如何建立對(duì)政府官員的監(jiān)督機(jī)制，是我國(guó)政治體制改革面臨的重大問(wèn)題。因?yàn)�，在市�?chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中，政府及政府成員都是由社會(huì)人組成的，并非是完全理性的，而是具有經(jīng)濟(jì)人的特點(diǎn)，無(wú)不帶有現(xiàn)實(shí)功利主義的色彩和利益具體化的價(jià)值取向。因此，“政府是由帶有一切人類弱點(diǎn)的人組成的”（休謨語(yǔ)）。它在維護(hù)國(guó)家利益和代表人民意志行使權(quán)力以及調(diào)節(jié)社會(huì)各種利益關(guān)系的過(guò)程中，就自然會(huì)維護(hù)自身的利益，也就自然形成一種特殊的利益群體，以致在其維護(hù)的社會(huì)整體利益和自身利益發(fā)生矛盾時(shí)，就會(huì)傾向于維護(hù)自身的權(quán)利和利益，甚至因?yàn)椴块T利益和地方利益，而分割和侵犯社會(huì)整體利益和社會(huì)成員的公共權(quán)利。部門和地方是這樣，政府官員個(gè)人亦是如此。這正是我們必須進(jìn)行監(jiān)督制度設(shè)計(jì)的主要原因之一。

　　近年來(lái)，我利用在哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院做訪問(wèn)學(xué)者的機(jī)會(huì)，實(shí)地考察了美國(guó)馬薩諸塞州的幾個(gè)地方政府運(yùn)作。其中，美國(guó)對(duì)地方政府官員的監(jiān)督制度，給我留下了深刻的印象。

　　首先，美國(guó)地方政府的組織結(jié)構(gòu)幾乎是復(fù)制了公司的法人治理結(jié)構(gòu)。如果從公司的法人治理結(jié)構(gòu)來(lái)理解美國(guó)地方政府的組織結(jié)構(gòu)是最方便不過(guò)的事�，F(xiàn)年55歲，在美國(guó)地方政府工作了30年，并在北卡羅萊那州的杜姆市和馬薩諸塞州的艾莫斯特鎮(zhèn)兩個(gè)地方政府中擔(dān)任了22年半市鎮(zhèn)經(jīng)理的伯瑞.D.卡斯迪歐先生在我對(duì)他進(jìn)行訪談時(shí)，交給了我一張他總結(jié)出的美國(guó)政府組織結(jié)構(gòu)的表格，實(shí)錄如下：

　　看了這張表格，相信包括我在內(nèi)的所有關(guān)心美國(guó)地方政府組織結(jié)構(gòu)的人們都不難得出結(jié)論，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中行之有效的公司治理結(jié)構(gòu)深深地影響了美國(guó)政府的組織結(jié)構(gòu)。在公司治理結(jié)構(gòu)中，股東大會(huì)、董事會(huì)和總經(jīng)理是相互協(xié)調(diào)又相互制約的關(guān)系，由此形成合理的治理結(jié)構(gòu)。在地方政府中，選民、市長(zhǎng)或市政經(jīng)理（行政長(zhǎng)官）、市政理事會(huì)（立法機(jī)構(gòu)）也是相互協(xié)調(diào)又相互制約的關(guān)系，由此形成合理的政府治理結(jié)構(gòu)。選民們投票選舉出市政理事會(huì)、市長(zhǎng)或鎮(zhèn)會(huì)議的代表，并由他們?nèi)テ赣檬薪?jīng)理或鎮(zhèn)經(jīng)理，由他們對(duì)市政的日常事務(wù)行使管理權(quán)。有關(guān)市鎮(zhèn)的重大事項(xiàng)，要由市政理事會(huì)或鎮(zhèn)會(huì)議討論決定，市經(jīng)理或鎮(zhèn)經(jīng)理則必須對(duì)市政理事會(huì)或鎮(zhèn)代表會(huì)議負(fù)責(zé)。我感到，美國(guó)地方政府的組織結(jié)構(gòu)包含了一個(gè)重要的思想：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是一種基本的經(jīng)濟(jì)社會(huì)形態(tài)，它要求作為上層建筑的政府組織形式必須與之相適應(yīng)。而處于體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期的我國(guó)的地方政府組織形式，則基本上還是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的遺產(chǎn)。這也正是我們?cè)诮窈篌w制改革中需要突破的地方。

