我國行省的設(shè)立，始于元朝至元十三年(1276年)，但行省在法律地位上卻不甚明了當中央權(quán)力高漲之時，一切行政司法之權(quán)皆屬于中央，地方省政府如同中央的分支機構(gòu)。但是在某些時期，例如民國初年，地方政府的事務，中央幾乎完全不能過問。這種視現(xiàn)狀而變動的混沌情況，成為中央與地方紛爭的根源。民國初年的聯(lián)省自治運動就是明確省與中央之間在法理上的劃分，希望借助民治精神和理性手段，走改革的途徑，通過聯(lián)省分權(quán)，達到消弭兵亂，建立統(tǒng)一國家的目的。
　　
　　清末的地方主義
　　
　　儒家大一統(tǒng)的思想長期熏陶著中國人，《詩經(jīng)》中有“普天之下，莫非王土，率土之濱，莫非王臣”的觀念�？墒怯捎诘匦紊系纳酱ㄗ韪�，古代交通的艱難，再加上語言隔閡、經(jīng)濟物產(chǎn)和風俗習慣的差異，使鄉(xiāng)村基層社會與中央權(quán)力之間總是隔著一定的距離。一般民眾所看到的，永遠是那些活動在地方上的父母官和士紳。近世以來，京城都府常有各省的會館，同鄉(xiāng)會等組織，革命團體的誕生過程中，也無法避免傳統(tǒng)地域觀念的影響，如興中會成員多是廣東人，華興會屬于兩湖，光復會限于江浙。
　　中國幅員遼闊，地廣民眾，因此增添了歷史上的紛爭與混亂。從商周到清末，所有朝代的統(tǒng)治者和謀臣都在努力追求大一統(tǒng)的格局，但是中央有效控制地方的時間卻并不長遠。每逢中央式微，隨之則陷入地方割據(jù)的亂局，所謂的“合久必分，分久必合”。
　　康熙六年(1667年)，朝廷將原有的15個布政司，重新劃定為18個行省，普遍設(shè)置督撫。總督、督撫之制肇始于明，取法于宋代的中央集權(quán)制度，朝廷委派官員，代表中央管理地方，本來督撫只是臨時派遺的行官，后來成了地方行政長go到了乾隆以后，各省的總督或巡撫又兼兵部尚書或侍郎，取得了轄區(qū)內(nèi)過問兵權(quán)的權(quán)力，到了太平天國之亂，督撫所率之兵，變成了自募自練自養(yǎng)的勇營，開始了清末兵為將有的局面，中央兵權(quán)開始下移，地方權(quán)力壓過了中央。
　　本來清朝戶部管理全國的收入和支出，在各省派有布政使司或藩司，在戶部統(tǒng)一的命令下征收各種賦稅。但是剿滅太平天國的銀兩都是督撫自己籌集的，戶部的地位一落千丈，當布政司出現(xiàn)空缺的時候，一般由督撫奏請部署，結(jié)果布政司成了督撫的屬官幕僚。財政實權(quán)歸了各省，中央政府已是外強中干。
　　清代的官員不論大小，理論上都是由朝廷任命，但因為各省督撫在轄區(qū)內(nèi)統(tǒng)轄文武居民，又有糾劾、薦舉官員的權(quán)力，逐漸形成對轄區(qū)內(nèi)文武官員的人事權(quán)。洋務運動中，地方政務繁多，對外交涉等事務也由督撫裁決。此外連中央性的政策，比如外交大事，當時的恭親王都喜歡援引曾國藩等封疆大吏的意見，后來演變成朝廷將重大決策交給各省督撫復奏的慣例。清末地方督撫權(quán)力上升的結(jié)果，一方面使地方長官可以控制一省，自成氣候。同時也可以依仗地方勢力，進而干預中央政治。
　　
　　聯(lián)邦自治的思潮
　　
　　清末西學東漸，留學生、維新派、革命黨人在聯(lián)邦自治思想的傳播上起了主要作用。在外來思想家中，盧梭對中國早期聯(lián)邦思想的形成影響最大，1901年，梁啟超在《盧梭學案》案語中對聯(lián)邦制極其推崇，他說：“使有一大邦效瑞士之例，自分為數(shù)小邦，據(jù)聯(lián)邦之制以實行民主之政，則其國勢之強盛，人民之自由，必有可以震古鑠今而永為后世萬國法者。而我中國民間自治之風最盛焉，誠能博采文明各國地方之制，省省府府，州州縣縣，各為團體，因其地宜以立法律，從其民欲以施政令，則成就一盧梭心目中所想望之國家，果爾則吾中國之政體行將為萬國師矣�！泵绹鴮W者杜威在應邀來華演講時，把美國的聯(lián)邦制度和美國的政治自由聯(lián)系起來，認為這是完美的結(jié)合。杜威的言論影響了一批中國的知識分子，比如胡適后來―直大力宣傳杜威的學說。
