改革開放以來國家治理現(xiàn)代化歷程 ——以黨的全國代表大會和中央全會決策文件為分析對象

　內(nèi)容提要：中國共產(chǎn)黨是我國最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量，堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治 理體系和治理能力現(xiàn)代化是中國共產(chǎn)黨的一項重大戰(zhàn)略任務(wù)。黨通過全國代表大會和中央委員會決策 是其實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政的最基本、最重要途徑。通過對改革開放以來黨的全國代表大會和中央全會決 策文件進行分析，中國共產(chǎn)黨走向國家治理現(xiàn)代化的實踐歷程經(jīng)歷了“定方向，選路線”、“舉旗幟，建體制”、“立目標，促和諧”、“繪藍圖，深改革”四個階段。十九屆四中全會做出的《決定》具有“承上啟下”的戰(zhàn)略性“節(jié)點”意義，既是對既有探索經(jīng)驗的總結(jié)和升華，也為今后完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供基本行動指南。

　關(guān)鍵詞：改革開放；治理；國家治理現(xiàn)代化；中國共產(chǎn)黨；

　 改 革開放 40 余年歷程，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國人民完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程。中國共產(chǎn)黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量，作為統(tǒng)攬改革開放全局的執(zhí)政黨，其決策在完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實踐過程中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。對于執(zhí)政政黨而言，政策是推進國家治理的重要工具或手段，也是重要依托和體現(xiàn)，基于中國共產(chǎn)黨特殊的領(lǐng)導(dǎo)地位，決定了黨的決策處于整個國家政策體系的主導(dǎo)地位，在決策層次上，黨中央的決策是黨的政策體系的核心，始終發(fā) 揮著主導(dǎo)性作用。完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是中國共產(chǎn)黨重要的執(zhí)政目標和內(nèi)容，該執(zhí)政目標和內(nèi)容正是通過一系列黨的決策而實現(xiàn)，特別是黨中央的系列決策集中的承載和體現(xiàn)著中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政目標和內(nèi)容。“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化內(nèi)含的核心概念揭示了國家治理所內(nèi)蘊的本質(zhì)內(nèi)涵和價值取向，既能為治理實踐提供充足動力，又表明執(zhí)政黨改善治理效果的熱切期盼。” 而黨中央決策主要體現(xiàn)在黨的全國代表大會和黨的中央全會做出的重大決策中，因此，通過對改革開放 40 年余年來黨的全國代表大會和中央全會決策文件進行觀察和研究，為更貼切、更深入地觀察和理解中國特色社會主義制度，揭開中國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)展歷程的面紗，不失為一種“有效”的學(xué)術(shù)嘗試。

　一、研究對象的選取 《中國共產(chǎn)黨黨章》第十條第二款規(guī)定：“黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)是黨的全國代表大會和它所產(chǎn)生的中央委員會”，《黨章》第二十條規(guī)定黨的全國代表大會擁有“討論并決定黨的重大問題”的職權(quán)，“討論并決定黨的 重大問題”直接而集中的體現(xiàn)在歷次黨的全國代表大會通過的“黨的報告”之中。同時，根據(jù)《黨章》第二十二條“在全國代表大會閉會期間，中央委員會執(zhí)行全國代表大會的決議，領(lǐng)導(dǎo)黨的全部工作，對外代表中國共產(chǎn)黨”之規(guī)定，作為黨的全國代表大會決議的執(zhí)行機關(guān)，自然享有黨中央的實際決策權(quán)，而黨的中央委員會決策主要體現(xiàn)在歷次中央委員會形成的“決定”等文件中�？梢姡瑲v次黨的全國代表大會和中央委員會通過的決策文件是黨中央決策的基本載體和呈現(xiàn)形式，在此意義上，黨中央決策主要包括黨的全國代表大會做出的重大決策和黨的中央全會做出的重大決策。

　改革開放 40 余年來，根據(jù)黨章“黨的中央委員會每屆任期五年”的規(guī)定，從 1982 年黨的十二大到目前為止，共召開 8 次全國代表大會，黨的中央委員會每次均向全國代表大會做“報告”，到目前為止共通過 8 個“黨的 報告”，這 8 個“黨的報告”是黨的全國代表大會決策的集中體現(xiàn)和呈現(xiàn)形式。同時，根據(jù)黨章賦予黨的全國代表大會行使“修改黨的章程”職權(quán)，“改革開放 40 余年來召開的8 次全國代表大會，每次均以‘決議’的形式對黨章內(nèi)容進行不同程度的修改。黨章作為黨的最高綱領(lǐng)，修改黨章實則是黨中央決策的重要途徑和體現(xiàn)，因此，8 次黨章內(nèi)容的修改變化也是觀察和分析黨中央決策的重要對象”。

