政府信息公開非正常申請案件的現(xiàn)狀與對策

　【摘要】政府信息公開條例實(shí)施以來，人民法院受理的政府信息公開案件數(shù)量迅速上升，在部分地區(qū)甚至成為最主要的案件類型之一。七年來，各級人民法院通過依法行使司法審查權(quán)，有效地維護(hù)了公民、法人和其他組織依法享有的知情權(quán)，有力地推動了透明政府建設(shè)，促進(jìn)了行政機(jī)關(guān)依法行政。但在一些地方，極少數(shù)當(dāng)事人惡意申請信息公開、惡意提起政府信息公開訴訟的行為較為突出，在一定程度上浪費(fèi)了行政和司法資源，擾亂了訴訟秩序。本文以政府信息公開行政案件為樣本，重點(diǎn)分析非正常申請和濫訴現(xiàn)象的表現(xiàn)和成因，并提出相應(yīng)的修法建議和對策，以推進(jìn)和完善政府信息公開工作，維護(hù)司法正常的秩序和權(quán)威。

　【關(guān)鍵詞】政府信息公開案件 非正常申請 現(xiàn)狀與對策 20 世紀(jì) 90 年代以來，以互聯(lián)網(wǎng)為核心的信息化開始席卷全球，信息已經(jīng)成為一種比物資或者能源更有意義的資源。而政府是社會中最重要的信息源，是社會中最大的信息所有者和控制者。歐盟在 1999 年發(fā)表的《信息社會中的公共信息資源》綠皮書就指出，公共信息資源是歐盟的關(guān)鍵資源。美國圖書館與信息科學(xué)全國委員會也將政府信息資源列為與土地、能源、勞動力和資金等并列的國家的戰(zhàn)略性資源。[1] 由于國情原因，我國政府機(jī)關(guān)所控制和掌握的信息，面更廣，量更大，這些政府信息直接或者間接與國家權(quán)力和公民權(quán)利相關(guān)，因此政府信息公開，不論是提高政府工作的透明度，促進(jìn)依法行政，還是充分發(fā)揮政府信息對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會活動的服務(wù)作用，都具有重要意義。2008 年政府信息公開條例（以下簡稱《條例》）的頒布實(shí)施，初步建立了有中國特色的政府信息公開制度，被視為行政法治建設(shè)的“第三次革命”，“打造透明政府的試金石”。政府信息公開已經(jīng)成為法治國家和國家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的抓手和突破口�！稐l例》實(shí)施以來，人民法院受理的政府信息公開案件數(shù)量迅速上升，在部分地區(qū)甚至成為最主要的案件類型之一。七年來，各級人民法院通過依法行使司法審查權(quán)，有效地維護(hù)了公民、法人和其他組織依法享有的知情權(quán)，有力地推動了透明政府建設(shè)，促進(jìn)了行政機(jī)關(guān)依法行政。但在一些地方，極少數(shù)當(dāng)事人惡意申請信息公開、惡意提起政府信息公開訴訟的行為較為突出，在一定程度上浪費(fèi)了行政和司法資源，擾亂了訴訟秩序。但由于《條例》規(guī)定較為原則，對惡意申請和濫用訴權(quán)的行為缺乏明確的規(guī)制，直接造成行政機(jī)關(guān)和人民法院對此種情形應(yīng)對乏力。如何既依法保障公民、法人和其他組織的知情權(quán)，又有效防止和制裁極少數(shù)當(dāng)事人濫用申請權(quán)和濫用訴權(quán)，已經(jīng)成為當(dāng)前政府信息公開工作與行政審判工作亟待解決的難題。

　一、政府信息公開案件總體情況 《條例》實(shí)施以來，人民法院受理的政府信息公開案件具有以下特點(diǎn)：

�。ㄒ唬┌讣�數(shù)量上升較快。目前，政府信息公開案件已經(jīng)成為主要案件類型之一。以北京地區(qū)為例，2011 至 2014 年，全市法院審結(jié)政府信息公開案件分別達(dá)到 578 件、551 件、1695 件和 1031件；近四年審結(jié)政府信息公開案件數(shù)量占同時(shí)期審結(jié)的全部行政案件的 10％以上；2013 年更是高達(dá) 16.5％。天津地區(qū) 2014 年受理的政府信息公開案件數(shù)量超過了前五年總和。

�。ǘ�）涉及行政領(lǐng)域迅速擴(kuò)大。以北京地區(qū)為例，2011 年以前，政府信息公開案件主要集中在征地拆遷引發(fā)的土地、規(guī)劃、拆遷等方面。2012 年以來，政府信息公開案件涉及的領(lǐng)域涵蓋了勞動、

