[摘要]根據(jù)《憲法》規(guī)定，“較大的市”是不享有地方立法權(quán)而專享轄縣權(quán)的一類特殊的“市”。然而，地方立法制度賦予了“較大的市”的人大與政府享有地方性法規(guī)、規(guī)章制定權(quán)；
市管縣制度將僅有其享有的轄縣權(quán)泛化地賦予絕大多數(shù)的地級(jí)市。雖然兩者的運(yùn)行實(shí)踐效果較佳，但在邏輯上都明顯偏離了“較大的市”的憲法內(nèi)涵。對(duì)于此現(xiàn)象，在憲法的規(guī)范力與社會(huì)適應(yīng)性的雙重意義上認(rèn)真對(duì)待憲法應(yīng)當(dāng)獲得兼顧，并相應(yīng)地通過(guò)釋?xiě)椗c修憲活動(dòng)明確或發(fā)展“較大的市”的內(nèi)涵。

　　[關(guān)鍵詞]較大的市；
地方立法；
行政區(qū)劃；
市管縣

　　一、引言

　　《憲法》第三十條是我國(guó)行政區(qū)劃制度的憲法基礎(chǔ)。然而，行政區(qū)劃制度在我國(guó)歷來(lái)承載著超越行政的功能與意義，例如，現(xiàn)行的地方立法體制以及司法區(qū)劃均是建立在此基礎(chǔ)之上。因此，關(guān)于行政區(qū)劃之憲法規(guī)定的影響不限于該制度本身，對(duì)行政區(qū)劃的憲法學(xué)思考有超越該制度本身之意義。

　　亞形態(tài)種類最多的行政區(qū)劃名稱“市”中，“較大的市”作為一個(gè)憲法概念，在地方立法制度與行政區(qū)劃制度中獲得廣泛的運(yùn)用；
然而，各處的運(yùn)用存在著多義性乃至歧義性。對(duì)此多義性進(jìn)行縷析，并對(duì)照此概念在憲法文本中的權(quán)限內(nèi)涵與概念外延，對(duì)于理解其內(nèi)涵的變遷及其合憲性頗有助益，并能為釋?xiě)椗c修憲活動(dòng)明確或發(fā)展“較大的市”的內(nèi)涵提供依據(jù)。

　　二、“較大的市”的意義脈絡(luò)

　　“較大的市”不僅出現(xiàn)于憲法文本中，也被用于涉及地方立法、行政區(qū)劃的法律文本中。其中，《憲法》第三十條規(guī)定了我國(guó)行政區(qū)劃的憲定結(jié)構(gòu)，該條前兩款寫(xiě)到：

　　中華人民共和國(guó)的行政區(qū)域劃分如下：

　�。ㄒ唬┤珖�(guó)分為省、自治區(qū)、直轄市；

　�。ǘ�）省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市；

　�。ㄈ�）縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。

　　直轄市和較大的市分為區(qū)、縣。自治州分為縣、自治縣、市。

　　在該條中，第一款規(guī)定的是行政區(qū)劃制度的一般情形：地方行政區(qū)劃以三個(gè)行政層級(jí)為常態(tài)，即省級(jí)－縣市級(jí)－鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)。但在一個(gè)疆域遼闊的大國(guó)，清一色的行政層次設(shè)置未必能在各地均收效良好，第二款由此作出了例外性規(guī)定：“較大的市分為區(qū)、縣”。這里的“較大的市”特指前款第二項(xiàng)的“市”中的某個(gè)特定部分，其行政層級(jí)屬于“縣市級(jí)”（即地級(jí)）。由此可見(jiàn)，各類“市”中，只有其享有“分為區(qū)、縣”的權(quán)力（以下簡(jiǎn)稱轄縣權(quán)）；
其分出的縣根據(jù)前款第三項(xiàng)又可“分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)”，因而在“較大的市”的情形下，行政層級(jí)會(huì)出現(xiàn)四級(jí)制的例外情形。但這兩種情形在“較大的市”之外的一般的市不應(yīng)該存在。

