從安全管理到風(fēng)險(xiǎn)治理 （黨課講稿）

　前

　言

　今天和大家一起討論一個(gè)，在中國城市化的建設(shè)的過程中，如何實(shí)現(xiàn)安全發(fā)展？我今天報(bào)告的題目是從安全管理到風(fēng)險(xiǎn)治理，這是我們國家城市安全發(fā)展中的一個(gè)重大的戰(zhàn)略性的轉(zhuǎn)變。我們知道從十八大以來，總書記在談到國家的工作和城市的發(fā)展的時(shí)候，常常使用治理的理念，我們說管理和治理是有很大區(qū)別的。一般而言管理是指對現(xiàn)狀的控制，一般不要求發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，而治理這完全不同，治理強(qiáng)調(diào)的是一種揚(yáng)棄，需要改變、需要前進(jìn)、需要發(fā)展。所以我們說城市的從安全管理到風(fēng)險(xiǎn)治理，是一個(gè)治理思想上的重大轉(zhuǎn)變。圍繞這樣一個(gè)題目，我想從以下三個(gè)方面和大家做一介紹。

　第 一 個(gè)，我們要充分認(rèn)識(shí)到城市的安全和城市的發(fā)展是兩件大事，為什么我們要強(qiáng)調(diào)城市的發(fā)展和安全是兩件大事，我們大家都知道，在四中全會(huì)上，總書記講了一句非常精辟的話，他說我們要抓好發(fā)展和安全兩件大事，實(shí)際上在城市的發(fā)展過程中，同時(shí)也是要貫徹思想，抓好發(fā)展與安全兩件大事。而且總書記在多次的講話里都提到，要把安全和發(fā)展納入我們國家社會(huì)主義建設(shè)國家治理體系和治理規(guī)劃的總體的目標(biāo)之中。所以從發(fā)展階段

　上來看，我們現(xiàn)在提出的關(guān)于城市的安全發(fā)展，尤其是關(guān)于安全生產(chǎn)工作和應(yīng)急管理的理念，就是按照抓好兩件大事這樣的思路來展開的。我們?yōu)槭裁匆獜?qiáng)調(diào)在當(dāng)前形勢下要抓好發(fā)展和安全兩件大事，因?yàn)榇罅康氖聦?shí)告訴我們，如果我們在發(fā)展過程中只強(qiáng)調(diào)發(fā)展，忽略了安全，我們的發(fā)展是不全面的，而且中途會(huì)遇到挫折和困難。

　所以我們都要特別強(qiáng)調(diào)安全是我們城市發(fā)展哪個(gè)整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一個(gè)重要的標(biāo)志。我們說發(fā)展是硬道理，但是我們僅僅強(qiáng)調(diào)發(fā)展，忽略了安全，硬道理就是不全面的，我們通過很多經(jīng)驗(yàn)和事故教訓(xùn)證明，如果我們一味僅僅強(qiáng)調(diào)發(fā)展而忽略了安全，我們就會(huì)遇到挫折，就會(huì)有經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。我們看到屏幕上第一幅照片是發(fā)生在 200015 年 8 月 12 號(hào)天津?yàn)I海新區(qū)發(fā)生的 812 大大爆炸的照片，另一幅照片，是在 2019 年在江蘇鹽城響水是一個(gè)危險(xiǎn)化學(xué)品工廠發(fā)生大爆炸的照片，我們大家依稀可能還記得，最近幾年在發(fā)生一些重大事故的地點(diǎn)和 10 年前 20 年前有很大區(qū)別。

　我們覺得在文化大革命結(jié)束一直到十八大以前，中國的安全生產(chǎn)事故主要發(fā)生在煤礦和一些危險(xiǎn)化學(xué)品企業(yè)，可是到了近10年以來，我們有注意到一些重大和特別重大的生產(chǎn)安全事故，卻往往發(fā)生在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。比如說在上海、北京、天津、青島、深圳這樣的一線城市，而且是屬于事故網(wǎng)友發(fā)生在這些地區(qū)或城市的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)里面。我們想想 812、1213，包括 321，這

　些事故不都是發(fā)生在經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)里面嗎？我們說一線城市它的管理水平應(yīng)該是全國最好的，而且經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)核心技術(shù)區(qū)域，它代表了先進(jìn)的生產(chǎn)力。

　可是為什么這些年這些城市這些地方重大和特別重大事故卻頻繁發(fā)生？我們應(yīng)該反省的是在高速經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，如果忽略了安全，會(huì)帶來什么樣的后果？所以我們說一個(gè)地區(qū)一個(gè)城市它的發(fā)展水平如何，我們不僅僅要看它的 GDP，也就是說不僅僅看它的經(jīng)濟(jì)總量，還要看它的社會(huì)文明進(jìn)步程度。其中社會(huì)文明的進(jìn)步程度的一個(gè)重要標(biāo)志，就是你的安全水平和你應(yīng)急管理的能力。總書記在十九大報(bào)告中曾經(jīng)指出，我們的發(fā)展要給人民幸福感、獲得感和安全感。

　如果我們只強(qiáng)調(diào)發(fā)展，只強(qiáng)調(diào)城市規(guī)模的擴(kuò)張和一些基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，而又忽略了安全，就背離了這樣的一個(gè)方針。所以我們要實(shí)刻強(qiáng)調(diào)，安全關(guān)系到廣大人民群眾生命財(cái)產(chǎn)的大事，我們看到這幅是發(fā)生在 2013 年，青島的 1122 輸油管線泄漏后導(dǎo)致的特大爆炸事故。另一張照片，他是反映在 2015 年在深圳光明新區(qū)渣土受納場堆積體滑坡造成的一個(gè)重大的傷亡事故的照片。我們知道無論是青島還是深圳，都是我們國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革開放的排頭兵。尤其是深圳市，他從一個(gè)幾百人的小漁村，發(fā)展為一個(gè)世界級(jí)的城市。我們看到的城這個(gè)城市是它雄偉的建筑，是他高速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的素質(zhì)�？墒沁@些年他卻連續(xù)的發(fā)生了一些重大和特別重大的事故。所以我們說按照總書記強(qiáng)調(diào)的思想，要抓好

　發(fā)展和安全兩件大事，是任何一件事情都不能荒廢都不能偏頗的。它提醒我們在城市的高速發(fā)展過程中，要特別注意它的安全問題，因?yàn)榘踩�關(guān)系到廣大人民群眾的根本利益，關(guān)系到一個(gè)城市的長遠(yuǎn)發(fā)展，關(guān)系到我們政府的公信力。

　第二節(jié)安全生產(chǎn)與應(yīng)急管理的前沿科學(xué)問題

　我們剛才講到在中國的城市化的發(fā)展過程中出現(xiàn)了一些問題，這些問題的本質(zhì)原因，主要是由于我們對發(fā)展過程中的安全重視不足。另一方面我們對于如何做好安全工作，在理念上、思想上、方法上還存在很大差距。我們知道這些年尤其是十八大以來，以同志為核心的黨中央，對安全生產(chǎn)工作和應(yīng)急管理工作，尤其是對城市的發(fā)展，安全發(fā)展都作出了一系列重要指示。尤其是在 2019 年，總書記對于安全發(fā)展和風(fēng)險(xiǎn)治理發(fā)表了多次重要講話，比如說 2019 年 1 月 21 號(hào)的關(guān)于堅(jiān)持底線思維，提高憂患意識(shí)，防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的重要講話。其后在四中全會(huì)上，總書記對公共安全乃至應(yīng)急管理又作出重要講話。在 2019 年中共中央第 19 次政治局的集體學(xué)習(xí)上，總書記對于如何加強(qiáng)我國應(yīng)急管理體系的建設(shè)，再次發(fā)表重要講話。我們注意到在這些講話里，總書記提到了一些關(guān)于安全和應(yīng)急管理的一些新思想、新理念和新方法，這些新的思想，對于提高我們對城市安全發(fā)展的認(rèn)識(shí)，對于我們防范化解重大安全風(fēng)險(xiǎn)具有很重要的指導(dǎo)意義。我們整理了一下最近幾年總書記在講話或是在中央文件中提到的一些新思想、新理念，了解這些思想，對我們推進(jìn)我們的城市安全發(fā)

