規(guī)范重大行政決策程序 促進政府治理效能提升

　無決策，即無行政。決策是行政權(quán)力運行過程的起點，規(guī)范重大行政決策，目的是規(guī)范行政權(quán)力運行，強化法治政府建設，把權(quán)力真正關(guān)進制度之籠。2019 年 9 月 1 日起正式施行的《重大行政決策程序暫行條例》，是國務院以行政法規(guī)形式在我國重大行政決策程序立法上邁出的關(guān)鍵性的一步，極大推進了我國重大行政決策程序的科學化、民主化、法治化進程。

　2020 年 5 月 18 日，江蘇省政府常務會議審議通過《江蘇省重大行政決策程序?qū)嵤┺k法》（以下簡稱《辦法》），將于 2020 年 8 月 1 日起正式施行�！掇k法》的出臺標志著江蘇堅持以制度建設促進重大行政決策規(guī)范化，有利于進一步充實重大行政決策制度體系�！掇k法》體現(xiàn)了“循證決策”“民主決策”“異議制度”“終身追責”等多種創(chuàng)新性理念，凸顯了江蘇對重大行政決策科學化、民主化、法治化的追求，將助推重大行政決策質(zhì)量的提高以及政府治理效能的提升。

　循證決策：提升行政決策科學化 “循證”理念源自循證醫(yī)學，其核心意涵在于提煉出有價值、能轉(zhuǎn)化的證據(jù)，從而以證據(jù)為基準來做出理性行動。循證決策是指“政策制定者的決策（倡議）是建立在最佳的可利用的證據(jù)的基礎上，這些證據(jù)來自一系列廣泛資源;所有關(guān)

　鍵利益相關(guān)者都能夠在政策發(fā)展的初始階段就參與進來并且經(jīng)歷整個政策過程;所有相關(guān)的證據(jù)，包括那些來自專家的，都會以一種重要的和通俗的格式提交給政策制定者”。在當下的社會情境中，存在著各種系統(tǒng)性的、不可逆轉(zhuǎn)的、無法直接預見的風險，循證決策有利于促進決策機關(guān)在科學證據(jù)的基礎上，最大程度整合專業(yè)知識、消弭利益鴻溝、吸納不同意見，采取更加理性的政策行動，以提高政府行為的有效性，達到政府治理目標實現(xiàn)與公共價值回歸的雙向平衡。

　黨的十九屆四中全會強調(diào)“健全決策機制，加強重大決策的調(diào)查研究、科學論證、風險評估，強化決策執(zhí)行、評估、監(jiān)督”。沒有調(diào)查，就沒有發(fā)言權(quán)，更沒有決策權(quán)。重視調(diào)查研究，善于調(diào)查研究，在調(diào)查研究的基礎上解決突出矛盾和問題是謀劃工作、科學決策的重要依據(jù)。在《辦法》中，循證決策深入調(diào)研的理念得到充分體現(xiàn)。第一，循證決策理念基本貫穿于重大行政決策程序全過程�！掇k法》中規(guī)定的決策啟動、公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論程序，對公眾、專家、利益相關(guān)者等主體的吸納與管理，論證評估、行政決策后評估的方式采用、內(nèi)容涵蓋及結(jié)果運用都作了詳細規(guī)定，凸顯了以“證據(jù)”為主要面向，著眼于“證據(jù)”的來源廣泛性、真實性、有效性的特點，高度契合了循證決策的本質(zhì)要義。第二，對重大行政決策程序中異議的重視與認可。《辦法》第三十八條、第四十四條對異議均有相應的規(guī)定。一般情況下，集體決策能夠集思廣益，在大多時候可以作出正確決策。但不可否認，有時真理是掌握在少數(shù)人手中的，如果沒有包容之心，將少數(shù)人的不同意見尤其是反對意見視為“故意找茬”“沒事多事”，不納入考慮范圍，不重視科學論證，只是一味少數(shù)服從多數(shù)，很可能陷入所謂民主的“群體迷思”導致錯誤決策的產(chǎn)生。

