1 論地方權(quán)力機(jī)關(guān)立法權(quán) [ [ 摘

　要] ]我國《立法法》、《地方組織法》等法律文件對(duì)地方立法有較為系統(tǒng)的規(guī)定，但由于對(duì)地方人大及常委會(huì)立法權(quán)的劃分不具有可操作性，加上觀念認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤等原因，引發(fā)了實(shí)踐中地方人大常委會(huì)立法權(quán)過于膨脹、對(duì)地方權(quán)力機(jī)關(guān)立法權(quán)的監(jiān)督缺位、地方人大會(huì)議制度不完善等問題。對(duì)此，未來地方立法制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)從明確地方立法權(quán)劃分、加強(qiáng)對(duì)地方權(quán)力機(jī)關(guān)立法權(quán)監(jiān)督、完善地方人大會(huì)議制度等方面進(jìn)行改革。

　[ [ 關(guān)鍵詞] ]地方立法權(quán)；地方人大；地方人大常委會(huì) [Abstract]China"s “Legislative Law”, “Local Organization Law” and other legal documents has a systematic provision of the local legislation. Because of the inoperable division of legislative authority which belongs to the local people’s congress and the standing committee of the local people’s congress and people’s misunderstanding of concept, it caused a lot of problems in practice such as legislative authority of the standing committee of the local people’s congress has overstretched, the lack of supervision of the local Authority Apartment’s legislative authority and the imperfections of the local people’s congress system. In this regard, future local legislative system should divide local legislative authority clearly, enforce the supervision of the Local Authority Apartment’s legislative authority and improve the local people’s congress system.

　[Key words]Local legislative authority; Local people"s congress; Standing committee of the local people’s congress

　 一、地方權(quán)力機(jī)關(guān)立法權(quán)概述 （一）地方權(quán)力機(jī)關(guān)立法權(quán)的概念 所謂地方人民代表大會(huì)（以下簡稱地方人大）和地方人民代表大會(huì)常委會(huì)（以下簡稱常委會(huì)）的立法權(quán)，是指各省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)、少數(shù)民族自治地區(qū)人大及其常委會(huì)行使其國家權(quán)力機(jī)關(guān)的職能，制定地方性法規(guī)

　 2 的權(quán)力。地方人大及其常委會(huì)的立法權(quán)源于《憲法》、《立法法》等相關(guān)法律的明文授權(quán)，具有正當(dāng)性。地方立法權(quán)應(yīng)當(dāng)針對(duì)該區(qū)域的特殊情況、特殊事項(xiàng)行使，對(duì)于已有上位法明文規(guī)制的事項(xiàng)，地方權(quán)力機(jī)關(guān)沒有必要重復(fù)立法。并且依據(jù)《憲法》第一百條的要求，地方人大及其常委會(huì)的制定的地方性法規(guī)，不得與憲法、法律及行政法規(guī)相沖突。

�。ǘ�）地方權(quán)力機(jī)關(guān)立法權(quán)的范圍 關(guān)于地方權(quán)力機(jī)關(guān)的立法權(quán)規(guī)制，主要集中于《立法法》第四章，《憲法》第一百條、《地方組織法》第七條和第六十條。2000 施行、2015 年修訂的《立法法》對(duì)地方立法體制有較為系統(tǒng)的規(guī)定，值得重點(diǎn)研究。

　《立法法》對(duì)地方權(quán)力機(jī)關(guān)立法權(quán)的范圍進(jìn)行了原則上的規(guī)定，其中第七十三條規(guī)定，地方性法規(guī)有權(quán)為執(zhí)行法律、行政法規(guī)事項(xiàng)制定規(guī)范，并作出了幾項(xiàng)限制。一是地方性法規(guī)不得涉及法律保留事項(xiàng)，包括涉及國家主權(quán)、司法制度、刑事司法、民事基本制度、基本經(jīng)濟(jì)制度等事項(xiàng)。二是地方性法規(guī)先行立法的，后續(xù)生效法律、行政法規(guī)與之相抵觸的，地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行修改。三是上位法已有規(guī)定的事項(xiàng)，地方性法規(guī)一般不得重復(fù)規(guī)定。從現(xiàn)有法律規(guī)定來看，關(guān)于地方權(quán)力機(jī)關(guān)立法權(quán)的范圍問題，應(yīng)當(dāng)分一般立法權(quán)與特殊立法權(quán)而論。