　展，我覺得有很重要的參考意義。

　就像總書記在 1 月 21 號(hào)講話里講到的，既要警惕黑天鵝事件，他要講到說又要防范灰犀牛事件。無論是黑天鵝事件還是灰犀牛事件，對我們來說都有重要的警戒意義�？倳�記在這些年的講話里曾經(jīng)反復(fù)提到的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)這樣的理念，我們知道關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的理念，是最近一些年我們對安全和風(fēng)險(xiǎn)一個(gè)非常重要的認(rèn)識(shí)。比如說德國的烏爾里希，他曾經(jīng)判斷，他說隨著我們?nèi)�球化的不斷的推進(jìn)，隨著我們現(xiàn)代化水平的提高，我們遇到的風(fēng)險(xiǎn)越來越復(fù)雜，越來越難以預(yù)料，越來越難以應(yīng)對。所以他說把現(xiàn)代的社會(huì)叫風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。

　系統(tǒng)安全我們講了很多年，但是我們對系統(tǒng)安全它的實(shí)際執(zhí)行力和可操作性是有很大的疑惑的。這主要是因?yàn)槲覀儗ο到y(tǒng)安全的認(rèn)識(shí)還不夠深入。另一個(gè)我們還沒有找到如何推行系統(tǒng)安全具體的方法。近 10 年來在系統(tǒng)安全方面取得了很大的進(jìn)展。系統(tǒng)安全的概念的框架基本形成，而且提出了一些行之有效的方法。在這里面有兩位科學(xué)家的貢獻(xiàn)是非常突出的，一位是位美國工程院的院士，他叫南希萊文勝，他這些年基于系統(tǒng)論和系統(tǒng)工程的思想，對于基于系統(tǒng)思維如何做好安全工作，發(fā)表了很多著作和論文。其中他的觀點(diǎn)核心表現(xiàn)在他認(rèn)為安全是系統(tǒng)屬性，一個(gè)城市一個(gè)地方，無論是安全或者危險(xiǎn)，都是系統(tǒng)的涌現(xiàn)性。他認(rèn)為重大事故災(zāi)難頻繁發(fā)生，它暴露的問題恰恰是系統(tǒng)脆弱性，他把這稱作是結(jié)構(gòu)性缺陷，我們習(xí)慣的把它叫做結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)。在系統(tǒng)

　安全里面，另一個(gè)比較著名的科學(xué)家是艾里克森先生，他曾經(jīng)是波音公司的安全總監(jiān)，他的主要貢獻(xiàn)在于用系統(tǒng)論和系統(tǒng)工程的思想，解決一個(gè)復(fù)雜開放巨系統(tǒng)和一些大的工程項(xiàng)目的工作中，如何搞好風(fēng)險(xiǎn)治理，這些思想反映了近 10 多年以來，我們在安全和應(yīng)急管理領(lǐng)域重大的理論和思想上的所取得的成績。

　我們說近 10 多年來，在安全和應(yīng)急管理領(lǐng)域，尤其是在城市的安全發(fā)展這個(gè)方向上，一個(gè)非常重要的進(jìn)展，就是要采用風(fēng)險(xiǎn)治理的思想。我們過去講到城市的安全工作，我們曾講安全管理，可是現(xiàn)代對于城市安全的思想強(qiáng)調(diào)的是風(fēng)險(xiǎn)治理。我們知道風(fēng)險(xiǎn)治理才從根本上解決這個(gè)城市發(fā)生事故災(zāi)難的危險(xiǎn)源，危險(xiǎn)，對風(fēng)險(xiǎn)實(shí)行有效的風(fēng)險(xiǎn)管控。在風(fēng)險(xiǎn)治理的理論中有一個(gè)重要的概念，就叫灰犀牛斯理論或者叫灰犀牛事件�；蚁�牛事件它強(qiáng)調(diào)三個(gè)最基本的要素，第 1 個(gè)灰犀牛事件往往是大概率的，它是完全可以被預(yù)測的。而且如果我們事先采取有效的措施，灰犀牛事件所導(dǎo)致的事故災(zāi)難是可以預(yù)防的。所以說這三個(gè)基本概念就是大概率可預(yù)測、可以預(yù)防，但是如遇防不利，可導(dǎo)致重大事故災(zāi)難的事件。我們這些年無論是在礦山，是在危險(xiǎn)化與生產(chǎn)，在交通很多領(lǐng)域發(fā)生了一些事故，我們對這些事故進(jìn)行認(rèn)真的分析的時(shí)候，我們就發(fā)現(xiàn)它是具有規(guī)律性的。有人在講到事故災(zāi)難的時(shí)候，常常說這些事故具有偶然性，難道還有什么規(guī)律可言嗎？羽。基本的科學(xué)觀告訴我們，如果一個(gè)同類事件它是反復(fù)出現(xiàn)的，這本身就是一種規(guī)律。基本的科學(xué)觀還告訴我們，如果一個(gè)問題的

　存在，他不是個(gè)別的，也不是局部的，而是全局性的，是普遍存在的，我們就認(rèn)為是在系統(tǒng)上出了問題，我們把它也叫作系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。那么中國城市安全發(fā)展工作的問題，表現(xiàn)在在系統(tǒng)上、結(jié)構(gòu)上出現(xiàn)了一些問題。這些年發(fā)生的一些重大的生產(chǎn)安全事故和事故災(zāi)難，幾乎都是灰犀牛事件。天津 812，江蘇鹽城響水的 321，其實(shí)都是灰犀牛事件�；蚁�牛事件這個(gè)理論是一個(gè)美國的科學(xué)家，他叫馬歇爾沃克，他在一本書里面提出了思想。這本書是灰犀�；�于不確定性的危機(jī)應(yīng)對�；蚁�牛這個(gè)概念它有一個(gè)故事，有一次一個(gè)考察團(tuán)到非洲去考察，當(dāng)時(shí)他們來到非洲的野生動(dòng)物園，當(dāng)游覽車剛剛開進(jìn)動(dòng)員的時(shí)候，大家突然發(fā)現(xiàn)在距離游覽車大約有兩三千米遠(yuǎn)的地方，看見了一群灰犀牛在非洲大草原上悠閑的散步，大家馬上把車停下來，走出游覽車，駐足觀看，大家感到很興奮，為什么呢？我們知道灰犀牛是個(gè)頻臨滅絕的動(dòng)物，平時(shí)很難見到。實(shí)際上在中國中國大陸的。南方曾經(jīng)也生存著大量的灰犀牛，后來人類的普殺使它滅絕了。非洲大草原上的犀牛是碩果僅存的了，所以大家紛紛的拿出相機(jī)、手機(jī)拍照留念，這個(gè)時(shí)候他們突然發(fā)現(xiàn)有一只灰犀牛脫離了群體，像游覽車的方向狂奔而來，這個(gè)時(shí)候大家就更加興奮了，因?yàn)橄�牛越跑越近，看得更加清楚，有人甚至以�?huì)灰犀牛為背景，拍照留念�？墒沁@只灰犀牛越跑越近，當(dāng)它們距離游覽車只有百八十米的時(shí)候，有人感到了一絲不安，可是他看個(gè)前后左右沒人，有反應(yīng)，也就和大家一樣，再注意的觀察，這是灰犀牛的動(dòng)態(tài)。

　灰犀牛越跑越近。當(dāng)它們距離這參觀團(tuán)的人只有幾十米遠(yuǎn)的時(shí)候，參觀團(tuán)的所有的人開始驚慌失措。我們知道一頭灰犀牛他的體重大約有兩噸左右，它全數(shù)奔跑的速度可以達(dá)到每小時(shí) 70公里，而且前邊還有個(gè)尖銳的牛角，如果被他撞上了，結(jié)果是非常可怕的。大家看到狂奔而來的灰犀牛金黃時(shí)徹四散奔逃，可是已經(jīng)來不及了，終于有人被犀牛撞上了。馬歇爾沃克根據(jù)這樣一個(gè)情景，把那些大概率可預(yù)測，但是預(yù)防不力所造成的事故災(zāi)難或者叫突發(fā)事件，它叫灰犀牛事件。

