【英文標(biāo)題】A Constitutional Interpretation of Debt Accumulation in Rural Areas

　　【作者簡介】范毅，南京財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授。

　　【內(nèi)容提要】 鄉(xiāng)村債務(wù)是新農(nóng)村建設(shè)中繞不過去的一個坎。沉重的鄉(xiāng)村債務(wù)不僅瓦解著鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，惡化著政府和村級組織與農(nóng)民之間的關(guān)系，而且威脅著鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定，影響著中國農(nóng)村政治的變化與和諧社會的推進(jìn)。揭示和探討中國鄉(xiāng)村債務(wù)產(chǎn)生、存在和演變背后的機制、體制等制度、規(guī)則因素，尤其是財政體制與憲政建設(shè)及其相互關(guān)系，具有重要意義。財政危機是我們了解鄉(xiāng)村債務(wù)的一個視角，財政民主是我們破解鄉(xiāng)村債務(wù)的深層成因，財政立憲是我們治理鄉(xiāng)村債務(wù)的根本出路。

　　【關(guān) 鍵 詞】鄉(xiāng)村債務(wù)/財政體制/憲政建設(shè)

　　一、引言

　　所謂鄉(xiāng)村債務(wù)，嚴(yán)格說來，應(yīng)該是指1990年代以來，尤其是1994年分稅制以來，中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村集體經(jīng)濟(jì)組織與其他經(jīng)濟(jì)組織、個人和社會團(tuán)體，以及政府之間發(fā)生的債務(wù)[1]。據(jù)農(nóng)業(yè)部調(diào)查統(tǒng)計，1998年全國鄉(xiāng)村債務(wù)共計3259億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)298萬元，每個村20萬元[2]；
另據(jù)財政部財科所研究推算，2004年全國鄉(xiāng)村債務(wù)總額在6000億元[3]。沉重的鄉(xiāng)村債務(wù)，不僅瓦解著中國的鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，惡化著政府和村級組織與農(nóng)民之間的關(guān)系，而且威脅著鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定，影響著中國農(nóng)村政治的變化，也嚴(yán)重地干擾著農(nóng)村和諧社會的構(gòu)建，成為新農(nóng)村建設(shè)中一道繞不過去的坎。

　　如何從理論與實踐的結(jié)合上化解鄉(xiāng)村債務(wù)，成為從中央到地方各級政府與社會各界的重要話題。近年來，盡管人們從政策、體制、政府、市場、法治等不同角度和不同層面對鄉(xiāng)村債務(wù)進(jìn)行過各種深入的研究和討論，但是，“研究和討論的最終結(jié)果和提出的政策建議，仍然是局部和針對個案的政策建議，缺少一個更加宏觀，即包括金融、財政、稅收、行政管理體制和機構(gòu)改革、法律框架等在內(nèi)的一攬子改革與政策建議方案”，因為“鄉(xiāng)村債務(wù)不是一個孤立的現(xiàn)象”，“單一的政策和方案不能根本解決負(fù)債問題”，而必須“要以更高的視角，以綜合性的診治來尋找解決鄉(xiāng)村債務(wù)的良藥”。[4]

　　問題是，這個“更高的視角”是什么？它是否存在？又能否解決這一難題？筆者認(rèn)為，這個“更高的視角”是存在的。它不是政策，也不是文件，不是政府，也不是市場，而是制度，是規(guī)則。但它又不是一般的制度、一般的規(guī)則，而是人類社會最基本的制度、最基本的規(guī)則——憲政。因為，在人類社會所有的制度和規(guī)則中，最重要的制度和規(guī)則是憲法、憲政�！皯椪�是制度中的重中之重。它是生成制度的制度，是規(guī)則的規(guī)則。是元制度，元規(guī)則�！薄爱�(dāng)憲政出現(xiàn)問題時，它對社會的損害要遠(yuǎn)非一般制度問題能比�！盵5]“如果說制度的錯誤是系統(tǒng)性的錯誤，憲政的錯誤則是全局性錯誤。反過來，如果我們進(jìn)行憲政改革，將會給社會帶來全局性的改善”[6]，它對包括經(jīng)濟(jì)在內(nèi)的社會生活將有著最為深刻而巨大的影響。因此，從憲政的角度嘗試解讀鄉(xiāng)村債務(wù)，是本文對“更高的視角”的一種探索性取向。

　　二、財政危機：了解鄉(xiāng)村債務(wù)的一個視角

　　(一)財政與財政危機

　　所謂財政，系指國家、地方公共團(tuán)體這種經(jīng)濟(jì)團(tuán)體，為維持其存立、達(dá)成其目的，取得、使用、管理必要的財貨之各種活動的總稱。廣義上，財政被用以指國家財政、地方財政二者，但作為國家根本法的憲法，主要是就前者加以規(guī)范。[7]或者說，財政是憑借國家的權(quán)力為滿足國家職能的需要進(jìn)行的籌措、分配、使用和管理財政資金的活動。包括財政收入和財政支出兩部分，其職能是組織財稅收入、撥付財政支出、進(jìn)行財政監(jiān)督[8]。

　　一個國家、一個政府的財政狀況如何，往往關(guān)系著國家或政府的運轉(zhuǎn)、盛衰與存續(xù)的命運。其中，構(gòu)成財政收入主要內(nèi)容的“賦稅是官僚、軍隊、教士和宮廷的生活來源，一句話，它是行政權(quán)力整個機構(gòu)的生活來源。強有力的政府和繁重的賦稅是同一個概念”[9]。正因為如此，如何確保財源茂盛，以實現(xiàn)長治久安，歷來是各國政府的不懈追求。