　根據(jù)黨章“中央委員會全體會議由中央政治局召集，每年至少舉行一次”的規(guī)定，從 1978 年12 月召開的十一屆三中全會到 2019 年 10 月召開的十九屆四中全會為止，中國共產(chǎn)黨共召開 59次中央全會。而且每屆中央委員會期內(nèi)召開中央委員會的次數(shù)呈現(xiàn)一定規(guī)律性，除十三屆期間召開 9 次中央全會外，從十二屆到十八屆每屆期內(nèi)召開 7 次中央全會為常態(tài)，十九屆期間到目前為止共召開 4 次。中央全會決策文件在語言表達上有“公報”、 “決定”、“決議”、“意見”和“建議”等多種形式，每種語言表述形式承載的內(nèi)容和目的也有所差異。改革開放 40 余年來，中央全會做出的61 個會議“公報”，73 項“決議”，27 項“決定”，10 項“建議”，兩個“意見”。另外，還有具有明顯決策屬性的文件，但沒有采用“決定”話語表達形式的決策文件 6 個。

　二、改革開放以來國家治理現(xiàn)代化的發(fā)展歷程 縱觀改革開放 40 余年來歷次黨的全國代表大會和歷次中央全會的決策，其發(fā)展過程呈現(xiàn)明顯的“階段性”演進特征，這種“階段性”演進特征既與黨的中央領(lǐng)導(dǎo)集體任期制度和核心領(lǐng)導(dǎo)人換屆制度有關(guān)，也與改革開放以來我國經(jīng)濟社會發(fā)展和改革開放實踐所具有的階段性相連。黨的全國代表大會和中央全會的決策的歷程，也是完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力走向現(xiàn)代化的過程。縱觀改革開放 40 余年，中國共產(chǎn)黨沿著國家治理現(xiàn)代化目標探索前進經(jīng)歷了四個階段：

�。ㄒ唬�“定方向，選路線” 從 1978 年 12 月召開黨的十一屆三中全會到 1992 年 10 月黨的十四大召開前約 14 年時間，黨召開了十二大、 十三大兩次黨的全國代表大會和 21 次中央全會。在此期間黨中央推進國家治理現(xiàn)代化的歷程可以用“定方向，選路線”來概括。

　1.“定方向”。即汲取文革教訓(xùn)，確定“撥亂反正”總基調(diào)，將全黨的工作重心從階級斗爭為綱轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來。

　一是明確提出將黨和國家的工作重心從“階級斗爭為綱”轉(zhuǎn)移到現(xiàn)代化建設(shè)和經(jīng)濟建設(shè)上來。在黨的十一屆三中全會召開之前召開的中央工作會議閉幕式上，鄧小平做了《解放思想，實事求是，團結(jié)一致向前看》的講話，該講話實則構(gòu)成十一屆三中全會的主題報告，要求我們?nèi)�黨從現(xiàn)在開始要“團結(jié)一致向前看”，將黨和國家的工作重心從“階級斗爭”轉(zhuǎn)移到現(xiàn)代化建設(shè)和經(jīng)濟建設(shè)上來。該報告為此后開展“撥亂反正”定下了總基調(diào)和確定了總方向。二是統(tǒng)一思想，對重大歷史問題“蓋棺定論”。為確保“撥亂反正”得以有效實施，中央 全會對歷史若干問題、特別是文革期間某些重大問題進行“蓋棺定論”，為“定向”掃清思想上認識障礙或理論誤區(qū)。1981 年 6 月黨的十一屆六中全會作出《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》，該《決議》既是對若干歷史問題進行“定性”結(jié)論，也為統(tǒng)一思想，澄清認識，為后來改革開放的發(fā)展方向提供思想保證。三是確定國家和社會發(fā)展總方向是“實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化”，“建設(shè)有中國特色的社會主義”。1982 年黨的十二大報告