　　其次，地方政府重要部門的領(lǐng)導(dǎo)由選民直接選舉產(chǎn)生。由于地方政府運(yùn)作的是公共財(cái)政，使用的是公共權(quán)力，花費(fèi)的是納稅人的錢，照顧的是公共利益，所以，美國(guó)地方政府的組織人事安排，并不完全是照搬以利潤(rùn)為中心的公司治理結(jié)構(gòu)，而有其自身的特點(diǎn)。在考察中，我感到美國(guó)地方政府組織結(jié)構(gòu)與公司治理結(jié)構(gòu)最大的不同，在于地方政府中不僅州長(zhǎng)、市長(zhǎng)和理事會(huì)成員必須由選民直接選舉產(chǎn)生，而且，政府的重要部門的領(lǐng)導(dǎo)人如財(cái)政部門、土地管理部門的領(lǐng)導(dǎo)人等也必須由選民直接選舉產(chǎn)生，直接對(duì)選民負(fù)責(zé)，而不是由州長(zhǎng)、市長(zhǎng)和理事會(huì)任命。

　　在美國(guó)期間，我考察了2002年美國(guó)的中期地方選舉。這次地方選舉的初選在2002年的9月17日，最終選舉是11月5日。參選的政黨除了傳統(tǒng)的民主黨和共和黨之外，還有自由黨和綠黨。此外，也有獨(dú)立人士參選。原先在我的印象中，中期選舉不過(guò)是改選馬薩諸塞州在國(guó)會(huì)里的參眾議員和州長(zhǎng)，看到選票后，我才知道，這不僅僅是改選馬薩諸塞州的1名參議員和1名眾議員，以及州長(zhǎng)，而是要對(duì)13個(gè)職位的人選進(jìn)行改選，還要對(duì)馬薩諸塞州的4個(gè)重大問(wèn)題進(jìn)行全民公決。這13個(gè)職位是：國(guó)會(huì)參議員1人；
州長(zhǎng)1人；
副州長(zhǎng)1人；
州級(jí)大法官1人；
州務(wù)卿1人；
州財(cái)長(zhǎng)1人；
審計(jì)師1人；
國(guó)會(huì)眾議員1人；
市政議員1人；
州法院參議員1人；
州法院眾議員1人；
地區(qū)刑事法官1人；
地區(qū)民事法官1人。

　　在州一級(jí)政府是如此，在地方政府中也是如此。在馬薩諸塞州的艾莫斯特鎮(zhèn)，我了解到，由于鎮(zhèn)政府操持的是公共財(cái)產(chǎn)，所以政府一些管理部門的領(lǐng)導(dǎo)人直接由選民選舉產(chǎn)生，如住房管理局、再開發(fā)委員會(huì)、教育委員會(huì)。財(cái)政委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)則由選民選出的鎮(zhèn)代表會(huì)議直接任命。這是第一層。第二層是由理事會(huì)直接任命的各種機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人，如人力資源委員會(huì)、住房合作部門、政府商業(yè)關(guān)系委員會(huì)、選民注冊(cè)部門、土地規(guī)劃批準(zhǔn)理事會(huì)、設(shè)計(jì)審查理事會(huì)、兒童服務(wù)咨詢委員會(huì)、人事部。以上這些機(jī)構(gòu)有些是只具有咨詢作用的，另一些則有制定規(guī)則的權(quán)力。這些部門在地方政府中的作用重大，也是最容易出現(xiàn)腐敗等問(wèn)題的地方。這些部門一方面要對(duì)選民、市政理事會(huì)或鎮(zhèn)代表會(huì)議負(fù)責(zé)，同時(shí)也要協(xié)調(diào)好與市鎮(zhèn)經(jīng)理的關(guān)系。第三層才是由鎮(zhèn)經(jīng)理任命的部門和機(jī)構(gòu)，包括：財(cái)產(chǎn)評(píng)估理事會(huì)、自然保護(hù)委員會(huì)、歷史文物委員會(huì)、規(guī)劃理事會(huì)、公共交通委員會(huì)、醫(yī)療衛(wèi)生理事會(huì)、固體垃圾處理理事會(huì)、老年人理事會(huì)、殘疾人委員會(huì)。據(jù)我調(diào)查，美國(guó)地方政府中采用“市鎮(zhèn)會(huì)議+鎮(zhèn)行政委員會(huì)”組織形式的十分普遍，大同小異，其所包含的內(nèi)容無(wú)非是反映了長(zhǎng)期以來(lái)美國(guó)的一貫思想：即權(quán)力不能太集中，過(guò)分集中的權(quán)力只能產(chǎn)生腐敗和官僚主義，侵蝕選民的基本權(quán)利。所以，但凡有可能造成權(quán)力集中的地方，他們都要在制度設(shè)計(jì)上加以防止，哪怕這種設(shè)計(jì)會(huì)在行政中造成種種不便也在所不惜。