　　然而，財政既然包括財政收入和財政支出兩部分，財源茂盛就不可能是一種常態(tài)。財政收入與財政支出之間，無外乎三種狀態(tài)，一是收大于支(財源茂盛)，二是支大于收(入不敷出)，三是收支平衡(收支兩抵)。當(dāng)支出大于收入，即入不敷出，就會產(chǎn)生財政壓力，當(dāng)支出大大高于收入，且日益嚴(yán)重，則意味著財政危機的產(chǎn)生。

　　(二)財政危機與憲政危機

　　財政危機是經(jīng)濟(jì)的危機，也是政府的危機，更是憲政的危機。在近現(xiàn)代歷史上，財政與憲政一直有著不解之緣。財政曾經(jīng)是憲政的源頭。那么何為憲政？憲政為何源自財政？其實，憲政并不等同于有一部成文憲法的政體。理解憲政實質(zhì)的最好方法是回到憲政歷史的源頭。在日本憲法學(xué)教授美濃部達(dá)吉眼里，“憲政實際上就是指有一個國民代表機關(guān)的議會制度的現(xiàn)代政體”[10]。盡管代議制并不能包含憲政體制的全部內(nèi)容，但代議制卻是憲政體制發(fā)展的第一步，甚至是憲政體制發(fā)展最關(guān)鍵的一步。作為英國憲政標(biāo)志的代議制就起源于對英國政府財政的控制。哈耶克在《法律，立法與自由》[11]中明確指出，英國的憲政就起源于對政府行為的控制，至少在最初的時候，主要是經(jīng)由對歲入的控制來實現(xiàn)的。從14世紀(jì)開始，英國便已開始了這樣一個進(jìn)化過程，亦即把財政權(quán)一步一步地移交給下議院的那種進(jìn)化過程。最終，也就是到了17世紀(jì)末，上議院明確認(rèn)可了下議院對“財政法案”所享有的排他性權(quán)力。英國財政與憲政的關(guān)系，事實上也是財政危機與憲政危機的關(guān)系。這一歷史事實說明，如果沒有財政危機，如果沒有財稅方面的分權(quán)及其具體制度安排，就沒有近代意義上的憲法，就沒有議會與政府的真正分立，也就不可能存在以有效分權(quán)為基礎(chǔ)的憲政。如英國的1215年的《大憲章》所確定的“無代表則無納稅”的原則，不僅形成了稅收法定原則的雛形，也為后世的許多法定原則、議會保留原則或法律保留原則奠定了基礎(chǔ)，同時，也確立了現(xiàn)代憲法分權(quán)的基礎(chǔ)�？梢姡�財政危機作為財政運行的一種極端狀態(tài)，作為一國政府所必須面對的危急情勢，同憲法、憲政有著密切的關(guān)聯(lián)。[12]正因為如此，德國著名公法學(xué)者lsensee曾經(jīng)提出一條規(guī)律：“初由‘財政危機’，轉(zhuǎn)為‘經(jīng)濟(jì)危機’，終陷入‘憲法危機’的困境�！盵13]我國臺灣地區(qū)著名財政憲法學(xué)家葛克昌更是明確指出：“近年各國無不面對財政危機到憲政危機之困境，財政憲法蔚為當(dāng)代憲法研究之潮流�！盵14]

　　(三)財政危機與鄉(xiāng)村債務(wù)

　　在特定的時期，一國的財政總量是一個恒定的“蛋糕”，如何分配這個“蛋糕”，存在著中央政府與地方政府的博弈。中央財政分配得多，地方財政必然就少，反之亦然。什么時候誰多誰少，又與財稅體制相關(guān)，而財稅體制又取決于中央政府的控制與主導(dǎo)。1984年-1994年間，我國大部分地區(qū)主要實行財政分級包干制度。按照“劃分收支，分級包干”的原則，允許地方政府在一定時期上繳中央政府一定數(shù)額收入后，可以保留一部分收入。其突出特征是地方政府可以通過多征稅而獲得更多的財政收入，并可多收多支。財政分級包干使地方政府在國家財政總量這個“蛋糕”中拿到了大頭，日子比較好過。而中央財政則相對緊張。1994年，我國實行了分稅制。分稅制的主要目標(biāo)是提高中央政府在整個預(yù)算收入中的比重和整個預(yù)算收入在國民生產(chǎn)總值中的比重。分稅制的實行，使得中央政府在國家財政總量的“蛋糕”中拿到了大頭，而地方政府只能拿到小頭。隨后，省市依次效仿。于是，中央、省市財政較為充足，日子比較好過，而縣鄉(xiāng)財政非常緊張，日子非常難過。據(jù)統(tǒng)計，1994年財政體制改革之后，中國地方(省市)財政收入年均遞增18.15％。2000年地方(省市)財政收入為6406億元，是1993年的1.189倍，凈結(jié)余134億元。而縣鄉(xiāng)財政赤字增加，工資欠發(fā)普遍化，標(biāo)志著縣鄉(xiāng)財政危機的爆發(fā)。負(fù)債現(xiàn)象開始大規(guī)模產(chǎn)生。[15]

　　通常，評價一國財政運行狀況的指標(biāo)，主要是債務(wù)依存度、償債率、國債負(fù)擔(dān)率，以及財政赤字占GDP的比重，等等。一國的財政有無風(fēng)險與風(fēng)險大小，其財政運行是良性狀態(tài)還是危機狀態(tài)以及這些狀態(tài)的轉(zhuǎn)化趨勢，在很大程度上取決于政府負(fù)債的多少和償債能力的強弱。政府負(fù)債過多，就會加大發(fā)生財政危機的可能性。在我國，當(dāng)中央政府發(fā)生財政危機，出現(xiàn)支出大漲、赤字激增等現(xiàn)象時，一般情況下，中央政府可以采取發(fā)行國債、增發(fā)貨幣、增加稅收等多種形式去彌補赤字和虧損，以達(dá)到收支平衡。然而，除中央政府之外的各級政府，無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府還是省(市)級、地(市)級和縣(市)級政府，如果發(fā)生財政危機，根據(jù)我國現(xiàn)行法律，它們既不具有發(fā)行國債的權(quán)力(《預(yù)算法第27條》)，也不具有發(fā)行貨幣的權(quán)力，更沒有制定稅收的權(quán)力。[16]

