要使社會保障體系覆蓋全體城鄉(xiāng)居民，必須突破來自經(jīng)濟、社會、文化、制度及組織管理服務能力等方面的制約。 　　 　　黨的十七大報告將“加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，使人人享有基本生活保障”作為改善民生的六大基本任務之一。提出：“加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，保障人民基本生活。”
　　要建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，使人人享有基本生活保障，關鍵還是在農(nóng)村。可以說，要使社會保障體系覆蓋全體城鄉(xiāng)居民，推進城鄉(xiāng)居民社會保障體系建設，必須突破來自經(jīng)濟、社會、文化、制度及組織管理服務能力等方面的制約。
　　推進城鄉(xiāng)居民社會保險體系建設，必須堅持夯實“三個基礎”，充分發(fā)揮制度的“兩個合力”，努力形成一個全民共建共享的格局，才能更好地推進城鄉(xiāng)居民社會保障體系科學發(fā)展。其中，“三個基礎”是指保持財政投入的可持續(xù)、堅持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化、組織服務網(wǎng)絡的規(guī)范化；“兩個合力”是指以社會保險制度的吸引力和強制力相結合。簡單地說，就是要以“財務可持續(xù)、城鄉(xiāng)一體化、組織規(guī)范化”為基礎，使制度“吸引力”和“強制力”相結合，努力形成一個全民共建共享的格局。
　　可持續(xù)。即要明確政府財政責任，加強財政投入，為制度可持續(xù)發(fā)展提供穩(wěn)定財力保障。
　　就社會保險事業(yè)中政府財政責任來看，主要有以下三個方面：一是為社會保險組織服務網(wǎng)絡提供公共基礎設施建設和正常運行管理經(jīng)費；二是扮演“擔保人”角色，必要時通過財政補貼彌補社會保險費收不抵支部分，為制度可持續(xù)發(fā)展提供堅強后盾；三是政府作為雇主為其雇員分擔社會保險費。就我國來說，除以上外，國家財政還需承擔起制度改革成本責任，逐步明確改革前舊制度下老職工養(yǎng)老金欠賬的歷史責任。筆者認為，理順以上國家及各級地方財政責任，對于推進基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療保險制度廣覆蓋，實現(xiàn)兩項基本制度自我可持續(xù)發(fā)展至關重要。一是有利于明確政府作為組織者和管理者的角色定位，避免將國家成為完全責任主體。二是有利于增強社會保險籌資剛性和財政投入機制的規(guī)范化、制度化，為制度可持續(xù)運行提供穩(wěn)固基金來源。當前我國政府承擔責任方式是即通過財政預算的轉移性支出項目來完成，未設立單獨的社會保障預算，財政撥付容易受到整個財政收支狀況影響，尤其是地方財政欠繳社會保險費情況普遍而嚴重。三是將政府財政責任由暗轉明，有利于增強國家、企業(yè)、個人三方籌資責任的透明度，從而增強制度的吸引力。四是明確各級財政對社保這一公共事業(yè)所需承擔的責任還有利于理順社會保險管理體制，加強經(jīng)辦機構及其能力建設，為推進制度覆蓋城鄉(xiāng)提供堅強的組織基礎。
　　一體化。即要堅持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，逐步掃除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟、社會結構性障礙。
