中國(guó)當(dāng)下人大代表候選人提名制度的完善思考_自由提名權(quán)

　論文導(dǎo)讀:：完善人大代表候選人提名制度。保障選民的自由提名權(quán)原則。保證提名的公開公平公正原則。論文關(guān)鍵詞：人大代表候選人提名制度，自由提名權(quán)，公開公平公正原則

　人民代表大會(huì)制度(以下簡(jiǎn)稱“人大制度”)是我國(guó)的根本政治制度，選舉制度是人大制度的基石和重要組成部分。完善選舉制度是完善人大制度的應(yīng)有摘要眾多因素和條件，但就選舉過程而言，基本條件應(yīng)當(dāng)是候選人產(chǎn)生過程的民主化、科學(xué)化與規(guī)范化。因此，科學(xué)公正地設(shè)計(jì)人大代表候選人提名制度是保證選舉公正并真正將有能力履行代表職務(wù)的公民選舉到代表機(jī)關(guān)的前提和基礎(chǔ)。

　在立法實(shí)踐中，我國(guó)也歷來重視選舉法的制定和修改，以使其與社會(huì)主義民主政治的發(fā)展和我國(guó)人大制度建設(shè)的需要相適應(yīng)。自新中國(guó)成立以來，我國(guó)先后制定了兩部選舉法，即 1953 年選舉法和 1979 年選舉法，并對(duì) 1979 年選舉法進(jìn)行了五次修改和完善①，而每一次修改完善都彰顯了我國(guó)民主政治進(jìn)程的腳步。“我們?cè)谑裁磿r(shí)候發(fā)現(xiàn)‘統(tǒng)治的人民’，發(fā)現(xiàn)進(jìn)行統(tǒng)治或擔(dān)當(dāng)著統(tǒng)治角色的‘民’呢？答案是：在選舉的時(shí)候。這并非貶損之辭，因?yàn)槊裰鬟^程正是集中體現(xiàn)在選舉和選舉行為之中。”[2](P89)因此，完善選舉制度，完善人大代表候選人提名制度，是推進(jìn)我國(guó)民主政治發(fā)展的應(yīng)有之舉。

　一、人大代表候選人提名制度的概念 近現(xiàn)代意義的選舉制度是關(guān)于選舉代表機(jī)關(guān)代表和某些公職人員的

　各項(xiàng)制度的總和。選舉權(quán)的確定、選舉的基本原則、選舉的組織和程序以及選民與當(dāng)選人的關(guān)系構(gòu)成一國(guó)選舉制度的基本內(nèi)容。[3]我國(guó)人大代表候選人的提名即是選舉程序②中之一環(huán)節(jié)，盡管代表候選人提名制度只是眾多選舉具體制度中的一個(gè)小方面自由提名權(quán)，但我國(guó)歷次選舉法修改對(duì)其的重視和選舉實(shí)踐中廣泛存在的代表候選人提名的問題，昭示了人大代表候選人提名制度的探尋改進(jìn)對(duì)構(gòu)建完善我國(guó)選舉制度和人大制度的重大意義。

　要明確人大代表候選人提名制度的概念，首先要對(duì)“候選人”予以界定�，F(xiàn)代漢語(yǔ)詞典對(duì)其的定義為“在選舉前預(yù)先提名作為選舉對(duì)象的人”，[4](P529)即進(jìn)行選舉時(shí)提供為投票人(直接選舉中的選民和間接選舉中的代表)的選擇目標(biāo)或表決對(duì)象。因此，并非所有選民都有資格成為候選人，候選人作為選民之中的一個(gè)獨(dú)特部分，其產(chǎn)生有嚴(yán)格限制。一旦獲得候選人提名，候選人就將按照有關(guān)法律和選舉規(guī)則的規(guī)定，投入選舉過程實(shí)現(xiàn)選舉的意義論文范文。代表候選人的提名，從字面和通常意義上理解其實(shí)就是選民推薦自己滿意的人進(jìn)入權(quán)力機(jī)關(guān)參加國(guó)家管理的過程，因此是民主選舉的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。“在不同的發(fā)展階段、不同的國(guó)家、甚至不同的選區(qū)，都會(huì)有不同的候選人提名制度。”[5]在我國(guó)的選舉制度中，候選人提名有兩種情況：一種是代表候選人(含直接選舉或間接選舉)的提名，屬于選舉法范疇；另一種是國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人候選人提名，屬于組織法規(guī)范。本文只涉及人大代表候選人提名。另外根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行選舉法相關(guān)規(guī)定，筆者擬將我國(guó)人大代表候選人提名制度的基本內(nèi)容概括為代表組成結(jié)構(gòu)的規(guī)定、候選人提名權(quán)、