　　《憲法》只在行政區(qū)劃中規(guī)定了“較大的市”，其后的法律文本將此概念引入地方立法制度。最先引入“較大的市”概念的法律，是《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（簡(jiǎn)稱《地方組織法》）。通過(guò)憲法的同屆人大同次會(huì)議（第五屆全國(guó)人大第五次會(huì)議），在現(xiàn)行憲法通過(guò)僅六天后的1982年12月10日，對(duì)《地方組織法》（1979年）進(jìn)行了首次修改，其中引入了“較大的市”這項(xiàng)憲法概念。該法其后又歷經(jīng)1986年、1995年三次修改，現(xiàn)行文本第七條、第四十三條、第六十條先于《立法法》確立了“較大的市”的人大及其常委會(huì)、政府分別享有制定地方性法規(guī)、規(guī)章的權(quán)力。在法律術(shù)語(yǔ)的運(yùn)用上，《地方組織法》中但凡出現(xiàn)“較大的市”之處，均是如此固定地措辭：“省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市”，由此具體化了“較大的市”的外延包括兩個(gè)部分：其一是“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市”，其二是“省、自治區(qū)的人民政府所在地的市”。

　　與《地方組織法》相同，2000年出臺(tái)的《立法法》中的“較大的市”也是用以指稱一類地方立法權(quán)主體。不同的是，該法更為寬泛地規(guī)定了“較大的市”包括三個(gè)部分。鑒于兩部法律都是全國(guó)人大制定的基本法律，基于“新法優(yōu)于舊法”的效力層次規(guī)則，《立法法》對(duì)“較大的市”的界定更新了《地方組織法》的規(guī)定，該法第六十三條第四款對(duì)“較大的市”作如下界定：

　　本法所稱較大的市是指省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市。

　　在這三個(gè)部分中，“省、自治區(qū)的人民政府所在地的市”乃自然獲得“較大的市”的地位，無(wú)需經(jīng)過(guò)專門(mén)的審批程序，其數(shù)量由于省級(jí)行政區(qū)劃的穩(wěn)定而相對(duì)穩(wěn)定，這類城市現(xiàn)有27個(gè)。對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的設(shè)定，多出現(xiàn)在改革開(kāi)放初期，近二十年來(lái)全國(guó)人大常委會(huì)沒(méi)有也不再需要批準(zhǔn)新增的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，“經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市”包括深圳、珠海、廈門(mén)、汕頭4個(gè)。第三類“較大的市”之地位的獲得，需經(jīng)專門(mén)審批，憲法將這項(xiàng)審批權(quán)限賦予國(guó)務(wù)院（第八十九條第十五項(xiàng)）；
1984年至1993年，國(guó)務(wù)院先后4次批準(zhǔn)19個(gè)城市為“較大的市”，此后，就沒(méi)有再審批新的名額。因此，1994年以來(lái)，“較大的市”的數(shù)字固定在49個(gè)。

　　三、地方立法權(quán)意義上的“較大的市”

　�。ㄒ唬�“較大的市”之地方立法權(quán)規(guī)范的沿革

　　與改革開(kāi)放后經(jīng)濟(jì)體制改革為突破口的簡(jiǎn)政放權(quán)改革相配套，地方立法權(quán)的主體逐步由原先的省級(jí)人大及其常委會(huì)與政府?dāng)U大到部分省轄市，“較大的市”正是這類省轄市的概稱�！兜胤浇M織法》的歷次修訂以及《立法法》的出臺(tái)，是這類地方立法權(quán)主體變遷的標(biāo)志性事件，這個(gè)過(guò)程大致經(jīng)歷了這樣三個(gè)階段：

