[摘要]刑事立案監(jiān)督權(quán)是人民檢察院的一項全新的權(quán)力，法律賦予人民檢察院對偵查機關(guān)刑事立案工作進行監(jiān)督的權(quán)力。從法律明確檢察機關(guān)的立案監(jiān)督權(quán)到現(xiàn)在陸續(xù)出臺了一系列的規(guī)則、規(guī)定和解釋使得刑事立案監(jiān)督制度在我國基本形成。然而我國的立案監(jiān)督制度在理論上和司法實務(wù)中也存在缺陷。這些問題和缺陷給檢察機關(guān)的立案監(jiān)督工作帶來了很多困難。
　　[關(guān)鍵詞]立案監(jiān)督；現(xiàn)狀分析；制度完善
　　[中圖分類號]DF73 [文獻標識碼]A
　　[文章編號]1007-4309(2010)08-0133-2.5
　　
　　一、刑事立案監(jiān)督概述
　　
　　(一)刑事立案監(jiān)督的概念
　　目前關(guān)于刑事立案監(jiān)督的概念，主要有以下三種觀點：第一種觀點認為，“刑事立案監(jiān)督是指人民檢察院在刑事訴訟活動中，依法對公安機關(guān)應(yīng)當立案的案件以及刑事立案活動是否合法進行的專門性監(jiān)督�！钡诙�種觀點認為，“刑事立案監(jiān)督是指享有法律監(jiān)督職權(quán)的機關(guān)或人員和其他有關(guān)機關(guān)、公民對公安司法機關(guān)的立案是否依法進行實行的監(jiān)督。刑事立案監(jiān)督有廣義和狹義之分。狹義的刑事立案監(jiān)督是指享有法律監(jiān)督權(quán)的人民檢察院對公安機關(guān)的立案活動實行監(jiān)督：廣義的刑事立案監(jiān)督，既包括人民檢察院的監(jiān)督，又包括公、檢、法三機關(guān)相互間通過‘互相制約’實行的立案監(jiān)督，以及黨的監(jiān)督、人大的監(jiān)督和人民群眾的監(jiān)督等�！钡谌�種觀點認為，“刑事立案監(jiān)督是檢察機關(guān)對刑事立案主體的立案行為是否合法實施的法律監(jiān)督�！�
　　以上三種不同的概念反映出人們對事物本質(zhì)及其屬性的不同認識。第一種概念過于狹窄，將刑事立案對象范圍縮小，公安機關(guān)雖然是我國的刑事訴訟制度中刑事立案的主要主體，但并不是唯一主體。但第一種概念僅把公安機關(guān)界定為立案監(jiān)督的對象，這樣的界定使其他機關(guān)的立案行為成了不受監(jiān)督的“真空地帶”，根據(jù)現(xiàn)行《刑事訴訟法》的規(guī)定，人民法院、檢察機關(guān)、國家安全機關(guān)、軍隊保衛(wèi)部門和監(jiān)獄管理等機關(guān)都享有對特定刑事案件的立案偵查權(quán)，所以把立案監(jiān)督的對象僅界定為公安機關(guān)是不準確的。而第二種概念也有缺陷，它相比第一種的狹窄又過于寬泛，錯誤地將不同種類的監(jiān)督混為一談，從而混淆了權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系。人民檢察院作為法律監(jiān)督機關(guān)，享受刑事訴訟監(jiān)督權(quán)。與其他法律機關(guān)不同的是，它享有獨立的檢察權(quán)，刑事監(jiān)督權(quán)是人民檢察院檢察權(quán)的一項重要內(nèi)容，同時刑事立案監(jiān)督權(quán)又是刑事訴訟監(jiān)督權(quán)的一個重要組成部分。所以按他們之間的關(guān)系，只有人民檢察院可以行使刑事立案監(jiān)督權(quán)，其他單位和個人無權(quán)進行刑事立案監(jiān)督，而只能以線索來源的身份進行對立案的監(jiān)督。相對來說，第三種觀念更加合理。因為從理論法學(xué)角度上來看，刑事立案監(jiān)督是指檢察機關(guān)依據(jù)刑事訴訟法的規(guī)定對刑事立案主體的刑事立案活動是否合法進行的法律監(jiān)督。它既是法律賦予檢察機關(guān)的一項重要職能，又是刑事訴訟法規(guī)定的一種特別程序。
　　
　　(二)刑事立案監(jiān)督的特征
　　檢察機關(guān)對刑事訴訟活動監(jiān)督的體系由刑事立案監(jiān)督與刑事偵查監(jiān)督、刑事審判監(jiān)督、刑罰判決裁定監(jiān)督和執(zhí)行監(jiān)督共同構(gòu)成，但刑事立案與刑事偵查、刑事審判和刑罰執(zhí)行在一些方面存在著差異，如內(nèi)容、階段、程序等。它的特征主要有以下四個方面：