　　自古道，上有政策，下有對策。既然在中央政府的縱向分配博弈中處于劣勢，為了生存，地方政府就只能另想辦法。地方政府在制度內(nèi)財政危機、入不敷出的情況下，一般會充分利用手中的自由裁量權(quán)。因而，在制度外尋求財力支持就成為地方政府的理性選擇。這就是稅外收費(這里說的地方政府是縣鄉(xiāng)政府，主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村級組織，因為省市政府在縱向的財政分配博弈中也處于較優(yōu)勢的地位)。農(nóng)村社會亂收費、亂攤派、亂罰款等“三亂”現(xiàn)象即由此開始泛濫。當(dāng)稅外收費仍然不能滿足鄉(xiāng)村財政支出的需求而鄉(xiāng)村財政危機本身又長期得不到解決時，鄉(xiāng)村舉債現(xiàn)象便開始大規(guī)模、長時期、不可遏制地持續(xù)蔓延開來。

　　三、財政民主：破解鄉(xiāng)村債務(wù)的深層成因

　　鄉(xiāng)村債務(wù)產(chǎn)生與形成的直接原因是鄉(xiāng)村財政危機。顯然，沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的極度匱乏和財政支出的嚴(yán)重超出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村級組織不可能大量負(fù)債。但對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政為什么會發(fā)生危機這一問題卻有著多種不同的觀點和看法。主要有以下幾種觀點：

　　第一種觀點：鄉(xiāng)村債務(wù)源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制的弊端。該說認(rèn)為，按照1985年財政部頒發(fā)的《鄉(xiāng)(鎮(zhèn))財政管理實行辦法》的規(guī)定，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))財政收入由國家預(yù)算內(nèi)資金、預(yù)算外資金和自籌資金組成；
鄉(xiāng)(鎮(zhèn))財政支出則由國家預(yù)算內(nèi)部分和國家預(yù)算外部分構(gòu)成。由這一規(guī)定所導(dǎo)致的當(dāng)時的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制具有如下三個特征：一是財政體制的確定必須體現(xiàn)上級政府和領(lǐng)導(dǎo)人的意志。表現(xiàn)為縣級政府可以根據(jù)自己的偏好，通過政治權(quán)力對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行財政擠壓；
二是社區(qū)內(nèi)農(nóng)民沒有表達(dá)偏好、監(jiān)督公共產(chǎn)品生產(chǎn)和服務(wù)的渠道。表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收入和支出都不受社區(qū)農(nóng)民約束，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出存在效率低下甚至濫用財政資金的問題；
三是財政收入與支出仍屬包干性質(zhì)。表現(xiàn)為具有較強的隨意性或人為性，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于被動的不平等的地位，進(jìn)而加劇了其掠奪性行為。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制的上述弊端，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不惜放棄提供適合本轄區(qū)范圍內(nèi)農(nóng)民需求的公共產(chǎn)品和服務(wù)的職能，常常跨越公共財政的范圍行事，或者直接組織經(jīng)濟(jì)，或者干預(yù)農(nóng)戶生產(chǎn)，如發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、合作基金會、小城鎮(zhèn)以及調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)等。在許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、合作基金會和小城鎮(zhèn)成為鄉(xiāng)村債務(wù)的主要部分。換言之，鄉(xiāng)村政府和組織因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制的弊端而陷入了債務(wù)泥潭。[17]

　　第二種觀點：鄉(xiāng)村債務(wù)根源于目前我國基層行政管理體制方面的弊端。該說認(rèn)為，弊端之一是政府層級間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，即鄉(xiāng)村政府和組織必須努力完成上級的各項指令和任務(wù)。即使是具有自治性質(zhì)的村級組織也概莫能外。這樣一種行政體系和隸屬關(guān)系，對鄉(xiāng)村債務(wù)的形成和惡化具有重要影響。其典型表現(xiàn)是農(nóng)村義務(wù)教育和農(nóng)業(yè)稅費的征繳。農(nóng)村義務(wù)教育屬于社會公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，提供這一產(chǎn)品和服務(wù)是政府的重要職能，但在明知我國大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政收入和村級集體經(jīng)濟(jì)收入非常緊張的情況下，從中央到地方的各級政府(縣級以上政府)卻放棄自己的職責(zé)，強制要求各鄉(xiāng)村政府和組織在一定期限內(nèi)完全承擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育的投入，實現(xiàn)義務(wù)教育的目標(biāo)，導(dǎo)致相當(dāng)多的鄉(xiāng)村政府和組織只能舉債來突擊實現(xiàn)這一目標(biāo)，由此形成鄉(xiāng)村債務(wù)。又如農(nóng)業(yè)稅費的征繳。按照《村組法》，村委會本來是自治組織，村委會成員由村民民主選舉產(chǎn)生，任何組織和個人都不能以任何形式進(jìn)行指派、任命。但目前我國農(nóng)村村級組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事實上形成了一種領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，村級組織實際上成了一級準(zhǔn)政府組織，行使很多政府職能，要完全服從國家和上級政府的指令，特別要代上級政府和部門行使農(nóng)業(yè)稅以及鄉(xiāng)統(tǒng)籌的征收工作。由于農(nóng)民負(fù)擔(dān)長期居高不下，農(nóng)民對作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府重要收入來源的鄉(xiāng)統(tǒng)籌反映強烈，(點擊此處閱讀下一頁)

