檢察機(jī)關(guān)積極開展文保領(lǐng)域公益訴訟心得 體會(huì)

　黨的十八大以來，黨中央高度重視文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)工作。習(xí)近平總書記多次就歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)作出重要指示，提出一系列重要論述，強(qiáng)調(diào)歷史文化遺產(chǎn)是不可再生、不可替代的寶貴資源，要始終把保護(hù)放在第一位，為加強(qiáng)文物保護(hù)利用和文化遺產(chǎn)保護(hù)傳承工作提供了根本遵循，也為檢察機(jī)關(guān)探索開展文物和歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)公益訴訟指明了方向。近年來，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記重要指示精神，秉承“公共利益代表”的神圣職責(zé)，結(jié)合實(shí)際、因地制宜，在文物和歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域積極穩(wěn)妥地進(jìn)行公益訴訟實(shí)踐探索，取得了初步成效。

　 準(zhǔn)確把握歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)的公益屬性，積極穩(wěn)妥拓展案件范圍。黨的十九屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》“加強(qiáng)對(duì)法律實(shí)施的監(jiān)督”部分明確提出，“拓展公益訴訟案件范圍”。最高檢認(rèn)真貫徹落實(shí)，將公益訴訟新領(lǐng)域案件探索原則從“穩(wěn)妥、積極”調(diào)整為“積極、穩(wěn)妥”，在 2020 年 1 月的全國檢察長會(huì)議上明確部署，積極辦理群眾反映強(qiáng)烈的文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)等領(lǐng)域公益訴訟案件，為完善立法提供實(shí)踐依據(jù)。在全國兩會(huì)審議通過的《最高人民檢察院工作報(bào)告》中，再次強(qiáng)調(diào)積極、穩(wěn)妥辦理文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)等領(lǐng)域公益損害案件。最高檢作為拓展公益訴訟案件范圍中央改革任務(wù)的牽頭單位，經(jīng)與住房和城鄉(xiāng)建設(shè)

　部、文化和旅游部、國家文物局等參加單位溝通，將完善文物保護(hù)公益訴訟法律體系，部署開展長城保護(hù)、大運(yùn)河文化保護(hù)、革命文物保護(hù)等檢察公益訴訟專項(xiàng)活動(dòng)等列入實(shí)施規(guī)劃和落實(shí)計(jì)劃。同時(shí)，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)向黨委、人大報(bào)告公益訴訟職能作用發(fā)揮情況，爭取重視支持。截至今年 7 月，全國已有 21 個(gè)省級(jí)人大常委會(huì)作出支持或加強(qiáng)公益訴訟檢察工作的專項(xiàng)決定，其中有 15 個(gè)省級(jí)人大常委會(huì)的專項(xiàng)決定中明確將“文物或文化遺產(chǎn)保護(hù)”納入公益訴訟新領(lǐng)域案件范圍。在近幾年的全國兩會(huì)上，一些全國人大代表、全國政協(xié)委員專門就文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域公益訴訟提出建議和提案，相關(guān)建議提案數(shù)量逐年上升。總的看來，文物和歷史文化遺產(chǎn)作為弘揚(yáng)傳統(tǒng)文化、維系民族精神、堅(jiān)定文化自信的重要載體，是中華民族獨(dú)立品格的歷史憑證，不光具有物質(zhì)和精神雙重屬性，同時(shí)具有明顯的公共利益屬性，從中央頂層設(shè)計(jì)到地方性立法，到各相關(guān)職能部門，對(duì)于充分發(fā)揮檢察公益訴訟職能、有效激活現(xiàn)有制度、推動(dòng)形成文物和歷史文化遺產(chǎn)公益保護(hù)合力都有著高度共識(shí)，黨中央高度重視，廣大人民群眾也寄托著美好的情感，將其納入檢察公益訴訟領(lǐng)域有利于加強(qiáng)對(duì)文物和歷史文化遺產(chǎn)的司法保護(hù)力度。