　　推進覆蓋城鄉(xiāng)居民社會保障體系面臨的最大障礙是城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟、社會格局下多發(fā)難題引起的，尤其是農(nóng)村與城鎮(zhèn)間的收入差、身份差及勞動就業(yè)方式差，使得當前甚至很長一段時間內無法建立公平、對等的城鄉(xiāng)一體化社會保障體系。二者隨著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展而逐步制度并軌是必然趨勢。在當前分層次漸進覆蓋思路的指引下，滯后的城鄉(xiāng)戶籍制度改革加劇了社保關系轉移難度，嚴重制約了社保制度覆蓋城鄉(xiāng)居民的推進步伐。加快統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展步伐，積極調整戶口遷移政策，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度；以具有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源為落戶條件，以落戶條件取代計劃指標，逐步消除城鄉(xiāng)戶籍身份障礙，為城鄉(xiāng)居民社保一體化掃清障礙。
　　規(guī)范化。即要進一步加強和規(guī)范社會保障管理體制和網(wǎng)絡服務機構建設，形成統(tǒng)一、規(guī)范、簡明的業(yè)務經(jīng)辦規(guī)程，不斷組織服務網(wǎng)絡機構服務能力和業(yè)務經(jīng)辦效率。
　　建立覆蓋城鄉(xiāng)居民社會保障體系離不開統(tǒng)一、規(guī)范、簡明、高效的社保經(jīng)辦管理機構和服務網(wǎng)絡。但長期以來，我國社會保險經(jīng)辦管理體制一直沒有理順，各級社保經(jīng)辦機構職能、機構設置“五花八門”，各級機構能力水平、服務效率參差不齊，嚴重制約了事業(yè)進一步發(fā)展，也是導致我國社保制度統(tǒng)一難、統(tǒng)籌層次提高難、社保關系轉移難等諸多難題的體制性障礙。加上信息系統(tǒng)建設的滯后，技術服務手段低，更加劇了人手的嚴重不足。以貴州為例，全省各級社保經(jīng)辦機構雖基本按“五險合一”模式建立，但各級機構、職能、規(guī)格參差不齊，差異巨大：有的單列醫(yī)療保險經(jīng)辦機構且名稱就有三種不同稱謂；還有的區(qū)縣按險種分設養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育五個“管理中心”；機構內部有的按流程設置職能處室，有的按險種設置，嚴重制約了全省機構能力、人才隊伍建設，各級業(yè)務工作、提高統(tǒng)籌層次的推進工作也很難開展。統(tǒng)一的管理體制、組織機構和辦事流程，是建立統(tǒng)一的信息化管理服務平臺的前提基礎。貴州在信息化建設方面，也由于財力不足，缺乏統(tǒng)一安排，各地“金保工程”建設良莠不齊，大大制約了各地社保的發(fā)展進程。因此，必須進一步理順經(jīng)辦機構管理體制，加強財政對社保服務網(wǎng)絡尤其是基層經(jīng)辦機構規(guī)范化建設的投入，打造一只專業(yè)化、信息化、規(guī)范化的經(jīng)辦隊伍，落實推動覆蓋城鄉(xiāng)居民社會保障體系建設。
　　吸引力。即對部分特殊群體實行“低門檻”政策，增強社保制度對相對低收入群體的吸引力。
　　所謂“低門檻”，是近年來一些地方在征繳擴面工作過程中對新參加養(yǎng)老保險的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員、個體工商戶、農(nóng)民工等特殊群體在繳費費率上實行“低標準準入”的優(yōu)惠做法，在具體實踐中各界存在一些爭議。但筆者認為“低標準”不是應不應該的問題，而是應如何確定“低標準準入”對象的問題。我國城鎮(zhèn)社會保險繳費費率，因政府未明確老職工歷史欠賬責任而使其不可避免地背負著制度改革前國有、集體企業(yè)歷史欠賬包袱。在當前既定費率標準下，對部分特殊群體實行“低門檻”優(yōu)惠政策，既有利于社�！皵U面”，又有利于對部分特殊群體形成優(yōu)惠傾斜，促進社會公平。當前推進我國“城�！敝贫热�覆蓋的關鍵在于非公有制經(jīng)濟勞動者，其中廣大靈活就業(yè)人員、個體工商戶、農(nóng)民工更是難點。