　　起步階段�！兜胤浇M織法》在1982年的修改對(duì)“較大的市”的地方立法權(quán)作了開(kāi)創(chuàng)性的兩項(xiàng)規(guī)定：一是賦予較大的市的人大常委會(huì)關(guān)于地方性法規(guī)的擬定權(quán)；
二是賦予了較大的市的人民政府規(guī)章制定權(quán)。與現(xiàn)行的相關(guān)規(guī)定比較，前一項(xiàng)修改的不同或局限之處在于：一方面，作為常設(shè)機(jī)構(gòu)的較大的市的人大常委會(huì)被賦予了地方性法規(guī)的有限制定權(quán)，而較大的市的人大未被賦予該項(xiàng)權(quán)力；
另一方面，被賦予的制定權(quán)是有限的，僅僅是“擬訂本市需要的地方性法規(guī)草案”，并需要“提請(qǐng)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議制定”。由此可見(jiàn)，當(dāng)時(shí)較大的市的人大常委會(huì)所享有的地方性法規(guī)擬定權(quán)，來(lái)源于省級(jí)人大常委會(huì)之地方性法規(guī)制定權(quán)的分流，其本身尚不是完整意義上的地方立法權(quán)主體。盡管如此，“較大的市”已經(jīng)開(kāi)始登上地方立法權(quán)的舞臺(tái)，國(guó)務(wù)院也在兩年后作出積極的反映，發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于批準(zhǔn)唐山等市為“較大的市”的通知》（國(guó)發(fā)[1984]76號(hào)文件），首次批準(zhǔn)了13個(gè)市為“較大的市”。

　　發(fā)展階段。《地方組織法》第一次修改后，“較大的市”的立法權(quán)問(wèn)題，進(jìn)一步的探索與發(fā)展，構(gòu)成該法其后兩次修改的要點(diǎn)之一。1986年的第二次修改，改進(jìn)了前次修改的兩個(gè)局限，基本上奠定了“較大的市”的地方立法權(quán)主體格局：一方面，增加“較大的市的人民代表大會(huì)”為地方性法規(guī)制定主體，另一方面，較大的市的人大常委會(huì)的關(guān)于地方性法規(guī)草案擬定權(quán)升格為制定權(quán)，省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)前兩者制定的草案的權(quán)限是“批準(zhǔn)”而不再是“審議制定”。1995年的第三次修改，對(duì)1982年修正案所規(guī)定的較大的市的人民政府規(guī)章制定權(quán)，補(bǔ)充了備案程序。在兩次修正案之間，國(guó)務(wù)院分別于1988年、1992年、1993年先后三次批準(zhǔn)6個(gè)市“較大的市”的地位。由此，“較大的市”在數(shù)量和立法主體類別上均得到增加。

　　確立階段。2000年出臺(tái)的《立法法》體系性地肯定了“較大的市”之地方立法權(quán)的規(guī)范嘗試與經(jīng)驗(yàn)積累。一方面，該法第六十三條、第六十四條、第六十九條、第七十三條、第八十條、第八十九條中對(duì)“較大的市”的人大及其常委會(huì)與政府之地方立法權(quán)的權(quán)限、立法事項(xiàng)、批準(zhǔn)、公布、效力、備案等相關(guān)事項(xiàng)作出了系統(tǒng)的規(guī)定，另一方面，《立法法》以�？睿ǖ诹�十三條第四款）定義，拓展了“較大的市”的外延。

　　隨著“較大的市”的人大與政府的地方立法權(quán)主體地位的確立與穩(wěn)固，其地方性立法實(shí)踐卓有成效地展開(kāi)著，成為我國(guó)立法體系中立法主體最多、立法數(shù)量最大的一個(gè)群落：“較大的市”的地位在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展中所發(fā)揮的作用也日益受到關(guān)注。