　　在中國首先倡導聯(lián)邦思想的，很可能是孫中山先生。他在1895年興中會香港總會誓詞中提到“合眾政府”，兩年之后，在橫濱與宮崎寅藏、平山周的談話中，明確表示革命后的中國，應行聯(lián)邦共和之制。孫中山說：“余以人群自治為政治之極則，故于政治之精神，執(zhí)共和主義�！睂O中山認為在聯(lián)邦共和的制度下，以中央政府作聯(lián)邦樞紐，駕馭各地英雄，使之各盡其才，這樣，可以防止野蠻割據(jù)之紛擾和梟雄的非分之想。
　　可以說清末的革命黨和立憲派領(lǐng)袖，都有在中國實行聯(lián)邦政治的想法。但是隨著國內(nèi)形勢的變化，他們的想法也隨之發(fā)生了改變。
　　辛亥革命后，新獨立的省份各自為政，中央權(quán)力實為真空。特別是南方的省份，宣布獨立后，都自舉督撫，自定約法，儼然是獨立的小國家。為了權(quán)力不受剝奪，聯(lián)邦論和地方自治論一時之間非常流行。
　　1911年農(nóng)歷9月21日，獨立的江浙兩省都督程德全和湯壽潛聯(lián)電滬督陳其美，倡議仿效美國，構(gòu)建聯(lián)邦國家。電文指出：“自武漢起義，各省響應，共和政治，已為全國輿論所公認。然事必有所取，則功乃易于觀成。美利堅合眾國之制，當為吾國他日之模范……急宜仿照美國第一次會議方法，于上海設(shè)立臨時會議機關(guān)，磋商對內(nèi)對外妥善方法，以期保疆土之統(tǒng)一，復人之和平�！逼渌�獨立各省如山東、廣東等地區(qū)也都有類似的呼吁。需要指出的是，地方當局這種聯(lián)邦主義的訴求和制度實踐，背后得倒清末以來壯大起來的各省士紳的有力支撐。
　　但在列強虎視眈眈的注視之下，竭力反對聯(lián)邦制者也大有人在。以黃興、宋教仁為代表的一派，就主張中央集權(quán)。他們認為革命黨已經(jīng)成為議會的第一大黨，可以經(jīng)過議會組成黨人內(nèi)閣，把政府實際權(quán)力掌握在自己手中，因而反對分權(quán)于地方。1912年8月，宋教仁為新成立的國民黨起草《國民黨大政見》，提出關(guān)于未來政制的五項主張，第―項即為“主張單一國制”，并認為對此“已無研2究之余地”。11月，黃興在湖南的一次演講中也表示反對聯(lián)邦制。
　　辛亥革命爆發(fā)后不久，孫中山便在巴黎發(fā)表談話：“中國于地理上分為二十二行省，加以三大屬地即蒙古、西藏、新疆是也，其面積實較全歐為大。各省氣候不同，故人民之習慣性質(zhì)亦各隨氣候而為差異。似此隋勢，于政治上萬不宜于中央集權(quán)，倘用北美聯(lián)邦制度，最為相宜。每省對于內(nèi)政各有其完全自由，各負其統(tǒng)御整理之責；但于各省上建設(shè)一中央政府，專管軍事、外交、財政，則氣息自聯(lián)貫矣。”孫中山于當年底回國后即著手推進國家政體的建設(shè)，但在黃興、宋教仁等人的支持下"他改變了原來的設(shè)想，認為聯(lián)邦制會削弱中央權(quán)力，助長軍閥勢力，于國家前途不利，因而主張建立中央集權(quán)的總統(tǒng)制政府，由政黨和議會控制政府權(quán)力。在一次演講中孫中山明確表示反對實行聯(lián)邦制：“至國制問題，有主張聯(lián)邦者，謂由分子集為一物。本黨則主張統(tǒng)一。”
