對其他國家治理模式成功之處,我們應當從國情出發(fā)予以合理借鑒。但同時也必須注意到,一個國家選擇什么樣的政府治理模式,主要取決于該國的歷史、文化、國情、民情、政情等諸多因素。中國政府的治理模式過去是、現(xiàn)在是、將來也必定是一種與其他國家不同的模式。

　　周振超的《當代中國政府“條塊關(guān)系”研究》(天津人民出版社, 2009年3月版。)從中國政治發(fā)展和制度建設的全局出發(fā),選取“條塊關(guān)系”為研究對象,以探尋“四位一體”條塊關(guān)系模式形成、發(fā)展、運作和轉(zhuǎn)型的內(nèi)在政治邏輯為切入點,對中國政府間縱向關(guān)系的動態(tài)平衡問題,進行了較為深入、全面的研究,并在此基礎(chǔ)上提出了富有建設性的對策建議。

　　該書從政治統(tǒng)治和管理兩個維度對中國政府間縱向關(guān)系中的“條塊”結(jié)構(gòu)進行了深入的探討和分析,在理論上作出了較為合理的解釋。該書的出版不僅拓寬了政府間關(guān)系的研究視野,而且對于構(gòu)建一個能夠保證中國持續(xù)、健康、穩(wěn)定發(fā)展的現(xiàn)代政府制度具有重要的實踐價值。總體來看,該書在以下幾個方面的探索尤為值得贊賞和肯定。

　　(一)全書有一條主線、一個明確要回答的基本問題和鮮明的“聚焦點”。

　　目前中國政府過程的一個重要特征是“既高度集中,又在管理方面已經(jīng)相當分散”。高度集中彌補了管理上的分散;管理上的分散緩解了高度集中帶來的壓力�？此泼�盾的兩個方面卻有機地結(jié)合在一起,共同構(gòu)成了中國的政府治理模式。中國政治生活中的很多現(xiàn)象都與這一特征密切相關(guān)。就政府間縱向關(guān)系而言,中央政府在高度集中的情況下,就需要分散行政管理權(quán)以調(diào)動地方政府的積極性。然而,分散的行政管理權(quán)到一定程度又會造成對集中的沖擊。

　　新中國建立以來,中國政府圍繞著“條塊關(guān)系”進行過多次變革,但始終沒有找到條條與塊塊關(guān)系的平衡點,未能擺脫“條塊矛盾”的困擾,走出了條條“一集就死———一死就叫———一叫就放———一放就亂———一亂就收”的循環(huán)。曾經(jīng)設想,實行市場經(jīng)濟以后,情況會好起來,但是,時至今日,并沒有真正緩解的跡象。如何在條塊之間,特別是在縱向間政府層級中對政府職責做合理劃分與權(quán)力分配,理順“條塊關(guān)系”,是中國政府管理體系創(chuàng)新中的一個“困點”�！皸l塊關(guān)系”的復雜性給處理和研究“條塊關(guān)系”帶來了特別的難度,但同時也為我們通過自己的研究工作,豐富和深化這方面的一般理論概括提供了難得的機遇和豐富的素材。

　　學術(shù)著作的生命力不在于面面俱到,關(guān)鍵是要有一條主線、一個明確要回答的基本問題和鮮明的“聚焦點”。作者沒有試圖涉及“條塊關(guān)系”的方方面面,而是選擇了相對明確和集中的切入點:第一,為什么中國的“條塊關(guān)系問題”比其他國家突出? 第二,本來設想實行市場經(jīng)濟體制后條塊矛盾能夠多少有些緩解,結(jié)果卻更復雜了,為什么?

　　基于以上兩個問題,全書形成了自己的推導邏輯和思考線路,這就是中國“條塊關(guān)系”的特色在于雙重領(lǐng)導。雙重領(lǐng)導是“條塊關(guān)系”之所以復雜、條塊矛盾之所以尖銳的主要原因;職責同構(gòu)是雙重領(lǐng)導和形成現(xiàn)有“條塊關(guān)系”模式的關(guān)鍵所在;以“軸心輻射模式”為特征的國家整合方式是決定職責同構(gòu)長期存在的主要制度性根源。(第17—22頁)由于整個內(nèi)容都要圍繞著一條主線去展開,因此全書主題鮮明、邏輯上環(huán)環(huán)相扣。

　　(二)提出了自己的核心概念和理論分析框架。尤其是對“軸心輻射模式”的政府治理模式有比較深入的闡述和分析,其理論分析框架有較強的解釋力。

　　中國政府間縱向關(guān)系長期以來沒有理順,“條塊矛盾”之所以突出,根本原因是與“職責同構(gòu)”這一中國政府職責在縱向上配置的總特點聯(lián)系在一起的。① 作者在此基礎(chǔ)上進一步提出了這樣的問題:中國的政府間關(guān)系方面為什么會出現(xiàn)職責同構(gòu)? 能夠提出這樣的問題難能可貴,回答和在一定程度上解決這樣的問題則便屬于理論創(chuàng)新了。