　1. 一般立法權(quán) 地方人大及其常委會(huì)的一般立法，是指省、直轄市、設(shè)區(qū)的市人大及常委會(huì)的立法，而不包括經(jīng)濟(jì)特區(qū)、少數(shù)民族自治州、自治縣的立法。依據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定，我國一般地方立法權(quán)的范圍主要包括下列幾方面。

　第一，為執(zhí)行法律、行政法規(guī)而制定的具體規(guī)范性文件。有學(xué)者將這種為貫徹執(zhí)行上位法的立法稱為“實(shí)施性立法”。[1] 鑒于我國幅員遼闊、不同地方經(jīng)濟(jì)、文化差異較大，中央層面制定的法律無法涵蓋地方特殊情況，而通常圍繞基本原則、制度作出綱領(lǐng)性規(guī)定，將具體實(shí)施細(xì)則的制定權(quán)力交給地方，地方人大及常委會(huì)因此可以結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r與現(xiàn)實(shí)需求，出臺(tái)更具針對(duì)性的地方性法規(guī)。例如，四川省人大常委會(huì)曾關(guān)于《選舉法》的具體實(shí)施問題出臺(tái)過《四川省選舉法實(shí)施細(xì)則》；河南省洛陽市曾就《土地管理法》的施行問題制定過《洛陽市土地管理法實(shí)施細(xì)則》，等等。

　第二，針對(duì)地方性事務(wù)制定地方性法規(guī)。對(duì)于此項(xiàng)立法權(quán)，一般認(rèn)為僅在上位法未對(duì)相關(guān)事務(wù)進(jìn)行規(guī)制的情況下，地方權(quán)力機(jī)關(guān)能得制定法規(guī)。具體而言，這種立法權(quán)的覆蓋范圍又可分為兩類。第一類是先行立法權(quán)，對(duì)法律保留事項(xiàng)之外的，屬于地方性事務(wù)需要由法律規(guī)范進(jìn)行調(diào)整，但尚未制定法律、行政法規(guī)的，地方權(quán)力機(jī)關(guān)可以先行對(duì)此制定地方性法規(guī)。例如，我國尚未實(shí)行全國禁煙，但

　 3 廣州市、上海市為舉辦亞運(yùn)會(huì)、世博會(huì)的需要，將“無煙”作為社會(huì)管理的目標(biāo)之一，出臺(tái)了各自的控制吸煙條例�？刂莆鼰煑l例，即屬于地方權(quán)力機(jī)關(guān)制定的先行立法。第二類，地方事務(wù)性立法，根據(jù)《地方組織法》等相關(guān)規(guī)定，地方權(quán)力機(jī)構(gòu)可以就當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)保障、教育制度幾方面制定地方性法規(guī)。例如，我國多地區(qū)都制定了適應(yīng)其發(fā)展的人口與計(jì)劃生育條例、殘疾人保障條例等地方性法規(guī)，用于調(diào)整涉及民生的事項(xiàng)。[2]

　2. 特殊立法權(quán)

　特殊立法權(quán)，是指少數(shù)民族自治地方、經(jīng)濟(jì)特區(qū)的立法權(quán)。對(duì)于少數(shù)民族自治區(qū)的立法范圍，除依據(jù)當(dāng)?shù)匕l(fā)展需求制定地方性法規(guī)外，還有權(quán)對(duì)文字語言使用條件、自治機(jī)構(gòu)組織結(jié)構(gòu)、地方公安部隊(duì)、地方事業(yè)單位干部錄用培訓(xùn)、稅收財(cái)政自治、流動(dòng)人口管理等事項(xiàng)制定自治條例與單行條例。此外，《民族區(qū)域自治法》還規(guī)定，民族自治機(jī)關(guān)有權(quán)在遵守憲法、法律原則的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)踐對(duì)法律的執(zhí)行制定變通政策。經(jīng)濟(jì)特區(qū)人大及常委會(huì)的立法權(quán)來源于全國人大、人大常委會(huì)的授權(quán)，其立法范圍既包括設(shè)區(qū)的市立法范圍在內(nèi)，也包括經(jīng)濟(jì)特區(qū)與特殊經(jīng)濟(jì)管理體制、經(jīng)濟(jì)政策相關(guān)的立法。例如，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)行業(yè)協(xié)會(huì)條例》即是深圳市人大常委會(huì)基于其特殊發(fā)展需求而制定的經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)。