　主 題為“開創(chuàng)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新局面”，該報告在宏觀上為此后我國政治、經(jīng)濟和文化的發(fā)展確定了總的航向目標，提出我國總的發(fā)展和建設(shè)目標不僅要實現(xiàn)“現(xiàn)代化”，而且又要堅持“社會主義”屬性，提出了“建設(shè)有中國特色的社會主義”的嶄新命題和小康社會戰(zhàn)略目標。四是對黨的綱領(lǐng)和制度進行完善。為加強和完善黨 的建設(shè)和領(lǐng)導(dǎo)，黨的十一屆五中全會通過《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準則》，對黨內(nèi)政治生活提出具體要求。同時，黨的十二大對黨章進行較大幅度的修改和完善，對黨在國家生活中如何正確發(fā)揮作用等作出明確規(guī)定，特別是對黨的民主集中制進行具體的規(guī)定。此次《黨章》的修改完善，為確保社會主義“方向”正確和改革開放提供了重要保證。

　2.“選路線”。即探索、形成和確定“一個中心、兩個基本點”的社會主義初級階段基本路線。

　一是確立社會主義初級階段基本路線�！督夥潘枷�，實事求是，團結(jié)一致向前看》從宏觀上初步確定從 “階級斗爭為綱”轉(zhuǎn)移到“經(jīng)濟建設(shè)”上來的總體思路，黨的十二大報告則首次明確提出“建設(shè)有中國特色的 社會主義”的嶄新命題和小康社會的戰(zhàn)略目標；而黨的十三大報告則相對系統(tǒng)地闡述了社會主義初級階段理論，凝練概括了黨在社會主義初級階段的基本路線，即提出“以經(jīng)濟建設(shè)為重心，堅持四項基本原則，堅持改 革開放”這一我國社會主義初級階段所必須長期堅持的基本路線；同時，該次大會報告還提出“三步走”發(fā)展 戰(zhàn)略，以保證基本路線的實施。二是加強社會主義初級階段黨的建設(shè)。十一屆五中全會作出《關(guān)于黨內(nèi)政治生 活的若干準則》、十一屆六中全會作出《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》、十二屆二中全會作出的《中共中央關(guān)于整黨的決定》和十三屆六中全會作出的《中共中央關(guān)于加強黨同人民群眾聯(lián)系的決定》，均對社會主義初級階段黨的建設(shè)提出逐漸深化的要求，為社會主義建設(shè)提供重要的組織保障。三是推進社會主義初級 階段經(jīng)濟領(lǐng)域改革。十二屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》和十三屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于進一步治理整頓和深化改革的決定》，從宏觀方面對經(jīng)濟體制改革進行謀篇布局，而十三屆三中全會通過的《關(guān)于價格、工資改革的初步方案》則是從對經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵領(lǐng)域進行改革部署決策，為社會主義市場經(jīng)濟體制建立奠定了良好基礎(chǔ)。四是加強社會主義精神文明建設(shè)。黨的十二屆三中全會通過的《中共中 央關(guān)于社會主義精神文明建設(shè)指導(dǎo)方針的決議》、十三屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于加強和改進企業(yè)思想政治工作的通知》，對該階段的精神文明和思想政治工作做出具體要求。值得注意的是，此期間中央對政治領(lǐng)域改革探索也進行了相應(yīng)探索，黨的十二屆七中全會通過《政治體制改革總體設(shè)想》規(guī)劃了當時政治體制改革 的總體規(guī)劃與設(shè)想，但由于當時國際大氣候和國內(nèi)小環(huán)境的影響，使該《決定》沒有能夠得以貫徹實施。

　（二）“舉旗幟，建體制” 從 1992 年 10 月黨的十四大召開到 2002 年 11 月黨的十六大召開前約 10 年時間，黨召開了十四大、十五大兩次黨的全國代表大會和 14 次中央全會。期間黨中央推進國家治理現(xiàn)代化的歷程可以概括為“舉旗幟，建體制”。

　1.“舉旗幟”。即確立鄧小平建設(shè)有中國特色社會主義理論在全黨、全國的指導(dǎo)地位，高舉鄧小平理論偉大旗幟建設(shè)有中國特色社會主義。

　1992 年黨的十四大的重要內(nèi)容和目的就是總結(jié)改革開放以來既有實踐的經(jīng)驗與教訓(xùn)，確定今后一個時期的發(fā)展戰(zhàn)略�；�于此目的，黨的十四大報告對有中國特色社會主義理論進行了科學(xué)概括與總結(jié)，確立鄧小平建設(shè)有中國特色社會主義理論在全黨的指導(dǎo)地位；并對黨章進行修改，將鄧小平建設(shè)有中國特色社會主義理論和在此理論指導(dǎo)下制定的“一個中心，兩個基本點”的基本路線載于黨章；在此基礎(chǔ)上，黨的十五大報告對建設(shè)有中國特色社會主義理論加以完善，形成“鄧小