　�。ǘ�）“較大的市”之地方立法權(quán)的合憲性反思

　　然而，“較大的市”的人大與政府所享有的地方立法權(quán)卻面臨著一個(gè)釜底抽薪式的質(zhì)疑：這項(xiàng)權(quán)力是否具有憲法依據(jù)。如前所述，第五屆全國(guó)人大第五次會(huì)議在《地方組織法》1982年修正案中賦予“較大的市”的相關(guān)主體以地方立法權(quán)，而就在六天前，同屆人大同次會(huì)議通過(guò)了現(xiàn)行憲法，其中關(guān)于地方立法權(quán)的條款僅僅規(guī)定：

　　第一百條省、直轄市的人民代表大會(huì)和它們的常務(wù)委員會(huì)，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。

　　除此條之外，并沒(méi)有條款涉及“較大的市”之人大或政府的立法權(quán)問(wèn)題。有資料顯示，1982年4月24日，全國(guó)人大常委會(huì)在審議憲法修改草案時(shí)，有委員就提出，應(yīng)當(dāng)賦予“省轄市、縣有制定和頒布地方性法規(guī)的權(quán)力”，只是這個(gè)建議被否定了，[1]、[2]可見(jiàn)，修憲時(shí)并非完全沒(méi)有考慮到“較大的市”的地方立法權(quán)問(wèn)題。由這些修憲資料可見(jiàn)，《憲法》關(guān)于享有地方立法權(quán)的主體僅限于省、直轄市人大及其常委會(huì)的規(guī)定是明確的。然而，同一主體在六天后修改一項(xiàng)基本法律時(shí)，卻打破了這項(xiàng)排他性的規(guī)定。是否可以認(rèn)為后者是對(duì)前者的修改呢？筆者認(rèn)為，不可以。原因有二，其一，憲法修改有不同于普通法律之修改的提起和通過(guò)的程序要求。其二，根據(jù)我國(guó)的憲政體制中，全國(guó)人大具有作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)的立憲主體資格與作為中央國(guó)家立法機(jī)關(guān)的立法主體資格的雙重屬性，[3]因而，雖然前后兩項(xiàng)舉措出自同一屆人大的同一次會(huì)議，但尚不能在一般意義上運(yùn)用同一主體制定的“新法優(yōu)于舊法”的效力層次規(guī)則。另一項(xiàng)類似的辯護(hù)是，在法律部門(mén)的劃分中，《地方組織法》屬于憲法部門(mén)法，憲法性法律是否可以更改憲法？這里的答案仍然是否定的，原因也在于我國(guó)憲法屬于剛性憲法，即使是憲法性法律，雖然在內(nèi)容上涉及憲法性內(nèi)容，但在形式上仍然表現(xiàn)為法律，無(wú)權(quán)修改《憲法》明確規(guī)定的事項(xiàng)。

　　既然兩項(xiàng)辯護(hù)均不能成立，“較大的市”之人大與政府作為地方立法主體的資格，在邏輯上就存在了違憲嫌疑。遺憾的是，這項(xiàng)違憲嫌疑并沒(méi)有引起全國(guó)人大常委會(huì)的關(guān)注或應(yīng)對(duì)，在現(xiàn)行憲法的四次修正案中也未涉及。

　　若這里的違憲嫌疑是存在的，接下去的問(wèn)題就是為什么存在違憲嫌疑的制度能夠在實(shí)踐中大張旗鼓的展開(kāi)，這無(wú)法僅從規(guī)范層面找到答案�；赜^我國(guó)立法體制的運(yùn)行實(shí)踐，“較大的市”作為享有地方立法權(quán)的二級(jí)地方，二十余年來(lái)的運(yùn)行卓有成效，這奠定了這項(xiàng)制度在法律層面得以維系進(jìn)而系統(tǒng)化的事實(shí)基礎(chǔ)。至于法律本身的合憲性問(wèn)題，有學(xué)者認(rèn)為，“我國(guó)憲法實(shí)質(zhì)上是基于人民擁有絕對(duì)立法主權(quán)的理論，而不是用根本法限制人民立法主權(quán)的理論，”加之《憲法》第六十四條設(shè)定的修憲程序雖然比法律修改來(lái)得嚴(yán)格，但仍然“太容易”實(shí)現(xiàn)，因而，即使出現(xiàn)與憲法相抵觸之法律，“全國(guó)人大可以直接求助于修憲，而大可不必繞彎路先制定法律再作違憲審查�！焙�(jiǎn)而言之，全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律實(shí)際上“無(wú)所謂合不合憲法”。[4]因此，《地方組織法》中存在違憲嫌疑的這項(xiàng)制度并沒(méi)有被修改，反而在《立法法》中被進(jìn)一步系統(tǒng)化。