　衛(wèi)生、公安、交通、環(huán)保、不動產(chǎn)登記、國有資產(chǎn)管理、證券、工商、醫(yī)藥、稅務(wù)等主要行政管理領(lǐng)域，并且起訴中央部委的占有較大比例。申請的政府信息也從行政外部管理信息逐漸深入到行政內(nèi)部管理信息，比如申請公開領(lǐng)導(dǎo)干部的工資、職務(wù)消費(fèi)、公務(wù)招待信息，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部就處理信訪事件的會議紀(jì)要，上下級行政機(jī)關(guān)之間的請示批復(fù)等。

�。ㄈ�）部分地區(qū)敗訴率較高。信息公開是一個全新的制度，加之《條例》的規(guī)定又有不少模糊之處，行政機(jī)關(guān)總體又缺乏應(yīng)對經(jīng)驗(yàn)，對申請的處理方式、答復(fù)口徑不統(tǒng)一，各級法院對此類案件審理標(biāo)準(zhǔn)也不完全一致，同案異判現(xiàn)象屢見不鮮。部分地區(qū)政府信息公開案件中行政機(jī)關(guān)敗訴率高于其他類型行政案件。以天津地區(qū)為例，2014 年，行政機(jī)關(guān)敗訴率為 7.01％，而政府信息公開案件中行政機(jī)關(guān)的敗訴率為 14.86％。

　二、非正常申請的表現(xiàn)與不良后果 保障人民群眾依法獲取政府信息，是《條例》的重要立法宗旨。當(dāng)前，行政機(jī)關(guān)不依法公開信息與人民群眾知情權(quán)之間的矛盾，仍然是信息公開領(lǐng)域的主要矛盾。但毋庸諱言，由于《條例》規(guī)定不明確、不具體等原因，也已經(jīng)出現(xiàn)極少數(shù)當(dāng)事人利用現(xiàn)有立法漏洞提起了大量非正常申請，給當(dāng)?shù)匦姓�機(jī)關(guān)和人民法院帶來較大的壓力。具體表現(xiàn)如下：

�。ㄒ唬┮�?qū)φ鞯夭疬w補(bǔ)償安置不服，故意反復(fù)申請信息公開，形成連環(huán)訴訟 對征地拆遷補(bǔ)償安置不服而引發(fā)的政府信息公開申請和訴訟一直較多，大量的非正常申請也主要集中在這個領(lǐng)域。申請人由于對征地拆遷補(bǔ)償不滿意，就轉(zhuǎn)而要求申請政府公開各類與征地拆遷相關(guān)的信息，如公開審批拆遷許可證、建設(shè)用地規(guī)劃許可證等過程中形成的政府信息，有的申請公開居民看房記錄、他人的征收補(bǔ)償協(xié)議等信息。這類申請中的多數(shù)是合法的，也得到了人民法院支持，但仍然存在極少數(shù)當(dāng)事人故意一人多訴，多人一訴和多人多訴的情況。有時(shí)幾十甚至數(shù)百人針對同一機(jī)關(guān)分別提出相同的申請，得到答復(fù)后再分別向法院起訴，個別還故意在不同時(shí)間段起訴。如北京某地區(qū)綠化隔離帶騰退，幾十位已經(jīng)簽訂騰退補(bǔ)償協(xié)議的村民，為了獲得更高的補(bǔ)償，近幾年分別以當(dāng)?shù)貐^(qū)政府和相關(guān)職能部門為被告，提起 600 余起政府信息公開案件。據(jù)某市中級法院統(tǒng)計(jì)，2013 年，5 人以上申請同一政府信息而引發(fā)的涉眾型案件數(shù)占到同期該類案件數(shù)的 84.9％,10 人以上案件占到同期該類案件數(shù)的 81.3％，其中包括不少超過 50 人的群體訴訟。此類申請和訴訟的真實(shí)目的，并不完全是為獲取政府信息，而是將政府信息公開作為手段，并利用政府工作中可能存在的程序瑕疵等向政府和法院施壓，希望得到更多補(bǔ)償。