　實(shí)際上具有這樣特征的風(fēng)險(xiǎn)并導(dǎo)致的重大突發(fā)事件是可以預(yù)測，是可以預(yù)防的。首先對這樣的事件，我們要對它的危機(jī)有所認(rèn)識(shí)，要看到它可能產(chǎn)生傷害的本質(zhì)。而且對它進(jìn)行有效的監(jiān)測，尤其是提倡預(yù)防為主的這樣的思想，事先做好預(yù)防工作，才能避免事件的發(fā)生，才能避免傷亡的后果�；蚁�牛事件的這個(gè)思想，對我們安全生產(chǎn)和應(yīng)急管理工作，具有非常重要的啟示意義。我剛才講，我們現(xiàn)在很多的生產(chǎn)安全事故，從本質(zhì)上來說幾乎都是灰犀牛事件。

　實(shí)際上在我們防災(zāi)減災(zāi)這些領(lǐng)域，包括在城市的安全發(fā)展中，遇到體世界，其實(shí)都是灰犀牛事件。我們總結(jié)起來，主要的原因是我們對灰犀牛事件發(fā)生之前的危害沒有辨識(shí)，危險(xiǎn)沒有評(píng)估，對可能產(chǎn)生事故災(zāi)難的風(fēng)險(xiǎn)并沒有采取有效的控風(fēng)風(fēng)險(xiǎn)管控，所以才難以避免的造成了事故的發(fā)生。

　總書記在 1 月 21 號(hào)講話里，曾經(jīng)講到過既要警惕黑天鵝事

　件，黑天鵝事件的理論，是一個(gè)美國科學(xué)家，他叫尼古拉斯塔勒布，他在一本書里面論述到的這本書名字就叫布拉克斯萬就是黑天鵝。黑天鵝事件描述的是一些小概率無法預(yù)測，但可能造成顛覆性損害的事件。對于黑天鵝事件，由于它具有巨大的突然性和破壞性，對于這樣的黑天鵝事件，最重要的是要做好準(zhǔn)備。我們剛才講到黑天鵝事件是無法預(yù)測的，所以你很難防止它發(fā)生。但是我們非常有必要針對各類黑天鵝事件可能造成的損害，要事先采取有效的準(zhǔn)備措施，防止災(zāi)害的擴(kuò)大，來保護(hù)人民群眾的安全和健康。實(shí)際上黑天鵝事件總體上主要是發(fā)生在三個(gè)領(lǐng)域。第一它是發(fā)生在社會(huì)變革領(lǐng)域，我們知道黑天鵝事件得出現(xiàn)會(huì)對社會(huì)乃至體制上發(fā)生重大的沖擊。我們回想起來，蘇聯(lián)解體和東歐的巨變，實(shí)際上那是個(gè)典型的黑天鵝事件。另一方面，大家記得在若干年前，在地中海沿岸發(fā)生的茉莉花事件，導(dǎo)致幾個(gè)號(hào)稱強(qiáng)大的政權(quán)在幾天的時(shí)間哄然倒臺(tái)，實(shí)際上那也是黑天鵝事件。黑天鵝事件，另一方面是表現(xiàn)在自然災(zāi)害。我們知道大地震大的颶風(fēng)，實(shí)際上都是某種意義上的黑天鵝事件，比如說日本 311 大地震，中國 512 四川大地震，還有我們在 2008 年的南方冰雪災(zāi)害，都可以把它看作是黑天鵝事件。因?yàn)橄竦卣疬@樣的巨災(zāi)，我們事先是很難做出預(yù)測的。對他最重要的措施是要在地震發(fā)生之前做好應(yīng)急準(zhǔn)備工作。黑天鵝事件有時(shí)也發(fā)生在技術(shù)領(lǐng)域，我們叫技術(shù)災(zāi)難。比如說這 2010 年，在北美、墨西哥灣、bp 公司的一個(gè)深水鉆井平臺(tái)，它叫深水地平線，突然發(fā)生火災(zāi)爆炸，把一個(gè)號(hào)稱

　最現(xiàn)代化的鉆井平臺(tái)炸成三截沉入幾百米的水海底，而且造成這世界上最嚴(yán)重的一次原油泄漏的環(huán)境污染這樣的事件，也可以把它稱其為黑天鵝事件。針對黑天鵝事件，我們必須強(qiáng)調(diào)，我們對這樣的事件我們不要妄作預(yù)測，因?yàn)檫@樣的事件你是很難預(yù)測的，但是我們針對無論是哪一種類型的黑天鵝事件要做好準(zhǔn)備，因?yàn)闊o論是什么樣類型的黑天鵝事件，它造成的損害后果無非是第一人員傷亡。第二，巨大的經(jīng)濟(jì)損失。第三，可能產(chǎn)生你無法預(yù)料的社會(huì)變革等等。那么對這樣一個(gè)災(zāi)難性的后果，我們事先要做好準(zhǔn)備，提高我們的準(zhǔn)備能力。當(dāng)黑天鵝事件發(fā)生的時(shí)候，我們就能做到有備無患。

　我們知道這些年在公共安全領(lǐng)域和應(yīng)急管理領(lǐng)域提出了韌性、脆弱性和反脆弱性這樣一系列的概念。這些概念對于深化我們對于危機(jī)應(yīng)對，尤其是強(qiáng)化應(yīng)急準(zhǔn)備，有很重要的啟發(fā)。在這些思想其中最初提出的思想就是關(guān)于社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的理論。我們知道隨著全球化經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，和我們在信息技術(shù)、工程技術(shù)一系列重大的進(jìn)步，推進(jìn)了我們整個(gè)的精神文明和物質(zhì)文明，但是它給我們的生活帶來了一些新的風(fēng)險(xiǎn)。這些風(fēng)險(xiǎn)我們過去是從來沒有遇到過的，而且這些風(fēng)險(xiǎn)所造成的災(zāi)難后果，實(shí)際上我們是很難控制的。所以從這個(gè)意義上說，我們進(jìn)入了一個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)。在這樣一個(gè)社會(huì)形態(tài)方面，如何來保持社會(huì)的穩(wěn)定？如何來保護(hù)人民群眾的生命安全和財(cái)產(chǎn)的安全？所以國際上這些年提出了一些新的概念。首先就是關(guān)于脆弱性的概念，很多科學(xué)家認(rèn)為時(shí)間

　告訴我們，我們發(fā)生的一些事故災(zāi)難，之所以造成了嚴(yán)重的損傷后果，其本質(zhì)上不是由于災(zāi)難所釋放的原墻有多大，而在于我們對這樣的一些災(zāi)難，我們事先沒有做好準(zhǔn)備，表現(xiàn)出系統(tǒng)的脆弱性，也叫結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)矣。所以從這個(gè)意義上說，系統(tǒng)脆弱性是導(dǎo)致事故災(zāi)難造成重大損失的最本質(zhì)原因。為了克服我們的脆弱性，最近幾年一些科學(xué)家提出了反脆弱性的概念，反脆弱的思想是基于系統(tǒng)安全的思想和關(guān)于不確定性中的波動(dòng)性的危機(jī)，如何應(yīng)對這樣的思想？關(guān)于反脆弱性，強(qiáng)調(diào)我們針對我們社會(huì)中存在的主要的缺陷和薄弱環(huán)節(jié)，事先采取有效的準(zhǔn)備措施，才能防止事故災(zāi)難的發(fā)生。即使事故災(zāi)難發(fā)生了，我們可以避免造成重大的傷亡后果。關(guān)于反脆弱性，有一個(gè)很明顯的例子，關(guān)于計(jì)劃免疫的有效的實(shí)施，我們知道造成麻子的這種疾病叫天花，天花病毒具有巨大的殺傷力，它造成的死亡率可以高達(dá) 70%左右。即使你僥幸的活了下來，天花造成的瘢痕在體內(nèi)造成了很多的遺留下的瘢痕，比如在臉上就表現(xiàn)為麻子的這種特征。現(xiàn)在為什么我們見不到這樣的人？為什么聽不到關(guān)于天花病的消息呢？因?yàn)檫@種病在幾十年前由于計(jì)劃免疫的推行，它被徹底的根絕了。