　　把地方自治與民主結(jié)合在一起的努力，在1913年二次革命失敗后，一度沉寂，但是當袁世凱大權(quán)獨攬，逐步走向稱帝一途時，又活躍起來。1914年7月，戴季陶在《民國雜志》上發(fā)表了題為《中華民國與聯(lián)邦組織》 的文章，分析了中國實行聯(lián)邦制的客觀需要：“國土廣大，習俗不齊。民隋各異，亦為我國之一特色也。一省之大，廣者等于德法，狹者同于葡瑞，且各省之情形不同者正多，茍欲舉此特殊之各省而以一法繩之，一機關(guān)治之，勢有所不能也。”文章尖銳指出了民國以來實行單一制的弊端：“名為集權(quán)，而實則不能集治。地方能自治而又無自治之權(quán)。直言之，則地方無憲法之保障，故事事受中央之干涉；中央鞭長奠及，故往往重要事項亦委之地方”，所以戴季陶認為：“吾人主張中華民國非組織為聯(lián)邦不可”。
　　在各屆中央政府無法統(tǒng)一，地方軍閥割據(jù)混戰(zhàn)，統(tǒng)一已經(jīng)不可能的時候，聯(lián)省自治運動有了現(xiàn)實的基礎(chǔ)。章士釗、張東蓀、李劍農(nóng)等著名學者在《甲寅》、《新中華》、《時事新報》、《東方雜志》、《改造》等期刊上，發(fā)表了大量鞭辟入里的文章，倡導聯(lián)邦制，成為民國以來第一次輿論高潮。
　　
　　湖南的聯(lián)省自治運動
　　
　　除了學者們的理論倡導之外，聯(lián)省自治運動也有實際的發(fā)展。1916年6月，袁世凱病逝，8月末，國會恢復，憲法會議也于9月初復會并繼續(xù)制憲。聯(lián)邦派主張省制人憲，省長民選，以確定省權(quán)，中央集權(quán)派反對省制入憲，認為“省制問題萌芽未久，故今日尚屬研究時代”�；ハ嗤讌f(xié)的方案是，將省制列入憲法，但省長仍由中央任命，并規(guī)定省議會職權(quán)以不抵觸中央法律為限。這本是雙方折衷的產(chǎn)物，但憲法審議會進行四次表決，均因達不到三分之二多數(shù)票而未能通過，最后一次表決贊成票僅差4票，使贊成地方制度入憲的議員非常惱怒，為此發(fā)生了議會斗毆案。
　　1917年，第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)，在中國政府是否參戰(zhàn)問題上，北洋政府總統(tǒng)和內(nèi)閣總理兩派勢力發(fā)生爭執(zhí)。黎元洪和馮國璋一派反對參戰(zhàn)，段祺瑞一派主張參戰(zhàn)。1917年5月黎元洪下令免去段祺瑞內(nèi)閣總理職務。段祺瑞隨即唆使安徽、奉天、山東、福建等8省軍閥宣告“獨立”，中央的尊嚴受到嚴重損傷。此后北京政府不得不以大軍閥馬首是瞻。
　　1917年6月，北京政府撤免譚延閩湖南督軍職務時，北京的湘籍人士，便提出了“湘人治湘”的口號。最先提出以聯(lián)省自治方式來解決時局的，便是翰林院出身的湖南人熊希齡，他在當年給岑春煊的一封長信中說：“今欲行中央集權(quán)之統(tǒng)一政治，此后日見其難，實不如改行地方分權(quán)之聯(lián)邦政治，當可徐善其后。”譚延間是第一個響應這個學說的人，他和熊希齡有深厚的關(guān)系。1920年夏，湘軍把張敬堯從長沙驅(qū)逐出去，7月22目，譚延閩以湘軍總司令的身份，在長沙宣布湖南省自治，并創(chuàng)制省憲，聯(lián)省自治和省憲運動邁出了第一步。
　　譚延閩在“榪電”中說：“鄙見以為吾人茍有根本救國決心，當以各省人民確立地方政府，方為民治切實辦法。近年海內(nèi)明達之士，對于國家之組織，尤主張聯(lián)邦臺眾制度，或主張地方分權(quán)制度……湘人此次用兵，純本湘人救湘，湘人治湘……采用民選省長及參事制，分別制定暫時條例，公布實行”。
　　在北京的熊希齡委托梁啟超以極快的速度起草了一份《湖南省自治根本法草案》，供譚延間參考。熊希齡的方案基本上還是主張尊北京政府為正朔的，既主張省長民選，又要求由省議會牽頭，會同學商各界聯(lián)臺舉薦三人為候選者，再交中央選擇任命，方可生效。熊希齡的這一套方案在湖南一公開，就被《大公報》等報紙逐條駁斥。