　（二）有的以申請信息公開為手段謀取不正當(dāng)利益或宣泄個人情緒 有的當(dāng)事人利用少數(shù)行政機(jī)關(guān)怕麻煩、怕當(dāng)被告、怕敗訴的心理，故意大量申請政府信息公開，給行政機(jī)關(guān)施加壓力，以期獲得不正當(dāng)利益。例如許某在中國建設(shè)銀行網(wǎng)點(diǎn)購買了保險(xiǎn)產(chǎn)品，發(fā)生糾紛后，其以建設(shè)銀行代理人長期未變更登記、超出核準(zhǔn)登記范圍擅自從事保險(xiǎn)代理業(yè)務(wù)等為由，先后向銀監(jiān)會申請公開建設(shè)銀行相關(guān)信息。后又多次申請與建設(shè)銀行無關(guān)的工商銀行、郵政儲蓄銀行等多個商業(yè)銀行的金融許可證及換發(fā)記錄、高級管理人員任職文件、代理保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的批件等諸多信息；向保監(jiān)會申請公開其批準(zhǔn)上述商業(yè)銀行代理保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的相關(guān)信息；向國家工商行政管理總局申請公開上述商業(yè)銀行的工商登記信息。其中的一些申請，已經(jīng)明顯超出了自身維權(quán)的需要。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，許某共向某市中級法院提起 163 件行政訴訟案件，其中 98 件是政府信息公開案件。由于許某提起大量訴訟，行政機(jī)關(guān)不得不投入大量精力進(jìn)行答辯、應(yīng)訴與協(xié)調(diào)工作，許某從中也獲得了一定的不正當(dāng)經(jīng)濟(jì)利益，進(jìn)一步刺激其纏訟濫訴。還有個別當(dāng)事人濫用申請權(quán)

　和訴權(quán)，發(fā)泄不滿情緒。如宋某因報(bào)刊亭問題與街道、稅務(wù)及城管部門發(fā)生糾紛，近三年來在某市各級法院提起政府信息公開案件近 300 起，被訴機(jī)關(guān)包括區(qū)政府、街道辦事處、區(qū)公安局及下轄派出所、區(qū)城市管理監(jiān)察大隊(duì)、區(qū)地方稅務(wù)局等政府部門；所申請的政府信息涵蓋了區(qū)長的職務(wù)開支、區(qū)長工資、區(qū)政府《銀行日記賬》等各種事項(xiàng)。雖然宋某自稱申請公開信息是為了“監(jiān)督腐敗”，但實(shí)質(zhì)上是人為制造行政爭議，宣泄個人情緒。其曾表示打政府信息公開訴訟是為了編寫一本案例書，需要湊齊 300 個案例。

　（三）有的意圖通過政府信息公開解決歷史遺留問題 部分申請人意圖解決的問題，因歷史久遠(yuǎn)，已超過法定期限，無法進(jìn)人復(fù)議和訴訟程序，于是轉(zhuǎn)而提起政府信息公開申請，并希望借此進(jìn)入復(fù)議和訴訟程序。如申請人鄭某多年來因私房落實(shí)政策問題不斷到相關(guān)政府部門信訪。自從《條例》實(shí)施以來，鄭某就開始針對某市住房保障和房屋管理局、某市規(guī)劃和國土資源管理局提起大量政府信息公開申請，并由此引發(fā)大量政府信息公開訴訟。2008 年至今，僅某區(qū)法院就審理其提起的政府信息公開案件 146 件，內(nèi)容均涉及有關(guān)其爭議房產(chǎn)的歷史信息，但原告的真實(shí)訴求根本無法通過信息公開渠道得到解決。

�。ㄋ模┯械拿麨楣�共利益實(shí)則自我炒作 主要表現(xiàn)形式有以下兩類：一類是利用社會熱點(diǎn)申請信息公開。有的申請人針對公眾關(guān)注的社會熱點(diǎn)問題提起政府信息公開申請，吸引眼球，意圖自我炒作。如在一起申請某部委政府信息公開案件中，當(dāng)事人在“申請用途”一欄公開寫明自己沒有任何需要，“就是沒事無聊想知道”，并在媒體上大肆炒作。此類案件社會關(guān)注度高，但總體數(shù)量不大，仍較好依法裁判。二是借監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政、反腐敗等所謂公益性質(zhì)，制造社會影響。