　　拒繳現(xiàn)象嚴(yán)重。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則將稅費征繳作為行政任務(wù)要求村級組織完成。在上級催繳與農(nóng)民拒繳的雙重壓力下，村干部為完成任務(wù)只能采取高息借貸墊交稅費，由此產(chǎn)生巨額村級債務(wù)。弊端之二是：政績考核機制扭曲，使政府和政府官員自身利益最大化與上級政府和官員偏好相吻合。在我國政治生活中，政績考核對于加強干部的責(zé)任心有一定作用，本無可厚非。然而，現(xiàn)行的政績考核機制存在致命的缺陷，即往往只注重結(jié)果不注重過程，只注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)不注重社會發(fā)展指標(biāo)，只注重短期效應(yīng)不注重長期效應(yīng)。政績考核指標(biāo)往往只體現(xiàn)上級政府和領(lǐng)導(dǎo)的偏好，上級政府只要求下級政府和官員不折不扣地按照指令完成所交辦的任務(wù)，而不在乎下級政府采取什么方式和手段來完成任務(wù)。因此，政績考核往往走樣、變味、扭曲、變形，起不到應(yīng)有的效果。反過來，這種扭曲的政績考核機制使作為考核者的上級政府和領(lǐng)導(dǎo)的偏好得到滿足，而被考核者則可以獲得不菲的政治利益(如升遷)和經(jīng)濟(jì)利益。同時，被考核者還可以在通過擴(kuò)大預(yù)算規(guī)模完成上級任務(wù)的同時獲得巨大的經(jīng)濟(jì)利益，而且在出現(xiàn)問題時，可以向上推卸責(zé)任。這就是為什么一些地方在財政資源有限的情況下不顧經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的實際需要而大肆舉債從事各種經(jīng)濟(jì)和建設(shè)活動的主要原因。弊端之三是：領(lǐng)導(dǎo)人任命制：一致行動失敗。弊端之四是：問責(zé)機制不健全：鄉(xiāng)村政府和組織可以不負(fù)責(zé)任地舉債。[18]另外，利用財政考核“一票否決”制最大限度地榨取制度租金，也是一大弊端。

　　第三種觀點：社會等級制度是導(dǎo)致鄉(xiāng)村財政危機乃至鄉(xiāng)村債務(wù)的根本原因。該說認(rèn)為，社會等級制度是導(dǎo)致中國古代財政危機的總根源，也是導(dǎo)致中國當(dāng)代鄉(xiāng)村財政危機的根本原因。社會等級制度就是按照等級來控制、組合與變遷社會資源的契約。中國自古就是一個等級社會，一切按等級劃分。在社會財富的分配上按等級高低依次享有，財政的收支也按等級進(jìn)行征收和分配，而社會負(fù)擔(dān)與等級高低成反比，主要由低等級階層承擔(dān)，高等級階層總是盡量把社會經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)主要是超載的稅費和賦役轉(zhuǎn)嫁到低等級階層的身上。當(dāng)高等級階層的人口增長達(dá)到一定數(shù)量時，稅費的超載就是一種必然趨勢，兩極分化的鴻溝就會越拉越大，農(nóng)民等低等級階層的經(jīng)濟(jì)生活就開始相對下降，局部地區(qū)逐步走向破產(chǎn)，引發(fā)財政危機、經(jīng)濟(jì)危機和社會危機。該說認(rèn)為，當(dāng)代中國三農(nóng)問題是歷史上積淀形成的社會等級制度的制度慣性、思想慣性和路徑依賴在人口增加情況下在當(dāng)代延續(xù)的結(jié)果，本質(zhì)是不平等制度下低等級農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的問題。導(dǎo)致當(dāng)代中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機(包括鄉(xiāng)村債務(wù))的一般原因是：等級制度、資源分配不均、人口增長、就業(yè)壓力、機構(gòu)膨脹和稅費增長剛性；
特殊原因是：體制、戰(zhàn)略、政策和等級市場；
提出鄉(xiāng)村財政危機(或鄉(xiāng)村債務(wù))不斷惡化的根本原因是社會等級制度下的財富分配不均與財稅分配不均，在高等級階層的人口增長與就業(yè)周期壓力下，所形成的稅費負(fù)擔(dān)超過鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的正常承載能力，導(dǎo)致鄉(xiāng)村財政危機和鄉(xiāng)村債務(wù)嚴(yán)重。[19]

　　筆者認(rèn)為，究竟什么是導(dǎo)致鄉(xiāng)村財政危機乃至鄉(xiāng)村債務(wù)的深層原因，是一個非常錯綜復(fù)雜的問題，需要認(rèn)真地分析和探討。上述三種觀點對鄉(xiāng)村債務(wù)深層原因的探討都有一定的道理，但又存在一些不足之處。

　　第一種觀點將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制的弊端作為鄉(xiāng)村債務(wù)的深層原因，這也是學(xué)術(shù)界很多人的觀點。的確，現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制一是受上級政府和領(lǐng)導(dǎo)人個人的意志所左右；
二是財政收入支出脫離農(nóng)民群眾的監(jiān)督；
三是財政收入支出有太多的隨意性和人為性。這些原因的確對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機與鄉(xiāng)村債務(wù)的產(chǎn)生具有這樣那樣的影響作用，但并非深層原因。這是因為：長官意志泛濫、群眾監(jiān)督缺乏、財政支出收入的非制度化，這三種弊端或現(xiàn)象自人民公社廢除、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設(shè)立以來，至今都沒有很好地解決，但為什么恰好在1990年代至本世紀(jì)初這十來年間才形成如此巨額的鄉(xiāng)村債務(wù)，而這之前的1980年代和這之后的近幾年卻沒有形成如此大的鄉(xiāng)村債務(wù)？另外，體現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制的《鄉(xiāng)(鎮(zhèn))財政管理實行辦法》的規(guī)定早在1985年就頒發(fā)下來并開始實施，但鄉(xiāng)村債務(wù)卻為什么只在1990年代才開始大規(guī)模出現(xiàn)？這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制弊端說無法解釋的。

