構(gòu)建干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的思考
發(fā)布時(shí)間:2018-06-25 來(lái)源: 感悟愛情 點(diǎn)擊:
隨著全面深化改革和全面從嚴(yán)治黨互持互助、齊頭并進(jìn),干部隊(duì)伍中能力不足“不能為”、動(dòng)力不足“不想為”、擔(dān)當(dāng)不足“不敢為”問(wèn)題日益凸顯,形成改革“中梗阻”。建立干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制,允許試錯(cuò),寬容失敗,為改革創(chuàng)新、擔(dān)當(dāng)有為的干部“減壓兜底”,正是各級(jí)政府破除“為官不為”現(xiàn)象的制度性回應(yīng)和關(guān)懷。近年來(lái),在中央層面政策倡導(dǎo)和地方政府建制試行的雙重推動(dòng)下,容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制已然成為助力改革落地的政府創(chuàng)新熱點(diǎn),但全國(guó)整體上仍處于試點(diǎn)探索階段,并無(wú)成熟的經(jīng)驗(yàn)可循。因此,探索構(gòu)建一種科學(xué)合理、實(shí)操性強(qiáng)的容錯(cuò)機(jī)制,無(wú)疑具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。
一、現(xiàn)行干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的基本共識(shí)
。ㄒ唬盀楹稳蒎e(cuò)”。各地對(duì)建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的重大意義和價(jià)值認(rèn)定基本一致,主要是營(yíng)造寬容失敗、鼓勵(lì)創(chuàng)新的制度環(huán)境,促進(jìn)改革創(chuàng)新,激發(fā)和保護(hù)干部干事創(chuàng)業(yè)的激情和活力。
。ǘ叭菔裁村e(cuò)”。各地文件都重點(diǎn)設(shè)置了容錯(cuò)的邊界和條件。山東省濟(jì)南市采用“要素規(guī)定法”,規(guī)定了免予追究有關(guān)人員責(zé)任的4個(gè)條件。絕大多數(shù)地方采用了清單列舉法,列舉容錯(cuò)情形種類不一而足。一般認(rèn)為,容錯(cuò)糾錯(cuò)的核心要義是,對(duì)有關(guān)單位和個(gè)人在履職擔(dān)當(dāng)、改革創(chuàng)新過(guò)程中,未能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)或出現(xiàn)偏差錯(cuò)誤,但符合法律規(guī)定和政策規(guī)定,勤勉盡責(zé)、未謀取私利的,不做負(fù)面評(píng)價(jià),及時(shí)糾錯(cuò)改正,免除責(zé)任或從輕處理。限制性規(guī)定集中在“出于公心、善意履職、不違反黨紀(jì)國(guó)法、經(jīng)過(guò)民主決策程序并有書證”;容錯(cuò)免責(zé)例外情形,普遍對(duì)造成重特大安全責(zé)任事故、嚴(yán)重環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任事故的行為實(shí)行“零容忍”。
(三)“怎樣容錯(cuò)”。各地試行的容錯(cuò)認(rèn)定程序大致包括申請(qǐng)、核實(shí)、認(rèn)定、反饋、報(bào)備五個(gè)環(huán)節(jié)。紹興、臺(tái)州、齊齊哈爾等地還增設(shè)“暫緩”程序,即對(duì)一時(shí)難以定論的情形,可以暫緩做出決定,三個(gè)月內(nèi)給予結(jié)論性意見。申請(qǐng)主體多數(shù)是被問(wèn)責(zé)追責(zé)的相關(guān)單位和個(gè)人。認(rèn)定主體普遍由紀(jì)檢和組織部門組成。