　（五）有的名為申請政府信息公開實(shí)則咨詢、信訪 有的申請人并非以獲取政府信息為目的，而是希望行政機(jī)關(guān)解答其咨詢的問題，或者以此反復(fù)信訪。如楊某申請政府公開“被市、區(qū)二級人民法院判決與被拆遷房屋無任何關(guān)系的戶外人，卻仍可霸占該被拆遷房屋拒不搬離，有無政府政策支撐，請公示。”王某等七人向國土資源部申請公開“北京市城鎮(zhèn)建設(shè)用地批準(zhǔn)書是否由你部負(fù)責(zé)印制，統(tǒng)一編號”。一些申請人無論行政機(jī)關(guān)是不是答復(fù)、如何答復(fù)均提起訴訟。還有一些申請人本身就是長期信訪人員，以申請政府信息公開名義行信訪之實(shí)。例如孫某、吳某在某市人大常委會門口進(jìn)行非正常訪，后被某區(qū)公安分局以擾亂秩序?yàn)橛桑�給予行政拘留五日的處罰，二人遂向公安分局以提問的方式就處罰決定的各個環(huán)節(jié)，連續(xù)提出幾十項(xiàng)政府信息公開申請，如提出《公民行政處罰決定書》中的條款“以上事實(shí)有證人證言、視聽資料等證據(jù)證實(shí)”所指證明事實(shí)是指具體何時(shí)、何階段、何現(xiàn)場地點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)在何時(shí)給被治安管理行政處罰人告知、認(rèn)定證據(jù)程序時(shí)間？ （六）有的明顯存在濫用申請權(quán)和惡意訴訟傾向 有的申請人已經(jīng)通過訴訟或者其他渠道獲得了其所申請的政府信息，但是依然提出公開申請并啟動訴訟程序。如鄭某先后提起了近百起政府信息公開訴訟，其中的一起訴訟中，鄭某明確表示已經(jīng)從檔案館獲取了相關(guān)文件，仍然申請區(qū)政府予以公開。再如錢某訴國家某局案件中，一審法院依法裁定駁回錢某起訴后，仍通過協(xié)調(diào)方式向其提供了所申請文件，錢某仍然堅(jiān)持上訴，并要求解決其“被錯打成右派”的歷史遺留問題。

�。ㄆ撸�極少數(shù)當(dāng)事人不遵守訴訟紀(jì)律，甚至把庭審當(dāng)舞臺 非正常申請的當(dāng)事人一般都會用盡法院的訴訟程序，“依法”提出各種無理要求。如有的當(dāng)事人通常都會要法院兩次傳喚才會到庭，有的以各種明顯不成立的理由要求回避，對駁回回避申請的通知都會申請復(fù)議等。前述許某所起訴案件中，許某會根據(jù)自己的時(shí)間安排是否到庭。在其起訴的政府信息公開案件中，有 39 件經(jīng)法院兩次傳喚均未到庭，既不請假，也不提前告知，而法院和行政機(jī)關(guān)均需準(zhǔn)時(shí)在法庭等候，浪費(fèi)行政和司法資源。極少數(shù)當(dāng)事人不遵守庭審秩序，故意拖延時(shí)間。還有的哄鬧法庭、不配合庭審，一些不是案件當(dāng)事人的其他申請人也會要求參加訴訟，有時(shí)甚至到法院周圍舉狀紙、喊口號、拉橫幅等。

　三、非正常申請現(xiàn)象的成因 政府信息公開領(lǐng)域之所以存在大量的非正常申請和非正常訴訟，主要是由以下因素造成的：

�。ㄒ唬┥暾埖拈T檻低 《條例》第十三條雖然規(guī)定，公民、法人或者其他組織可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要提出政府信息公開申請，但從立法本意來看，此并非對申請資格的限制。最高人民法院《關(guān)于審理政府信息公開案件若干問題的規(guī)定》第 2 條第 2 款規(guī)定，對于“自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”（以下簡稱“三需要”）并不要求其證明，而只需要其作出說明。最高人民法院 2010 年 12 月14 日作出的《關(guān)于請求公開與本人生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要無關(guān)政府信息的請求人是否具有原告訴訟主體資格的答復(fù)》明確答復(fù)，是否有特殊需要是實(shí)體問題，不宜作為原告的主體資格條件。因此，政府信息公開案件本身不以“三需要”作為限制原告主體資格的條件，已經(jīng)成為普遍共識。人民法院在對極少數(shù)特殊案件根據(jù)“三需要”作為限制條件時(shí)，也始終以保護(hù)當(dāng)事人合法的知情權(quán)為首要原則。理論界也普遍認(rèn)為，政府信息公開案件原告資格基本上呈開放狀態(tài)。這種幾乎沒有限制的申請資格規(guī)定，為極少數(shù)當(dāng)事人濫用申請權(quán)和濫用訴權(quán)創(chuàng)造了條件。

�。ǘ�）申請的成本低 非正常申請的另一個主要原因，是申請、復(fù)議和訴訟成本過低。政府信息公開申請只收取成本費(fèi)（有的行政機(jī)關(guān)甚至不收取），申請復(fù)議不收取費(fèi)用，提起訴訟僅收取 50 元訴訟費(fèi)。低標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)，本意是為了更好地服務(wù)公眾，實(shí)現(xiàn)良法善治，引導(dǎo)群眾通過理性合法方式表達(dá)訴求。而從法律經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看，這樣的低收費(fèi)制度卻又失去了其應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)的調(diào)節(jié)和分流功能。低標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)既不區(qū)分正常和非正常申請、正常起訴和濫用訴權(quán)，結(jié)果可能浪費(fèi)行政和司法資源，占用了公共財(cái)政，增加全體納稅人負(fù)擔(dān)。