　　譚延閩與國民黨有著密切關(guān)系，于是邀請了一批屬于國民黨系的人物，來長沙幫助湖南自治，其中有張繼、吳稚暉、章太炎等。章太炎此時成了一個極端的地方分權(quán)論者。他不但主張各省自治的聯(lián)邦制度，而且主張中央僅保留一個虛設(shè)的政府，連國會也不必設(shè)，甚至外交問題都應經(jīng)各省首腦商議方能生效。長沙的報界聯(lián)合會，也請來了一位國際級的重要人物，那就是美國學者杜威。他當然贊成中國的聯(lián)邦制應仿效美國，湖南不妨先行制訂一個臨時省憲作為全國的榜樣。
　　在此形勢下"譚延閻召集湖南官紳開會討論省憲起草事宜，“湖南自治法籌備處”于1921年元月成立，當時任起草委員會委員的人士有李劍農(nóng)、王毓祥、王正廷、蔣百里等人，均為在湘的知名、祛學專家和學者。7月，湘軍北上援鄂，趙恒惕聯(lián)絡(luò)川軍劉湘進攻湖北，驅(qū)逐湖北督軍王占元，把吳佩孚的勢力趕出了華中。8月，吳佩孚反攻，湘軍大敗南撤。趙恒惕擔心吳軍乘勝南下湖南，于是請英國駐漢口領(lǐng)事出面調(diào)停，一方面下令長沙的省憲審查委員會盡快通過省憲，以便造成湖南自治的既成事實，從法律上阻止吳軍南To審查委員們一聽到岳陽失守長沙吃緊的消息，不上三天工夫就籽141條大典審查個干干凈凈。11月1日。全省對憲法草案進行總投票，一個月后以1800余萬票通過。1922年1月1日正式公布。長沙造幣廠立即趕制了“湖南省憲成立紀念”銀幣、銅幣，以資紀念，銀幣上還雕上了趙恒惕尖瘦的肖像，不過沒有大量發(fā)行。
　　《湖南省憲法》的頒布實施，是中國近代史上的一件大事，它既是中國憲政運動的一次實踐，也是中國近代社會史上一次民主與法制的實驗。這部憲法規(guī)定了廣泛的自由權(quán)利，還注重規(guī)定具體保障措施。如第6條具體規(guī)定了“身體之自由權(quán)，非依法律，不受各種限制或被剝奪，依法而受限制或被剝奪時，不得虐待或刑訊。除現(xiàn)役軍人外，凡人身自由被剝奪時，施行剝奪令之機關(guān)，至遲須于24小時以內(nèi)，以剝奪之理由，通知本人令其得有即時提出申辯之機會，被剝奪人或他人皆得向法庭請求出庭，法庭不得拒絕之，人民受法庭審判時，非正式宣告判決有罪確定后，不受各種刑罰之執(zhí)行；人民不受身體上之刑罰”。
　　
　　搖擺的憲政
　　
　　1921年5月孫中山在廣州就任非常大總統(tǒng)，他發(fā)表宣言，支持自治，他說：“集權(quán)專制，為自滿清以來之秕政，今欲解決中央與地方永久糾紛。惟有使各省人民完成自治，自定省憲法，自選省長，中央分權(quán)于各省，各省分權(quán)于各縣，庶幾既分離之民國，復以自治主義相結(jié)合，以歸于統(tǒng)一�！�
　　在湖南實行省憲的影響下"全國多個省份也匆匆制定憲法。緊接湖南之后的是浙江省。浙江省憲的起草者是原省議員何建章、沈鈞儒等人，內(nèi)容和湖南省憲大同小異，于1921年9月公布，共17章158條。在政府三權(quán)分立的組織之外另設(shè)監(jiān)察委員會。除湖南、浙江之外，四川、江蘇、陜西等省的自治運動也較有影響。省憲運動雖然曾經(jīng)勃興一時，但除了湖南省憲外，其他的省憲都沒有正式實施。
　　1923年，省憲運動就顯露出頹勢，那些在各省占有優(yōu)勢的聯(lián)省自治派毫無發(fā)展，統(tǒng)一派又一次處于支配地位。而湖南盡管實施了省憲，但并沒有取得預想的效果。1923年北京政府頒布《中華民國憲法》(又名《曹錕憲法》)。該憲法本身已經(jīng)具備了司法獨立，多黨制約，新聞自由等種種特征，有聯(lián)省自治的聯(lián)邦制意味。但公布后僅一年即被段祺瑞公布的《中華民國憲法草案》所推翻，其大部分條款未能施行。
　　1924年，國民黨在南方得到發(fā)展，第一 次全國代表大會于廣州召開，在大會宣言中，指出了聯(lián)省派之差誤，明確指出聯(lián)省自治的結(jié)果“不過分裂中國，使小軍閥各占一省，自謀利益，以與挾持中央政府之大軍閥相安無事而已，何自治之足云!”