　平理論”這一科學(xué)、完整的總結(jié)與表達，并將“鄧小平理論” 同馬列主義、毛澤東思想一并作為黨的指導(dǎo)思想，明確提出要高舉鄧小平理論偉大旗幟。

　為貫徹十五大提出的高舉鄧小平理論的偉大旗幟，也為豐富和完善鄧小平理論內(nèi)容，黨的中央全會圍繞 鄧小平理論所涵蓋相關(guān)內(nèi)容進行決策部署，十四屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于加強黨的建設(shè)幾個重大問題的決定》，要求把黨建設(shè)成為用建設(shè)有中國特色社會主義理論武裝起來的馬克思主義政黨；十四屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于加強社會主義精神文明建設(shè)若干重要問題的決定》，要求社會主義精神文明建設(shè)必 須以馬克思列寧主義、毛澤東思想和鄧小平建設(shè)有中國特色社會主義理論為指導(dǎo)。在十五大以后，鄧小平理論確定為全黨的指導(dǎo)思想，高舉鄧小平理論偉大旗幟貫穿于歷次中央全會，并直接明確地寫入相關(guān)決策和相關(guān)會議公報。

　2.“建體制”。即建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制。

　一是確立社會主義市場經(jīng)濟體制的總目標。黨的十四大報告提出社會主義初級階段經(jīng)濟體制改革的總目標就是建立社會主義市場經(jīng)濟體制，并提出了相對完整的社會主義市場經(jīng)濟體制理論。黨的十五大報告則對 我國社會主義初級階段的所有制結(jié)構(gòu)和公有制實現(xiàn)形式等重大問題進行闡述，提出了社會主義初級階段的基 本綱領(lǐng)，闡明了建設(shè)有中國特色社會主義的經(jīng)濟、政治、文化的基本特征和基本要求。黨的十四大將“一個中心，兩個基本點”社會主義初級階段基本路線寫入黨章，十五大將中國特色社會主義理論進行調(diào)整和補充，形 成“鄧小平理論”的科學(xué)表述，而社會主義市場經(jīng)濟體制理論在鄧小平理論體系中占據(jù)核心地位，這為確立社會主義市場經(jīng)濟體制奠定重要基礎(chǔ)。二是圍繞社會主義市場經(jīng)濟體制進行具體部署。黨的十四屆三中全會作出《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，明確了我國經(jīng)濟體制改革的方向為社會主義市場經(jīng)濟體制，并且對社會主義市場經(jīng)濟體制下的所有制結(jié)構(gòu)和形式、國有企業(yè)經(jīng)營機制、資源配置方式、分配方式等重大問題都有了比較明確的認識，對其內(nèi)涵也有著更深入的科學(xué)把握，此《決定》搭建起了社會主義市場經(jīng)濟體制“四柱八梁”的基本框架，對此后經(jīng)濟決策和實踐具有重要指導(dǎo)意義。三是加強黨的建設(shè)和精神文明建設(shè)。十四屆四中全會通過《中共中央關(guān)于加強黨的建設(shè)幾個重大問題的決定》，要求把黨建設(shè)成為全心全意為人民服務(wù)、思想上政治上組織上完全鞏固、能夠經(jīng)受住各種風險、始終走在時代前列的馬克思主義政黨。十五屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于加強和改進黨的作風建設(shè)的決定》，對在社會主義市場經(jīng)濟條件加強和改進黨的作風建設(shè)提出具有要求。十四屆六中全會通過《中共中央關(guān)于加強社會主義精神文明建設(shè)若干重要問題的決定》，要求推進社會主義市場經(jīng)濟體制改革不僅要加強社會主義精神文明建設(shè)，而且精神文明建 設(shè)要是以經(jīng)濟建設(shè)為中心，要在發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟和對外開放條件下建設(shè)社會主義精神文明。黨的建設(shè)和精神文明建設(shè)的中央決策，為社會主義市場經(jīng)濟體制改革“保駕護航”的意蘊十分濃烈。

　（三）“立目標，促和諧” 從 2002 年 11 月黨的十六大召開到 2012 年 11 月黨的十八大召開前約 10 年時間，黨共召開十六大和十七大兩次 黨的全國代表大會和 14 次中央全會。期間黨中央推進國家治理現(xiàn)代化的歷程可以概括為“立目標，促和諧”。