　（三）申請的信息寬泛 一個行政爭議發(fā)生之后，可能引發(fā)一個或者數(shù)個相關(guān)聯(lián)的行政訴訟，但訴訟類型仍有一定邊界。而政府信息公開所涉及的信息卻可以不受爭議范圍的限制，也不受傳統(tǒng)行政法利害關(guān)系理論的限制，可以依法向任何行政機(jī)關(guān)申請任何時(shí)期形成的任何政府信息。

　（四）申請人權(quán)益未獲有效保護(hù)

　信息公開申請權(quán)濫用，在一定程度上只是表象，其實(shí)質(zhì)是行政爭議缺乏有效、權(quán)威和公正的解決途徑。少數(shù)當(dāng)事人濫用申請權(quán)和訴權(quán)，其誘因也部分歸因于相關(guān)權(quán)益在行政程序中未能及時(shí)充分得以保障。在行政爭議產(chǎn)生、解決等過程中，當(dāng)事人逐漸滋生、強(qiáng)化了不信任政府、法院的錯誤傾向，甚至質(zhì)疑法治的效果和法律的權(quán)威，進(jìn)而反復(fù)申請信息公開和訴訟，通過信息公開與政府、法院形成新的糾紛連接點(diǎn)，意圖獲取相關(guān)利益。

�。ㄎ澹┲鲃庸�開力度不足 由于各種原因，行政機(jī)關(guān)主動公開意識、公開范圍和時(shí)效明顯欠缺。即使主動公開的信息也經(jīng)常是無法滿足當(dāng)事人實(shí)際需求的信息，與當(dāng)事人工作、生活和學(xué)習(xí)密切相關(guān)的信息主動公開不夠。有的公開內(nèi)容不全面，有的不及時(shí)甚至長期不更新，還有的只公開法律法規(guī)規(guī)章和原則性規(guī)定，對具體執(zhí)行性、操作性規(guī)定公開不夠。有的行政機(jī)關(guān)還濫用秘密信息的認(rèn)定權(quán)，常常以保密等為由，拒絕公開信息。

　四、解決非正常申請和濫用訴權(quán)問題的建議 政府信息的濫申請和濫訴是一個世界性問題。日本學(xué)者鹽野宏就曾指出：“有人好像是以專門請求信息公開為職業(yè)，將其當(dāng)作興趣或嗜好的人，日本有，臺灣也會有，在日本聽說有一個行政機(jī)關(guān)有 80％以上的案子都是同一個人所請求的，如何來防止這樣的情況的討論也曾有過。”[2]不少國家信息公開法律對此種情形都規(guī)定了相應(yīng)的規(guī)制手段。新西蘭政府信息法第 18 條規(guī)定：“申請輕佻、無根據(jù)或無足輕重”的，“可作出拒絕決定。”[3]泰國官方信息法第 1 條規(guī)定，如果申請涉及過量信息或無合理因由過于頻繁提出申請，該申請可能會被拒絕。[4]而美國、韓國等國的司法判例，也都主張法官有權(quán)采取適當(dāng)措施對此種情形予以規(guī)制，如在一段時(shí)間內(nèi)限制向行政機(jī)關(guān)提出申請的數(shù)量。由于我國是成文法國家，且《條例》也無類似規(guī)定，造成行政機(jī)關(guān)和法院常常處于無法可依的窘境。如何在支持正常信息公開申請的同時(shí)，依法解決非正常申請和濫用訴權(quán)現(xiàn)象，是亟待解決的問題。