　在重大行政決策程序?qū)嵤┻^程中，決策機關(guān)應當秉持循證決策理念，進行深入全面的實際調(diào)查，積極利用新興技術(shù)手段廣泛預測、識別、收集風險信息，并對其進行整理、篩選、整合、共享，形成科學有效的證據(jù)。需要注意的是，把科學證據(jù)應用于公共政策制定過程，具體有三種情況：一是完全基于科學證據(jù)，強調(diào)使用證據(jù)時應保證是無偏的、客觀的，避免簡單的經(jīng)驗決策，堅持“用數(shù)據(jù)說話，用數(shù)據(jù)決策”;二是稱之為證據(jù)告知，即在政策制定過程中，現(xiàn)有的最佳的科學證據(jù)都應被公開知曉，作為政策制定者重要的、但非唯一的參考，從而防止決策者意志專斷，促進科學化、精準化決策;三是證據(jù)支持，這種政策制定過程傾向于有選擇性的利用證據(jù)，只有支持自己觀點的證據(jù)才會被考慮，用有偏向的證據(jù)證明當前的決策是正確的。決策機關(guān)應當著重避免此類情況，既善于聽取和自己意見相同的，也善于聽取和自己意見不同的�；�于證據(jù)的決策可以有效克服主觀主義，是提高決策科學性、前瞻性的重要方式，但科學研究生產(chǎn)的證據(jù)也并非公共政策制定過程中的唯一考慮，決策機關(guān)必須慎重、準確和明智地應用可獲取的最佳證據(jù)，同時考慮公眾及利益相關(guān)方的價值觀和意愿，綜合本地區(qū)的實際情況，制定出具有行動導向、可操作、接地氣的公共政策。

　參與決策：優(yōu)化行政決策民主化 黨的十九屆四中全會提出“把尊重民意、匯集民智、凝聚民力、改善民生貫穿黨治國理政全部工作之中”。在多樣性特征明顯、利益分化格局突出的現(xiàn)實樣態(tài)下，重大行政決策必然由行政主導向多元訴求轉(zhuǎn)變。吸納多元主體參與重大行政決策程序，已成為改進政府工作，提升政府治理效能的重要要求與抓手。同時，隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)手段的迅猛發(fā)展，科技的賦能作用日益彰顯，因此要充分發(fā)揮科技優(yōu)勢，建立健全大數(shù)據(jù)輔助決策機制。多元主體參與是行政決策民主化的重要體現(xiàn)，要將現(xiàn)代科學技術(shù)手段嵌融于重大行政決策程序?qū)嵤┻^程中，引導廣大群眾廣泛有序參與政府決策，有利于更好地凝聚共識、凝聚智慧、凝聚力量，進一步提升重大行政決策的民主性。

　《辦法》的總體設計體現(xiàn)了“參與決策結(jié)構(gòu)”。第一，就多元化主體而言，第十二條、第三十四條、第三十九條、第四十條、第四十四條、第四十六條分別對各類主體參與重大行政決策程序進行了明確。涉及的主體包括普通公民、法人、政府法律顧問、公職律師、同級人大常委會派員、政協(xié)派員、利益相關(guān)方、公眾代表、專家、媒體、基層群眾自治組織、人大代表、政協(xié)委員、人民團體、基層組織、社會組織等，參與范圍涵蓋了重大行政決策程序?qū)嵤┑娜�環(huán)節(jié)、全過程，有助于讓行政決策權(quán)在陽光下運行。此外，第二十條、第二十一條對專家入選條件、專家論證方式、專家?guī)斓慕ㄔO進行了具體規(guī)定，有利于提高專家的客觀性。第二，就多元化方式而言，《辦法》注重傳統(tǒng)手段與現(xiàn)代網(wǎng)絡技術(shù)的融合，展現(xiàn)出對交流開放性的追求。第十二條列舉了書面征求意見、向社會公開征求意見、座談會、聽證會、實地調(diào)研和走訪、問卷調(diào)查、民意調(diào)查、網(wǎng)絡平臺互動、與特定群體進行溝通協(xié)商十種公眾參與的方式。第十三條至第十七條對決策機關(guān)向社會公開征求意見、組織召開座談會、召開聽證會、采取民意調(diào)查、采取網(wǎng)絡平臺互動等方式應當遵守的規(guī)定提出了要求。第四十一條、四十五條則對決策機關(guān)發(fā)布信息、公眾反饋意見的方式進行了規(guī)定。