　1.“立目標”。即確立全面小康社會作為黨和國家的發(fā)展目標。

　進入新世紀以來，中央對小康社會的理解和要求均進入了一個新階段，具體體現(xiàn)在：

　一是宏觀部署全面建設(shè)小康社會的戰(zhàn)略目標。2002 年黨的十六大報告中提出“全面”建設(shè)小康社會的戰(zhàn)略目標，對建設(shè)小康社會有了更高標準，還從經(jīng)濟、政治、文化和可持續(xù)發(fā)展四個方面提出了“全面”建設(shè)小康社會的指標要求。此后，黨中央一直將全面建設(shè)小康社會作為國家發(fā)展的重要戰(zhàn)略目標，2007 年黨的十七大報告以《高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為奪取全面建設(shè)小康社會新勝利而奮斗》為題，2012 年黨的十八大報告以《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮斗》為題，直到 2017 年黨的十九 大報告以《決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》為題，從十六大報告提出的“全面建設(shè)”小康社會，到十七大報告提出的“奪取全面建設(shè)小康社會新勝利”，再到十八大報告提出的“全面建成”小康社會，直到十九大提出的“決勝全面建成”小康社會，不僅體現(xiàn)著我們黨對小康社會建設(shè)目標的理解和把握在不斷提高，也意味著黨中央對小康社會的要求和標準提出了更高要求。

　二是促進小康社會經(jīng)濟發(fā)展。根據(jù)在發(fā)展中解決社會問題來推進社會整體進步的總體思路，全面建設(shè)小康社會離不開強大的經(jīng)濟基礎(chǔ)，在新世紀面臨新的環(huán)境和條件下，不僅要繼續(xù)堅持社會主義初級階段“一個中心，兩個基本點”基本路線，而且進一步推進社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展，基于此，黨的十六屆三中全會作出《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，對新世紀、新階段完善社會主義市場經(jīng)濟體制的若干重大問題進行再次部署；同時，為解決建設(shè)小康社會中最為短板的農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展問題，十七屆三中全會作出《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，部署新世紀農(nóng)村改革的新的思路和政策。

　三是繼續(xù)完善和加強黨的建設(shè)。黨中央根據(jù)新世紀、新階段的新要求進行新的部署，十六屆四中全會作出《中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》，要求“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”，從“執(zhí)政能力”層面對黨提出新要求。十七屆四中全會作出《中共中央關(guān)于加強和改進新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》，對黨的建設(shè)面臨的新形勢和新挑戰(zhàn)進行全面總結(jié)，提出新的要求。

　四是促進社會建設(shè)。面對社會建設(shè)相對滯后問題，黨中央將和諧社會建設(shè)作為重要的社會建設(shè)目標。十六屆三中、四中、六中全會和十七屆三中全會作出的相關(guān)《決定》均對和諧社會建設(shè)進行部署。

　五是加強文化建設(shè)。十七屆六中全會作出《中共中央關(guān)于深化文化體制改革、推動社會主義文化大發(fā)展大 繁榮若干重大問題的決定》指出，要基于小康社會建設(shè)的大背景，對社會群眾的文化需求進行認真對待，要全面深化文化體制改革，不斷滿足人民的文化娛樂生活需要。

　縱觀上述歷次黨的中央全會圍繞小康社會建設(shè)目標的決策，初步形成了經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)（主要是黨的建設(shè)）、文化建設(shè)和社會建設(shè)“四位一體”的總體發(fā)展布局，也是對十七大報告提出的“四位一體”總體布局的執(zhí)行與落實。

　2.“促和諧”。即將堅持科學(xué)發(fā)展觀，把建設(shè)社會主義和諧社會作為黨和國家重要發(fā)展的戰(zhàn)略使命。

　一是賦予全面小康社會的和諧社會內(nèi)涵。黨的十六大黨報告中拓展了“小康社會”的內(nèi)涵，提高了“小康社會”的標準，確立了“全面”建設(shè)小康社會的目標，“全面”意味著小康社會不僅是以 GDP為單一性標準，而應(yīng)涵蓋經(jīng)濟、政治、文化和可持續(xù)發(fā)展多個方面的要求，提出了“六個更加”的小康社會目標，將社會和諧置于小康社會的重要內(nèi)容和目標之中。十七大報告不僅對全面建設(shè)小康社會提出了新要求，而且提出“經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)”為內(nèi)容的“四位一體”的

　中國特色社會主義事業(yè)總體布局。此次大會將黨章中黨的奮斗目標修改為“把我國建設(shè)成為富強民主文明和諧的社會主義現(xiàn)代化國家”，增加“和諧”之目標要求，而且在黨章中新增和諧社會建設(shè)的要求。