對這些群體難以強制，應主要采取降低繳費“門檻”，增強制度吸引力的政策。因為這些群體大多數(shù)收入相對較低且不穩(wěn)定，繳費能力相對較低，而社保繳費基數(shù)又不反映其收入水平，隨著“在崗職工平均工資水平”的剛性增長，社保繳費“門檻”越來越高，實行“低門檻”優(yōu)惠政策，有利于吸引他們進入制度保障。至于“資金流失問題”也不必擔心，我國當前基本養(yǎng)老保險制度待遇計發(fā)辦法的激勵效用十分明顯，優(yōu)惠政策覆蓋群體中，有繳費能力的勞動者自然會爭先選擇較高繳費檔次以期未來較高保障。
　　強制力。即要不斷完善社會保障法制建設，增強社會保險制度強制力。
　　社會保險制度的吸引力能夠積極調動勞動者為維護自身利益而主動提出的參保需求，但政府和用人單位因為涉及自身利益并不會完全自覺地承擔相應責任，因此，完善的社會保險制度必須通過法律意志予以平衡參保主體各方責任和利益、明確各方權利和義務。當前我國社會保險領域存在的諸多問題，如對各方主體責任約束力不強、基金籌措強制力不足等，都迫切需要通過立法予以解決，這就必須明確國家、用人單位及勞動者各方應承擔的責任和義務，及其應享有的權力和利益，尤其是應明確政府對維護社保制度正常運行應當承擔的公共財政責任以及由社保制度變革所引起的老職工歷史養(yǎng)老金欠賬責任。其次，社會保險立法還必須充分考慮各項制度的適用范圍，以滿足分層次、漸進式地推進覆蓋城鄉(xiāng)全體居民的需求，如對城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療制度覆蓋范圍，應適當劃分層次，對用人單位及其勞動者，必須明確強制性，拒絕其自由參與和自主選擇行為；對城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員和農(nóng)村居民基本養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合等特殊群體或困難群體則主要靠制度吸引力將其自覺吸引進來。第三，必須通過立法構建起完善的社會保險基金安全監(jiān)管及投資運營機制，防范和避免基金管理風險和貶值風險，確�；�金安全的同時實現(xiàn)保值增值。
　　共建共享。即要深入開展社會保障思想戰(zhàn)略宣傳和教育，加強國民尤其是針對民營企業(yè)及農(nóng)村居民社會保障主體意識，調動自覺參保、自覺護保的積極性。
　　社會保障是一項涉及全體國民的系統(tǒng)性工程，不僅需要一支勤于創(chuàng)新、甘于奉獻、熱愛社保事業(yè)的經(jīng)辦隊伍，更需要充分調動和發(fā)揮全體國民熱情參與、主動監(jiān)督的積極性、能動性。必須清醒地認識到，當前我國推進覆蓋城鄉(xiāng)居民社會保障體系建設是在我國經(jīng)濟社會結構發(fā)生巨大轉型、文化價值觀日益多元化的大背景下發(fā)生的，推進過程中必然要面臨巨大的思想、文化觀念上的障礙。當前我國“城�！敝贫仍诮ㄔO過程中所遇到的很多問題都是由于缺乏宣傳或者宣傳不到位而使國民對產(chǎn)生諸多誤解而造成的。譬如將社會保險理解為“買賣”關系，簡單地認為社會保險制度是“劫富濟貧”等認識普遍存在。在城鎮(zhèn)尚且如此，推進覆蓋農(nóng)村居民情況將更加復雜。因此，必須繼續(xù)深入地開展社會保險政策和思想意識方面的宣傳、教育，并把這項工作作為一項長期而重要的基礎性工作，采取分層次、有重點戰(zhàn)略宣傳方針，科學地開展宣傳，著重加強對私營企業(yè)及其職工、城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員、廣大農(nóng)村居民的開展宣傳和教育，培養(yǎng)塑造國民理性地樹立健康的社會保障主體意識，營造良好的社會輿論范圍，調動國民自覺參保、自覺護保的積極性。（作者系省社會保險事業(yè)局局長）

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