　天花病毒之所以具有這樣強(qiáng)大的殺傷力，主要是體內(nèi)沒有相應(yīng)的抗體，不具備這樣的抗體，我們可以稱作對天花、病毒人體表現(xiàn)出來的脆弱性。后來人類發(fā)現(xiàn)，只要在事先給人體內(nèi)注射進(jìn)減毒的天花病毒疫苗，刺激體內(nèi)產(chǎn)生大量的抗天花病毒的抗體。當(dāng)人類再次感染天花的時(shí)候，體內(nèi)會(huì)產(chǎn)生大量的抗體，在第一時(shí)

　間殺滅所有侵入人體的天花病毒，是人類免受了天花這樣疾病的栽，這是個(gè)典型的反脆弱性的例子。在我們的城市安全發(fā)展，在我們的安全生產(chǎn)和應(yīng)急管理過程中，我們要針對我們在發(fā)展和治理過程中表現(xiàn)出的脆弱性，包括我們的事故隱患，包括我們存在的問題，是先采取有效的預(yù)防措施和應(yīng)對措施，這樣我們就能防范和化解重大事故災(zāi)難的發(fā)生。

　即使我們發(fā)生了一些突發(fā)事件，由于我們事先有所準(zhǔn)備，我們也能有效的應(yīng)對。第 3 個(gè)很重要的概念就是韌性，韌性本身它是個(gè)物理學(xué)概念，有人把它翻作彈性，英文叫瑞森思。我們舉個(gè)例子，把一個(gè)彈簧放在桌子上，我們用手用力往下一壓，彈簧就設(shè)短了，就變形了。當(dāng)你手一抬起來，彈簧又迅速的彈回恢復(fù)原狀，這種性質(zhì)叫銳 silence。我們用最深類似來形容，在應(yīng)急管理乃至公共安全過程中，提高我們應(yīng)對各類災(zāi)害和事故的能力。當(dāng)災(zāi)害來臨的時(shí)候，由于我們事先做好了準(zhǔn)備，具有這樣的韌性，我們所以可以去發(fā)生一些結(jié)構(gòu)性的改變，形式上的變化，但是我們不至于造成重大的傷害。當(dāng)災(zāi)難過后，我們要能夠迅速的恢復(fù)，我們把這種特性叫韌性。韌性的概念。這些年在全世界廣泛的流行，并且變?yōu)橐恍﹪�家在公共安全和�?yīng)急管理領(lǐng)域里一些重要的政策。比如說無論是英國、美國日本都在強(qiáng)調(diào)要把自己的國家建立成一個(gè)韌性的國家，要求我們的城市要變成韌性城市，甚至提出要建立韌性的社區(qū)，韌性的家庭。其目標(biāo)就是當(dāng)事故災(zāi)難來臨的時(shí)候，無論是黑天鵝事件還是灰犀牛事件，都能夠有效的應(yīng)對，

　不至于造成大量的傷亡后果，而且在災(zāi)難過后，一個(gè)地區(qū)、一個(gè)城市又能迅速的恢復(fù)，所以我們說在城市的發(fā)展過程中，我們要努力把我們的城市縣城一個(gè)具有韌性的城市，這是城市防災(zāi)減災(zāi)一個(gè)非常重要的發(fā)展目標(biāo)。

　城市化過程中是否能實(shí)行安全發(fā)展，對于整個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重大的戰(zhàn)略性意義。所以黨中央國務(wù)院重視高度重視城市的安全發(fā)展問題。在中共中央的 32 號(hào)文件里面，和總書記的一系列重要講話里面多次強(qiáng)調(diào)，要在我國推進(jìn)城市安全發(fā)展的示范城市這樣的計(jì)劃，城市安全發(fā)展又能夠得到貫徹執(zhí)行，我覺得很重要的就是在思想上、方法上和理念上得到進(jìn)一步的提升。

　第三節(jié)安全是系統(tǒng)屬性，事故歸因于系統(tǒng)脆弱性

　為了進(jìn)一步的落實(shí)好城市安全發(fā)展這樣的思想，我有些建議提出來供大家參考。第 1 條建議我們在城市的發(fā)展過程中，要注意抓好發(fā)展和安全兩件大事。要特別提倡城市發(fā)展過程中，要堅(jiān)定不移的貫徹實(shí)行系統(tǒng)安全這樣的重要的思想。我們知道現(xiàn)代系統(tǒng)安全倡導(dǎo)的是安全是系統(tǒng)的屬性，在發(fā)展過程中出現(xiàn)的一些事故災(zāi)難，我們大也把它歸因于系統(tǒng)的脆弱性。所以一個(gè)城市在發(fā)展過程中，它是一種安全的狀態(tài)，還是一種風(fēng)險(xiǎn)的狀態(tài)，都是城市的系統(tǒng)的屬性。我們強(qiáng)調(diào)安全是系統(tǒng)屬性，不是個(gè)別的屬性。要強(qiáng)調(diào)在城市的發(fā)展的過程中，我們不僅僅要注意建設(shè)規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基本工程設(shè)施等等方面，還要在這些城市發(fā)展的重大的舉措過程中，要特別強(qiáng)調(diào)安全，要把安全工作融入整個(gè)城市的發(fā)

　展規(guī)劃之中。只有這樣，讓安全和發(fā)展是同步發(fā)展的，這樣才能保證在城市發(fā)展的過程中具有安全的屬性。我們過去談到事故災(zāi)難的時(shí)候，基本的致因理論往往是脫離了系統(tǒng)這樣的概念。我們講到的一些比如說四不練模型、因果關(guān)系模型等等，他對一個(gè)局部的個(gè)別的事故災(zāi)難的字音分析是有效性的，但已在一個(gè)城市的發(fā)展過程中，如何避免事故災(zāi)難的發(fā)生，應(yīng)該采用一些系統(tǒng)安全的思想、理論和方法，我們知道，當(dāng)在城市的發(fā)展過程中出現(xiàn)了一些重大事故災(zāi)難，比如說像天津 812、像響水 321，像上海踩踏事件和深圳的光明新區(qū)渣土受納場堆積的滑坡這樣的事故災(zāi)難，當(dāng)這樣事故災(zāi)難發(fā)生的時(shí)候，我們更多的是應(yīng)該從整體上的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、技術(shù)，包括整體的生產(chǎn)力水平，這樣的背景下來分析來認(rèn)識(shí)事故的系統(tǒng)上的原因。我們要認(rèn)識(shí)到系統(tǒng)的運(yùn)行是如何導(dǎo)致事故災(zāi)難發(fā)生的，我們不能簡單的把這些事故災(zāi)難簡單的僅僅歸結(jié)于哪個(gè)人？哪個(gè)部門和哪件事的責(zé)任上，如果我們在城市的發(fā)展過程中，尤其這城市的風(fēng)險(xiǎn)治理的過程中，我們只強(qiáng)調(diào)個(gè)別因素，對系統(tǒng)中發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)那是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。而且你只強(qiáng)調(diào)個(gè)別原因，對系統(tǒng)中的風(fēng)險(xiǎn)，對系統(tǒng)中產(chǎn)生的 4 個(gè)災(zāi)難，會(huì)使我們對事故災(zāi)難的致因產(chǎn)生偏離，本質(zhì)上的偏離，我們更多的應(yīng)該從系統(tǒng)上的缺失，我們叫結(jié)構(gòu)上的缺陷。認(rèn)識(shí)到產(chǎn)生事故災(zāi)難原因，我們在整個(gè)城市的發(fā)展過程中，在一個(gè)大的系統(tǒng)里關(guān)注安全問題，從制度從發(fā)展等方面來解決我們可能遇到的風(fēng)險(xiǎn)，這樣我們才可能避免重大事故災(zāi)難的發(fā)生，或者是當(dāng)事故災(zāi)難發(fā)