　 緊緊圍繞歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)的重點(diǎn)領(lǐng)域，因地制宜開展公益專項(xiàng)保護(hù)。

　一方面，用好現(xiàn)有政策和法律依據(jù)加大保護(hù)力度。檢察公益訴訟作為一項(xiàng)新生事物，一直在探索中發(fā)展、在發(fā)展中完善。根據(jù)民事訴訟法、行政訴訟法、英烈保護(hù)法的有關(guān)規(guī)定，已明確了生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓以及英烈權(quán)益保護(hù)，俗稱“4+1”等領(lǐng)域的公益訴訟辦案范圍。目前，文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)沒有作為公益訴訟的一個(gè)專門領(lǐng)域，主要依據(jù)相應(yīng)單行法的有關(guān)規(guī)定開展監(jiān)督。一是依據(jù)環(huán)境保護(hù)法關(guān)于環(huán)境包括人文遺跡、風(fēng)景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等規(guī)定，納入生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域。二是依據(jù)文物保護(hù)法和物權(quán)法關(guān)于國有文物所有權(quán)的規(guī)定，納入國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域。三是依托英烈保護(hù)法，將屬于國有文物的英雄烈士紀(jì)念設(shè)施納入英烈權(quán)益保護(hù)領(lǐng)域。

　 另一方面，因地制宜開展專項(xiàng)保護(hù)活動(dòng)。各級(jí)檢察機(jī)關(guān)堅(jiān)持以專項(xiàng)帶全局，通過開展文物和歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)公益訴訟專項(xiàng)活動(dòng)，主動(dòng)服務(wù)、保障國家重大戰(zhàn)略和地方中心工作。

　 充分發(fā)揮公益訴訟訴前程序作用，努力實(shí)現(xiàn)雙贏多贏共贏。張軍檢察長強(qiáng)調(diào)，要樹立“訴前實(shí)現(xiàn)保護(hù)公益目的是最佳司法狀態(tài)”的理念。行政公益訴訟訴前程序是一項(xiàng)具有鮮明中國特色的制度設(shè)計(jì)，其程序價(jià)值在于充分尊重和發(fā)揮行政監(jiān)管的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，提醒、督促行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)、積極履職。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)案件線索后，主動(dòng)與行政機(jī)關(guān)磋商溝通，根據(jù)具體情況發(fā)出訴前檢察建議，督促行政機(jī)關(guān)依法履職。對(duì)于涉及多個(gè)職能部門的問題，則通

　過召開圓桌會(huì)議等方式，協(xié)調(diào)推動(dòng)綜合治理，解決“九龍治水”難題。95%以上的案件在訴前得到解決，以最小司法投入獲得最佳社會(huì)效果，彰顯了中國特色社會(huì)主義司法制度的優(yōu)越性。貴州省榕江縣檢察院針對(duì)當(dāng)?shù)匾慌�中國傳統(tǒng)村落未得到有效保護(hù)的問題，向行政機(jī)關(guān)發(fā)出訴前檢察建議，后跟進(jìn)監(jiān)督依法提起訴訟，得到法院裁判支持，促成有關(guān)職能部門開展聯(lián)合整治，拆除多處違章建筑。該案被評(píng)為檢察公益訴訟全面實(shí)施兩周年典型案例，得到了住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部有關(guān)部門的關(guān)注和好評(píng)。

　 主動(dòng)延伸公益訴訟辦案職能，與行政機(jī)關(guān)協(xié)同推進(jìn)歷史文化保護(hù)長效機(jī)制建設(shè)。各級(jí)檢察機(jī)關(guān)在實(shí)踐中堅(jiān)持跟進(jìn)監(jiān)督理念，與行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)協(xié)作配合，充分發(fā)揮社會(huì)治理效能，共同形成公益保護(hù)合力。最高檢積極宣傳推廣《貴州省傳統(tǒng)村落保護(hù)和發(fā)展條例》《上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》，引導(dǎo)省級(jí)檢察院爭取省人大支持，為傳統(tǒng)村落等文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)提供地方性法規(guī)依據(jù)。檢察公益訴訟在文物和歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域取得階段性成效，最突出的原因在于其獨(dú)特的職能定位和工作理念，與行政機(jī)關(guān)形成了保護(hù)合力。