　候選人提名方式、候選人提名名額、正式代表候選人的確定和代表候選人介紹制度六個(gè)方面(具體地將在下文展開論述)。綜上分析，由此對(duì)“人大代表候選人提名制度”做界定為：指具有候選人提名權(quán)的提名者，遵循有關(guān)候選人提名方式、提名名額和其他法律規(guī)定的要求，提名、推薦、醞釀、選擇并確定候選人的一系列程序的制度。

　二、我國(guó)人大代表候選人提名制度的文本規(guī)范變遷及其現(xiàn)狀 如前文所述，筆者將提名制度的基本內(nèi)容概括為六個(gè)方面，下面將具體以各項(xiàng)內(nèi)容為線索論述其在我國(guó)現(xiàn)行法律文本上的規(guī)定，并適當(dāng)溯及制度規(guī)范的歷史變遷，因?yàn)槲磥聿贿^是過去的今天，只有以歷史性的視角深入各項(xiàng)內(nèi)容自身的變遷過程，才能深刻地體認(rèn)現(xiàn)在并把握未來，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行簡(jiǎn)要評(píng)析。

　(一)代表組成結(jié)構(gòu)的規(guī)定 “代表組成結(jié)構(gòu)”是我國(guó)人大選舉制度的創(chuàng)舉，也一直是影響我國(guó)人大代表選舉的一個(gè)重要因素。代表構(gòu)成規(guī)定主要包括從總體上對(duì)某一級(jí)人民代表大會(huì)代表在政治面貌、性別、年齡、民族、文化程度、職業(yè)、社會(huì)身份等方面進(jìn)行比例確定、名額分配、選區(qū)落實(shí)等一系列結(jié)構(gòu)性制度安排。從微觀上來看，某一個(gè)特定的選舉單位在獲得代表名額分配以后，要根據(jù)宏觀上的代表構(gòu)成需要，結(jié)合本選舉單位的實(shí)際，進(jìn)一步對(duì)候選人和當(dāng)選者的資格進(jìn)行更為細(xì)致的限制，形成一種特定的選舉偏好和選舉定勢(shì)。[6]在具體選舉實(shí)踐中通常表現(xiàn)為通過選舉實(shí)施細(xì)則或相關(guān)文件的形式提出來，由此大多在選舉前就定下了比例分配情況，以保證這種人大代表構(gòu)成的實(shí)現(xiàn)。

　2010 年新修改后的選舉法根據(jù)一些常委委員和地方提出的意見，增加規(guī)定了全國(guó)人大和地方各級(jí)人大代表“應(yīng)當(dāng)具有廣泛的代表性自由提名權(quán)，應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)數(shù)量的基層代表，特別是工人、農(nóng)民和知識(shí)分子代表”。

　(二)候選人提名權(quán) 提名權(quán)是指提出候選人的權(quán)利，即哪些組織和公民依照法律規(guī)定擁有提出候選人的權(quán)利。[7]1979 年選舉法規(guī)定：“中國(guó)共產(chǎn)黨、各民主黨派、各人民團(tuán)體，可以聯(lián)合或者單獨(dú)推薦代表候選人。任何選民或者代表，有三人以上附議，也可以推薦代表候選人。”從 1986 年修改后的選舉法至 2010 年新修改通過的選舉法都規(guī)定：“各政黨、各人民團(tuán)體，可以聯(lián)合或者單獨(dú)推薦代表候選人。選民或者代表，十人以上聯(lián)名，也可以推薦代表候選人。”且從立法原意上看，其給予政黨、人民團(tuán)體和選民或代表的人大代表候選人的提名權(quán)應(yīng)當(dāng)是同等的，沒有主次之分。