　生的時(shí)候，由于我們事先采取了有效的應(yīng)急準(zhǔn)備措施，而不至于造成嚴(yán)重的傷亡后果。所以我們說我們以為僅僅依靠責(zé)任追究，僅僅依靠乘法就可以解決在城市發(fā)展過程中的風(fēng)險(xiǎn)治理和應(yīng)急管理問題我們是做不到的。而且我們過分強(qiáng)調(diào)責(zé)任追究，那樣就會(huì)使懲罰成為安全的敵人。它不利于城市整個(gè)的發(fā)展過程。我們知道如果我們僅僅依靠責(zé)任追究，來解決整個(gè)城市安全發(fā)展中的問題，會(huì)造成一些重要的缺陷，甚至產(chǎn)生負(fù)面的反應(yīng)。比如說僅僅依靠責(zé)任追究來解決安全和應(yīng)急管理中存在的問題，就會(huì)使從在這個(gè)領(lǐng)域里承擔(dān)重要職務(wù)重要的工作的同志們，把自己的工作崗位看成是一個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)的崗位，這不利于這些干部和職工勇于擔(dān)當(dāng)，勇于承擔(dān)責(zé)任。另一方面，我們把所有在城市發(fā)展過程中遇到的一些事故、災(zāi)難都稱為責(zé)任事故，那么這樣就會(huì)在公眾和媒體中產(chǎn)生一些錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)。長此以往，會(huì)產(chǎn)生一個(gè)很我們無法避免的副作用，政府的公信力會(huì)下降。所以我們強(qiáng)調(diào)在城市的安全發(fā)展過程中，我們要全面的系統(tǒng)的開展安全管理，不能僅僅依靠個(gè)別人，個(gè)別部門來解決系統(tǒng)中的安全問題。

　三、城市安全發(fā)展的幾點(diǎn)建議

　第一節(jié)現(xiàn)代安全管理的核心是風(fēng)險(xiǎn)治理

　在城市安全發(fā)展這樣一個(gè)重要的命題上，我覺得我們必須要強(qiáng)調(diào)，我們要實(shí)行從傳統(tǒng)的安全管理，像現(xiàn)代的風(fēng)險(xiǎn)治理這樣一個(gè)理念上的重大轉(zhuǎn)變。我們在講座之前就講到管理和治理有很大的區(qū)別，我們現(xiàn)在倡導(dǎo)的是在事故災(zāi)難之前，我們對危害進(jìn)行識(shí)

　別，對危險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，對我們識(shí)別和評(píng)估的威脅、危害和危險(xiǎn)，采取有效的風(fēng)險(xiǎn)控制計(jì)劃，這樣才能真正的保證一個(gè)城市的安全。

　按照風(fēng)險(xiǎn)治理的思想，我們對一個(gè)城市一個(gè)地方的安全本質(zhì)的認(rèn)識(shí)和傳統(tǒng)認(rèn)知是有很大區(qū)別的。傳統(tǒng)的認(rèn)識(shí)認(rèn)為一個(gè)城市安不安全，關(guān)鍵就是看你有沒有出現(xiàn)事故，你沒有出事故的時(shí)候，我們說這個(gè)城市是安全的，當(dāng)你出了事故之后，我們要說懲治是不安全的，可是嚴(yán)按照現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)治理的思想，判斷一個(gè)城市是否安全，關(guān)鍵是看你在城市發(fā)展過程中有沒有危害，有沒有危險(xiǎn)？你對存在的危害和危險(xiǎn)，是否執(zhí)行了有效的風(fēng)險(xiǎn)控制計(jì)劃。所以從這個(gè)意義上來說，一個(gè)城市是不是安全，我們關(guān)鍵看他有沒有風(fēng)險(xiǎn)。

　所以我們說安全是風(fēng)險(xiǎn)的隸屬度，所以我們說在城市的發(fā)展過程中，我們要核心的思想，要按照風(fēng)險(xiǎn)治理的思想做好危害識(shí)別、危險(xiǎn)評(píng)估和制定全面系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)治理計(jì)劃。談到危險(xiǎn)或者是風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估。我們過去長期的采用一個(gè)評(píng)價(jià)方法，叫 R 等于 LC我們大家有人把它習(xí)慣稱為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估矩陣，這個(gè)方法是在 60 年代的時(shí)候，在美國軍隊(duì)的一個(gè)安全標(biāo)準(zhǔn)中提出來的。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生于 1962 年，它的標(biāo)準(zhǔn)名稱是 MALSTDA882，在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)里提出了 R 等于 LC 的評(píng)估，矩陣就是說事故災(zāi)難的危險(xiǎn)，相當(dāng)于事故災(zāi)難發(fā)生的概率和危害程度之間的乘積。

　我們知道這樣一個(gè)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，它是有很大的局限性，他對一個(gè)具體的作業(yè)地點(diǎn)和一條簡單的生存生產(chǎn)線，這樣一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)它是

　有效的。但是它對于一個(gè)復(fù)雜的、立體的，甚至分句分布非常廣泛的大的系統(tǒng)，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是極其有限的。所以從本世紀(jì)以來，國際上一致認(rèn)識(shí)到，對于重大事故災(zāi)難的風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估，是很難采用R 等于 LC 這樣的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的。比如在 2015 年世界防災(zāi)減災(zāi)減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的仙臺(tái)大會(huì)上，提出了一個(gè)全新的重大事故災(zāi)難的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的理論和方法。

　具體的說事故災(zāi)難的風(fēng)險(xiǎn)相當(dāng)于危害的暴露程度和管理上脆弱性之間的函數(shù)，這樣的一個(gè)描述，它揭示了一個(gè)事故災(zāi)難的本質(zhì)，其中包括脆弱性，就是一個(gè)重大的事故災(zāi)難，不完全取決于災(zāi)難的原墻有多大，不完全決定于災(zāi)難能量的釋放，還取決于我們?nèi)祟愖陨淼姆婪逗蛻?yīng)對能力。所以在城市的發(fā)展過程中，我們要想避免一些事故災(zāi)難對城市發(fā)展造成的重大影響，必須要克服自己的脆弱性，采用反脆弱性的科學(xué)措施，來提高城市應(yīng)對各類災(zāi)難的韌性。

　我們知道當(dāng)前在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)這樣的理論下面，在一個(gè)城市的發(fā)展過程中會(huì)出現(xiàn)非線性交互和多元耦合的現(xiàn)象，那么這種現(xiàn)象是極易的導(dǎo)致無法預(yù)測的災(zāi)難的發(fā)生的。所以風(fēng)險(xiǎn)治理的思想就是在事故災(zāi)難發(fā)生之前，針對可預(yù)期的風(fēng)險(xiǎn)，采取有效的風(fēng)險(xiǎn)治理措施，這樣才能避免事故災(zāi)難的發(fā)生，或者即使發(fā)生了事故災(zāi)難。由于我們事先采取有效的風(fēng)險(xiǎn)治理措施，也可以避免產(chǎn)生嚴(yán)重的傷亡和損失。我們在談到事故災(zāi)難的時(shí)候，過去我們有一個(gè)傳統(tǒng)的理論，就是事故災(zāi)難的發(fā)生往往是若干個(gè)獨(dú)立事件同時(shí)發(fā)生，

　互相累加才形成了一個(gè)事件。那么在這方面有過去有很多理論，比如說軌跡交叉理論，比如是偶然性符合理論等等。那么實(shí)際上我們一區(qū)說一個(gè)事故災(zāi)難的發(fā)生是多個(gè)獨(dú)立事件同時(shí)發(fā)生，我們還不如說在一個(gè)系統(tǒng)中由于危害沒有得到識(shí)別，危險(xiǎn)沒有得到評(píng)估，在時(shí)間的發(fā)展過程中有風(fēng)險(xiǎn)住便逐漸的逼近了事故的發(fā)生。談到危害危險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)治理，我們現(xiàn)在的問題不是對我們對風(fēng)險(xiǎn)治理一無所知，我們恰恰是知道了關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)治理太多的似是而非的東西。所謂的風(fēng)險(xiǎn)治理主要包括三個(gè)方面，第 1 個(gè)是它的危害的識(shí)別，什么是危害呢？我們的安全生產(chǎn)法里把它叫做危險(xiǎn)源，危害英文叫得斯，它強(qiáng)調(diào)的是一種危險(xiǎn)物質(zhì)的存在。風(fēng)險(xiǎn)治理還要特別強(qiáng)調(diào)危險(xiǎn)的評(píng)估，在危險(xiǎn)的評(píng)估或者叫風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估里面，我們在安全生產(chǎn)的法律里把它叫事故發(fā)生的隱患，所謂的危險(xiǎn)或者風(fēng)險(xiǎn)，他使的是一種狀態(tài)。這種狀態(tài)主要包括三個(gè)方面，第一是環(huán)境與設(shè)備設(shè)施存在的不安全的狀態(tài)。第二是我們管理上存在的一些薄弱環(huán)節(jié)，甚至制度化的一些漏洞和得不到有效的執(zhí)行。第3 個(gè)是我們從事這個(gè)行業(yè)有關(guān)人員的安全素質(zhì)，達(dá)不到生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)和城市管理活動(dòng)中的要求與風(fēng)險(xiǎn)部無法相匹配。所謂的安全素質(zhì)主要包括兩個(gè)方面，第一叫意識(shí)，第二叫能力意識(shí)加能力，我們就叫素質(zhì)。如果在我們的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)和我們在社會(huì)管理活動(dòng)中，我們在三個(gè)方面都存在問題，表現(xiàn)為不安全的狀態(tài)，我們都叫危險(xiǎn)或者叫風(fēng)險(xiǎn)，都對這些狀態(tài)要進(jìn)行有效的評(píng)估。第 3 個(gè)方面，針對我們存在的危害和危險(xiǎn)，我們必須要制定全面的、系