　　同理，第二種觀點將我國基層行政管理體制的弊端作為導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機乃至巨額鄉(xiāng)村債務(wù)的深層原因，也缺乏充分的說服力。因為，不論是政府層級間領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，還是扭曲的政績考核機制，下級政府官員投其所好以迎合上級政府官員的偏好，這些我國基層行政管理體制的弊端或現(xiàn)象，已經(jīng)在我國社會經(jīng)濟(jì)政治生活中一直大量存在多年，未見有什么大的改變，這些現(xiàn)象也并不是僅僅只在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機爆發(fā)即鄉(xiāng)村債務(wù)大量、普遍蔓延的這十來年間存在。用長期存在的現(xiàn)象去解釋短期存在的現(xiàn)象，這種論據(jù)是沒有說服力的。因此，這種觀點對鄉(xiāng)村債務(wù)形成的深層原因的分析難以令人信服。

　　第三種觀點用社會等級制度去說明鄉(xiāng)村財政危機爆發(fā)乃至鄉(xiāng)村債務(wù)大量產(chǎn)生的深層原因，恐怕有更多的困難。因為第一，社會等級制度是一種常態(tài)，而鄉(xiāng)村財政危機的爆發(fā)是非常態(tài)的，用常態(tài)的東西去說明非常態(tài)的東西，缺乏說服力；
第二，高等級階層和低等級階層的概念邏輯上并不嚴(yán)謹(jǐn)，缺乏科學(xué)性，在現(xiàn)實中不能嚴(yán)格對應(yīng)，會產(chǎn)生其他的社會負(fù)面效應(yīng)；
第三，離開市場化、城市化與社會的流動性，相對孤立地、封閉地、靜態(tài)地看待城市與鄉(xiāng)村、市民與農(nóng)民、高等級階層與低等級階層之間的關(guān)系，束縛了自己的思維。

　　筆者認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制、基層行政管理體制、社會等級制度等，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機乃至鄉(xiāng)村債務(wù)的形成，的確具有這樣那樣的影響作用，有時甚至有較大的影響作用，而且這些影響作用也不能在短時期內(nèi)就可以消除。但是，它們都不是鄉(xiāng)村財政危機乃至鄉(xiāng)村債務(wù)產(chǎn)生的深層原因。缺乏財政民主，才是鄉(xiāng)村財政危機乃至鄉(xiāng)村債務(wù)產(chǎn)生的深層原因。這是因為，從理論上講：

　　第一，現(xiàn)代財政的精髓及核心是人民主權(quán)，政府財政體制必須以民主憲政為制度基礎(chǔ)，并且體現(xiàn)民主性。民主是財政的本質(zhì)要求。

　　第二，在社會主義中國，人民是國家的主人，也是國家預(yù)算活動的供應(yīng)者，他們有權(quán)對財政活動進(jìn)行控制和監(jiān)督。尊重和體現(xiàn)公民意志，確保政府的財政收支活動都來源于人民的授權(quán)并接受人民的監(jiān)督，這是財政民主的首要內(nèi)容。

　　第三，財政民主所要求的是，人民通過一定的程序和方式，行使對重大財政事項的決定權(quán)。就是說，財政應(yīng)否支出，如何開支，財政收入的規(guī)模和種類等，都應(yīng)該通過一定的法律程序，由人民代表大會等代議機關(guān)予以決定。[20]

　　從實踐上看：

　　第一，長期以來，我國財政一直是政府主導(dǎo)型的財政，政府在財政決策中事實上起決定作用。盡管政府一再宣稱是人民利益的代表，但其與人民之間缺乏直接的利益制衡機制，許多情況下可能難于脫離自己的部門本位。如果肯定重大財政問題經(jīng)過人民同意，如果承認(rèn)人民行使權(quán)力的機構(gòu)是人民代表大會，那么就應(yīng)當(dāng)堅持落實財政民主。

　　第二，當(dāng)前我國財政領(lǐng)域的混亂現(xiàn)象，如政府亂收費問題、預(yù)算外資金體外循環(huán)問題、政府間財政關(guān)系極不穩(wěn)定問題等，都與政府權(quán)力欲望過度膨脹有關(guān)。如果不堅持財政民主，只由政府部門在內(nèi)部進(jìn)行利益分配的微調(diào)，問題很難從根本上得到解決。[21]

　　理論與實踐告訴我們，財政民主的缺失有可能是導(dǎo)致中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機乃至巨額鄉(xiāng)村債務(wù)產(chǎn)生與形成的深層原因。但可能性并不等于現(xiàn)實性�？赡苄韵颥F(xiàn)實性的轉(zhuǎn)化需要必備的主客觀條件。筆者認(rèn)為，這種使可能性向現(xiàn)實性轉(zhuǎn)化的條件，在現(xiàn)實中是存在的。主要是財政民主在三個方面的缺失：

　　一是中央政府層面財政民主的缺失。主要表現(xiàn)在：從縱向財政分權(quán)的程序上看，中央政府與地方政府之間缺乏規(guī)范的博弈�，F(xiàn)行中央與地方的財政權(quán)配置是國務(wù)院制定的《關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》([1993]國發(fā)第85號文)中規(guī)定的，由此確定了中央與地方事權(quán)和財權(quán)的劃分格局。在這一利益分配的過程中，中央政府作為一方利益主體，其在給地方政府“分割蛋糕”時，難免有失公正的情況，以至于產(chǎn)生中央政府出于利益偏好而削弱地方政府財政權(quán)的問題。事實上，我國中央和地方之間在財政權(quán)力的配置上是不合理的，財權(quán)劃分和事權(quán)劃分嚴(yán)重不對稱(“垂直失衡”)。表現(xiàn)為：省以下政府層層向上集中資金，基本事權(quán)卻不斷下移，特別是縣鄉(xiāng)兩級政府履行事權(quán)所需要的財力，同其可支配財力之間存在嚴(yán)重的不對稱，成為現(xiàn)在的突出矛盾。導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機，鄉(xiāng)村債務(wù)嚴(yán)重。

