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        秋風(fēng):中國為何沒有土地法

        發(fā)布時(shí)間:2020-06-17 來源: 感悟愛情 點(diǎn)擊:

          

          秋風(fēng):獨(dú)立學(xué)者,主要研究奧地利學(xué)派經(jīng)濟(jì)學(xué)與普通法憲政主義理論,已出版十余種著譯。

          

          提要:希望立法機(jī)構(gòu)能從《土地管理法》一步修訂到《土地法》,即便不能做到這一點(diǎn),立法機(jī)構(gòu)也當(dāng)部分地扭轉(zhuǎn)現(xiàn)有法律的限權(quán)色彩,使之有保障民眾地權(quán)的方向進(jìn)化。這是市場體制的要求,也是法治的要求,更是社會(huì)和平秩序的要求。

          

          在政治學(xué)看來,土地是國家最重要的資源之一;
        在經(jīng)濟(jì)學(xué)看來,土地是最重要的生產(chǎn)要素之一;
        在統(tǒng)計(jì)中,土地及建立于起上的房屋,構(gòu)成城鄉(xiāng)居民最重要的財(cái)產(chǎn)。在倫理學(xué)看來,“家”給人的那種精神滿足,更是無價(jià)之寶。但是,在中國,卻沒有一部法律來規(guī)范這種資源、要素、財(cái)產(chǎn)。

          

          讀者可能有點(diǎn)驚訝,政府有關(guān)部門不是正在修訂一部叫做《土地管理法》的法律么?但是且慢,那部法律的名字寫得清清楚楚,它叫做《土地管理法》,而不是《土地法》。

          

          如果是《土地法》,那么按照現(xiàn)代法律的基本規(guī)范,它就必然致力于界定各種土地產(chǎn)權(quán),其中可能包括各級(jí)政府的公有地權(quán),但大量的是民眾的私有、共有地權(quán)。它可能對(duì)土地的交易活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范,它可能為上述地權(quán)持有人的權(quán)益設(shè)定一些保障機(jī)制。簡而言之,它將是一部關(guān)于土地的權(quán)利性法律。

          

          現(xiàn)有的《土地管理法》雖然也跟土地及其產(chǎn)權(quán)有關(guān),但多了“管理”二字,整個(gè)立法的宗旨就發(fā)生了根本變化。早就已經(jīng)頒布執(zhí)行、多年來被用以規(guī)范土地關(guān)系、而政府部門目前正在修訂的這部法律,不是用來界定和保障民眾之土地產(chǎn)權(quán)的,而是政府用來對(duì)土地進(jìn)行管理的一個(gè)工具。嚴(yán)格來說,它只是一個(gè)條例,而不是真正的法律,或者說,它是以各種名義限制民眾對(duì)于土地之權(quán)利的法律。

          

          謂予不信?請看現(xiàn)行《土地管理法》第一條,它闡明了該法的立法目的:“為了加強(qiáng)土地管理,維護(hù)土地的社會(huì)主義公有制,保護(hù)、開發(fā)土地資源,合理利用土地,切實(shí)保護(hù)耕地,促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展,根據(jù)憲法,制定本法�!钡谝痪溟_宗明義說明,這部法律就是為了加強(qiáng)土地管理。這里遺漏了主體,但不用問,就是政府。下面則列舉了政府加強(qiáng)土地管理的目標(biāo)、宗旨,其中沒有一個(gè)字涉及民眾對(duì)土地的權(quán)利。

          

          目前流傳出來的、正在政府內(nèi)部征求意見的《土地管理法》修訂版本,刪去了“保護(hù)、開發(fā)土地資源”、“切實(shí)保護(hù)耕地”,但用大家都在談?wù)摰囊痪湓捥鎿Q了后一句,全段修改為:“為了加強(qiáng)土地管理,維護(hù)土地的社會(huì)主義公有制,實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度,合理開發(fā)利用土地資源,促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展,根據(jù)憲法,制定本法。”這一規(guī)定依然沒有一個(gè)字涉及民眾的權(quán)利。

          

          上述修訂草案的各款,大有可斟酌之處。首先,從用詞來看,“加強(qiáng)”是什么意思?現(xiàn)有很多法律、法規(guī)都使用這個(gè)詞,但恐怕哪個(gè)法官和律師能夠看得懂這兩個(gè)字。還有,“最嚴(yán)格”這樣的詞匯,用在政策文件上就已經(jīng)有點(diǎn)過于模糊了,寫進(jìn)法律,未來只會(huì)令法官和律師們困惑。法律追求精確,但在這部法律——即便是已經(jīng)修訂的版本——中,不時(shí)還有這種富有文學(xué)色彩的詞匯和語式。原因可能只是,跟別的法律一樣,這部法律有太強(qiáng)烈的政策性。

          