　　當時只有湖南在唐生智的統(tǒng)治下還保持著省憲的樣子，當南方革命勢力發(fā)展壯大，1926年蔣介石7月9日誓師北伐之后，唐生智便在14日宣布廢除湖南省憲法，解散省議會，正式結(jié)束了6年之久的湖南自治局面。
　　北伐勝利后不久，南京國民政府便也開始在統(tǒng)一的旗幟下向中央集權(quán)發(fā)展。裁兵、幣制改革、財政改革，一步步收回各省的自治權(quán)限，終于引起地方勢力的強烈反彈，南京政府與廣西、山西地方勢力的摩擦和戰(zhàn)爭，重演了民初中央集權(quán)與地方自治斗爭的歷史。后來南京政府在內(nèi)憂外患下再也無力用武力實現(xiàn)中央集權(quán)，終于向地方勢力妥協(xié)，維持著一個地方仍享有很大自主權(quán)的外表上統(tǒng)一的中央政府。緊接著發(fā)生了抗日戰(zhàn)爭，民族利益要求全國高度集中統(tǒng)一，聯(lián)邦論更不相宜，聯(lián)邦問題幾至被人淡忘。直到第三次革命戰(zhàn)爭中期，當中國的命運進入決戰(zhàn)階段時，資產(chǎn)階級中間勢力在制造南北分治輿論的同時，重提聯(lián)邦制問題。終因國民黨大陸政權(quán)迅速崩潰，聯(lián)邦論只成為微弱的回聲。
　　從清末民初政治斗爭的軌跡來看，政治家和地方軍閥往往是在與中央作斗爭時便舉起地方自治的法寶，一但推翻中央政府后，便開始向中央集權(quán)發(fā)展，逐步壓制地方自治的空間，直至取締地方自治。
　　孫中山對聯(lián)省自治的態(tài)度有過多次的變化，最終使他與多年的朋友陳炯明等人分道揚鐮、勢成水火。陳炯明是一個聯(lián)省自治、廢督裁兵的主要推動者，他認為，“古今萬國不外中央集權(quán)與地方分權(quán)兩種。大抵國小民寡，集權(quán)之制容或可行，否則無不用分權(quán)制者。美之合眾，德之聯(lián)邦，皆分權(quán)制。英之帝國，其屬地如澳洲，加拿大等皆完全自治，實為分權(quán)之尤”。他認為中國廣土眾民，只能實行分權(quán)自治，才可養(yǎng)成“民治精神”，建設(shè)民主。
　　對孫陳兩人的沖突，芝加哥大學教授杜贊奇在《拯救民族的歷史》一書里說，1922年6月的孫陳決裂事件，是中國在20世紀初期追求現(xiàn)代化的過程中，兩種不同的國家觀念發(fā)展到最后的極端沖突，是中國近代史上一個關(guān)鍵性的轉(zhuǎn)折點。這兩種不同的觀念，就是中央集權(quán)主義和聯(lián)邦分權(quán)主義。
　　陳獨秀曾參與過陳炯明的廣東省自治政府，主管教育，后來反對聯(lián)省自治。陳獨秀在《對于現(xiàn)代中國政府問題之我見》一文中指出：“所謂聯(lián)治，不過聯(lián)省自治其名，聯(lián)督割據(jù)其實，不啻明目張膽提倡武人割據(jù)，替武人割據(jù)的現(xiàn)狀加上一層憲法保障。武人割據(jù)是中國唯一的亂源，建設(shè)在武人割據(jù)的欲望上面之聯(lián)省論，與其說是解決時局，不如說是增長亂源。
　　縱觀歷史，從晚清到民國末年，聯(lián)邦制在中國躑躅50年，有人說20世紀中國喪失的最大機遇之一，就是與聯(lián)邦主義失之交臂。有關(guān)中央集權(quán)還是地方自治的爭論，造成了辛亥革命后政局的動蕩不安，中央集權(quán)和地方主義曾給中國人帶來過無數(shù)困擾，而且我們還不能僅僅把它作為歷史的往事，而應該看作國土遼闊的中國，在未來仍然需要面對的問題。

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