　有觀點(diǎn)主張從限制申請人資格入手，建議修改《條例》時(shí)以“三需要”為基礎(chǔ)，對申請資格加以限制；凡不能證明“三需要”的，不承認(rèn)其申請公開資格和提起訴訟資格。筆者認(rèn)為，從《條例》立法宗旨來看，不宜將“三需要”作為限制條件。首先，知情權(quán)的特殊性決定了不宜簡單限制公民獲取政府信息的權(quán)利。知情權(quán)或者說申請獲取政府信息的權(quán)利，是民主與法治的重要支撐。理論界對知情權(quán)，有三種相互區(qū)別又有聯(lián)系的理論闡釋。一是“基本權(quán)利論”，即將知情權(quán)視為憲法所保障的基本權(quán)利，是一種當(dāng)然的甚至是天然的權(quán)利。二是“民主配套論”，認(rèn)為知情權(quán)是民主制度的配套性制度，民主體制要正常運(yùn)轉(zhuǎn)，需要讓公眾了解必要的公共信息，以使他們能夠進(jìn)行充分的判斷。三是“公共財(cái)產(chǎn)論”，認(rèn)為公共信息屬于公共財(cái)產(chǎn)，公眾有權(quán)獲取。不論對知情權(quán)屬性如何認(rèn)識，普遍認(rèn)為對知情權(quán)不宜限制太多。其次，不限制申請人資格已成為國際慣例。截至 2010 年，已有 80 多個國家通過了有關(guān)信息公開的法律，還有 30 多個國家在積極審議信息公開法。推進(jìn)信息公開并完善立法，是世界各國的一個共同趨勢，其中絕大部分國家信息自由法對申請人資格不作限制�！稓W洲理事會部長委員會關(guān)于獲得官方文件給成員國的 2002 年第 2 號建議》第 3 條就規(guī)定：“成員國應(yīng)保證每個人都有權(quán)經(jīng)申請獲得公共機(jī)構(gòu)所擁有的官方文件。這一原則的適用不應(yīng)有任何理由的歧視，包括國別歧視”[5]美國等國家的信息公開法律也規(guī)定申請人可以是“任何人”（ anyperson ）。南非、尼日利亞、烏干達(dá)等發(fā)展中國家也規(guī)定，只要申請人遵循信息權(quán)法中規(guī)定的程序且所索取的信息不屬于例外情況，申請者就有獲得該信息的權(quán)利。[6]亞洲的日本、韓國、泰國和我國臺灣地區(qū)也都有類似的規(guī)定。因此，通過申請人資格的限制來控制政府信息的非正常申請問題，不符合國際慣例。再次，實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)和法院也主張不能用“三需要”來限制申請人的申請資格，并認(rèn)

　為用“三需要”限制申請資格是一種倒退，既不符合《條例》的立法本意，也不符合《條例》修改的方向。因此，鑒于濫用申請權(quán)僅為極少數(shù)特殊情形，如以“三需要”來限制申請人資格，進(jìn)而影響公眾的知情權(quán)，無異于因噎廢食。但是，極少數(shù)當(dāng)事人非正常申請和濫用訴權(quán)問題客觀存在，部分行政機(jī)關(guān)和法院反映強(qiáng)烈。此類問題如無法妥善得以解決，既會影響信息公開工作的全面開展，又會對透明政府和司法權(quán)威建設(shè)帶來負(fù)面影響。因此，在現(xiàn)有法律框架下，有效緩解此類問題，可以重點(diǎn)做好以下幾方面工作：

�。ㄒ唬�擴(kuò)大主動公開的范圍和頻度，打造陽光政府，從源頭上減少依申請公開 政府公開的信息越多，決策和管理的透明化程度越高，就越能夠取得公眾的信任，國家治理就越能得到公眾的支持。而要想讓公眾對行政權(quán)力進(jìn)行有效的監(jiān)督，也必須保證公眾盡可能獲取信息。因此，一方面，政府機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照《條例》，落實(shí)細(xì)化國務(wù)院相關(guān)規(guī)定和要求，依法、積極、及時(shí)主動公開政府信息。另一方面，對于法律規(guī)范或者上級機(jī)關(guān)未明確要求公開的信息，只要不涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私，不影響“三安全一穩(wěn)定”的，行政機(jī)關(guān)原則上都應(yīng)主動、及時(shí)公開，用主動、透明的公開來減少當(dāng)事人申請。特別是在涉及廣大群眾利益、群眾關(guān)注度高的領(lǐng)域，如征地拆遷領(lǐng)域，要堅(jiān)持“以公開為原則、不公開為例外”，主動公開，澄清疑慮，引導(dǎo)預(yù)期，解決矛盾。即使是那些不屬于主動公開范圍的信息，只要當(dāng)事人經(jīng)常提出公開申請，行政機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)考慮先行主動公開，或者在答復(fù)相關(guān)申請人的同時(shí)，主動通過官方網(wǎng)站、媒體等多種形式及時(shí)公開。實(shí)踐證明，主動公開的多了，依申請公開的就少了，非正常申請難題也就會逐漸消解。