　(三)候選人提名方式 自 1986 年修改后的選舉法至今，我國(guó)人大代表候選人的提名方式始終不變，即有兩個(gè)渠道：一是選民或代表 10 人以上聯(lián)名，可以提出人大代表候選人，統(tǒng)稱“十人聯(lián)名”；二是各政黨、各人民團(tuán)體聯(lián)合或者單獨(dú)推薦代表候選人，統(tǒng)稱“組織提名”。

　(四)候選人提名名額 對(duì)候選人提名數(shù)額作出法律要求，既要縮小候選人范圍，便于代表選擇，又要保障代表的選舉權(quán)利，增強(qiáng)選舉過程的競(jìng)爭(zhēng)性。[8]我國(guó)現(xiàn)行

　選舉法對(duì)候選人提名數(shù)額的要求分為兩個(gè)方面：一是候選人提名數(shù)額限制，選舉法第 29 條第三款規(guī)定，“各政黨、各人民團(tuán)體聯(lián)合或者單獨(dú)推薦的代表候選人的人數(shù)，每一選民或者代表參加聯(lián)名推薦的代表候選人的人數(shù)，均不得超過本選區(qū)或者選舉單位應(yīng)選代表的名額。”因此，任何一個(gè)提名主體提名的人數(shù)均不得超過應(yīng)選代表的名額，即所謂的“等額提名”；二是參選數(shù)額限制，選舉法第 30 條第一款規(guī)定，“全國(guó)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表實(shí)行差額選舉，代表候選人的人數(shù)應(yīng)多于應(yīng)選代表的名額。”即體現(xiàn)“差額選舉”的原則。

　(五)正式代表候選人的確定 1979 年選舉法規(guī)定，正式代表候選人由選民小組或者全體代表反復(fù)討論、民主協(xié)商，必要時(shí)進(jìn)行預(yù)選決定。1986 年修改后的選舉法規(guī)定正式代表候選人通過醞釀、討論、協(xié)商確定。1995 年修改后的選舉法恢復(fù)了間接選舉的預(yù)選程序，確定在選舉上級(jí)人大代表時(shí)可以進(jìn)行預(yù)選，但必須在實(shí)行差額選舉的條件下進(jìn)行，不允許通過預(yù)選搞等額選舉。2004 年修改后的選舉法規(guī)定，直接選舉中如果所提候選人的人數(shù)超過法定的差額比例自由提名權(quán)，由選民小組討論、協(xié)商確定正式代表候選人名單，對(duì)正式代表候選人不能形成較為一致意見的，進(jìn)行預(yù)選，根據(jù)預(yù)選時(shí)得票多少的順序，確定正式代表候選人名單。

　2010 年新修改后的選舉法對(duì)確定正式代表候選人的制度規(guī)定沒有變化，只是增加了在選舉委員會(huì)匯總后，“將代表候選人名單及代表候選人的基本情況”在選舉日的十五日以前公布的內(nèi)容。