　二是將和諧社會建設(shè)置于國家經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃的凸出位置。黨的十六屆五中全會在《中共中央關(guān)于制 定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》中，用一章內(nèi)容專門闡述推進社會主義和諧社會建設(shè)，提出 要“堅持以人為本，從解決關(guān)系人民切身利益的現(xiàn)實問題入手，注重解決社會問題”，必須要加強和諧社會建設(shè)。十七屆五中全會作出《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》中，就加強和創(chuàng)新社會管理進行重點闡述和部署，提出要“按照健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局的要求，加強社會管理。形成社會管理和服務(wù)合力”。

　三是圍繞和諧社會建設(shè)加強黨的建設(shè)。十六屆四中全會作出《中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》中首次正式提出“社會管理”概念，要求全黨“加強社會建設(shè)和管理，推進社會管理體制創(chuàng)新”，要“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”，從“執(zhí)政能力”層面對黨提出新要求。十七屆四中全會作出《中共中央關(guān)于加強和改進新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》，進一步要求全黨認真對待新時期黨的建設(shè)新問題，積極推進和諧社會建設(shè)。

　四是加強社會關(guān)鍵領(lǐng)域的建設(shè)。大力推進社會建設(shè)是十六大以來國家治理的一個突出特點。十六屆三中全會作出的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，第一次提出“社會建設(shè)和管理”的概念，并將之作為“統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展”的結(jié)構(gòu)性戰(zhàn)略部署。最為集中的體現(xiàn)是十六屆六中全會專門圍繞“和諧社會”建設(shè)作出《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，搭建了和諧社會建設(shè)的宏觀框架，將社會主義現(xiàn)代化建設(shè)目標發(fā)展為經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會建設(shè)的“四位一體”。2008 年黨的十七屆三中全會作出的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，提出要“堅持服務(wù)農(nóng)民、 依靠農(nóng)民，完善農(nóng)村社會管理體制機制，加強農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，保持農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定”，也包含著促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定的社會建設(shè)內(nèi)容。

　（四）“繪藍圖，深改革” 從 2012 年 11 月黨的十八大召開直到剛閉幕不久的十九屆四中全會，期間黨共召開了十八大、十九大兩次全國黨的代表大會和 11 次中央全會，在此階段，黨推進國家治理現(xiàn)代的歷程可概況為“繪藍圖，深改革”。

　1.“繪藍圖”。即描繪新時代中國特色社會主義發(fā)展藍圖，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興。

　一是確立“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略部署。從十六大報告提出“全面建設(shè)”小康社會，到 十七大報告提出“奪取全面建設(shè)小康社會新勝利”，再到黨的十八大報告提出“為全面建成小康社會而奮斗”，直到十九大報告提出“決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利，為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢不懈奮斗”，伴隨社會發(fā)展目標提升，黨中央對經(jīng)濟社會發(fā)展布局也在不斷豐富和完善，從十二屆六中全會提出經(jīng)濟、政治和精神文明為內(nèi)容的“三位一體”經(jīng)濟社會發(fā)展總體布局，到黨的十六屆六中全會發(fā)展為“經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會建設(shè)”為內(nèi)容的“四位一體”總體布局，在此基礎(chǔ)上，黨的十八大拓展為以“經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)和生態(tài)建設(shè)”為內(nèi)容的“五位一體”的總體布局。進而黨的十九大作出中國特色社會主義進入“新時代”的重大判斷，提出“五位一體”新時代中國特色社會主義事業(yè)總體布局藍圖和“四個

　全面”的戰(zhàn)略部署，開啟了全面建成社會主義現(xiàn)代化國家的新征程。十九大報告是在新時期、新階段，站在歷史新的發(fā)展高度，再次全面描繪和規(guī)劃未來中國特色社會主義改革和建設(shè)的總藍圖，具有“再布局，再動員”的意蘊。

　二是改革和完善與新時代中國特色社會主義相適應(yīng)的黨和國家機構(gòu)。黨和國家機構(gòu)改革對于完善中國特色社會主義制度而言，具有“牛鼻子”作用，十八屆二中全會通過的《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，圍繞 政府機構(gòu)功能的合理配置，進一步將“大部制”改革推進深入。十九屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于深化黨 和國家機構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，并將《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》的部分內(nèi)容按照法定程序提交十三屆全國人大一次會議審議，上述《決定》突破了以往單純就國務(wù)院機構(gòu)進行改革的局限，而將黨的機構(gòu)與國家機構(gòu)改革進行通盤考慮，有利于二者有機協(xié)調(diào)，為建設(shè)新時代中國特色社會主義藍圖提供重要的黨和國家組織保障。