　　既然職責同構(gòu)是造成條塊矛盾的癥結(jié)所在,所以為了協(xié)調(diào)“條塊關(guān)系”、化解條塊矛盾,進而改善政府間縱向關(guān)系,就需要在一定程度和范圍上改變職責同構(gòu)的政府管理模式。作者以“軸心輻射模式”為特征的國家整合方式,是決定職責同構(gòu)長期存在的主要制度性根源。政府間關(guān)系首先受制度的制約,其次才是事權(quán)劃分的問題。如果沒有制度方面的大的變革和調(diào)整,僅僅圍繞著事權(quán)劃分做文章,政府間關(guān)系很難取得實質(zhì)性的進展。(第19頁)這種對中國政府縱向關(guān)系職責同構(gòu)的原因的解析,很有意義。該著在歸納“軸心輻射模式”基本內(nèi)涵和主要特征的基礎(chǔ)上,重點論述了這一模式通過以下幾個中間變量和機制影響、塑造并強化著職責同構(gòu)的政府管理體制。第一,人事任命;第二,地方政府對民眾的責任機制;第三,對地方政府“一把手”監(jiān)督乏力,使實行制度性權(quán)力配置缺乏必要的制度支撐;第四,黨政關(guān)系。(第130—148頁)

　　(三)提出了一系列富有創(chuàng)見,使人耳目一新的見解。

　　全書所提出的基本理論命題———“四位一體”條塊關(guān)系模式以及對中國“條塊關(guān)系”模式的概括、功能的論述、困境的分析和變革條塊關(guān)系的對策的提出等,均有獨到之處。

　　中國政府在運作中有許多成熟的和規(guī)律性的東西。多年來,大家習慣于向“西天取經(jīng)”,自己政府治理模式中的優(yōu)點可能被低估和忽視了。在這方面,作者表現(xiàn)出敏銳的學術(shù)洞察力,提出了一些新的學術(shù)思想。比如,對雙重領(lǐng)導、雙軌道執(zhí)行模式的概括和總結(jié)就有自己的見解。地方政府中的職能部門要接受雙重領(lǐng)導,是中國政府管理中的一大特色。所謂雙重領(lǐng)導是指,地方政府中的絕大多數(shù)職能部門既受本級政府統(tǒng)一領(lǐng)導,又受上級政府主管部門的業(yè)務指導或者領(lǐng)導。就目前的研究文獻來看,雙重領(lǐng)導的政府管理制度經(jīng)常視為討伐的對象。這一政府管理模式確實帶來了一些問題:影響行政效率的提升、容易引發(fā)條塊矛盾、導致中央決策的“中間梗阻”。等等。作者在研究中自覺貫徹了這一科學的方法論。在看到“雙重領(lǐng)導”的政府管理模式所帶來問題的同時,沒有忽略這樣一個事實:這一模式也是中國保持繁榮和穩(wěn)定的制度保障性因素之一。并將雙重領(lǐng)導模式所承擔的功能概括為七個方面:監(jiān)督與制約、彈性機制、信息傳輸、政治整合、替代與變通、協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌、人才培養(yǎng)與供給。(第70—116頁)這就為我們?nèi)�面認識中國政府間縱向關(guān)系的現(xiàn)狀和特征提供了有價值的參考。

　　(四)嘗試去理清學術(shù)界和輿論界在政府間縱向關(guān)系問題上的一些似是而非的觀點或說法。

　　在學術(shù)研究中,糾正一些不太準確的理論概括與對已有的現(xiàn)象做出新的解釋同等重要。政治生活和學術(shù)研究中許多約定俗成或流行的說法未必準確。作者在書中提出:“改革就是簡政放權(quán)”,“現(xiàn)有條塊關(guān)系模式是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物”,“實行地方自治的國家,地方政府的權(quán)力大”,等一些“流行”的說法,或者是片面的;或者不甚準確、精確。針對這些似是而非或片面的說法,作者較為系統(tǒng)地從學理上進行了分析和闡釋。

　　在現(xiàn)實中,只要一提到中國政府,很多人馬上就能想到中國是“高度中央集權(quán)的國家”,并且把這個特點定性為中國政治體制的一個弊端。在這種觀念的支配下,好像只要進行政治體制改革,就要拿中央集權(quán)“開刀”,否則就不是改革。但是,如果仔細考察一下的話,上述“流行”的說法經(jīng)不起推敲。中國既不是絕對的中央集權(quán)國家,也不是權(quán)力分散的國家。在政治上,尤其是干部人事問題上中央政府確實是集權(quán)的,然而在行政權(quán)力、經(jīng)濟權(quán)力和司法權(quán)力等諸多方面卻是分散的。也許作者的概括并不周密、嚴謹。但作者對政府間縱向關(guān)系這一復雜問題的描述和解釋,或許對我們重新認識中國政府過程和思考現(xiàn)在的改革有所幫助。

　　當然,書中也存在一些有待完善之處。比如,全書的后三章涉及的問題太多,容易使分析的內(nèi)容顯得寬泛和離散;對于民主集中制與政府間縱向關(guān)系的聯(lián)系機制沒有深入挖掘;對解決條塊問題的可操作性措施還不夠充分等。

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　�、� 參見朱光磊、張志紅:《“指責同構(gòu)”批判》,《北京大學學報》, 2005年第1期。

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