          再看第一條的具體條款:“維護(hù)土地的社會(huì)主義公有制”,這一點(diǎn)當(dāng)然是有政治和法律依據(jù)的。問題在于,單只規(guī)定這一點(diǎn),則從公有制的具體表現(xiàn)形式,即城市國有土地和農(nóng)村集體土地所衍生出來的土地產(chǎn)權(quán)形態(tài),即民眾、企業(yè)的建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、及農(nóng)地建設(shè)使用權(quán),居于何種相對(duì)地位?是否其位階就低于所有權(quán)?是否為了維護(hù)這一權(quán)利,而可以犧牲民眾個(gè)體的那些權(quán)利?如果是這樣,顯然違反權(quán)利一律平等的憲法原則。

          

          “實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度”與合理開發(fā)利用土地資源部分地重合:節(jié)約就在合理開發(fā)利用的范圍之內(nèi)。更重要的是,這兩者甚至自相矛盾。在很多時(shí)候,“合理開發(fā)利用土地資源”就無法做到最嚴(yán)格地保護(hù)耕地�!皩�(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”條款也與再下一面一句有發(fā)生沖突的可能:“促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展”必然要求推進(jìn)城鎮(zhèn)化,而這就可能要求減少耕地,否則到哪兒建設(shè)城鎮(zhèn)?

          

          綜合上述批評(píng)意見,筆者對(duì)第一條提出一個(gè)私人修訂版本,供有關(guān)部門參考,也供讀者諸君批評(píng):

          

          “(1)為界定土地產(chǎn)權(quán),(2)平等保障土地上之各類權(quán)利人的合法權(quán)益,(3)推動(dòng)土地資源之合理、有效利用,(4)規(guī)范政府對(duì)土地之管理,(5)茲根據(jù)憲法,制定本法�!�

          

          從文學(xué)角度看,減少了含糊的用詞,并用了“之”、“茲”等詞。這是了增強(qiáng)法律的莊嚴(yán)性。現(xiàn)在的很多法律,因?yàn)檎Z言單調(diào)枯燥,缺乏必要的莊嚴(yán)性。這是閑話,下面對(duì)五款內(nèi)容略作解釋:

          

          第一款表明,本法的首要目的是對(duì)土地產(chǎn)權(quán)給予明晰。其實(shí),現(xiàn)有各種法律、法規(guī)已經(jīng)設(shè)定了形形色色的土地產(chǎn)權(quán),包括政府對(duì)國有土地的所有權(quán),政府單位之使用權(quán)(現(xiàn)有的法律似乎缺乏這方面的規(guī)范),民眾通過種種方式獲得之建設(shè)用地使用權(quán)等,也包括農(nóng)民對(duì)其土地的各種權(quán)利——以集體名義行使的所有權(quán),及以農(nóng)戶為單位的承包經(jīng)營權(quán)、宅基地權(quán)利,其他人士承包的土地的權(quán)利。本法將把這些土地產(chǎn)權(quán)融于一部法律之中,它將是一部土地法典。

          

          第二款的要害在于“平等”二字。也就是說,凡是按照憲法、法律、規(guī)章所設(shè)立之各種土地權(quán)利,均在本法保護(hù)之范圍內(nèi),且不分尊卑高下,予以平等對(duì)待。

          

          前兩款明確了這部法律的性質(zhì):它是一部關(guān)于土地的權(quán)利性法律。

          

          第三款是對(duì)前兩款的深化,它進(jìn)一步說了界定和保護(hù)土地產(chǎn)權(quán)的目的,即“推動(dòng)土地資源之合理、有效利用”。這其實(shí)制定各種法律的普遍目的的具體化。保護(hù)土地產(chǎn)權(quán),是要讓土地資源發(fā)揮效用,當(dāng)然首先是用于增加權(quán)利持有人之利益,但只要其屬于合法行為,則這必然要會(huì)增進(jìn)社會(huì)公益。

          

          第四款說明,本法還有一個(gè)目的,即規(guī)范政府對(duì)土地的管理活動(dòng)。需要注意的是,相對(duì)于官方版本,筆者把它調(diào)為最后一個(gè)目的。這是因?yàn)椋畬?duì)于土地,首要的職能不是管理,而是服務(wù),是界定和保障各類土地產(chǎn)權(quán)持有人的權(quán)利。惟有在此基礎(chǔ)上,才談得上基于公共利益進(jìn)行的管理,包括依照本法及其他法律對(duì)土地權(quán)利的某種限定,包括征收。

          

          第五款說明了本法的法源是憲法,而不是其他法律,更不是政策。因此,法官和土地執(zhí)法部門對(duì)于本法的解釋,只能依據(jù)憲法,而不是依據(jù)政策。

          

          當(dāng)然,筆者提出的這一修訂版本,其實(shí)是為《土地法》準(zhǔn)備的。筆者當(dāng)然期望立法機(jī)構(gòu)能從《土地管理法》一步修訂到《土地法》,即便不能做到這一點(diǎn),立法機(jī)構(gòu)也當(dāng)部分地扭轉(zhuǎn)現(xiàn)有法律的限權(quán)色彩,使之有保障民眾地權(quán)的方向進(jìn)化。這是市場體制的要求,也是法治的要求,更是社會(huì)和平秩序的要求。

          

          

          本文來源:中國江西網(wǎng)

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