�。ㄈ�）地方人大與常委會(huì)的立法權(quán)劃分 關(guān)于地方人大與常委會(huì)立法權(quán)的劃分，《立法法》第七十六條規(guī)定，涉及本地區(qū)特別重大事項(xiàng)的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)由當(dāng)?shù)厝嗣翊�表大�?huì)來制定�！读⒎ǚā返倪@一條款明確了地方人民代表大會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)刂卮笫马?xiàng)的獨(dú)享立法權(quán)原則，肯定了地方人大在立法權(quán)上高于其常委會(huì)的地位�！读⒎ǚā返谄呤�七條還規(guī)定，地方立法草案的提出、表決、審議等程序，由當(dāng)?shù)厝嗣翊�表大�?huì)參照《立法法》相關(guān)規(guī)定制定，賦予了地方人大通過程序限制其常委會(huì)立法的權(quán)力。

　二、地方權(quán)力機(jī)關(guān)立法權(quán)運(yùn)行中存在的問題及成因 （一）地方權(quán)力機(jī)關(guān)立法權(quán)運(yùn)行中存在的問題 盡管《立法法》對(duì)地方立法進(jìn)行了較為體系化的規(guī)制，也對(duì)地方人大及其常委會(huì)的立法權(quán)劃分問題進(jìn)行了規(guī)定，但地方立法在實(shí)踐中仍存在下列問題。

　1. 地方人大常委會(huì)立法權(quán)過于膨脹

　作為地方權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，地方人大常委會(huì)有權(quán)依據(jù)《立法法》、《地方組織法》等規(guī)定行使其立法權(quán)，但從我國的地方立法實(shí)踐來看，地方人大常委會(huì)的立法權(quán)在立法數(shù)量、立法事項(xiàng)、議事程序等方面表現(xiàn)出過于膨脹的態(tài)勢。[3]

　 4 第一，在立法數(shù)量方面，無論是省、自治區(qū)、直轄市，或經(jīng)濟(jì)特區(qū)、設(shè)區(qū)的市，當(dāng)?shù)厝舜蟪Ｎ瘯?huì)立法數(shù)量均占絕大多數(shù)。據(jù)實(shí)證數(shù)據(jù)顯示，所有地方性法規(guī)中，接近 98%的制定主體是當(dāng)?shù)厝舜蟪Ｎ瘯?huì)。[4] 此外，常委會(huì)出臺(tái)的地方性法規(guī)涉及的事項(xiàng)既包括當(dāng)?shù)貙?shí)行法律、行政法規(guī)的細(xì)則與補(bǔ)充規(guī)定，也包括未得到法律、行政法規(guī)規(guī)制的先行立法，部分地方人大常委會(huì)甚至出臺(tái)了關(guān)于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)與規(guī)劃的法規(guī)。

　第二，在立法程序上，地方人大常委會(huì)處于主導(dǎo)地位�！读⒎ǚā芬�(guī)定，地方立法草案的提出、表決、審議等程序，由當(dāng)?shù)厝嗣翊�表大�?huì)進(jìn)行規(guī)定。但在實(shí)踐中，部分本屬于規(guī)制地方人大常委會(huì)立法工作的法律文件，仍然由當(dāng)?shù)厝舜蟪Ｎ瘯?huì)予以規(guī)制。例如湖南省人大常委會(huì) 2003 年曾制定《湖南省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)討論、決定重大事項(xiàng)的規(guī)定》，山東省人大常委會(huì)也出臺(tái)過《制定地方性法規(guī)聽證規(guī)定》。此類實(shí)踐亂象反映了地方人大常委會(huì)權(quán)力不當(dāng)擴(kuò)張、缺乏有效約束的問題。

