòu)建設(shè)對區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展的影響,進而可以分析出區(qū)域經(jīng)濟與政治互動發(fā)展的大致線索。因此,對區(qū)域政治發(fā)展的歷史與現(xiàn)狀的探討,可以勾勒出區(qū)域政治發(fā)展過去的脈絡(luò)和將來發(fā)展的景象。

　　2·區(qū)域的政治區(qū)位與政治發(fā)展。區(qū)域的區(qū)位主要是指區(qū)域在主權(quán)國家范圍內(nèi)的地理空間位置,既指區(qū)域的絕對位置,用氣候區(qū)、經(jīng)緯度等因素表示的一個地區(qū)在地球上的位置,如西南地區(qū)的云、貴、川渝的絕大部分處于東經(jīng)98°—110°、北緯23.5°—37°之間的亞熱帶地區(qū);又指區(qū)域的相對位置,即區(qū)域以其他政治區(qū)域作為參照系的位置,如西南地區(qū)與其他區(qū)域相比,是我國重要的動植物資源、礦產(chǎn)資源和水資源基地,區(qū)位優(yōu)勢明顯,地理位置也十分重要。區(qū)域的政治區(qū)位是指區(qū)域的區(qū)位要素在政治上的表現(xiàn)和作用,是區(qū)域的政治價值和政治功能的體現(xiàn),如西南地區(qū)的川、渝、貴地處我國的腹心地帶,是我國重要的糧食和軍工基地,是我國的戰(zhàn)略大后方,對維護我國國家整體發(fā)展和國家安全具有十分重要的政治區(qū)位價值。同處該區(qū)域的云南省,是我國的邊防前哨,在維護國家安全和邊防建設(shè)方面,與該地區(qū)的其他省、市相比,有著更為不同的政治區(qū)位價值。區(qū)域的政治結(jié)構(gòu),主要是指區(qū)域地方政治體系的設(shè)立與構(gòu)建、權(quán)力配置結(jié)構(gòu)等等,如地方政府組織和人員構(gòu)成、區(qū)域的立法與制度安排、區(qū)域的民族政策、區(qū)域文化對區(qū)域政治的影響等,區(qū)域的政治區(qū)位和政治結(jié)構(gòu)對區(qū)域政治發(fā)展有著重要的影響。

　　3·區(qū)域政治與國家政治的均衡發(fā)展。區(qū)域政治發(fā)展從屬于國家政治發(fā)展的制度安排和發(fā)展目標是統(tǒng)一的發(fā)展體系中的一部分。但是,區(qū)域政治發(fā)展又有不同于國家政治發(fā)展的區(qū)域特征,在具體的目標、任務(wù)和利益方面,甚至還存在一定的差別。這就決定了區(qū)域政治發(fā)展必須協(xié)調(diào)好與國家政治發(fā)展的關(guān)系,處理好以下幾個方面的關(guān)系。其一,維護國家政治體系一體化與發(fā)揮區(qū)域政治發(fā)展的地區(qū)特色相結(jié)合。政治結(jié)構(gòu)的集權(quán)與分權(quán)以及國家宏觀調(diào)控與地方發(fā)展成為這一關(guān)系的中心,區(qū)域政治發(fā)展應(yīng)在統(tǒng)一的政治體系中獲得政治發(fā)展的區(qū)域特色。其二,保證國家形式的完整統(tǒng)一與地方發(fā)展的積極性和靈活性相結(jié)合。中央與地方關(guān)系的合理處理成為這一目標的關(guān)鍵,國家政治發(fā)展必須有助于鞏固統(tǒng)一的國家形式與基本的政治制度,而區(qū)域政治發(fā)展則更多地重視地方政府的發(fā)展能力和對區(qū)域事務(wù)的治理。其三,協(xié)調(diào)國家利益與區(qū)域地方利益的關(guān)系。嚴格地講,二者在本質(zhì)上是一致的,但因二者屬不同的層級和責任主體,因此也就有了國家利益與區(qū)域利益的劃分,國家利益應(yīng)充分考慮到區(qū)域的利益和發(fā)展的機會;而區(qū)域政治發(fā)展則必須服從和維護國家利益,實現(xiàn)與國家利益的一致。最后,實現(xiàn)區(qū)域之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。國家政治發(fā)展除了關(guān)注整體發(fā)展目標的實現(xiàn),還必須為各區(qū)域的發(fā)展制定發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展重點和提供發(fā)展所需的制度規(guī)則以及協(xié)調(diào)區(qū)域間的發(fā)展與合作;區(qū)域政治發(fā)展主要是促進本區(qū)域的社會全面進步,對區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展也負有一定的責任。

　　4·區(qū)域政治發(fā)展的差異性和多樣性。區(qū)域的區(qū)位要素以及區(qū)域發(fā)展所依存的自然、歷史、社會以及人文環(huán)境的差異性和多樣性,必然影響到區(qū)域政治發(fā)展的區(qū)域特征,區(qū)域政治發(fā)展也必然要融入這些區(qū)域構(gòu)成要素的特征。只有與本區(qū)域或地方的區(qū)域?qū)嶋H相結(jié)合,區(qū)域政治發(fā)展才能植根于豐厚的土壤和體現(xiàn)個性化的內(nèi)涵。事實上,我國區(qū)域政治發(fā)展正是這一種變遷過程和發(fā)展狀態(tài),遵循國家政治發(fā)展的基本路徑和原則,同時又體現(xiàn)區(qū)域化的特征。比如,從地方政府治理水平和能力而言,我國各區(qū)域呈現(xiàn)不同的發(fā)展樣態(tài),大中城市和發(fā)達地區(qū)的地方政府就具有較高的發(fā)展水平;同時從少數(shù)民族自治地區(qū)的政治發(fā)展而言,少數(shù)民族地區(qū)的政府組織結(jié)構(gòu)、人員構(gòu)成、立法權(quán)限、政策靈活性以及發(fā)展自主權(quán)等方面,都有不同于漢族地區(qū)地方政府的特征。對政治發(fā)展的區(qū)域性的研究,目的是發(fā)現(xiàn)這些差異性對區(qū)域政治發(fā)展和政治變遷過程的影響,發(fā)現(xiàn)促成區(qū)域政治特色的形成路徑。

　　注　釋:

　�、佟￡P(guān)于各區(qū)域包括省、自治區(qū)、直轄市劃分的依據(jù)、標準、類型區(qū)域的基本概況及發(fā)展要求,請參見李鵬:《關(guān)于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要的報告》,人民日報出版社1996年版,第99-101頁。

　�、凇　霸诳缡兰o經(jīng)濟發(fā)展過程中的政府作用”,馬洪、劉中一、王夢奎主編:《中國發(fā)展研究》,中國發(fā)展出版社1998年版,第51-52頁。

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