　 第一，檢察公益訴訟在維護(hù)公共利益中的定位具有兜底性，是督促之訴、協(xié)同之訴，而不是追責(zé)之訴。在文物和歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)中，行政機(jī)關(guān)肩負(fù)著首要（第一順位）的責(zé)任，而檢察機(jī)關(guān)屬于

　第二順位的監(jiān)督主體。兩者在目標(biāo)上是一致的，具有同向發(fā)力、強(qiáng)化協(xié)作的制度基礎(chǔ)。

　 第二，在文物和歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)公益訴訟特別是行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)堅(jiān)持雙贏多贏共贏、持續(xù)跟進(jìn)監(jiān)督的理念。這與行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法機(jī)制并不排斥，雙方可以優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，增強(qiáng)合力，提升保護(hù)效果。

　 著力破解突出問題，協(xié)同推進(jìn)文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)。檢察機(jī)關(guān)在探索開展文物和歷史文化遺產(chǎn)公益訴訟保護(hù)過程中，也存在一些突出問題和困難。

　 一是相關(guān)行政機(jī)關(guān)履職盡責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)有待進(jìn)一步明確。

　 二是對(duì)于非國有文物以及非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)，提起公益訴訟的法律依據(jù)不足或者存在爭議。

　 三是從全國層面看，在歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)特別是傳統(tǒng)村落保護(hù)等方面仍然缺乏具體的法律規(guī)定、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和配套政策支持，缺少專業(yè)人才和專門辦事機(jī)構(gòu)等。

　 下一步，最高檢將與住建、文旅、文物保護(hù)等行政職能部門加強(qiáng)協(xié)作，不斷增強(qiáng)文物和歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)的合力。

　 一是加強(qiáng)立法研究，推動(dòng)立法完善。深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于歷史文化保護(hù)的重要指示批示，結(jié)合全國兩會(huì)建議、提案的

　辦理工作，共同推動(dòng)在修改文物保護(hù)法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法、歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例等相關(guān)法律法規(guī)時(shí)，增設(shè)公益訴訟相關(guān)條款，授權(quán)檢察機(jī)關(guān)對(duì)妨害文物和歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)利用、損害國家利益和社會(huì)公共利益的行為，依法提起民事和行政公益訴訟。

　 二是加強(qiáng)實(shí)踐探索，彰顯辦案成效。一個(gè)行動(dòng)勝過一打綱領(lǐng)，落實(shí)習(xí)近平總書記重要指示批示，關(guān)鍵在實(shí)干。要指導(dǎo)各地開展檢察公益訴訟專項(xiàng)活動(dòng)，充分發(fā)揮一體化辦案優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化案件辦理，注重辦案實(shí)效，和住建部門等各相關(guān)行政機(jī)關(guān)協(xié)同解決歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)中存在的突出問題，聯(lián)合發(fā)布典型案例，營造全社會(huì)共同參與歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)利用、傳承中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的公益保護(hù)氛圍。

　 三是加強(qiáng)協(xié)作配合，建立長效機(jī)制。去年以來，最高檢圍繞傳統(tǒng)村落保護(hù)和歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)等問題，與住建部等部門進(jìn)行座談交流，開展聯(lián)合培訓(xùn)，建立溝通協(xié)作機(jī)制，通報(bào)有關(guān)工作情況，有效推動(dòng)公益訴訟助力歷史文化保護(hù)。各地要持續(xù)優(yōu)化行政執(zhí)法與檢察監(jiān)督的銜接協(xié)作，推動(dòng)建立歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)工作跨部門協(xié)商機(jī)制，通過召開聯(lián)席會(huì)議等方式，協(xié)調(diào)歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)涉及的相關(guān)工作。

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