　第三，在立法事項(xiàng)上，地方人大常委會(huì)時(shí)常對(duì)當(dāng)?shù)刂卮笫马?xiàng)出臺(tái)地方性法規(guī)。對(duì)于諸如規(guī)范性文件審查、當(dāng)?shù)亻L期發(fā)展規(guī)劃、司法制度實(shí)施等明顯應(yīng)當(dāng)屬于當(dāng)?shù)刂卮笫马?xiàng)的立法，本應(yīng)由人民代表大會(huì)通過地方性法規(guī)，但人大常委會(huì)常常在實(shí)踐中越俎代庖。例如，湖南省人大常委會(huì)曾先后制定過適用于全省范圍內(nèi)的《規(guī)范性文件備案審查條例》、《長株潭城市群區(qū)域規(guī)劃條例》、《法律援助條例》。依《立法法》第七十六條之規(guī)定，上述顯然屬于當(dāng)?shù)靥貏e重大事項(xiàng)的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)由人民代表大會(huì)制定，當(dāng)?shù)厝舜蟪Ｎ瘯?huì)的作法有過度擴(kuò)張立法權(quán)的嫌疑。

　地方人大常委會(huì)立法權(quán)過于膨脹的效果即是地方人大立法權(quán)被架空。據(jù)統(tǒng)計(jì)，地方人大通過的地方性法規(guī)所占比例僅 2%左右。在實(shí)踐中，不論是省級(jí)人民代表大會(huì)，還是經(jīng)濟(jì)特區(qū)、設(shè)區(qū)的市人民代表大會(huì)，均很少通過當(dāng)?shù)胤ㄒ?guī)，幾乎將《立法法》賦予其的立法權(quán)力完全讓渡給其常委會(huì)。例如，截止 2015 年，青島市人大僅通過了一部地方性法規(guī)（《青島市制定地方性法規(guī)條例》）；深圳、海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法更是完全由當(dāng)?shù)厝舜蟪Ｎ瘯?huì)制定，當(dāng)?shù)厝嗣翊�表大�?huì)從未參與地方法規(guī)的制定。[5] 可見，地方人民大代表會(huì)的立法權(quán)形同虛設(shè)。對(duì)此，不少理論界人士希望《立法法》能進(jìn)一步明確地方人大及其常委會(huì)立法權(quán)限的劃分，落實(shí)人大的立法權(quán)。[6] 《立法法》原則性地規(guī)定，針對(duì)各地區(qū)特別重大的事項(xiàng)只能由當(dāng)?shù)厝嗣翊�表大�?huì)制定地方性法規(guī)，但如何界定“特別重大事項(xiàng)”，《立法法》未進(jìn)一步明確。實(shí)際上，鑒于不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展程度差異較大，立法者很難明確界定何為“特別重大事項(xiàng)”。

　2. 地方權(quán)力機(jī)關(guān)立法權(quán)的監(jiān)督缺位

　依據(jù)《立法法》的相關(guān)條款，全國人大常委會(huì)等機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)地方性法規(guī)進(jìn)行

　 5 審查，有權(quán)改變、撤銷超越權(quán)限的地方立法。但此處的“超越權(quán)限”是指地方性法規(guī)內(nèi)容超越權(quán)限，具體而言是指法規(guī)內(nèi)容違反法律保留原則、與上位法相抵觸等情形；或下級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)超越其權(quán)限、代替上級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)制定地方法規(guī)的情形。此處的“超越權(quán)限”不包括地方人大常委會(huì)架空人大立法權(quán)、代替地方人大對(duì)當(dāng)?shù)靥貏e重大事項(xiàng)制定法規(guī)的情形。換言之，即便地方人大常委會(huì)代替同級(jí)人民代表大會(huì)，越權(quán)對(duì)當(dāng)?shù)靥貏e重大事項(xiàng)制定了地方性法規(guī)，若法規(guī)的具體內(nèi)容不具備違反法律保留原則、與上位法相抵觸等情形，這樣的地方性法規(guī)不會(huì)被撤銷、改變。此外，在有關(guān)國家機(jī)關(guān)監(jiān)督的理論與實(shí)踐中，主流觀點(diǎn)均強(qiáng)調(diào)人大及常委會(huì)對(duì)政府、法、檢院進(jìn)行外部監(jiān)督，相對(duì)忽視了人大的內(nèi)部監(jiān)督特別是人大對(duì)其常委會(huì)的監(jiān)督。但事實(shí)上，地方人大常委會(huì)在專業(yè)領(lǐng)域分布、知識(shí)機(jī)構(gòu)、人員組成等方面可能存在不合理性，需要受到一定的監(jiān)督。在同級(jí)人民代表大會(huì)監(jiān)督缺位的情況下，人大常委會(huì)的弊端恐無法被揭露、改正。有鑒于此，未來的地方立法制度應(yīng)當(dāng)注重加強(qiáng)對(duì)法規(guī)條款的合法性、合憲性以及立法程序、立法事項(xiàng)的合規(guī)則性，完善監(jiān)督機(jī)制。