　　再次，沒(méi)有聽證就沒(méi)有決策，重大事項(xiàng)交全民公決，決策中注重程序公正原則和保護(hù)少數(shù)原則。美國(guó)實(shí)行的是聯(lián)邦、州、地方政府3級(jí)架構(gòu)。在地方政府的日常決策中，選民可以利用其所在的非政府組織，出面參與政府的決策。這明顯得益于美國(guó)民眾的自組織水平比較高，他們中的大多數(shù)人都是各種非政府組織中的一員。他們也可以參加各種聽證會(huì)，自由旁聽地方政府的任何會(huì)議，并在允許的情況下公開在會(huì)議上發(fā)表自己的觀點(diǎn)。美國(guó)地方政府的決策必須經(jīng)過(guò)充分的討論和聽證，然后交于代表會(huì)議或市政議會(huì)進(jìn)行表決，重要的決策還必須交于全民公決。尤其重要的是，即使一項(xiàng)決策最后經(jīng)過(guò)代表會(huì)議表決通過(guò)了，決議實(shí)施中可能會(huì)有利益損失的選民，仍舊可以提出新的修改意見(jiàn)和提出新的利益損失補(bǔ)償辦法，要求地方政府予以考慮和解決。我在艾莫斯特鎮(zhèn)調(diào)查時(shí)，就碰到了這樣一個(gè)例子。2002年初，該鎮(zhèn)部分選民提出，為了給本鎮(zhèn)青少年足球協(xié)會(huì)在本地開展這項(xiàng)運(yùn)動(dòng)創(chuàng)造好的條件，建議鎮(zhèn)政府出資6萬(wàn)多美元對(duì)社會(huì)上的5個(gè)足球場(chǎng)進(jìn)行維修。此事立即在選民中激起了熱烈的討論。贊成者認(rèn)為不能讓我們的孩子在坑凹不平的場(chǎng)地上踢球，這會(huì)傷害孩子們的身體。反對(duì)者認(rèn)為在這些球場(chǎng)上踢球的孩子有45%不是本鎮(zhèn)人，而且學(xué)校里也有操場(chǎng)，本鎮(zhèn)還有更需要用錢的地方，不能把錢就這么花了。住在足球場(chǎng)附近的居民更提出那里道路較窄，修好球場(chǎng)后必然交通就擁擠了，會(huì)給附近的居民生活造成很大的影響。此事在經(jīng)過(guò)4個(gè)月的反復(fù)討論和聽證后，在鎮(zhèn)代表會(huì)議上進(jìn)行了表決。表決前，贊成和反對(duì)的雙方都向代表們做工作，向居民發(fā)宣傳材料，青少年足球協(xié)會(huì)還組織了不少中小學(xué)足球隊(duì)員來(lái)到會(huì)場(chǎng)外進(jìn)行聲援。表決結(jié)果是贊成方以2/3多數(shù)獲得了通過(guò)。此項(xiàng)決議將列入下一年度的預(yù)算之中。我本來(lái)以為這件事到此就為止了。后來(lái)的發(fā)展證明美國(guó)地方政府決策中的民主精神就在于他們保護(hù)少數(shù)。居住在足球場(chǎng)附近的居民在決議通過(guò)后，又聯(lián)名向鎮(zhèn)政府提出了不能撥款維修足球場(chǎng)的動(dòng)議。他們認(rèn)為維修后的交通擁擠和環(huán)境污染將極大地影響他們的生活。雖然他們?cè)谏弦粋�(gè)決議的表決中是少數(shù)，但這次他們提出的問(wèn)題，又將進(jìn)入一個(gè)新的輪回的辯論之中。