　決策機關(guān)在作出重大行政決策的過程中，要注重始終與人民群眾保持密切聯(lián)系，不斷拓寬行政決策的討論“場域”，促進多元主體“信息交流”“利益協(xié)商”“價值共容”的實現(xiàn)，從而增強決策工作的認可度、滿意度、執(zhí)行度。既要遵照《辦法》列舉的渠道與方式開展工作，也要開動腦筋、解放思想，不斷開發(fā)、創(chuàng)新出更先進的技術(shù)平臺，使公民即便在各種不同的場合仍然可以直接參與決策，從而廣泛吸納民意，充分發(fā)揚民主。還應制定多元主體參與重大行政決策程序的具體標準或規(guī)范，比如在聽證方面，可對聽證參加人的資格條件、遴選方式、基本構(gòu)成作出詳細規(guī)定，讓公眾參與切實發(fā)揮實效，而不是“走過場”。此外，要積極推行法律顧問制度和公職律師制度，不斷加強組織領(lǐng)導、完善管理體制、健全工作保障，充分發(fā)揮法律顧問的“外腦”作用，提升其服務重大行政決策的能力和水平。

　負責決策：增強行政決策法治化 打造責任政府是法治政府建設的應有之義。習近平總書記強調(diào)：“要健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，有權(quán)必有責，用權(quán)受監(jiān)督，失職要問責，違法要追究。”嚴格決策責任追究是對決策機關(guān)決策過程、決策執(zhí)行情況和實施效果的監(jiān)督，進而督促決策機關(guān)科學、民主、依法決策。黨的十八屆四中全會提出“建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制”，為貫徹落實這一精神，《法治政府建設實施綱要（2015—2020 年）》也提出“健全并嚴格實施重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制”。建立重大行政決策責任制度，是以制度制約權(quán)力，深入推進依法行政，加快建設法治政府的一項重大舉措，也是推進重大行政決策科學化、民主化、法治化的堅實保障。

　《辦法》第九章對重大行政決策程序?qū)嵤┑姆�律責任進行了專門規(guī)定，具有很強的實踐意義。一方面，實行終身責任追究制，可倒逼決策機關(guān)科學決策。第五十條明確規(guī)定“決策機關(guān)造成決策嚴重失誤，或者依法應當及時作出決策而久拖不決，造成重大損失、惡劣影響的，應當?shù)共樨熑�，實行終身責任追究”。終身責任追究制的明文規(guī)定有助于改變科層體制下久拖不決的低效率問題，解決領(lǐng)導干部“拍腦袋決策、拍胸脯蠻干、拍屁股走人”的慣性問題，對決策失誤的領(lǐng)導干部依法嚴格追責，讓官員個人為自己的重大決策失誤承擔相應責任。另一方面，體現(xiàn)權(quán)責一致原則，可促進決策主體依法履職盡責。習近平總書記指出，“嚴格執(zhí)行責任制，分解責任要明確，責任追究要到位，讓責任制落到實處”。對應地，在重大行政決策程序?qū)嵤┻^程中，多元主體依據(jù)其職權(quán)，相應地承擔不同的法律責任。《辦法》第五十條、五十一條、五十二條、第五十三條、五十四條分別對決策機關(guān)行政首長、負有責任的其他領(lǐng)導人員和直接責任人員、參與決策過程的專家、違反保密規(guī)定的有關(guān)人員的責任情形作了說明，促使各類主體依法履行應盡職責。

　法律責任的規(guī)定要求決策機關(guān)在落實重大行政決策程序時，要依法審慎決策，把法治精神和要求貫穿到行政決策的全過程。對因重大決策失誤及久拖不決等造成重大損失和嚴重影響的決策主體，將嚴格追究其法律責任，并對其他決策主體形成警示效應。同時，權(quán)力與責任按決策層級一一對應，擁有不同權(quán)力級別的決策主體應明晰自身對應承擔的責任。這就倒逼決策者不能只滿足于看材料、聽匯報、上網(wǎng)絡，關(guān)起門作決策;也不能只看“盆景式”典型，滿足于聽聽、轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)、看看，蜻蜓點水、淺嘗輒止。決策承辦單位、決策執(zhí)行單位的工作人員以及專家等主體要根據(jù)《辦法》的具體規(guī)定落實重大行政決策程序?qū)嵤┮�求，為科學民主合法決策獻策獻力，促進重大行政決策的精準實施。

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