　3. 地方人大會(huì)議制度不完善

　依《地方組織法》第十一條之規(guī)定，地方人民代表大會(huì)至少每年召開一次，若有 1/5 以上代表提議，還可臨時(shí)召開人大會(huì)議。從《地方組織法》的規(guī)定中不難發(fā)現(xiàn)，立法者的宗旨是防止地方人民代表大會(huì)不召開、使得人大代表制度流于形式，并鼓勵(lì)地方權(quán)利機(jī)關(guān)更頻繁地舉行人大會(huì)議，為人大代表積極行使權(quán)力奠定基礎(chǔ)。但在實(shí)踐中，絕大多數(shù)地區(qū)每年只召開一次人民代表大會(huì),每次召開的時(shí)間一般為十天左右。在每年僅進(jìn)行一次地方人民代表大會(huì)且會(huì)期較短的基礎(chǔ)上，加之地方人大代表人數(shù)較多，意見難以短時(shí)間內(nèi)統(tǒng)一，即便地方人大常委會(huì)有心讓更多的法案通過人民代表大會(huì)的審核、表決，也不具備相應(yīng)的條件與期限。

　（二）地方權(quán)力機(jī)關(guān)立法權(quán)運(yùn)行中存在問題的原因 1. 觀念層 面的原因

　依《地方組織法》第四十一條之規(guī)定：地方人大常委會(huì)委員由同級(jí)人民代表大會(huì)在代表中選舉主任、副主任若干人、（秘書長）委員若干人組成。憲法、人民大表大會(huì)選舉法、人民代表大會(huì)代表法也有同樣的條款，明確地方人大常委會(huì)成員選自同級(jí)人民代表大會(huì)，對(duì)其負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。單就人員產(chǎn)生及組成來看，人大常委會(huì)確實(shí)來自同級(jí)人大，二者的組成人員存在相互重疊�！兜胤浇M織法》還提到，縣級(jí)以上人大常委會(huì)是同級(jí)人大的常設(shè)工作部門。法律明文規(guī)定人大常委會(huì)是人大的工作機(jī)構(gòu)，傳遞給人們的信息是“地方人大常委會(huì)不是人大組成部分、其就等同于人大”，導(dǎo)致多數(shù)人在觀念上誤以為地方人大常委會(huì)與地方人大

　 6 具有相同的職權(quán)。而在地方立法實(shí)踐中，人大常委會(huì)順其自然地包攬了立法權(quán)力。[7]