　　第一，刑事立案是刑事訴訟活動的源頭。刑事立案主體不立案，一切刑事訴訟活動就不能啟動，偵查活動、審判活動乃至刑罰執(zhí)行的監(jiān)督當然也就無法進行。所以，立案是刑事訴訟中獨立的訴訟階段，是刑事訴訟的起始環(huán)節(jié)。
　　第二。刑事立案監(jiān)督具有雙重性，立案監(jiān)督既保護公民的人身、財產(chǎn)等合法權(quán)益，又監(jiān)督和制約偵查機關(guān)的權(quán)力行使。它既可由被害人提出，也可由檢察院發(fā)現(xiàn)，因此刑事立案監(jiān)督對公權(quán)和私權(quán)具有雙重保護制約作用。
　　第三，刑事立案監(jiān)督具有全面性，刑事立案監(jiān)督既有程序監(jiān)督又有實體監(jiān)督。程序監(jiān)督是對刑事立案程序是否規(guī)范以及管轄等的法律監(jiān)督；實體監(jiān)督是對刑事立案條件等的法律監(jiān)督。
　　第四，刑事立案監(jiān)督具有權(quán)威性�！缎淘V法》第87條規(guī)定：“……人民檢察院認為公安機關(guān)不立案理由不能成立的，應(yīng)當通知公安機關(guān)立案，公安機關(guān)接到通知后應(yīng)當立案。”這說明了只要人民檢察院向公安機關(guān)發(fā)出《通知立案書》，公安機關(guān)必須執(zhí)行立案偵查活動，檢察機關(guān)對公安機關(guān)下達的立案通知具有權(quán)威性。
　　
　　二、刑事立案監(jiān)督的現(xiàn)狀分析
　　
　　人民檢察院行使立案監(jiān)督權(quán)的最根本的法律依據(jù)是《中華人民共和國憲法》第129條規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)�！蓖瑫r，《憲法》第135條規(guī)定：“人民法院、人民檢察院和公安機關(guān)辦理刑事案件，應(yīng)當分工負責，互相配合，互相制約，以保證準確有效地執(zhí)行法律，”憲法的這兩個規(guī)定構(gòu)成了我國刑事立案監(jiān)督制度的基石，由此可見，人民檢察院應(yīng)當履行其作為法律監(jiān)督機關(guān)的職責，監(jiān)督公安機關(guān)和人民法院準確有效地執(zhí)行法律�！缎淘V法》以《憲法》為依據(jù)，其中的五個條文具體規(guī)定了我國的刑事立案監(jiān)督制度。其中，第7條和第8條是關(guān)于刑事立案監(jiān)督的原則性規(guī)定，第86條、第87條和第17。條第3款是對刑事立案監(jiān)督制度的具體化規(guī)定，而《刑訴法》第87條極為重要也最為具體�！度嗣駲z察院刑事訴訟規(guī)則》在第10章“刑事訴訟法律監(jiān)督”中以一節(jié)的篇幅共計9個條文專門對立案監(jiān)督作了規(guī)定，對《刑訴法》第87條進行了細化。尤其值得注意的是最高人民檢察院、公安部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于刑事立案監(jiān)督有關(guān)問題的規(guī)定(試行)》(以下簡稱《規(guī)定》)于2010年10月1日起在全國試行。該《規(guī)定凈進一步完善了檢察機關(guān)對違反規(guī)定不應(yīng)當立案和應(yīng)當立案而不立案的監(jiān)督機制，確保偵查權(quán)的正確行使，具體而言主要存在以下幾個亮點：
　　第一，擴大刑事立案監(jiān)督的范圍，明確檢察機關(guān)對應(yīng)當立案而不立案進行監(jiān)督的條件、范圍和程序。刑事立案監(jiān)督的范圍是指檢察機關(guān)對偵查機關(guān)涉及刑事立案可以進行監(jiān)督的活動的范圍。現(xiàn)行《刑事訴訟法》第87條規(guī)定，立案監(jiān)督的范圍只能是“應(yīng)當立案而不立案偵查”的行為(違法消極立案行為)，“不應(yīng)當立案而立案偵查”的情形(違法積極立案行為)，不屬于立案監(jiān)督范圍之列。雖然《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》在第10章以一節(jié)的篇幅共計9個條文細化了立案監(jiān)督，同時也拓展了立案監(jiān)督的范圍，公安機關(guān)不應(yīng)該立案而立案，被置于立案監(jiān)督的范圍內(nèi)，但因該規(guī)則與《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》不協(xié)調(diào)且效力相對較低，在實踐中很難被公安機關(guān)認可。而《規(guī)定》系最高人民檢察院與公安部聯(lián)合發(fā)布，這樣就解決了長期存在的違法消極立案問題，