　　四、轄縣權(quán)意義上的“較大的市”

如果說(shuō)在前一層意義上，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))“較大的市”被憑空賦予了憲法并未賦予之的地方立法權(quán)；
在轄縣權(quán)意義上，憲法排他性地賦予“較大的市”的轄縣權(quán)卻被憑空賦予其他主體。在行政區(qū)劃制度的實(shí)踐中，轄縣權(quán)的享有主體已經(jīng)成為地級(jí)市普遍享有的權(quán)力，從而形成了一項(xiàng)重要的行政區(qū)劃制度——市管縣體制。

　�。ㄒ唬┦泄芸h體制的沿革

　　建國(guó)后市管縣體制的沿革，大致經(jīng)歷了四個(gè)重要的發(fā)展階段：

　　萌芽期。建國(guó)伊始，出現(xiàn)了市領(lǐng)導(dǎo)縣的一些零星例子：1949年蘭州市領(lǐng)導(dǎo)皋蘭縣，1950年旅大市（今大連市）領(lǐng)導(dǎo)金縣、長(zhǎng)山二縣，當(dāng)時(shí)的市領(lǐng)導(dǎo)縣體制主要是為了解決大城市蔬菜、副食品基地建設(shè)問(wèn)題而設(shè)置的。此外，杭州、南京等少數(shù)市在建國(guó)初期也領(lǐng)導(dǎo)過(guò)縣，1954年憲法并沒(méi)有賦予“市”或“較大的市”轄縣權(quán)，其頒布后，這些市就不再領(lǐng)導(dǎo)縣。根據(jù)1957年的統(tǒng)計(jì)，全國(guó)僅有3個(gè)市領(lǐng)導(dǎo)4個(gè)縣，這一時(shí)期占主導(dǎo)地位的行政區(qū)劃層級(jí)是三級(jí)制。[5]

　　冒進(jìn)形成期。“大躍進(jìn)”、“人民公社化”時(shí)期，市領(lǐng)導(dǎo)縣政策出臺(tái)，其范圍有所擴(kuò)大。1958年，國(guó)務(wù)院先后批準(zhǔn)北京、天津、上海三市和遼寧省全部實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制，并逐步在一些經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)試點(diǎn)并推廣。鑒于市領(lǐng)導(dǎo)縣的體制增量過(guò)激而1954年憲法中沒(méi)有相應(yīng)規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)于1959年專門(mén)就此發(fā)布了《關(guān)于直轄市和較大的市可以領(lǐng)導(dǎo)縣、自治縣的決定》（已失效），這是與“市管縣”相關(guān)的第一份規(guī)范性法律文件。此后，市領(lǐng)導(dǎo)縣體制迅猛發(fā)展。到1960年底，全國(guó)88個(gè)地級(jí)市中有50個(gè)領(lǐng)導(dǎo)縣，加上兩個(gè)直轄市，共有52個(gè)市領(lǐng)導(dǎo)237個(gè)縣，實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的地級(jí)市和直轄市占地級(jí)市以上城市的58%.1960年代初，該政策受到了一定的調(diào)整和壓縮；
十年文革中也僅有小幅度的回升。