　2. 立法權(quán)劃分不明確

　盡管我國現(xiàn)有法律對(duì)地方人大及其常委會(huì)的立法權(quán)進(jìn)行了劃分，但對(duì)兩者立法權(quán)的劃分并不明確，主要表現(xiàn)在下列幾方面。首先，《憲法》、《地方組織法》未對(duì)地方人大、人大常委會(huì)立法進(jìn)行區(qū)別對(duì)待。例如，依《憲法》第一百條，省、直轄市人大及其常委會(huì)均可在與法律、行政法規(guī)不抵觸的前提下，制定地方性法規(guī)。依《地方組織法》第七條、第四十三條之規(guī)定，省級(jí)人大與閉會(huì)期間省級(jí)人大常委會(huì)有權(quán)依當(dāng)?shù)貙?shí)際情況出臺(tái)地方性法規(guī)。其次，《立法法》對(duì)立法權(quán)的劃分模糊。從《立法法》第七十二條關(guān)于地方性法規(guī)調(diào)整事項(xiàng)的規(guī)定來看，其用同一條款描述了地方人大及常委會(huì)立法的事項(xiàng)范圍，即意味著默認(rèn)二者的立法權(quán)基本相同。同時(shí)，《立法法》第七十六條規(guī)定，涉及本地區(qū)特別重大事項(xiàng)的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)由當(dāng)?shù)厝嗣翊�表大�?huì)制定，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了地方人大立法的權(quán)威性。但如何界定“特別重大事項(xiàng)”，是一個(gè)操作性方面的難題，在實(shí)踐中通常由地方人大常委會(huì)予以認(rèn)定。如此一來，地方人大常委會(huì)可通過形式對(duì)“特別重大事項(xiàng)”的認(rèn)定權(quán)，名正言順地?cái)U(kuò)張其立法權(quán)。

　三、地方權(quán)力機(jī)關(guān)立法權(quán)的完善對(duì)策 針對(duì)我國地方人大及常委會(huì)立法權(quán)劃分不完善，進(jìn)而引發(fā)地方人大常委會(huì)立法權(quán)不當(dāng)擴(kuò)張，同級(jí)人大立法權(quán)虛化的問題，本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從下列幾方面進(jìn)行完善。

�。ㄒ唬┟鞔_地方權(quán)力機(jī)關(guān)立法權(quán)的劃分 正如前文所述，我國《憲法》、《地方組織法》、《立法法》等法律規(guī)范中，均缺乏關(guān)于劃分地方人大及其常委會(huì)立法權(quán)的可操作性依據(jù)，是立法制度的一項(xiàng)空白。所以在已有立法實(shí)踐中，即便地方人大立法權(quán)完全虛化、人大常委會(huì)立法權(quán)過度擴(kuò)張，也沒有依據(jù)認(rèn)定其行為具有違法性。對(duì)此，筆者主張未來的改革應(yīng)當(dāng)從立法上完善地方人大及常委會(huì)的立法權(quán)劃分。盡管全國各地存在較大的差異，在發(fā)展程度、實(shí)際情況等方面有所出入，無法將《立法法》中的“特別重大事項(xiàng)”一一列舉出來，徹底明確地方人民代表大會(huì)的立法權(quán)限，但可以列舉出禁止地方人大常委會(huì)徑行制定地方性法規(guī)的重大事項(xiàng)。就目前實(shí)踐中的問題而言，首先應(yīng)當(dāng)禁止地方人大常委會(huì)對(duì)其組成機(jī)構(gòu)、議事規(guī)則等與立法程序規(guī)范相關(guān)的事項(xiàng)自我立法授權(quán)，徹底解決地方人大常委會(huì)自行規(guī)范、自行授權(quán)的問題。關(guān)于屬地方人大立法權(quán)范圍內(nèi)“特別重大事項(xiàng)”，筆者認(rèn)為至少應(yīng)當(dāng)包括下列幾方面。

　 7 第一，關(guān)于轄區(qū)內(nèi)跨區(qū)域的規(guī)劃與建設(shè)問題。這一標(biāo)準(zhǔn)主要是用于規(guī)制省級(jí)人大常委會(huì)的立法權(quán)�？鐓^(qū)域的規(guī)劃、建設(shè)項(xiàng)目通過關(guān)系到轄區(qū)內(nèi)多個(gè)市、市轄區(qū)的共同發(fā)展問題。對(duì)整個(gè)轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、人口分布具有長遠(yuǎn)的影響，應(yīng)當(dāng)屬于“特別重大事項(xiàng)”。例如湖南省人大常委會(huì)出臺(tái)的《長株潭城市群區(qū)域規(guī)劃條例》，事關(guān)省內(nèi)長沙市、株洲市、湘潭市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市建設(shè)問題，對(duì)全省的區(qū)域規(guī)劃有重大影響，理應(yīng)屬于“特別重大事項(xiàng)”，只能由省級(jí)人大進(jìn)行立法。