　　第二，建立公安機關(guān)與檢察機關(guān)刑事案件信息通報制度，加強檢察機關(guān)對立案活動的知情權(quán)。檢查機關(guān)在行使刑事立案監(jiān)督的時候，往往會由于立法上的疏漏和缺陷而造成信息渠道不夠暢通，致使相當一部分立案活動因為這些漏洞未能進入檢察機關(guān)立案監(jiān)督的視線。針對這種現(xiàn)象，《規(guī)定》明 確了公安機關(guān)與人民檢察院應(yīng)當建立刑事案件信息通報制度，定期相互通報刑事發(fā)案、報案、立案、破案和刑事立案監(jiān)督與偵查活動監(jiān)督、批捕、起訴等情況，規(guī)定重大案件隨時通報，有條件的地方應(yīng)當建立刑事案件信息共享平臺。
　　第三，增加立案監(jiān)督程序的剛性規(guī)定，保障檢察機關(guān)的法律監(jiān)督地位。公安在我國的權(quán)力結(jié)構(gòu)中被視為維護社會治安的重要力量，在實踐中的地位高于檢察機關(guān)。作為相對弱勢的主體，檢察機關(guān)怎么能對相對強勢的公安機關(guān)進行有效地監(jiān)督呢?對于這個問題，《規(guī)定》第7條明確了公安機關(guān)說明不立案或者立案理由的時限、內(nèi)容和形式，以保證立案監(jiān)督落到實處；喀規(guī)定》第8條則明確了檢察機關(guān)開展立案監(jiān)督的調(diào)查職責，并對調(diào)查的方式和公安機關(guān)配合調(diào)查的義務(wù)提出要求；同時該條和第9條明確了檢察機關(guān)糾正違法和公安機關(guān)進行糾正的具體程序和期限。第10條則新增了公安機關(guān)對通知撤案決定不服的，可以提請檢察院復(fù)議、復(fù)核的程序，這樣規(guī)定，既有利于增強立案監(jiān)督的剛性，又體現(xiàn)了公安機關(guān)與檢察院之間的相互制約，有利于保證立案監(jiān)督的準確性。
　　
　　三、刑事立案監(jiān)督存在的問題及其完善
　　
　　以我國現(xiàn)有的刑事立案監(jiān)督立法的規(guī)定為依據(jù)，結(jié)合當前的司法實踐，不難發(fā)現(xiàn)，我國現(xiàn)有關(guān)刑事立案監(jiān)督的一些立法，還存在一些瑕疵。這主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
　　
　　(一)刑事立案監(jiān)督范圍狹窄
　　刑事立案監(jiān)督是檢察機關(guān)對刑事立案主體的立案活動是否合法實施的法律監(jiān)督，而具有一定的刑事立案權(quán)的機構(gòu)根據(jù)現(xiàn)行《刑事訴訟法》的規(guī)定有：“人民檢察院、人民法院、國家安全機關(guān)、軍隊保衛(wèi)部門及監(jiān)獄管理機關(guān)。公安機關(guān)是我國的刑事立案的主體但不是唯一主體�！备鶕�(jù)我國現(xiàn)行《刑事訴訟法》第87條的規(guī)定，刑事立案監(jiān)督僅限于對公安機關(guān)立案的監(jiān)督，但沒有明確規(guī)定其他機關(guān)的監(jiān)督。此外，《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第397條雖然一定程度上規(guī)定了監(jiān)督檢察機關(guān)自偵部門的立案活動，但按照規(guī)定，人民檢察院內(nèi)部自偵部門的立案活動是由檢察機關(guān)自身進行監(jiān)督的。這樣一宋，檢察機關(guān)既扮演著運動員角色，又扮演裁判員角色：既做監(jiān)督者本身，又是被監(jiān)督者。這種監(jiān)督主體的同一性難免令人懷疑這種監(jiān)督的公正性和力度。
　　
　　(二)刑事立案與刑事立案監(jiān)督標準不一