。ㄋ模叭蒎e(cuò)之后怎么辦”。對(duì)于容錯(cuò)結(jié)果,經(jīng)認(rèn)定給予“責(zé)任豁免”的,在各類考核、評(píng)優(yōu)評(píng)先、提拔任用、行政追責(zé)和效能問(wèn)責(zé)等方面不受影響;需追究黨政紀(jì)責(zé)任的,可酌情從輕、減輕或免予處分。山西、湖北、陜西、成都、西安等地目前施行容錯(cuò)機(jī)制的一大特色就是注重抓早抓小、及時(shí)糾偏糾錯(cuò)。
二、容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的操作困境
。ㄒ唬叭蒎e(cuò)”與“問(wèn)責(zé)”的問(wèn)題。容錯(cuò)免責(zé)與監(jiān)督問(wèn)責(zé)之間存在較大的張力,堪稱為“激勵(lì)與懲戒二律背反的兩難境地”。[1]事實(shí)上,在處理“容錯(cuò)”限度和“追責(zé)”力度關(guān)系時(shí),各地掌握的寬嚴(yán)尺度分歧較大。一是適用對(duì)象方面,有的僅將領(lǐng)導(dǎo)干部作為容錯(cuò)對(duì)象,有的則針對(duì)所有機(jī)關(guān)工作人員;二是容錯(cuò)適用范圍,湖北、廣東、江西等省只針對(duì)改革創(chuàng)新行為進(jìn)行容錯(cuò),陜西等多地則沒(méi)有明確區(qū)分改革創(chuàng)新行為和一般行政行為;三是容錯(cuò)情形的例外條款,多地明確規(guī)定不予容錯(cuò)的情形,一些地方則沒(méi)有容錯(cuò)的否定性規(guī)定;四是容錯(cuò)結(jié)果運(yùn)用,廣西南寧等地明確規(guī)定“一票否決”事項(xiàng)不予免責(zé),多地則規(guī)定“責(zé)任豁免”后相關(guān)考核免予“一票否決”等等。因此,準(zhǔn)確把握容錯(cuò)與問(wèn)責(zé)的平衡點(diǎn),破解其邏輯悖論,成為推動(dòng)容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制落地生根的重要難題。
。ǘ┤蒎e(cuò)條件“導(dǎo)向”與“精細(xì)”的問(wèn)題。建立干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制,應(yīng)兼顧容錯(cuò)原則的導(dǎo)向性和容錯(cuò)范圍的精細(xì)化。導(dǎo)向上,容錯(cuò)著力點(diǎn)應(yīng)放在改革創(chuàng)新的探索性工作、攻堅(jiān)克難的重點(diǎn)工作上,從機(jī)制上明確干部在什么情形下可以大膽干事、勇敢探索、積極創(chuàng)新,不應(yīng)包含日常工作中的一般性偏差和失誤。但在實(shí)際運(yùn)行中,有的地方將常規(guī)工作納入容錯(cuò)范圍,調(diào)研中部分街鎮(zhèn)干部也出現(xiàn)將“容錯(cuò)”與常規(guī)工作“出錯(cuò)”相混淆的誤解。內(nèi)容上,各地重點(diǎn)設(shè)置容錯(cuò)條件和情形,有的地方規(guī)定失之籠統(tǒng),缺乏操作性;一些地方清單式列舉了容錯(cuò)條款,但同樣面臨“掛一漏萬(wàn)”的困境。比如,強(qiáng)調(diào)的“經(jīng)過(guò)民主決策程序”這一條件,對(duì)于重大緊急情況下的決策行為就過(guò)于嚴(yán)苛。
。ㄈ┱J(rèn)定程序“嚴(yán)謹(jǐn)”與“開放”的問(wèn)題。大部分地方規(guī)定,容錯(cuò)機(jī)制的最終裁定,由同級(jí)紀(jì)檢機(jī)關(guān)、組織人事部門負(fù)責(zé)。但界定責(zé)任非常復(fù)雜,判斷一項(xiàng)情形能否免責(zé),與行為人的主觀動(dòng)機(jī)、行為發(fā)生的具體背景、客觀條件、過(guò)程、結(jié)果等都密不可分,往往需要權(quán)威性、科學(xué)性、專業(yè)性的評(píng)判。而且,在容錯(cuò)邊界不清、容錯(cuò)免責(zé)條款不完善的情況下,很難客觀衡量“錯(cuò)”的合法性與自由裁量權(quán)問(wèn)題,其評(píng)判結(jié)果的公正性和權(quán)威性很容易遭受質(zhì)疑。