　第二，事關(guān)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要規(guī)劃、年度計(jì)劃等事項(xiàng)。部分地區(qū)曾針對(duì)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)、供需關(guān)系等經(jīng)濟(jì)情況，根據(jù)國家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行細(xì)化，制定適用于當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展規(guī)劃條例。例如，江蘇省人大常委會(huì)曾在 2010 年出臺(tái)過《江蘇省發(fā)展規(guī)劃條例》，對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會(huì)的未來發(fā)展作出了綱領(lǐng)性的指引。筆者認(rèn)為，這種事關(guān)整個(gè)轄區(qū)未來較長時(shí)間段內(nèi)的發(fā)展規(guī)劃，理應(yīng)屬于《立法法》第七十六條中的“特別重大事項(xiàng)”，應(yīng)當(dāng)由當(dāng)?shù)厝舜笾贫ǖ胤叫苑ㄒ?guī)進(jìn)行規(guī)范。

　第三，事關(guān)轄區(qū)內(nèi)司法制度實(shí)施的事項(xiàng)。司法制度的制定與修正是法律保留的事項(xiàng)之一。目前，我國司法體制改革進(jìn)行的如火如荼，以審判為中心的訴訟制度改革、司法人員責(zé)任制改革均取得較大的成就。司法制度的具體實(shí)施，事關(guān)當(dāng)?shù)鼐用竦臋?quán)利保障與救濟(jì)、訴訟制度的完善與發(fā)展、司法公信力的提升等事項(xiàng)，地方性立法應(yīng)當(dāng)持謹(jǐn)慎態(tài)度。并且由于司法具備專業(yè)性、嚴(yán)厲性，司法制度的實(shí)施問題理應(yīng)征求社會(huì)各界的意見，而不應(yīng)僅以人大常委會(huì)成員的意見為準(zhǔn)。因此，有必要將司法制度實(shí)施相關(guān)的地方立法權(quán)力劃歸地方人大專門行使。

　從現(xiàn)有法律規(guī)定來看，對(duì)于屬于地方立法的事項(xiàng)，在人民代表大會(huì)召開期間由人大制定法規(guī)、閉會(huì)期間由人大常委會(huì)制定法規(guī)。但在實(shí)際操作中，地方人大常委會(huì)可以輕易規(guī)避在會(huì)議期間表決法規(guī)制定事項(xiàng)，從而架空人大立法權(quán)力。[8]對(duì)此，若嚴(yán)格要求涉及重大事項(xiàng)的法規(guī)均由地方人大制定，既不合理，也不現(xiàn)實(shí)。筆者認(rèn)為，未來的改革應(yīng)當(dāng)允許地方人大常委會(huì)代替人大立法，但應(yīng)當(dāng)附加一定的條件。具體而言，人大常委會(huì)可以在人大閉會(huì)期間對(duì)重大事項(xiàng)制定法規(guī)，但應(yīng)當(dāng)以在下次會(huì)議期間報(bào)經(jīng)統(tǒng)計(jì)人大批準(zhǔn)為生效條件，在生效之前，人大常委會(huì)可以先行頒布法規(guī)內(nèi)容于公眾，讓相對(duì)人及時(shí)了解法規(guī)制定動(dòng)態(tài)。這樣的制度設(shè)計(jì)能有效發(fā)揮人大常設(shè)機(jī)構(gòu)法案起草水平高、參與程度集中、起草程序相對(duì)簡化等優(yōu)勢，而充分利用人民代表大會(huì)期間，對(duì)待通過的法案進(jìn)行表決。這種由人大常委會(huì)附條件地代替人大立法的模式，既能保障人大的立法權(quán)、也能兼顧立法工作的效率性。

�。ǘ�）加強(qiáng)對(duì)地方權(quán)力機(jī)關(guān)立法權(quán)的監(jiān)督 現(xiàn)行《立法法》第九十七條第四項(xiàng)規(guī)定，省級(jí)人大有權(quán)改變、撤銷其常委會(huì)