　統(tǒng)的、有效的風(fēng)險(xiǎn)管控計(jì)劃，所以一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)治理它是包括了危害的辨識(shí)、危險(xiǎn)的評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)管控這三個(gè)要素的。

　如果我們對生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)或城市管理過程中存在的危害沒有辨別，一些危險(xiǎn)物質(zhì)，我沒有進(jìn)行有效的管控，或者我們對生產(chǎn)經(jīng)營單位和城市管理過程中存在的一些可能導(dǎo)致事故發(fā)生的一些危險(xiǎn)，沒有進(jìn)行有效的評(píng)估，或者說我們雖然知道了有哪些危害，也了解到有什么樣的危險(xiǎn)，但并沒有采取有效的風(fēng)險(xiǎn)管控計(jì)劃。無論是哪種情況它的存在，我們都對它的基本判定是你是在默認(rèn)和等待事故發(fā)生。

　第二節(jié)基于底線思維做好應(yīng)急準(zhǔn)備

　第 3 個(gè)方面，我們這城市的安全發(fā)展過程中，要特別注意，對中彈、事故、災(zāi)難的風(fēng)險(xiǎn)是先做好應(yīng)急準(zhǔn)備。如果我們沒有做好準(zhǔn)備，那么當(dāng)災(zāi)難來臨的時(shí)候，我們就難以避免的造成重大損害。所以從這個(gè)意義上說，應(yīng)急準(zhǔn)備是最應(yīng)急管理工作最重要的基礎(chǔ)工作。換句話說，現(xiàn)代的應(yīng)急管理思想，最核心的就是要實(shí)現(xiàn)應(yīng)急準(zhǔn)備。我們記得總書記在紀(jì)念唐山大地震的會(huì)議上，曾經(jīng)提出了一個(gè)重要的指導(dǎo)思想，那就是兩個(gè)堅(jiān)持三個(gè)轉(zhuǎn)變。其中一個(gè)重要的轉(zhuǎn)變就是把由原來的事故災(zāi)難發(fā)生后的應(yīng)急救援工作為重點(diǎn)，轉(zhuǎn)移到轉(zhuǎn)變?yōu)槭鹿蕿?zāi)難發(fā)生之前，事先做好準(zhǔn)備的指導(dǎo)思想上，所以要實(shí)現(xiàn)由過去強(qiáng)調(diào)事故災(zāi)難后的應(yīng)急救援，轉(zhuǎn)變到事故災(zāi)難發(fā)生之前的應(yīng)急準(zhǔn)備。

　無數(shù)個(gè)事故災(zāi)難的經(jīng)驗(yàn)都告訴我們，應(yīng)急準(zhǔn)備是決定于應(yīng)急

　管理工作的成敗。同時(shí)應(yīng)急準(zhǔn)備的能力如何，也決定的你應(yīng)急救援中公眾的生死存亡。我們在這方面有很多的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。第 1 張照片反映的是 2014—15 年跨年活動(dòng)期間，上海外灘陳毅廣場當(dāng)時(shí)的情景。據(jù)有關(guān)部門報(bào)道，當(dāng)時(shí)在廣場上聚集了 30 多萬人，我們注意到 30 多萬人擁擠成一個(gè)總體，你幾乎看不到管理的跡象。我們知道當(dāng)大規(guī)模群眾聚聚活動(dòng)的時(shí)候，我們必須采用 4 個(gè)最基本的應(yīng)急準(zhǔn)備措施和風(fēng)險(xiǎn)治理措施，才能避免事故的發(fā)生。第 1 個(gè)要嚴(yán)格控制活動(dòng)場所的人群密度。我們知道人群密度和踩踏事件發(fā)生成正比例關(guān)系，如果不能控制人群密度，那就增加了你活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)。第 2 個(gè)，對場內(nèi)大規(guī)模的人群聚集活動(dòng)，必須采取有效的分隔，把它不能讓它擁擠成一個(gè)整體失去控制，必須分割成若干個(gè)單位，分單位的進(jìn)行有效的管理。第 3 個(gè)，對廣場為活動(dòng)的人群，無論是進(jìn)入廣場、走出廣場和在廣活動(dòng)區(qū)域內(nèi)的活動(dòng)，我們必須對公眾的流動(dòng)的路線、方向和地點(diǎn)實(shí)行嚴(yán)格的管控，不能在里面隨意走動(dòng)，尤其是避免發(fā)生人流對沖，和避免讓人群經(jīng)過高風(fēng)險(xiǎn)節(jié)點(diǎn)，哪里是高風(fēng)險(xiǎn)的呢？下坡。上坡、急轉(zhuǎn)彎、水邊、橋上，在這些地點(diǎn)要有專人值守，控制人群經(jīng)過的密度和速度，確保安全。我們知道這些年發(fā)生一系列重大的踩踏事件，都是發(fā)生在這樣一些地點(diǎn)。第 4 個(gè)，在活動(dòng)之前，我們就要啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，在活動(dòng)廣場的中心及其外圍，布置好足夠的安全保衛(wèi)力量，而且要采取有效的風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備措施，包括派在場中心和外圍要配備足夠的公安民警和醫(yī)療救護(hù)人員，在廣場中心和外圍又建立

　交通通道，能夠隨時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)。

　我們看看這張照片，上海外灘這種照片，我們首先看到人群的大量的擁擠、密度超高，風(fēng)險(xiǎn)自然就會(huì)難以控制。第 2 個(gè)，對現(xiàn)場的人群并沒實(shí)行有效的分割，擁擠成一個(gè)整體，我們幾乎無法控制，失去了控制。第 3 個(gè)我們也看不到在廣場中心和外圍事先做好了一些應(yīng)急準(zhǔn)備的情況。這個(gè)事故事后的調(diào)查也證明，對公眾的運(yùn)動(dòng)方向沒有實(shí)行嚴(yán)格的管控。

　我們看看這種照片，是美國紐約時(shí)代廣場當(dāng)天晚上的情景，這個(gè)活動(dòng)叫水晶球墜落。參加這個(gè)活動(dòng)的據(jù)說要來自世界各地100 多萬的游客，我們注意到無論是在廣場中心和時(shí)代廣場，它放射性的街道上也是擠滿了人群�？墒俏覀冏⒁獾竭@些人群被劃分成若干個(gè)方陣，每個(gè)方陣?yán)锎蟾庞?1 到 2 千人，這些方陣是周用鋼鐵的巨馬把他圍了起來，任何人不得擅自活動(dòng)，而且在方陣的 4 周，我們注意到有警察在里面核糖核槍實(shí)彈的巡邏和維持治安，把幾 100 多萬人分割成若干個(gè)方陣，再由警察來對它進(jìn)行管理，我們知道這樣安全性就明顯的提高了。而且美國 ERC 的警察曾經(jīng)向我們介紹說，當(dāng)時(shí)代廣場發(fā)生跨年夜活動(dòng)的時(shí)候，他們對進(jìn)入廣場和走出廣場的人群是實(shí)行嚴(yán)格的管控的。而且在活動(dòng)之前，他們就在廣場中心及其外圍布置了足夠的安全保衛(wèi)力量，和醫(yī)療救護(hù)人員。