　　二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層面財政民主的缺失(省市兩級政府效仿中央，其財政民主的缺失不言而喻，至于縣級政府，盡管較中央、省市政府財政要困難得多，但它還可以擠壓鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，所以盡管困難，但還不至于造成巨額債務(wù)，其財政民主的缺失在此不予評說)。由于從中央政府到地方省市縣各級政府層層集中財權(quán)，又層層下移事權(quán)，導(dǎo)致財政民主的層層缺失，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機的爆發(fā)和鄉(xiāng)村債務(wù)的形成在客觀上不可避免。不同的只是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機和鄉(xiāng)村債務(wù)的程度不同而已。但是，這并不意味著鄉(xiāng)村政府和組織在這一現(xiàn)實面前完全無所作為，毫無責(zé)任可言。事實上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府盡管不能力挽救財政危機和鄉(xiāng)村債務(wù)爆發(fā)的狂瀾，但在力所能及的范圍內(nèi)，盡量減輕危機和債務(wù)的程度的空間還是有的。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府稍稍還有一些財政民主的觀念，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會來決定重大財政事項的收入和支出，傾聽一下人民代表的意見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機的程度和鄉(xiāng)村債務(wù)的數(shù)額也許還不至于像今天這樣嚴(yán)重。

　　三是村級組織層面財政(務(wù))民主的缺失。如前所述，按照《村組法》，村級組織村民委員會是自治組織，不是一級政府，不可能有財政。但事實上，村民自治組織在我國目前的行政管理體制的扭曲下，已經(jīng)變成了一級準(zhǔn)政府，村委會主任的當(dāng)選，很大程度上由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府操控，很多不屬于村民組織范圍內(nèi)的行政事務(wù)，幾乎都由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指派給村級組織按照行政命令去完成。在這一現(xiàn)實面前，村委會失去了自治性質(zhì)，完全淪為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的下屬單位和部門。當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政發(fā)生危機時，必然會波及村級組織，亂攤派、亂收費、亂罰款就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府逼迫村級組織大量負(fù)債的主要原因。然而，村級組織盡管無心也無力改變這一大局，但也不是不可作為，如果村級組織能夠稍稍堅持一下財務(wù)民主，即通過村民代表大會，民主決定村級財務(wù)的收入支出，村級債務(wù)也不至于會嚴(yán)重到今天這個程度。

　　筆者認(rèn)為，中央政府(包括省市縣地方政府)層面的財政民主缺失，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層面財政民主的缺失和村級組織財務(wù)民主的缺失，是財政民主缺失的完整體系，哪怕其中任何一個層面的財政民主缺失能夠彌補，都不會導(dǎo)致今天如此嚴(yán)重的鄉(xiāng)村債務(wù)。其中，中央政府層面財政民主的缺失，不能不說是導(dǎo)致今天鄉(xiāng)村債務(wù)沉重的主要原因或深層原因。至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制和基層行政管理體制等體制性因素，盡管不能不說是影響鄉(xiāng)村債務(wù)的重要因素，不過在形成今天的鄉(xiāng)村債務(wù)的問題上，并不是主要的因素，直接的原因。但它們的存在，對于鄉(xiāng)村債務(wù)的產(chǎn)生、形成和發(fā)展仍起著推波助瀾的放大效應(yīng)作用。這是不能不承認(rèn)的。

　　四、財政立憲：治理鄉(xiāng)村債務(wù)的根本出路

　　既然財政民主缺失是導(dǎo)致巨額鄉(xiāng)村債務(wù)的深層原因，彌補或克服財政民主的缺失應(yīng)該是治理鄉(xiāng)村債務(wù)的一劑良藥。但財政民主的缺失卻并非財政民主本身所能解決。因為財政民主、財政立法等都是由財政立憲產(chǎn)生，要真正解決因財政民主的缺失造成的鄉(xiāng)村債務(wù)問題，只能求助于財政民主的憲法依據(jù)——財政立憲。

　　何為財政立憲？財政立憲源于二戰(zhàn)以后尤其是20世紀(jì)60-80年代的西方國家。因政府的支出規(guī)模一再膨脹，以美國為代表的西方國家財政發(fā)生了一種制度性、結(jié)構(gòu)性的危害，即應(yīng)有的以稅收為主要形式的財政收入結(jié)構(gòu)不能滿足財政支出的需要，發(fā)生大量赤字，政府開支長期地、大量地依賴債務(wù)收入。以布坎南為首的財政學(xué)家們，認(rèn)為政府收入大量的依賴于公債而不是征稅權(quán)受納稅人(通過國會)控制的稅收，會使行政部門的權(quán)力得不到應(yīng)有的控制，這將破壞憲政制度的穩(wěn)定。為此，他們提出財政立憲主義，主張壓縮赤字規(guī)模，將預(yù)算平衡和相關(guān)財政原則寫進(jìn)憲法，以約束政府的權(quán)力。[22]

　　所謂財政立憲，在布坎南看來，第一，要從立憲的角度說明什么樣的財政體制是合理的。財政體制的稅收與支出兩個方面應(yīng)采取不同的決策方法，公共支出中包括構(gòu)成與規(guī)模的決策要在財政決策的日常運行過程中作出，而稅收結(jié)構(gòu)與水平的決策則要先于支出結(jié)構(gòu)，在日常運行過程之前的立憲階段作出，且一旦確定就應(yīng)相對穩(wěn)定，能夠為今后的所有公共支出內(nèi)容與數(shù)量籌資。第二，稅制是國家財政制度的核心問題，(點擊此處閱讀下一頁)