�。ǘ�）依法確定不予公開的范圍，支持行政機(jī)關(guān)合法的不予公開決定 世界上不存在完全公開透明的政府，為了保障國家安全、維護(hù)社會穩(wěn)定，甚至為了鼓勵公眾和專業(yè)人員獨(dú)立發(fā)表不同的意見，政府必須對一些信息不予公開。“各個國家也都通過立法明確排除或者豁免了政府對特定信息的公開義務(wù)。解決這一問題的關(guān)鍵在于一個可行的規(guī)則，在把著力點(diǎn)放在充分公開的同時(shí)，涵蓋、平衡并保護(hù)其他所有利益。”[7]遺憾的是，不少人將信息公開誤解為所有信息都要公開，《條例》也沒有規(guī)定不予公開的具體范圍和條件，直接造成許多信息不應(yīng)當(dāng)公開，但卻又缺少相應(yīng)的法律依據(jù)。因此，《條例》修改時(shí)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確和完善不予公開的范圍，通過立法明確排除或者豁免政府對特定信息的公開義務(wù)。比如可以學(xué)習(xí)借鑒國際上那些比較成熟的做法，將部分執(zhí)行信息、決策信息、過程信息、純粹內(nèi)部行政管理規(guī)定、內(nèi)部工作手冊、內(nèi)部人事檔案、政府機(jī)關(guān)內(nèi)部聯(lián)系函件等，適當(dāng)確定為不予公開的政府信息。這既為申請人提供明確的指引，也減少因法律規(guī)定不明確而形成大量糾紛和訴訟。當(dāng)前，更要準(zhǔn)確理解最高人民法院 《關(guān)于審理政府信息公開案件若干問題的規(guī)定》第 12 條明確規(guī)定的七種不予公開的情形，合理確定信息公開的范圍和界限。特別是在應(yīng)對非正常申請時(shí)，行政機(jī)關(guān)和人民法院對不符合公開條件的申請，要依法不予支持，排除違法的非正常申請。

　（三）建立階梯收費(fèi)制度，用經(jīng)濟(jì)手段減少非正常申請 合理、有效的經(jīng)濟(jì)杠桿，是信息公開管理的必要手段。合理的收費(fèi)制度，還是科學(xué)配置政府信息資源的重要手段。當(dāng)個別當(dāng)事人申請享受的信息公開服務(wù)超過了基礎(chǔ)數(shù)量與范圍之后，就應(yīng)該向政府部門支付繼續(xù)享受該服務(wù)的成本，以保護(hù)全體納稅人的權(quán)益，避免有限的公共資源被個別人免費(fèi)使用。歐盟《關(guān)于公眾獲得歐盟委員會文件的決定》規(guī)定，獲取文件副本超出 30 頁的，可以收取 10 個歐洲貨幣單位的費(fèi)用，每頁另加收 0.036 個歐洲貨幣單位。美國信息自由法規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以收取查詢費(fèi)、復(fù)制費(fèi)和審查費(fèi)。對商業(yè)用途或者查詢時(shí)間超過兩個小時(shí)之外的申請，要收取查詢費(fèi)，內(nèi)容超過 100 頁的要收取復(fù)制費(fèi)。查詢費(fèi)和審查費(fèi)均與工作時(shí)間、工作人員的工資水

　平掛鉤計(jì)算，查詢審查時(shí)間越長，查詢和審查人員的級別越高，收費(fèi)越高。如內(nèi)政部規(guī)定 7 級以下文秘職員一小時(shí)收取 24 美元，8 級至 12 級的專業(yè)級職員一小時(shí)收取 42 美元，13 級以上的管理級職員一小時(shí)收取 60 美元。[8] 而《條例》和《關(guān)于提供政府公開信息收取費(fèi)用等有關(guān)問題的通知》只是對政府信息公開收費(fèi)作了原則性、粗線條的規(guī)定；同時(shí)，許多單位由于收費(fèi)的財(cái)務(wù)手續(xù)復(fù)雜，為了減少麻煩而主動放棄收費(fèi)。申請的低成本甚至是無成本，變相誘導(dǎo)了極少數(shù)非正常申請。完善階梯式收費(fèi)制度，對于超過一定基數(shù)的申請人收取遞進(jìn)式的費(fèi)用，既有利于確保真正需要政府信息的公民能免費(fèi)獲得政府信息，又能讓出于商業(yè)目的或者可能存在濫用信息公開申請權(quán)的申請人交納相應(yīng)的費(fèi)用，并減輕公共財(cái)政負(fù)擔(dān)�？傊�，通過科學(xué)的申請費(fèi)用和訴訟費(fèi)用調(diào)節(jié)，將能較好緩解非正常申請和濫訴問題。