　　第四，地方政府官員任期不長(zhǎng)，每年都有部分改選。美國(guó)人認(rèn)為，民主選舉是政治制度建設(shè)中最基本的內(nèi)容，行政體制中最為關(guān)鍵的是政府成員的產(chǎn)生方式，產(chǎn)生方式?jīng)Q定了政府成員對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)的價(jià)值趨向。民主選舉既體現(xiàn)了對(duì)政府成員的一種約束，又體現(xiàn)了公民的政治表達(dá)和政治參與。在美國(guó)，與經(jīng)濟(jì)上實(shí)行的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)，在政治領(lǐng)域中則存在著政治市場(chǎng)。在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)，老百姓手中的貨幣是他們的選票，由他們來(lái)決定企業(yè)在市場(chǎng)中的生死存亡。在政治市場(chǎng)，政治家的命運(yùn)則是由選民手中的選票來(lái)決定的。直接選舉是美國(guó)地方政府自治的基礎(chǔ)，在美國(guó)是一件大事，也是一個(gè)經(jīng)常進(jìn)行的工作。美國(guó)的政黨就是為運(yùn)作選舉服務(wù)的。在制度設(shè)計(jì)上，美國(guó)政治家的任期都不很長(zhǎng)，因?yàn)槟菢舆x民對(duì)政治家的控制力將被削弱，政治市場(chǎng)的作用也會(huì)被削弱，容易滋生官僚主義和腐敗。我們都知道，美國(guó)國(guó)會(huì)的眾議員任期只有2年，要想連任，就必須從任期開始就在選民身上下功夫。美國(guó)總統(tǒng)任期為4年，但是在他任期一半的時(shí)候，要進(jìn)行一次中期選舉。2002年美國(guó)的中期選舉要改選2/3的州長(zhǎng)、一半的眾議員和1/3的參議員。這種中期選舉一向被認(rèn)為是對(duì)現(xiàn)任總統(tǒng)的民意測(cè)驗(yàn)。地方政府就更是如此。我在調(diào)查中了解到，美國(guó)地方政府官員的任期一般為2-3年，如艾莫斯特鎮(zhèn)的代表會(huì)議的代表任期為2年，理事會(huì)的成員任期為3年。塞勒姆市的市政議員的任期也是2年。如果市長(zhǎng)兼作首席執(zhí)行官，則任期也有4年的，如塞勒姆市的市長(zhǎng)。改選并不是統(tǒng)一進(jìn)行，而是每年改選一定的比例。這樣做的好處是每年都有選舉，選民們也每年都有機(jī)會(huì)通過(guò)選舉表達(dá)他們對(duì)政府工作的意見(jiàn)。

　　第五，民眾的自組織水平高，已對(duì)地方政府官員形成了制約之勢(shì)。一般來(lái)說(shuō)，單個(gè)選民與政府和政治家對(duì)話，是決不會(huì)占有什么優(yōu)勢(shì)的。但組織起來(lái)的選民和處于非政府組織中的選民與政府和政治家的對(duì)話就完全是另一個(gè)概念了。美國(guó)的社區(qū)一般都有很多各種各樣的非政府組織：經(jīng)商者可以加入商會(huì)；
教師有教師工會(huì)；
公務(wù)員有公務(wù)員工會(huì)；
還有警察工會(huì)；
消防員工會(huì)；
環(huán)保人士有環(huán)保組織；
殘疾人有殘疾人的組織；
體育愛(ài)好者也有自己的協(xié)會(huì)；
其他如動(dòng)物保護(hù)組織；
少年足球協(xié)會(huì)；
舞蹈愛(ài)好者組織；
還有各種各樣的同學(xué)會(huì)、退伍軍人協(xié)會(huì)、基金會(huì)、教會(huì)組織等等，可以說(shuō)，社區(qū)內(nèi)的選民都屬于這些非政府組織中的一個(gè)，有的還是幾個(gè)非政府組織的成員。這些組織有自己的利益傾向，通常可以用同一種聲音與政府和政治家對(duì)話，要求他們傾聽自己的聲音。這些聲音對(duì)選舉的影響是很大的，任何一個(gè)政治家都不可能無(wú)視這種力量的存在。同時(shí)，在地方政府討論與他們的利益密切相關(guān)的議題時(shí)，他們作為一個(gè)團(tuán)體的力量也會(huì)影響和左右討論的最后結(jié)果。