　 8 制定、批準(zhǔn)的不適當(dāng)法規(guī)。對(duì)于“不適當(dāng)?shù)姆ㄒ?guī)”的界定，《立法法》第九十六條例舉了五種情形，包括超越權(quán)限、違背法定程序等。筆者認(rèn)為，為加強(qiáng)地方人大對(duì)其常委會(huì)立法權(quán)限的監(jiān)督力度，應(yīng)當(dāng)將《立法法》第九十六條的超越權(quán)限、違背法定程序解釋為包括超越立法權(quán)限、立法違背法定程序在內(nèi)。換言之，對(duì)于內(nèi)容無違背上位法、違反法律保留原則的地方性法規(guī)，如果屬于地方人大常委會(huì)超越法定權(quán)限制定、違背法定程序（例如應(yīng)當(dāng)提交人大審議通過而未提交的）制定的，同級(jí)人大亦有權(quán)撤銷、改變。

　同時(shí)，依《立法法》第九十八條之規(guī)定，地方立法都應(yīng)當(dāng)逐漸報(bào)送上級(jí)有關(guān)部門備案，如省級(jí)人大及其常委會(huì)制定的法規(guī)應(yīng)當(dāng)報(bào)國務(wù)院、全國人大常委會(huì)備案。要求地方立法報(bào)送備案屬于立法監(jiān)督的事后監(jiān)督模式，有關(guān)機(jī)關(guān)在事后審查規(guī)范性文件不合法的，有權(quán)撤銷、變更。但在實(shí)踐中，事后審查機(jī)關(guān)通常只對(duì)報(bào)送法規(guī)是否涉嫌超越上級(jí)機(jī)關(guān)權(quán)限進(jìn)行立法、是否違背法律保留原則、是否與上位法抵觸進(jìn)行審查，而不審查地方人大常委會(huì)是否不當(dāng)代替地方人大行使立法權(quán)。在未來的地方立法事后審查制度中，審查主體應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)立法主體進(jìn)行審查，對(duì)于涉及地方特別重大事項(xiàng)的立法，應(yīng)當(dāng)判斷立法主體是否依據(jù)法定權(quán)限、程序制定法規(guī)。

�。ㄈ�）完善地方人大會(huì)議制度 正如上文所述，我國實(shí)踐中絕大多數(shù)地區(qū)每年只召開一次人民代表大會(huì)的現(xiàn)狀，限制了地方人大代表履行權(quán)力，不利于擴(kuò)張人大的立法權(quán)。西方法治發(fā)達(dá)國家為了解決這一問題，提出了具備可操作性的對(duì)策，例如英國、法國都有小規(guī)模地方議會(huì)制度，即從眾多的地方議員中挑選出部分熟悉立法事項(xiàng)的人參與擬制定地方法規(guī)的表決。英國很多地區(qū)每年可進(jìn)行十余次小型立法議會(huì)，每次會(huì)期僅幾個(gè)小時(shí)。[9] 為了強(qiáng)化人大立法權(quán)，真正實(shí)現(xiàn)人民民主專政，我國地方人大會(huì)議制度應(yīng)當(dāng)參照域外發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)予以完善。英國、法國的小規(guī)模會(huì)議制度有利于增加會(huì)議召開頻率、及時(shí)有效地解決需要地方立法進(jìn)行規(guī)制的事項(xiàng)。本文認(rèn)為，我國未來地方人大會(huì)議制度的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)按照所屬領(lǐng)域、行業(yè)等因素的不同，將同級(jí)所有人大代表進(jìn)行分類，例如可將法律行業(yè)從業(yè)者分為司法制度類，將教師、教育行政人員分為教育制度類，等有關(guān)重大事項(xiàng)需要地方權(quán)力機(jī)關(guān)出臺(tái)地方性法規(guī)進(jìn)行規(guī)范時(shí)，由當(dāng)?shù)厝舜蟪Ｎ瘯?huì)擬定法案，并臨時(shí)召集相關(guān)類別的人大代表對(duì)法案進(jìn)行表決。這樣一來，既能保障地方立法的科學(xué)性、民主性，也能保障社會(huì)管理的高效性、及時(shí)性，還能有效降低會(huì)議規(guī)模、節(jié)約決策時(shí)間，可謂一舉多得。

　 9

　 [ [ 參考文獻(xiàn)] ]

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