　　它體現(xiàn)了個人和各階層所承擔(dān)的稅收份額，一旦被選定則要在相當(dāng)長的時間內(nèi)起作用。第三，在預(yù)算原則上，強烈反對周期平衡與“充分就業(yè)盈余”的凱恩斯主義政策，主張保持預(yù)算平衡，并且要以憲法的形式確保其實現(xiàn)。第四，對稅收的支出要給予限制。政府活動的支出依賴于賦稅，因此，對政府的稅收和支出加以約束，就從根本上限制了政府的行為框架，抑制政府的過度增長或機構(gòu)膨脹。第五，貨幣供給要按規(guī)則確定而不是隨意決定，要相對穩(wěn)定而不是隨機變動，貨幣供給要按與實際產(chǎn)出增長率大致相等的速度增加，并且要廣泛宣布和有法律保障。[23]

　　財政立憲主義產(chǎn)生于和我國社會制度不同的西方發(fā)達(dá)國家，當(dāng)然不能照搬到中國來。但是，中國從計劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)體制的改革，已經(jīng)使得中國從一個“自產(chǎn)國家”開始轉(zhuǎn)向一個“稅收國家”[24]，因此，這一思想仍然可以為我們提供有益的啟示。計劃經(jīng)濟(jì)時期，國家壟斷了幾乎全部的經(jīng)濟(jì)資源，財政收入的主要來源不是稅收，而是國營企業(yè)上交的利潤。由于國家財政權(quán)無限擴(kuò)張，私有財產(chǎn)權(quán)則被過分壓抑，民主憲政缺乏存在和發(fā)展的土壤。改革開放以后，財政公共化進(jìn)程不斷推進(jìn)。由此導(dǎo)致的結(jié)果是，私有財產(chǎn)權(quán)的范圍逐步擴(kuò)大，其對國家財政的貢獻(xiàn)越來越大，而國有企業(yè)經(jīng)營收益不再是財政的主要來源。我國政府的財政收入已經(jīng)從依賴于國有企業(yè)的利潤上繳轉(zhuǎn)型為以稅收收入為主。目前，我國正處于并將長期處于社會主義初級階段，其政府運轉(zhuǎn)過程中的弊端如機構(gòu)臃腫、人浮于事、職能不清、關(guān)系不順、行政效率低下，甚至腐敗現(xiàn)象如貪污、公款吃喝、公款出國、行賄受賄等仍然存在。行政管理成本居高不下。[25]因此，當(dāng)前的稅收收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足由各種因素決定的政府財政支出的需要，政府主要依靠債務(wù)收入和非規(guī)范收入來補充不足。這將帶來兩方面的問題。一方面是可能產(chǎn)生嚴(yán)重的債務(wù)危機，另一方面是政府非規(guī)范收入帶來的對私有財產(chǎn)的任意侵犯。

　　大量的財政赤字和債務(wù)必然對國家的憲政制度構(gòu)成巨大的威脅。這是因為，僅就公債而言，公債作為彌補赤字的手段，有一個特點就是可以通過發(fā)行新債還舊債，將還債日期無限期向后拖延。這就會產(chǎn)生兩個后果：一是政府(任期有限的政府)沒有還債和平衡預(yù)算的壓力，可以將還債負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移給以后的政府；
二是納稅人由于財政幻覺(注：對于納稅人來說，購買公債只是投資行為，在不增加稅收負(fù)擔(dān)的情況下可以享受政府?dāng)U大開支帶來的好處。因此會錯誤地認(rèn)為自己所承擔(dān)的負(fù)擔(dān)輕，有相對的收益大的感覺。財政學(xué)者稱這種感覺為財政幻覺)等原因，不但不會去約束政府?dāng)U大開支的計劃，反而支持其擴(kuò)大，最終賦予政府過大的開支和過多的權(quán)力，使政府的財政赤字傾向合法化。這樣，依靠公債發(fā)行的財政預(yù)算，就代替了征稅權(quán)力受政治過程控制的平衡預(yù)算。

　　然而，債務(wù)財政并不因為財政幻覺就改變其經(jīng)濟(jì)和政治上的后果，避開憲政制度約束的財政預(yù)算必然會使公民通過正常的憲政程序控制政府行為(規(guī)模和范圍)的能力越來越小，最終公民就不能防止擁有強權(quán)的政府對私人權(quán)利的肆意干涉，憲政制度的作用將遭到破壞。要保障當(dāng)今的憲政制度，必須控制政府赤字與公債的增長。[26]或者說，必須堅持財政立憲。構(gòu)建以憲政為基礎(chǔ)的公共財政體制，堅持財政立憲，才能控制政府赤字和公債的增長，也才能從根本上治理鄉(xiāng)村財政危機和鄉(xiāng)村債務(wù)。

　　一是堅持財政民主和財政法定，加強對國家財政權(quán)的控制和對私人財產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。在現(xiàn)代社會，議會是人民代表所組成的人民行使權(quán)力的機構(gòu)，政府重大財政事項必須經(jīng)過議會的同意或者由議會制定法律予以規(guī)范。由于財政收入實際上來源于人民，理論上又是用之于人民，因此，對于如何收取和支配這些資金，人民應(yīng)該擁有最后的決定權(quán)。議會作為人民的代議制機構(gòu)，對政府財政計劃的每一個環(huán)節(jié)，從一開始就必須參與決策。同時，對財政預(yù)算過程自始至終都應(yīng)該加強監(jiān)督。