　　《刑事訴訟法》第86條規(guī)定“認為有犯罪事實需要追究刑事責任”，這是偵查機關(guān)刑事立案的條件。而《人民檢察院立案監(jiān)督工作問題解答》規(guī)定：“人民檢察院通知公安機關(guān)立案的案件，應(yīng)當從嚴掌握，一般應(yīng)是能夠逮捕、起訴、判刑的案件”，是指檢察機關(guān)刑事立案監(jiān)督的條件“能捕、能訴、能判”的“三能”標準是檢察機關(guān)刑事立案監(jiān)督的條件。刑事立案標準不統(tǒng)一，司法實踐中檢察機關(guān)刑事立案監(jiān)督工作的有效開展便十分艱難。
　　
　　(三)難以落實行政執(zhí)法與刑事司法制度的銜接
　　國務(wù)院、高檢院、公安部等部門曾先后出臺過有關(guān)行政執(zhí)法與刑事司法銜接的規(guī)定和意見，以便推進行政執(zhí)法領(lǐng)域刑事立案監(jiān)督的順利開展。但這些規(guī)定和意見的不統(tǒng)一造成其操作性相對較弱，尚未涉及對行政執(zhí)法機關(guān)案件移送的監(jiān)督，尤其是對該移送而沒有移送的監(jiān)督更為薄弱。檢察機關(guān)對行政執(zhí)法機關(guān)不具有強制性，實踐中難以落實情況通報制度和信息共享機制。檢察機關(guān)難以監(jiān)督行政執(zhí)法機關(guān)應(yīng)向偵查機關(guān)移送的涉嫌犯罪案件的不移送現(xiàn)象和“以罰代刑”現(xiàn)象，境地尷尬。
　　針對以上問題，我們認為，應(yīng)當從理念轉(zhuǎn)型和制度建設(shè)兩個方面對刑事立案監(jiān)督進行改造和完善。理念轉(zhuǎn)型側(cè)重于從人的思想觀念上進行提升和更新，培養(yǎng)監(jiān)督者自覺行使監(jiān)督權(quán)的意識和被監(jiān)督者自覺接受監(jiān)督的心態(tài)，形成良好的社會監(jiān)督氛圍，制度建設(shè)側(cè)重于法制環(huán)境的完善和相關(guān)配套機制的健全。理念轉(zhuǎn)型涉及文化培育，其過程雖然漫長，但效果卻很持久。制度建設(shè)雖然能收到立竿見影之功效，但其作用的充分發(fā)揮依賴于理念的成功轉(zhuǎn)型。下面分述之：
　　第一，在立案監(jiān)督理念上進行轉(zhuǎn)型和更新。塑造意識形態(tài)是立案監(jiān)督理念轉(zhuǎn)型與更新的主要手段，要讓監(jiān)督者樹立正確的監(jiān)督觀念、建立道德自律機制，培養(yǎng)社會公眾自覺行使監(jiān)督權(quán)的良好習(xí)慣，從而形成良好的社會監(jiān)督氛圍。
　　第二，立案監(jiān)督的制度建設(shè)。“法律監(jiān)督權(quán)能的設(shè)定和行使是一切法律監(jiān)督問題的實質(zhì)和關(guān)鍵�！薄毙淌铝�案監(jiān)督主體要有效控制立案權(quán)，明確刑事立案監(jiān)督的權(quán)限和職能。這樣可防止濫用立案權(quán)，可促進懲罰犯罪、保護人權(quán)的目的的有效實現(xiàn)。因此刑事立案監(jiān)督制度的構(gòu)建首先要有一套完善的立法作支撐，要統(tǒng)一立法規(guī)定與公、檢、法三機關(guān)各自執(zhí)行刑事訴訟法的規(guī)息規(guī)則和解釋，還要使刑事斥訟監(jiān)督制度與立案監(jiān)督體系統(tǒng)一和諧，使《刑事訴訟法》總則與分則的規(guī)定相配套。另一方面還要推進相關(guān)配套制度的改革，既要加強檢察機關(guān)自身的制度建設(shè)，又要使檢察機關(guān)與相關(guān)部門相切調(diào)，建立一套行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法銜接的工作機制。
　　總之，立案程序有特定的訴訟任務(wù)，其訴訟階段相對獨立。司法機關(guān)進行的偵查、起訴、或者審判只有經(jīng)過立案才有合法依據(jù)，完善現(xiàn)行刑事立案監(jiān)督制度，可從以下幾點著手：從全局視野中健全刑事訴訟監(jiān)督制度，適當借鑒國外科學(xué)、合理、有效的做法。協(xié)調(diào)各種程序和規(guī)定，建立與我國國情相適應(yīng)的刑事立案監(jiān)督體系。

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