　　第六，政府運(yùn)作公開透明，民眾參政、議政渠道多。美國(guó)地方政府的行政透明度高，給我留下了深刻的印象。在調(diào)查中，我感到美國(guó)地方政府似乎從沒(méi)有什么需要保密的。這里所有的會(huì)議都是公開進(jìn)行的，電視臺(tái)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)直播，選民可以自由參加旁聽；
在政府辦公樓的秘書辦公室和經(jīng)理辦公室里，你可以拿到和索要到任何你需要的材料；
在艾莫斯特鎮(zhèn)，一份艾莫斯特鎮(zhèn)當(dāng)選官員名冊(cè)上，包括理事會(huì)、教育委員會(huì)、住房委員會(huì)、圖書管理委員會(huì)、鎮(zhèn)代表會(huì)議主席、翰浦士爾縣政府理事會(huì)，以及255名鎮(zhèn)代表會(huì)議的代表等所有民選的地方政府官員的姓名、住址、電話一應(yīng)俱全；
鎮(zhèn)政府最重要的年度預(yù)算報(bào)告只要花20美元就可以得到一份；
在《查詢指南》上，所有政府部門的電話、上下班時(shí)間、地址、電子郵件地址整齊齊備。在聯(lián)邦和州政府一欄中，不僅馬薩諸塞州的國(guó)會(huì)參議員和眾議員的聯(lián)系方式一應(yīng)俱全，甚至還有美國(guó)總統(tǒng)布什的聯(lián)系地址、電話和電子郵件地址。使人感興趣的是，這些材料并不是鎮(zhèn)政府自己預(yù)備的，而是當(dāng)?shù)匾粋�(gè)非政府組織“馬薩諸塞州市民教育基金女選民聯(lián)合會(huì)”編寫印制的。這個(gè)組織編寫的地方政府材料遠(yuǎn)不止這些，還包括：艾莫斯特鎮(zhèn)政府法規(guī)匯編；
鎮(zhèn)代表會(huì)議手冊(cè)；
你們的艾莫斯特鎮(zhèn)政府；
等等。據(jù)了解，這個(gè)組織成立于1920年，是美國(guó)婦女爭(zhēng)取選舉權(quán)的著名人權(quán)組織，在發(fā)展和健全美國(guó)的選舉制度方面功不可沒(méi)。現(xiàn)在它不僅代表女性選民，而且代表所有少數(shù)族裔的選民同各級(jí)政府打交道。所以，它是當(dāng)?shù)卮�表選民利益，監(jiān)督政府運(yùn)作的最主要的民間組織之一。

　　在調(diào)查中，筆者感觸最深的是，美國(guó)地方政府的透明度是建立在自治和直接民主的基礎(chǔ)上的，是自下而上的。在制度設(shè)計(jì)時(shí)，政府的權(quán)力就是立法權(quán)、行政管理權(quán)和選民的選舉權(quán)相互制約；
民選的官員在對(duì)選民負(fù)責(zé)的同時(shí)，還要接受來(lái)自民間和各種相互制約的機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。這種負(fù)責(zé)、制約和監(jiān)督都用法律的形式固定了下來(lái)，并被設(shè)計(jì)成了一系列法律的程序。然后，大家都必須按照這個(gè)程序辦事，違反了它，就是破壞了民主的程序，就要受到法律的制裁。我相信，任何一個(gè)政府及其官員都不會(huì)努力地自己監(jiān)督自己，只有制度設(shè)計(jì)到位了，制約和監(jiān)督才能夠真正起作用。而這一切都必須建立在自治的基礎(chǔ)上，建立在選民擁有最終的決定權(quán)的基礎(chǔ)上，才是有效的。

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