�。ㄋ模┐罅ν茝V和完善簡易程序?qū)徖硇畔⒐�開案件 行政訴訟法第八十二條規(guī)定，人民法院審理屬于政府信息公開案件，認(rèn)為事實(shí)清楚，權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確，爭議不大的，可以適用簡易程序。許多政府信息公開糾紛的被告是縣級以上人民政府，因此中級法院也應(yīng)當(dāng)充分適用簡易程序?qū)徖碚�府信息公開案件。與普通程序相比，簡易程序在起訴手續(xù)、傳喚當(dāng)事人方式、審理程序以及審理期限等方面都作了簡化。目前，由于新行政訴訟法對簡易程序規(guī)定仍較為籠統(tǒng)，未能對政府信息公開案件作出更加有針對性的操作規(guī)程。因此，可以考慮結(jié)合政府信息公開案件特點(diǎn)，制定一套專門的簡易程序?qū)徖硪?guī)程，在案件受理、證據(jù)交換、庭審程序、標(biāo)準(zhǔn)訴訟、裁判方式和裁判文書制作方面作出更加明確具體的規(guī)定。比如對于事實(shí)清楚、證據(jù)充分的信息公開案件，可以考慮以談話、調(diào)查代替雙方到庭的庭審，可以考慮通過標(biāo)準(zhǔn)訴訟等形式解決同類案件問題，可以制定標(biāo)準(zhǔn)的格式裁判文書等等。

　（五）發(fā)布典型案例，加大對濫用申請權(quán)、訴權(quán)的制裁 十八屆四中全會決定強(qiáng)調(diào)，要加大對虛假訴訟、惡意訴訟、無理纏訴行為的懲治力度。最高人民法院《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見》明確規(guī)定要制裁違法濫訴，強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)訴訟誠信建設(shè)，規(guī)范行使訴權(quán)行為。解決此類問題的核心在于，完善相關(guān)立法，對虛假訴訟、惡意訴訟、無理纏訴等濫用訴權(quán)行為，明確行政處罰、司法處罰、刑事處罰標(biāo)準(zhǔn)，加大懲治力度。目前，最高人民法院也正在研究制定相應(yīng)的司法解釋�？梢酝ㄟ^立法或者司法解釋對極個別動機(jī)不純、一定時(shí)間內(nèi)大量濫用申請權(quán)和訴權(quán)的，參照國外相關(guān)較為成熟的“黑名單”制度，在具備一定條件、一定期限內(nèi)不再受理其申請和起訴。現(xiàn)階段，則可以通過發(fā)布典型案例的方式，對存在惡意訴訟、無理纏訴行為的非正常申請人，由行政機(jī)關(guān)或者人民法院采取適當(dāng)措施規(guī)制。今年年初，江蘇省南通市港閘區(qū)法院對某當(dāng)事人濫用申請權(quán)、濫用訴權(quán)的案件，依法裁定駁回起訴，較好實(shí)現(xiàn)了法律效果與社會效果的統(tǒng)一。[9]這一裁判為其他法院依法對極少數(shù)當(dāng)事人的非正常申請進(jìn)行規(guī)制，提供了一個有益的樣本。當(dāng)然，對非正常申請的認(rèn)定以及惡意訴訟、濫用訴權(quán)的認(rèn)定必須十分慎重，不能擴(kuò)大化。必須認(rèn)識到，所謂濫訴問題畢竟屬于主旋律中的一絲不諧和音。[10]人民法院在對當(dāng)事人申請和起訴進(jìn)行合理限制時(shí)，必須堅(jiān)持證據(jù)確鑿充分，論證清晰嚴(yán)密，結(jié)論依法可信，裁判合情合理，以避免損害正常的申請權(quán)和訴權(quán)。

　【注釋】

　[1]張明杰：《開放的政府—政府信息公開法律制度研究》，中國政法大學(xué)出版社 2003 年版，第119 頁。

　[2]李廣宇：《政府信息公開司法解釋讀本》，法律出版社 2011 年版，第 89 頁。

　[3]周漢華主編：《外國政府信息公開制度比較》，中國法制出版社 2003 年版，第 253 頁。

　[4]托比·曼德爾：《信息自由：多國法律比較》（第二版修訂本），龔文庠譯，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社 2011 年版，第 146 頁。

　[5]張明杰：《開放的政府一一政府信息公開法律制度研究》，中國政法大學(xué)出版社 2003 年版，第 127 頁。

　[6]托比·曼德爾：《信息自由：多國法律比較》（第二版修訂本），龔文庠譯，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社 2011 年版，第 126 頁、第 150 頁。

　[7]后向東：《美國聯(lián)邦信息公開制度研究》，中國法制出版社 2014 年版，第 85 頁。

　[8]后向東：《美國聯(lián)邦信息公開制度研究》，中國法制出版社 2014 年版，第 78 頁。

　[9]高鴻：“政府信息知情權(quán)的濫用及其規(guī)則”，載《人民司法·案例》2015 年第 10 期。

　[10]李廣宇：《政府信息公開司法解釋讀本》，法律出版社 2011 年版，第 93 頁。

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