　　恢復(fù)與全面推廣期。1980年代初，市領(lǐng)導(dǎo)縣體制得到了恢復(fù)，并普遍化為在所有地級(jí)市中推行的市管縣政策。1982年，中共中央發(fā)出《關(guān)于省、市、自治區(qū)黨政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革的若干問(wèn)題的通知》，提出“在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)將省轄中等城市周圍的地委、行署與市委、市政府合并，由市管縣企業(yè)”。是年末，該政策首先在江蘇省試點(diǎn)，批準(zhǔn)江蘇省在全省范圍內(nèi)撤銷原有的地區(qū)行政公署，實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制。1983年，黨中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于地市州黨政機(jī)關(guān)改革的若干問(wèn)題的通知》，明確指出：“以經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市為中心，以廣大農(nóng)村為基礎(chǔ)逐步實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制，使城市和農(nóng)村緊密結(jié)合，……是我們改革的基本目的和要求�！彪S后，地市合并和撤地設(shè)市工作大范圍開(kāi)展，實(shí)行市管縣體制的地級(jí)市迅猛攀升，完全超越了“較大的市”的外延。1986年，國(guó)務(wù)院簽發(fā)《國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)批民政部關(guān)于調(diào)整設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)和市領(lǐng)導(dǎo)縣條件報(bào)告的通知》，將可以轄縣的地級(jí)市的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)予以量化。

　　（二）“市管縣”體制的合憲性反思

　　隨著“市管縣”體制的普遍化，“區(qū)縣級(jí)”行政層級(jí)由《憲法》第三十條規(guī)定僅在“較大的市”下存在的例外情形變成省轄市下均存在的一般情形，地方行政層級(jí)也由此以四級(jí)設(shè)置為常態(tài)�！笆泄芸h”體制的違憲嫌疑也由此暴露：它使轄縣權(quán)主體突破了憲法規(guī)定的“較大的市”。

　　也存在關(guān)于市管縣體制的合憲性辯護(hù)，主要是兩類觀點(diǎn)：（1）代管說(shuō)。該說(shuō)認(rèn)為市管縣政策名義上由地級(jí)市受省級(jí)政府委托代行管理。[6]這與建國(guó)后的專區(qū)、地區(qū)建制有類似之處，但現(xiàn)行憲法已經(jīng)取消了專區(qū)、地區(qū)建制，因而即使是代行管理也不符合現(xiàn)行憲法的規(guī)定。另一方面，以此說(shuō)解釋當(dāng)下的市管縣現(xiàn)狀亦太過(guò)牽強(qiáng)，現(xiàn)實(shí)情況已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了代行管理的范疇。（2）直接依據(jù)說(shuō)。該說(shuō)將《憲法》第三十條第二款“較大的市分為區(qū)、縣”的規(guī)定，直接作為市管縣政策的憲法依據(jù)。此說(shuō)誤解了憲法文本將“較大的市”作為一種特殊的市建制的設(shè)置，而將之簡(jiǎn)單地理解為“規(guī)模較大的一般地級(jí)市”。由此可見(jiàn)，代管說(shuō)和直接依據(jù)說(shuō)不能消除這項(xiàng)制度的違憲嫌疑。[7]

　　普遍化的市管縣體制的違憲嫌疑，還可以從建國(guó)后四部憲法的沿革中看出。1954年憲法的第五十三條與現(xiàn)行《憲法》第三十條，除了與轄縣權(quán)相關(guān)的第二款略有不同外，完全一致，該款原來(lái)的規(guī)定是：

　　直轄市和較大的市分為區(qū)。自治州分為縣、自治縣、市。

　　時(shí)任在憲法起草委員會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)的田家英先生，在一次憲法草案座談會(huì)上回答一些疑問(wèn)時(shí)，就行政區(qū)劃問(wèn)題明確指出：

　　憲法草案規(guī)定行政區(qū)劃是三級(jí)，即省、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。[8]