　　財政法定是財政民主的具體表現(xiàn)。財政法定以財政民主為基礎(chǔ)，同時也是財政民主非常重要的實現(xiàn)途徑。它要求財政行為必須具有法律依據(jù)，必須得到法律的明確許可或立法機關(guān)的專門授權(quán)。它一般包括財政權(quán)力法定、財政義務(wù)法定、財政程序法定和財政責(zé)任法定。無論是財政民主還是財政法定，都是人民主權(quán)原則的體現(xiàn)，都是人民基于財產(chǎn)權(quán)而提出的要求，其目的在于劃清財產(chǎn)權(quán)與財政權(quán)之間的界限，為憲政國家中財政權(quán)的活動設(shè)定底線。

　　二是堅持“有限政府”，要求政府轉(zhuǎn)化職能�！坝邢拚�府”是憲政制度的基本原則，財政立憲必須堅持“有限政府”。所謂“有限政府”，是說在市場經(jīng)濟(jì)條件下的政府職能范圍應(yīng)該是有限的。凡是市場能夠自行調(diào)節(jié)的領(lǐng)域，政府就不應(yīng)該主動干預(yù)；
政府的干預(yù)范圍僅限于“市場失靈”，即市場機制出現(xiàn)缺陷的領(lǐng)域。在財政領(lǐng)域，“有限政府”具有三個特征：其一是政府的財政職能有限，即政府財政職能主要體現(xiàn)在公共服務(wù)方面；
其二是政府的財政權(quán)能有限，即政府行使財政權(quán)力應(yīng)該以人民(納稅人)的授權(quán)為條件；
其三是政府的財政行為應(yīng)該受到法律的限制。不僅政府的征稅行為必須以相關(guān)法律為唯一依據(jù)，而且政府干預(yù)市場的各種行為如投資行為也應(yīng)該以法律為依據(jù)。[27]

　　三是堅持“分權(quán)與制衡”的憲政原則，實現(xiàn)中央與地方之間以及地方政府相互之間在規(guī)范性博弈的基礎(chǔ)上合理的財權(quán)劃分。憲政的核心在于分權(quán)和制衡，其對財政的要求主要表現(xiàn)在：縱向財政分權(quán)和橫向財政分權(quán)。縱向財政分權(quán)涉及中央與地方之間，以及地方政府相互之間的財權(quán)劃分。就目前的情況看，這種分權(quán)模式存在兩方面的問題：首先，從財政分權(quán)的內(nèi)容上看，中央與地方的權(quán)力明顯不對稱，對地方財力的剝奪過于嚴(yán)重，造成地方政府入不敷出，無力負(fù)擔(dān)基本的公共開支，尤其是廣大鄉(xiāng)村政府和組織更是舉步維艱。鄉(xiāng)村財政極度危機，鄉(xiāng)村債務(wù)極為沉重；
其次，從財政分權(quán)的程序上看，中央與地方之間缺乏規(guī)范的博弈。財政分權(quán)的內(nèi)容沒有通過立法程序，而是由中央政府的規(guī)范性文件加以規(guī)定。從憲政的角度看，決定縱向財政分權(quán)方案的主體，必須是超越于中央和地方政府的主體。由此可知，制定財政收支劃分法勢在必行。

　　而橫向財政分權(quán)的核心，是財政決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的分配，具體到目前的中國而言，主要是財政民主的落實問題，即立法機關(guān)對財政權(quán)的制約。長期以來，受前蘇聯(lián)東歐財政法學(xué)的影響，以及我國政治體制改革的相對滯后，橫向財政分權(quán)沒有受到足夠的重視[28]。由此造成的結(jié)果是，立法機關(guān)對財政權(quán)力監(jiān)督不力，現(xiàn)實中的財政秩序極為混亂。因此，今后相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，隨著政治體制改革的深入，應(yīng)當(dāng)重點推進(jìn)橫向財政分權(quán)。

　　五、結(jié)語

　　對鄉(xiāng)村債務(wù)的解讀可以有多種思路和視角，憲政解讀只不過是眾多思路和視角中的一種。黨的十六屆三中全會提出“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建社會主義和諧社會，建設(shè)社會主義新農(nóng)村的時代已經(jīng)開始。免征農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)村義務(wù)教育免費和中央加大對農(nóng)村的財政轉(zhuǎn)移支付等一系列措施，使大規(guī)模鄉(xiāng)村債務(wù)的時代已經(jīng)成為過去。已經(jīng)過去的歷史不可再現(xiàn)，但歷史的經(jīng)驗值得注意，歷史的教訓(xùn)必須汲取。如果國家的權(quán)力得不到限制，公民的權(quán)利得不到保障，即使大規(guī)模鄉(xiāng)村債務(wù)的現(xiàn)象不再重演，但誰又能保證，在憲政建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于社會經(jīng)濟(jì)建設(shè)、國家權(quán)力時常凌駕于公民權(quán)利之上的現(xiàn)象依然不能有效克服的今天，類似大規(guī)模鄉(xiāng)村債務(wù)的各種現(xiàn)象會不會在這樣那樣的時間和地點，以這樣那樣的方式頻繁出現(xiàn)呢？況且，盡管形成大規(guī)模鄉(xiāng)村舉債的現(xiàn)象目前已有所緩解，但已經(jīng)形成的債務(wù)如何化解？如何防止現(xiàn)有的債務(wù)成為新農(nóng)村建設(shè)順利展開的潛在障礙？等等，仍然是有待于人們思考和解決的現(xiàn)實難題。

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　　 [26]劉守剛：《西方財政立憲主義理論及其對中國的啟示》，《財政研究》2003年第7期。

　　 [27]周剛志：《論公共財政與憲政國家——作為財政憲法學(xué)的一種理論前言》，北京大學(xué)出版社，2005年3月第1版，第5頁。

　　 [28]參見王源擴(kuò)：《我國財政管理體制內(nèi)涵新探》，載劉文華主編《宏觀調(diào)控法制文集》，法律出版社2002年版，第280-290頁。^NU1

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