　我們看到在每個(gè)方陣之間都預(yù)留了安全通道。我們看到這幾條安全通道上，原來的斑馬線清晰可見，救護(hù)車和警車可以在這

　里穿梭而行！當(dāng)廣場是任何一個(gè)部分發(fā)生意外的時(shí)候，執(zhí)行任務(wù)的警察和醫(yī)生可以通過這些預(yù)先預(yù)留的應(yīng)急通道，在第一時(shí)間達(dá)到出事的地點(diǎn)。而且在活動(dòng)前 8 個(gè)小時(shí)，紐約市就啟動(dòng)了黃色響應(yīng)。在活動(dòng)前 4 個(gè)小時(shí)，他們就會(huì)啟動(dòng)最高級(jí)別的應(yīng)急預(yù)案，就是紅色預(yù)警及其響應(yīng)。當(dāng)時(shí)紐約的警察告訴我們說，我們天上有直升飛機(jī)巡邏，地下有警車在那里穿梭而行。我和我的同事曾經(jīng)問他們說這樣是不是反映過當(dāng)當(dāng)時(shí)還并沒有出現(xiàn)什么意外，就啟動(dòng)預(yù)案了，就大動(dòng)干戈。這位警官對我說，100 多萬人擁擠在一起，什么事情都可能發(fā)生。如果我們事先不做好準(zhǔn)備，一旦發(fā)生意外，你根本是無法處理的。我們從紐約時(shí)代廣場活動(dòng)所體現(xiàn)出來的，這種方法主要是對事故災(zāi)難之前，針對可預(yù)期的風(fēng)險(xiǎn)做好應(yīng)急準(zhǔn)備工作。而我們當(dāng)前我們的應(yīng)急管理的思想，所謂的應(yīng)急預(yù)案的啟動(dòng)，是在事故災(zāi)難發(fā)生之后，我們客觀的講，上海市人民政府應(yīng)對這次事故災(zāi)難，他們反映是非常靈敏的，他們的應(yīng)急救援的速度和質(zhì)量幾乎是無可挑剔的。可是我們的問題是如果按照應(yīng)急準(zhǔn)備的思想，我們是先對人群的密度實(shí)行控制，我們對現(xiàn)場的人群實(shí)行有效的分割，我們對人群流動(dòng)的方向?qū)嵭袕?qiáng)制性的管理。我們在廣場中心及其外圍事先布置了足夠的安全保衛(wèi)力量，醫(yī)療救護(hù)人員和應(yīng)急通道等措施。這個(gè)事故災(zāi)難還會(huì)發(fā)生嗎？ 所以我們要特別強(qiáng)調(diào)，在城市的安全管理中，應(yīng)急準(zhǔn)備的重要性。我們知道所謂的應(yīng)急準(zhǔn)備，主要就是要形成與風(fēng)險(xiǎn)相匹配的能力。一個(gè)大的城市，尤其是在一個(gè)高速發(fā)展的城市，風(fēng)險(xiǎn)幾

　乎無處不在。我們?yōu)榱吮苊馐鹿蕿?zāi)難的發(fā)生，我們要特別強(qiáng)調(diào)應(yīng)急準(zhǔn)備。我們知道按照傳統(tǒng)的應(yīng)急管理的思想，應(yīng)急管理工作是分成 4 個(gè)階段的御，這 4 個(gè)階段是預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)，這4 個(gè)階段在全世界取得共識(shí)。無論是歐洲、美國、日本，把應(yīng)急管理工作都是劃分為 4 個(gè)階段�？墒菑谋臼兰o(jì)以來，現(xiàn)代應(yīng)急管理的思想發(fā)生重大改變，現(xiàn)代管理、應(yīng)急管理認(rèn)為應(yīng)急準(zhǔn)備它不僅僅是 4 個(gè)階段之一，更重要的應(yīng)急準(zhǔn)備已經(jīng)成為整個(gè)應(yīng)急管理活動(dòng)全過程的支撐性行動(dòng)。這就是說無論是在預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)、恢復(fù)，任何一個(gè)階段都要事先做好準(zhǔn)備。我們準(zhǔn)備的是什么呢？準(zhǔn)備的是可一區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)，你有什么樣的可預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)，你就要做好什么樣的準(zhǔn)備？我們準(zhǔn)備的目標(biāo)是什么？也就是形成一可預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)相匹配的能力。應(yīng)急準(zhǔn)備最核心的目標(biāo)是能力，我們城市發(fā)展速度這樣快，規(guī)模擴(kuò)張的這樣大，如果我們不根據(jù)城市的發(fā)展，根據(jù)我們面臨的可預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)，事先做好準(zhǔn)備，當(dāng)事就很難避免事故災(zāi)難的發(fā)生，或者是當(dāng)事故災(zāi)難發(fā)生的時(shí)候，由于我們準(zhǔn)備不夠，又很難有效的應(yīng)對，有可能造成重大的人員傷亡和嚴(yán)重的財(cái)產(chǎn)損失。

　所以準(zhǔn)備是應(yīng)急管理工作中最重要的基礎(chǔ)性行動(dòng)，準(zhǔn)備決定了我們應(yīng)急管理的成敗，準(zhǔn)備的能力、活能力如何，決定了你應(yīng)急救援過程中公眾的生死存亡。我們說的應(yīng)急準(zhǔn)備，從現(xiàn)代意義上來說，主要是包括 6 個(gè)方面，6 個(gè)，第 1 個(gè)，一個(gè)城市一個(gè)地方應(yīng)急準(zhǔn)備，必須形成一個(gè)健全的組織體系，要有專門的組織來

　應(yīng)對各類重大突發(fā)事件的和做好準(zhǔn)備工作。第 2 個(gè)，我們要設(shè)有一個(gè)完備的預(yù)案的系統(tǒng)，預(yù)案要結(jié)合我們城市的可預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)際，具備有效的執(zhí)行力。第 3 個(gè)，我們要注意在城市中培養(yǎng)公眾中的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，提高廣大公眾應(yīng)對事故災(zāi)難的責(zé)任感。我們知道最有效的能力，實(shí)際是在公眾之中第 4 個(gè)，我們要做好應(yīng)急培訓(xùn)和演練，如果我們僅僅有一個(gè)文字面上的預(yù)案，不做好演練和培訓(xùn)，預(yù)案就成一紙空文，我們應(yīng)急預(yù)案可以形成一個(gè)完整的系統(tǒng)，包括技能的、功能的和綜合性的演練，提高城市應(yīng)對重大事故災(zāi)難風(fēng)險(xiǎn)的能力。第 5 個(gè)，把安全和應(yīng)急管理納入整個(gè)城市的整體規(guī)劃。在重要的基礎(chǔ)設(shè)施關(guān)鍵資源上，要做好應(yīng)急準(zhǔn)備工作。最后一個(gè)，要在城市內(nèi)形成一個(gè)完整的應(yīng)急準(zhǔn)備體系。各個(gè)部門之間，地方和地方之間要建立友好伙伴關(guān)系。當(dāng)事故災(zāi)難發(fā)生的時(shí)候，我們在第一時(shí)間迅速啟動(dòng)，并形成有效的統(tǒng)一指揮和聯(lián)合響應(yīng)。

　在這樣一個(gè)應(yīng)急準(zhǔn)備過程，其中一個(gè)最重要的中心環(huán)節(jié)，抓好應(yīng)急預(yù)案，它的編制和它的組織實(shí)施。我們過去認(rèn)為所謂的應(yīng)急預(yù)案是在事故災(zāi)難發(fā)生之后，他指導(dǎo)我們在現(xiàn)場如何進(jìn)行搶險(xiǎn)救援工作的方案。

　可是現(xiàn)代的應(yīng)急預(yù)案，對這個(gè)觀念已經(jīng)發(fā)生重要的改變�，F(xiàn)代的應(yīng)急預(yù)案，重點(diǎn)是在事故災(zāi)難發(fā)生之前，我們針對可預(yù)期的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)案，指導(dǎo)我們?nèi)绾巫龊脺?zhǔn)備。所以從這個(gè)意義上說，一個(gè)城市抓好應(yīng)急預(yù)案，是我們做好應(yīng)急準(zhǔn)備一個(gè)中心的環(huán)節(jié)。

　我們這些年編制了很多預(yù)案，可是大家都感覺到我們有些預(yù)案，他缺乏執(zhí)行力，缺乏有效性。這個(gè)問題是多方面的，其中主要的一個(gè)原因是什么？就是我們在應(yīng)急院的編制過程中，采用的一種編制方法叫模板制作法。