(四)機(jī)制的“公信”與“關(guān)愛”問(wèn)題。容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制是一個(gè)龐雜的系統(tǒng)。少數(shù)干部對(duì)建立此項(xiàng)制度心存疑慮,擔(dān)心在容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制本身并不完善的情況下,很多因素可能會(huì)影響評(píng)判主體的認(rèn)定,即使作出免責(zé)認(rèn)定,也可能成為政治前程的污點(diǎn)。而且,當(dāng)前對(duì)改革創(chuàng)新失誤失敗的社會(huì)寬容度不太高,容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制可能導(dǎo)致干部“特權(quán)化”、“特殊化”的群眾認(rèn)知偏差。從各地實(shí)踐看,還有待進(jìn)一步釋放容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的公信力。
三、建立健全容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的路徑選擇
。ㄒ唬(zhǔn)確設(shè)定容錯(cuò)邊界!叭蒎e(cuò)”體現(xiàn)的是制度彈性,但它仍然在制度框架之內(nèi)。建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制,應(yīng)恪守道德底線、法律紅線和黨紀(jì)高壓線,堅(jiān)持習(xí)近平總書記“三個(gè)區(qū)分”的基本原則,明確容錯(cuò)邊界。一看動(dòng)機(jī),是為公為民,還是損公肥私;二看緣由,是客觀因素造成的錯(cuò)誤并主動(dòng)糾錯(cuò),還是主觀故意的失職瀆職;三看程序,是經(jīng)過(guò)科學(xué)民主決策,還是獨(dú)斷專行、草率決策;四看政策,是否符合上級(jí)政策精神,是否有法律明令禁止;五看后果,有無(wú)造成不可挽回的后果。[2]
。ǘ┛茖W(xué)明晰容錯(cuò)清單。正面清單樹導(dǎo)向,負(fù)面清單明底限。應(yīng)通過(guò)深入開展調(diào)研,把握地方當(dāng)前改革創(chuàng)新、干事創(chuàng)業(yè)中的“風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)”和“容錯(cuò)需求點(diǎn)”,科學(xué)細(xì)化為容錯(cuò)清單。
1.容錯(cuò)正面清單。除了借鑒現(xiàn)有制度文本中改革創(chuàng)新、生態(tài)環(huán)保、民生項(xiàng)目等共識(shí)性、基礎(chǔ)性條款,可考慮納入以下重要情形:在承擔(dān)急難險(xiǎn)重任務(wù)或分管風(fēng)險(xiǎn)較大工作中,因主動(dòng)攬責(zé)涉險(xiǎn)、積極擔(dān)當(dāng)作為,出現(xiàn)一定失誤或非議行為的;在化解矛盾焦點(diǎn)、解決歷史遺留問(wèn)題中,因勇于破除障礙、觸及固有利益,造成一定損失或引發(fā)信訪問(wèn)題的;在處理長(zhǎng)期纏訪、鬧訪或疑難信訪問(wèn)題中履職盡責(zé)、積極作為,但仍出現(xiàn)非法越級(jí)上訪的;在處置突發(fā)事件中因情況緊急臨機(jī)決斷事后及時(shí)履行報(bào)告程序的;在重大公務(wù)或招商引資活動(dòng)中,為推動(dòng)地方發(fā)展,未嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)規(guī)章制度且情節(jié)輕微的;按照事發(fā)當(dāng)時(shí)法律法規(guī)和有關(guān)規(guī)定,不應(yīng)追究責(zé)任或從輕追究責(zé)任的等等。
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