　(六)代表候選人介紹制度

　對(duì)候選人的了解認(rèn)識(shí)是選民作出投票選擇的基礎(chǔ)。1979 年選舉法規(guī)定，“各黨派、團(tuán)體和選民，都可以用各種形式宣傳代表候選人。”1982年修改后的選舉法規(guī)定，“選舉委員會(huì)應(yīng)當(dāng)向選民介紹代表候選人的情況論文范文。推薦代表候選人的黨派、團(tuán)體或者選民可以在選民小組會(huì)議上介紹所推薦的代表候選人的情況。”1986 年修改后的選舉法規(guī)定，“選舉委員會(huì)或者人民代表大會(huì)主席團(tuán)應(yīng)當(dāng)向選民或者代表介紹代表候選人的情況。推薦代表候選人的政黨、人民團(tuán)體和選民、代表可以在選民小組或者代表小組會(huì)議上介紹所推薦的代表候選人的情況。”2004 年修改后的選舉法增加規(guī)定“選舉委員會(huì)可以組織代表候選人與選民見面，回答選民的問題。” 2010 年新修改后的選舉法進(jìn)一步完善了代表候選人與選民見面的規(guī)定③，將“可以”改為了“應(yīng)當(dāng)”，相關(guān)表述改為“選舉委員會(huì)根據(jù)選民的要求，應(yīng)當(dāng)組織代表候選人與選民見面，由代表候選人介紹本人的情況，回答選民的問題。”同時(shí)，根據(jù)地方選舉實(shí)踐中出現(xiàn)的新情況新問題，又增加規(guī)定“接受推薦的代表候選人應(yīng)當(dāng)向選舉委員會(huì)或者大會(huì)主席團(tuán)如實(shí)提供個(gè)人身份、簡(jiǎn)歷等基本情況。提供的基本情況不實(shí)的，選舉委員會(huì)或者大會(huì)主席團(tuán)應(yīng)當(dāng)向選民或者代表通報(bào)。” 三、當(dāng)下提名制度實(shí)踐中存在的缺陷分析 (一)預(yù)設(shè)代表組成結(jié)構(gòu)問題 如前文所述，“代表組成結(jié)構(gòu)”的設(shè)立是我國(guó)人大選舉制度的一大舉措。在過去相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里，它對(duì)于保障人民主權(quán)，特別是廣大工農(nóng)群眾在人大中的主導(dǎo)地位，起了非常重要的作用。即使是今天，盡可能地

　保證少數(shù)民族、婦女等在代表選舉中占有一定比例，仍然有現(xiàn)實(shí)意義，如 2010 年新修改后的選舉法增加的基層代表比例的條款。然而，事物總是不斷發(fā)展的，理論與制度設(shè)計(jì)必須與時(shí)俱進(jìn)。正如李錦峰學(xué)者指出的那樣，增加的基層代表比例的條款“其實(shí)是在無法保障選舉自由權(quán)的情況下，附加的強(qiáng)制自由，而不是自由選擇的自由。”[9]在變換了的環(huán)境與條件下，堅(jiān)持過去做法把“代表組成結(jié)構(gòu)”作為選舉前分配名額比例和選舉中提出確定候選人名單的依據(jù)，認(rèn)為它充分體現(xiàn)了民主選舉的優(yōu)越性，可能正在變成我國(guó)完善人大選舉制度的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。“事實(shí)上自由提名權(quán)，除非在投票選舉中完全得到預(yù)想的結(jié)果，‘代表組成結(jié)構(gòu)’的設(shè)計(jì)越是精確，越會(huì)出現(xiàn)偏差。而要達(dá)到預(yù)想結(jié)果，保證所設(shè)計(jì)的代表結(jié)構(gòu)比例，必然犧牲民主選舉的真實(shí)性。這樣沉重的代價(jià)實(shí)在是得不償失。”[10]有學(xué)者指出，事先確定人大代表構(gòu)成的結(jié)果是：一方面使得選舉成為變相指定，選民或代表沒有選擇余地，選民或代表對(duì)選舉失去興趣，選舉徒具形式意義，民主功能嚴(yán)重萎縮。另一方面選出的代表相當(dāng)部分政治素質(zhì)、文化素質(zhì)和參政議政能力同代表本身要求所擔(dān)負(fù)的職責(zé)不相適應(yīng)，人大決策難免流于形式，決策功能大打折扣。[11]另有學(xué)者論證，單就事先確定人大代表構(gòu)成這一做法來看，實(shí)屬缺乏合理性。這種分配比例的做法遵循的一個(gè)思維前提是：本階層的人士能最有效的代表本階層的利益。果真如此嗎？答案應(yīng)當(dāng)是否定的。其實(shí)，并不是出身某一階層的公民，就一定能更好的代表該階層的利益。④如代表農(nóng)民利益的政黨，其推舉的候選人本身，并非一定就是農(nóng)民。

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