　這種應(yīng)急預(yù)案的編制很難避免官僚主義和形式主義的傾向。那么現(xiàn)代的應(yīng)急預(yù)案，它的編制的路線是針對情景任務(wù)能力的編制技術(shù)。我們在應(yīng)急預(yù)案編制之前，我們首先對這個(gè)城市行業(yè)或者是社區(qū)要進(jìn)行有效的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，要把評(píng)估發(fā)現(xiàn)的最主要的風(fēng)險(xiǎn)把它描繪成事件，我們要刻畫這樣一個(gè)重大突發(fā)事件，它的破壞強(qiáng)度、波及范圍和我們處理這個(gè)事件，我們的困難在哪里？有人把這個(gè)叫做情景構(gòu)建。根據(jù)這樣的情景，我們來進(jìn)行任務(wù)設(shè)置。任務(wù)上大體應(yīng)該分成三層，第 1 層任務(wù)是領(lǐng)導(dǎo)決策指揮的任務(wù)。第 2 層任務(wù)是各個(gè)職能部門和各協(xié)同單位他們承擔(dān)的職責(zé)。第 3個(gè)是現(xiàn)場搶險(xiǎn)隊(duì)伍乃至公眾們，他們應(yīng)該承擔(dān)什么樣的任務(wù)和職責(zé)。這些任務(wù)和職責(zé)要列出清單，交給每一個(gè)承擔(dān)任務(wù)的單位和團(tuán)體，他們要按照任務(wù)清單的要求進(jìn)行能力建設(shè)，你缺什么你就補(bǔ)什么。要形成任務(wù)、職責(zé)、要求的能力，這種能力在寫進(jìn)應(yīng)急預(yù)案里，應(yīng)急預(yù)案中只寫你能夠做到的，這樣的應(yīng)急預(yù)案就基本可以克服官僚主義和形制主義的跡象，使它具有很好的執(zhí)行力。

　另一方面，再好的應(yīng)急預(yù)案，如果不經(jīng)過演練，他也是沒有實(shí)際效果的。所以說在某種意義上說，應(yīng)急的培訓(xùn)和演練甚至比應(yīng)急預(yù)案都重要。我們知道應(yīng)急演練的專業(yè)名詞叫什么？xs。xx

　強(qiáng)調(diào)的是練而不是眼。當(dāng)前我們在一些城市里面開展了一些應(yīng)急演練工作，可是有些應(yīng)急演練演的成分多，練的成分少，這樣即使演練發(fā)生了，你也很難達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。當(dāng)前我們的應(yīng)急演練工作主要存在兩個(gè)方面的問題，第 1 個(gè)我們的演練缺乏一個(gè)比較長期周密的規(guī)劃，我們的很多演練是根據(jù)當(dāng)時(shí)的個(gè)別的情況，而組織的一些有有針對性的演練，但是我們需要一個(gè)長期的、系統(tǒng)的有考核目標(biāo)的這樣的演練規(guī)劃。另一個(gè)就是剛才我講到的我們一些演練，演的成分多，練的成分相對比較少。如果我們按照培訓(xùn)、演練這樣的規(guī)劃的程序，我們最終就形成了能力，這樣的預(yù)期目標(biāo)。所以我們在中國的城市城市化進(jìn)程正在發(fā)展過程中，我們安全發(fā)展的一些重要的目標(biāo)，要實(shí)現(xiàn)我們還面臨很大的很多的挑戰(zhàn)。其中一個(gè)挑戰(zhàn)我們是不必回避的，就是我們的應(yīng)急文化和應(yīng)安全素質(zhì)的提高，大家知道無論是對一個(gè)城市還是一個(gè)地區(qū)，提高你的整個(gè)的安全的能力、應(yīng)急的能力，很重要的是要提高廣大公眾乃至基層干部這方面的能力。所以我們要加強(qiáng)一個(gè)城市安全文化和應(yīng)急文化的建設(shè)。從某種意義上說，文化決定能力，能力決定成敗。所以我們無論是在工業(yè)發(fā)展的過程中，何是在城市的建設(shè)過程中，我們要特別認(rèn)識(shí)到理念、文化的重要性。所以我們在這里強(qiáng)調(diào)一個(gè)城市的安全發(fā)展，它特別要強(qiáng)調(diào)它文化的發(fā)展，其中就包括安全文化和應(yīng)急文化的建設(shè)。我們知道只有公眾的認(rèn)識(shí)得到了普遍的提高，他們安全素質(zhì)具備了與風(fēng)險(xiǎn)相匹配的能力。

　當(dāng)災(zāi)害發(fā)生無論是天災(zāi)還是人禍，由于他們具備了優(yōu)秀的文

　化素質(zhì)，他們都能夠有效的應(yīng)對。所以從這個(gè)意義上說，城市的安全發(fā)展重要的基礎(chǔ)建設(shè)，文化建設(shè)。我們在這個(gè)報(bào)告剛開始的時(shí)候，我們就介紹了，城市的安全發(fā)展有一個(gè)重要的目標(biāo)，就要達(dá)到韌性的要求。我們要建設(shè)一個(gè)韌性的城市，這對于提高城市的防災(zāi)、減災(zāi)和安全能力、應(yīng)急能力是至關(guān)重要的。可是大家知道，韌性他不是生來俱有的，一個(gè)城市的韌性，它必須經(jīng)過有序的應(yīng)急準(zhǔn)備和一些文化建設(shè)的過程，它才能逐漸的實(shí)現(xiàn)。我們要達(dá)到韌性城市的目標(biāo)，首先我們要樹立應(yīng)急準(zhǔn)備的事項(xiàng)，按照應(yīng)急準(zhǔn)備的思想，我們對城市所預(yù)期的風(fēng)險(xiǎn)要進(jìn)行評(píng)估，要把這些風(fēng)險(xiǎn)刻畫成事件就叫情景，然后按照情風(fēng)險(xiǎn)的情景進(jìn)行能力建設(shè)。這些能力我們要寫進(jìn)應(yīng)急預(yù)案里。我們要把在應(yīng)急準(zhǔn)備中形成的能力寫進(jìn)應(yīng)急預(yù)案里，應(yīng)急預(yù)案中只寫你能夠做到的。一個(gè)應(yīng)急預(yù)案編制好之后，我們必須要做好三件事，這也是通用的國際慣例。第一件事，應(yīng)急預(yù)案編制好之后，必須進(jìn)行一次以上的演練。我們大家知道，沒有經(jīng)過演練的應(yīng)急預(yù)案是不具備法律效力的。第 2 件事情，一個(gè)應(yīng)急預(yù)案在兩年內(nèi)必須演練一次，如果兩年內(nèi)還沒有進(jìn)行演練，應(yīng)急預(yù)案實(shí)際上就已經(jīng)自動(dòng)作廢了。第 3 個(gè)，你在應(yīng)急演練過程中要特別注意發(fā)現(xiàn)問題，如果每次演練都是圓滿成功，每次演練都是完美無缺，這樣你就很難發(fā)現(xiàn)在你應(yīng)急體系和城市安全治理過程中存在的問題，這樣無助于提高你的應(yīng)急準(zhǔn)備能力。我們通過發(fā)現(xiàn)的問題提出評(píng)審改進(jìn)意見，這樣的評(píng)審給您，一方面是醫(yī)院進(jìn)一步修改完善，可是另一方面更重要的是

　發(fā)現(xiàn)我們在應(yīng)急準(zhǔn)備中存在的薄弱環(huán)節(jié)，提高我們應(yīng)急準(zhǔn)備的能力。由此，我們通過這樣周而復(fù)始的 PDCA 循環(huán)，通過這樣有序地科學(xué)地持續(xù)改進(jìn)過程，我們就會(huì)逐漸達(dá)到一個(gè)目標(biāo)，這個(gè)目標(biāo)就是韌性。所以我們要建設(shè)一個(gè)安全的城市，韌性的同事，我們必須要樹立風(fēng)險(xiǎn)治理的思想和應(yīng)急準(zhǔn)備的指導(dǎo)方針，這樣我們才能真正的達(dá)到我們的目標(biāo)，我們才能把我們的城市建成一個(gè)安全發(fā)展型的城市。

　謝謝大家。

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