　　田家英所說(shuō)的常態(tài)——三級(jí)行政區(qū)劃——為1978年憲法與1982年憲法所沿用。1978年《憲法》第三十三條第二款對(duì)1954年憲法的這一款作的微妙修改是，賦予較大的市不僅可分為區(qū)，還可以管轄縣。1982年憲法保留了這一款內(nèi)容，使行政區(qū)劃的憲定結(jié)構(gòu)與1954年憲法體現(xiàn)出一定的區(qū)別。但從整個(gè)規(guī)范結(jié)構(gòu)來(lái)看，這個(gè)區(qū)別是微小的：一方面，第三十條基本上是沿用了1954年憲法的第五十三條，另一方面，即使是對(duì)市管縣的承認(rèn)，也僅僅限于“較大的市”管縣，而沒(méi)有一概地賦予所有省轄市均享有轄縣權(quán)。

　　《憲法》第三十條的內(nèi)涵盡管并不晦澀，市管縣體制在行政區(qū)劃改革中卻不斷地膨脹乃至普及。其中一項(xiàng)重要的原因就是，該制度在促進(jìn)城市建設(shè)等方面的良好實(shí)效。但是，實(shí)效性并能掩蓋其違憲嫌疑而產(chǎn)生的效力瑕疵。即使在實(shí)效性的維度上，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善，市縣爭(zhēng)利的現(xiàn)象逐漸多見(jiàn)，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)尤為明顯。于是，市“帶”縣的初衷，在當(dāng)下局部地演變?yōu)槭小俺浴笨h、市“刮”縣、市“卡”縣現(xiàn)象。出于打破縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展瓶頸的動(dòng)機(jī)，諸多省份先后推出了“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”政策。這不僅是經(jīng)濟(jì)效益上的成功之舉，更是“對(duì)我國(guó)憲法的回歸”。[8]

　　五、余論：認(rèn)真對(duì)待憲法的兩種意蘊(yùn)

　　綜上，“較大的市”作為一項(xiàng)憲法概念，在地方立法制度與行政區(qū)劃制度中均獲得廣泛的運(yùn)用，并獲得了較好的實(shí)效性；
遺憾的是，兩種意義上的“較大的市”均存在不同程度的違憲嫌疑或違憲瑕疵：憲法賦予“較大的市”專享的轄縣權(quán)被泛化賦予各類地級(jí)市，憲法未賦予“較大的市”的地方立法權(quán)卻被注入其權(quán)限范圍之內(nèi)。此類現(xiàn)象本身值得深思：為什么并不難發(fā)現(xiàn)的違憲嫌疑，能夠在既沒(méi)有被糾正也沒(méi)有獲得憲法修正案的追認(rèn)的情況下長(zhǎng)期存在？

　　在社會(huì)變革中，憲法規(guī)范的滯后性與社會(huì)現(xiàn)實(shí)的變動(dòng)性之間常常發(fā)生沖突與矛盾，但這并不必然表現(xiàn)為違憲，憲政生活的完善過(guò)程本身允許存在社會(huì)變革時(shí)期規(guī)范與現(xiàn)實(shí)的不一致，在憲政環(huán)境正常發(fā)展的情況下，這種不一致可以被理解為“正常的沖突”。[9]對(duì)此，無(wú)論是僵化對(duì)待憲法文本而無(wú)視“活的憲法”[10]，還是無(wú)立場(chǎng)地服膺于現(xiàn)實(shí)狀況，均有失偏頗。在兩個(gè)意義上認(rèn)真對(duì)待憲法是不可偏廢的：一方面，認(rèn)真對(duì)待以成文憲法為標(biāo)志的憲法文本，這是憲法學(xué)的基本立場(chǎng)。實(shí)定憲法秩序是各類制度形成與運(yùn)行的基礎(chǔ)與藩籬，存在違憲嫌疑的沖突情形不利于憲法實(shí)現(xiàn)（A erwirklichung der verfassung），即使短期效果再佳，在規(guī)范意義上也只是憲政格局中的敗筆，應(yīng)及時(shí)予以糾偏。另一方面，認(rèn)真對(duì)待“實(shí)存秩序”[11]，規(guī)范世界的源頭活水在于現(xiàn)實(shí)世界，對(duì)于具有了“事實(shí)的規(guī)范力”（normative Kraft des Faktischen）的實(shí)存制度，應(yīng)積極將其內(nèi)涵納入規(guī)范之內(nèi)，穩(wěn)妥地實(shí)現(xiàn)憲法變動(dòng)。