　三是搭建和完善新時代中國特色社會主義的改革路線圖。黨的十八屆三中全會基于為改革本身規(guī)劃藍圖的需要，作出《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，該《決定》首次提出我國改革的總目標是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，并在宏觀和整體層面為各項改革提供基本的改革方向和基本要求；黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，可謂是對改革藍圖的具體實施。

　四是增強新時代中國特色社會主義建設(shè)的法治保障。全面深化改革必須在“依法治國”方略下實施，為有序推進全面深化改革，十八屆四中全會作出《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，該《決定》既是為國家法治建設(shè)規(guī)劃藍圖，也是為國家改革和建設(shè)提供根本的法治保障，描繪了依法治國在新時代的藍圖。

　五是為新時代黨的建設(shè)規(guī)劃新藍圖。黨的十八大提出“五位一體”黨的建設(shè)總體規(guī)劃，即全面加強黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)、制度建設(shè)。黨的十八屆六中全會通過《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，該《準則》和《條例》對黨的建設(shè)提出了新的明確和具體要求，建立起對黨員行為、黨內(nèi)生活和黨內(nèi)監(jiān)督更為全面、更為嚴格的要求，為黨員和黨組織活動提供直接的、具體性規(guī)則指引，在建設(shè)新時代中國特色社會主義的征程中，為黨員和黨組織活動進行新的“建章立制”。

　2.“深改革”。即黨中央以推進全面深化改革為總政策基調(diào)，全面深化改革成為標志性政策話語。

　一是將改革開放置于國家發(fā)展和戰(zhàn)略突出地位。黨的十八大報告將堅持改革開放作為奪取中國特色社會主義新勝利的基本要求，提出“要始終把改革創(chuàng)新貫徹到治國理政各個環(huán)節(jié)……不斷推進我國社會主義制度自我完善和發(fā)展”。此次大會對黨章修改中增寫“堅持改革開放，是我們的強國之路。只有改革開放，才能發(fā)展中國”。并且在歷經(jīng)五年的全面深化改革實踐之后，十九大報告認為，我國在“重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革取得突破性進展，主要領(lǐng)域改革主體框架基本確立”，并且將堅持全面深化改革作為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略的基本要求之一，提出“必須堅持和完善中國特色社會主義制度，不斷推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，堅決破除一切不合時宜的思想觀念和體制機制弊端，突破利益固化的藩籬，吸收人類文明有益成果，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系，充分發(fā)揮我國社會主義制度優(yōu)越性”的改革目標。

　二是中央全會圍繞全面深化改革推出改革的“組合拳”。為推進全面深化改革，十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》是新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體為治國理政定下的總基調(diào)，體現(xiàn)了新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體總的執(zhí)政理念、思路與重點——全面深化改革。圍繞此總改革方略設(shè)想，十八屆四中全會作出《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，解決全面深化改革和治國理政的基本依托問題；十八屆六中全會通過的《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》和《中國共產(chǎn)黨內(nèi)監(jiān)督條例》，是黨中央對黨的建設(shè)領(lǐng)域進行全面深化改革的決策；十九屆三中全會作出的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》，是中央為推進全面深化改革所需的組織保障進行決策；十九屆四中全會通過的《決定》，重點闡述了堅持和完善支撐中國特色社會主義制度的根本制度、基本制度和重要制度，部署各項制度必須堅持和鞏固的根本點、完善和發(fā)展的方向�？傮w上構(gòu)建起了從宏觀到微觀的全面深化改革的政策體系。

　三是在中央設(shè)立專門全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，以強力推進全面深化改革。為加強黨對全面深化改革的領(lǐng)導(dǎo)，加強全面深化改革的力度與效果，2013 年召開的十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，決定成立中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組并開始運作。在歷經(jīng)五年的實踐后，2018 年 2 月召開的 十九屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》中，將中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組改設(shè)為中央全面深化改革委員會，將之作為中共中央直屬決策議事機構(gòu)。將非常設(shè)的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)上升為常態(tài)化的建制性的實體性機構(gòu)，以便從中央頂層設(shè)計上推進全面深化改革，確保改革決策和規(guī)劃的全局性、戰(zhàn)略性、科學(xué)性、整體性、協(xié)調(diào)性和有效性。

　四是將黨的“改革”意志和主張更加凸顯在憲法內(nèi)容中，為全面深化改革提供更堅實的法律支撐。黨的十九屆二中全會通過的《中共中央關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的建議》決定對憲法部分內(nèi)容進行修改，此次憲法修改條文達到 21 條，是歷次修改憲法條文最多的一次；而且，此次憲法修改的內(nèi)容關(guān)涉國家機構(gòu)的增設(shè)與改革，其改革力度和幅度均是空前的。另外，在憲法序言第十自然段、第十二自然段的修改中均增加“改革”二字，以凸顯不論是革命還是建設(shè)過程中，“改革”均發(fā)揮著重要作用。

　三、在國家治理現(xiàn)代化的發(fā)展歷程中把握十九屆四中全會的《決定》 2019 年 10 月，黨的十九屆四中全會做出《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理 體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，是我們黨歷史上是第一次用一次中央全會專門圍繞國家制度和國家治理問題進行研究進而作出的決策，該《決定》直接以推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為內(nèi)容和目標，也是今后相當長一個時期堅持和完善中國特色社會主義制度的主要內(nèi)容。將該《決定》置于中國共產(chǎn)黨探索國家治理現(xiàn)代化的縱向歷程來看，該《決定》對于黨和國家事業(yè)發(fā)展具有全局和長遠意義，對國家治理現(xiàn)代化進程具有承上啟下的戰(zhàn)略性“節(jié)點”意義。

　《決定》具有“承上”意義，即該《決定》是對中國共產(chǎn)黨探索國家治理現(xiàn)代化實踐經(jīng)驗的總結(jié)，體現(xiàn)著中國共產(chǎn)黨對完善中國特色社會主義制度，推進國家治理現(xiàn)代化本質(zhì)和規(guī)律的不懈探索。早在 1980 年鄧小平就指出“領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性” ，并在 1992 年南方談話中對中國 特色社會主義制度發(fā)展進程作出初步的判斷，認為“恐怕再有三十年的時間，我們才會在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度”；黨的十四大提出“到建黨一百周年的時候，我們將在各方面形成一整套更加成熟更加定型的制度”；黨的十五大、十六大、十七大都對制度建設(shè)提出明確要求；黨的十八大提出“要構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型”，黨的十八屆三中全會首次提出“推進國家治理體系

　和治理能力現(xiàn)代化”這一重大命題，并將“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”確定為全面深化改革的總目標。黨的十九大報告提出中國特色社會主義制度建設(shè)和 國家治理體系和治理能力建設(shè)的目標是：到 2035 年，“各方面制度更加完善，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化 基本實現(xiàn)”；到本世紀中葉，“實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”；黨的十九屆三中全會提出，“我們必須 加快推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，努力形成更加成熟更加定型的中國特色社會主義制度。”在此基礎(chǔ)上，十九屆四中全會《決定》是中國黨探索中國特色社會主義制度和國家治理現(xiàn)代化的結(jié)果，用 13 個板塊內(nèi)容第一次系統(tǒng)描繪了中國特色社會主義制度的體系構(gòu)成，勾勒了中國特色社會主義制度的基本“圖譜”�！稕Q定》 內(nèi)容來自于中國共產(chǎn)黨在探索中國特色社會主義道路與建設(shè)中國特色社會主義實踐的經(jīng)驗總結(jié)，包括改革開放前后各三十年的探索結(jié)果，更包括十八大以來黨對中國特色社會主義制度開拓性的發(fā)展和完善。

　《決定》具有“啟下”意義，即《決定》所描繪的“中國特色社會主義制度、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”藍圖，是今后我們黨完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本目標和行動指南。黨的十八屆三中全會開啟了全面深化改革、系統(tǒng)整體設(shè)計推進改革的新時代，為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化打下了堅實基礎(chǔ)。同時，十八大以來，新時代改革開放實踐過程中面對的是深層次體制機制問題，對改革頂層設(shè)計的要求更高，對改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性要求更強。同時，當前世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，黨所面臨的風險挑戰(zhàn)之嚴峻前所未有，為打贏防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)，必須運用制度威力應(yīng)對風險挑戰(zhàn)的沖擊�；�于此，十九屆四中全會《決定》進一步指明了完善國家制度和國家治理的切入點、聚焦點和著力點，將中國特色社會主義制度概括為根本制度、基本制度和重要制度三個層面。根本制度、基本制度和重要制度有機協(xié)調(diào)，構(gòu)成完善中國特色社會主義制度的基本框架，是中國共產(chǎn)黨推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本內(nèi)容和目標，也是未來前進的航向目標。

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