　　這兩個(gè)方面之間的緊張關(guān)系構(gòu)成了憲法發(fā)展的動(dòng)力與主題，偏重任一方面而忽視另一方面，均會(huì)使憲法發(fā)展誤入歧途。緩解這對(duì)緊張關(guān)系使之趨于平衡的兩大主要途徑是釋?xiě)椗c修憲，前者是主要的，兩者之間的分工是：對(duì)處于憲法規(guī)范的“波段寬度”[12]之內(nèi)的現(xiàn)狀，以釋?xiě)椈顒?dòng)予以明確；
超出“波段寬度”，則以釋?xiě)椈顒?dòng)確認(rèn)其違憲，或者不得不以修憲活動(dòng)為之。如上所述，“較大的市”所行使著的地方立法權(quán)僭越了《憲法》的授權(quán)，而《憲法》賦予其專門(mén)享有的轄縣權(quán)又被一般的市泛化享有。憲法文本與制度現(xiàn)狀之間的此兩項(xiàng)乖張之處，已經(jīng)逾越了憲法規(guī)范的“波段寬度”，若不宣告這兩項(xiàng)制度違憲，就應(yīng)當(dāng)在適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)下啟動(dòng)修憲程序彌合之。反之，面對(duì)文本與實(shí)存此類乖張，無(wú)論是釋?xiě)椷�是修憲的怠惰乃至不作為，均將導(dǎo)致有利于憲法之權(quán)威性與穩(wěn)定性的變動(dòng)渠道被阻塞，從而加劇規(guī)范與事實(shí)的錯(cuò)位，應(yīng)積極允妥地運(yùn)行相應(yīng)程序避免之。

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　　[基金項(xiàng)目]第四十二批中國(guó)博士后科學(xué)基金一等資助項(xiàng)目（批準(zhǔn)號(hào)：20070420053）前期成果。

　　[作者簡(jiǎn)介]鄭磊（1979－），男，浙江臨安人，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院博士后研究人員。

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　　[3]林來(lái)梵。從憲法規(guī)范到規(guī)范憲法——規(guī)范憲法學(xué)的一種前言[M].法律出版社，2001.341－342.

　　[4]洪世宏。無(wú)所謂合不合憲法——論民主集中制與違憲審查制的矛盾及解決[J].中外法學(xué)，2000，（5）。

　　[5][8]《田家英同志在憲法草案座談會(huì)上的解答報(bào)告摘要》[A].

　　[6]劉福剛。壯大縣域經(jīng)濟(jì)是推動(dòng)“市管縣”體制改革的新動(dòng)力“省管縣”體制改革“路線圖”[EB/OL].http://chinacounty.ce.cn/zt/qxkq/news/200603/

　　17/t20060317_6402746.shtml，2007-3-10.

　　[7]鄭磊。論“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”的憲法空間[J].法治研究，2007，（4）。

　　[8]焦洪昌。關(guān)于“省直管縣”的法律制度思考[N].法制日?qǐng)?bào)，2007-9-2，（2）。

　　[9]韓大元。憲法規(guī)范與社會(huì)現(xiàn)實(shí)[J].青年法學(xué)，1987，（4）。

　　[10][11]蘇永欽。部門(mén)憲法[M].元照出版公司，2006.10.

　　[12][德]K.Larenz.法學(xué)方法論[M].陳愛(ài)娥譯。五南圖書(shū)出版有限公司，1996.26.

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