縣強了，鎮(zhèn)強了，市該怎么辦?擴權(quán)強縣的目的是讓經(jīng)濟發(fā)達的縣獲得相應(yīng)的權(quán)力，而這權(quán)力應(yīng)該用于更好的發(fā)展市場經(jīng)濟。 　　義烏，地處浙江中部，改革開放初貧窮又資源匱乏的小縣城，大力發(fā)展小商品流通為主的商貿(mào)業(yè)，現(xiàn)已發(fā)展成了全球最大的小商品批發(fā)市場。義烏有人口近200萬，其中外來創(chuàng)業(yè)人口約120萬，長住義烏的外籍人士就有1萬多。
　　雖然在行政區(qū)劃上屬于地級金華市，義烏卻比其“上級”更有錢，也更有名氣。比如金華沒有機場，義烏卻有一個。2007年底出臺的《浙江省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》提出，將建成9座特大城市，其中200萬人口以上的區(qū)域中心城市有4座，分別為杭州、寧波、溫州、金華―義烏，用“金華―義烏都市區(qū)”代替了原來的“以金華為內(nèi)核的浙中城市群”。
　　用《義烏商報》主任編輯季廣成的話說，“我的家鄉(xiāng)雖然是中部的地級市，但和義烏這個縣級市相比，不論是經(jīng)濟發(fā)展，還是市容市貌，抑或是政府服務(wù)，都不是一個發(fā)展階段上的。這里社會風(fēng)氣好，工作效率高，經(jīng)濟發(fā)達，生活起來也很舒適�！�
　　在一部分金華人看來，義烏只是一個暴發(fā)戶，《新周刊》的一篇文章說；金華人寧愿繞遠去杭州，也不去義烏機場，“你看一個人對義烏的態(tài)度，你就知道他是不是金華人了”。
　　但是“發(fā)”了的義烏自然要求相應(yīng)的地位和權(quán)力，這一點也體現(xiàn)在行政管理體制改革上。2006年，義烏市成為浙江省開展減少層級的扁平化行政管理體制的改革試點縣市。2008年底至2009年初，浙江省向全省61個縣市推廣義烏市改革試點的經(jīng)驗，并以政府規(guī)章的形式將上級政府部分管理權(quán)限賦予縣級政府，這便是俗稱的“擴權(quán)強縣”改革。可以說，擴權(quán)強縣，全國看浙江，浙江數(shù)義烏。
　　
　　看得見的擴權(quán)
　　
　　言及政府擴權(quán)，義烏市人民政府中國國際小商品博覽會組委會辦公室的胡松團舉了一個例子：“如若不是擴權(quán)，義烏要建這么一個博覽中心，自己都沒有權(quán)力決定，要層層上報才行，而現(xiàn)在我們市政府自行審批就可以了。還有，與擴權(quán)前相比，項目辦理時間平均減少5個工作日，工作效率大大提高了�！�
　　這次擴權(quán)改革涉及了眾多與老百姓生活密切相關(guān)的權(quán)力。作為一個外向型城市，義烏有著有―萬多常住外籍客商，以前外商辦理就業(yè)許可證需要到金華市，2006年的擴權(quán)改革將此項權(quán)力下放到了義烏�！皬�2007年7月16日起，外籍人士的就業(yè)許可證可以直接在義烏辦理，并且是窗口式服務(wù)，隨到隨辦，大大方便了外籍客商。目前已辦理了7000多份就業(yè)證�！绷x烏市人事勞動與社會保障局副局長龔小慶介紹說。
　　這一類的放權(quán)事項還有很多。由于有著全世界最大的小商品批發(fā)市場，義烏行政區(qū)域內(nèi)涉外民商事糾紛要多于其他縣市。2005年，最高法院授權(quán)浙江省高院指定義烏市人民法院管轄一審涉外民商事案件。至今共受理涉外商事案件415件，涉及47個國家和地區(qū)。2009年，最高法院授權(quán)義烏法院開展審理部分一審專利糾紛案件，今年7月1日至今已受理專利糾紛43件。
　　擴權(quán)工作，在給老百姓帶來實惠的同時，在實際操作中也會遇到問題。龔小慶說，“最大的困難還是受縣級行政管理體制的束縛。義烏市雖然享有一些地級市的權(quán)限，但是畢竟還是縣級市的身份，擴權(quán)的成效會打折扣。比如，權(quán)限增加，事務(wù)也隨之增多，很多部門都面臨人手不夠的問題，而機構(gòu)編制由中央統(tǒng)一決定�！彼�提出，是否能夠允許義烏市在機構(gòu)總量不增加的前提下，按照大部門管理體制的要求，依法調(diào)整機構(gòu)設(shè)置，充分考慮義烏市國際商貿(mào)城的實際，適當增加義烏市公安、消防、工商、法院等機構(gòu)的編制。
　　擴權(quán)也會受到國家法律法規(guī)的約束。前四次強縣擴權(quán)都是以政府政策文件的方式執(zhí)行，2009年的擴權(quán)強縣雖然以浙江省政府規(guī)章的形式推進，但是這個地方規(guī)章可能會與國務(wù)院部門規(guī)章相沖突。比如，環(huán)保部門的“釀造、電鍍，冶煉建設(shè)項目環(huán)境影響審批”與環(huán)保部的第5號令有沖突，經(jīng)省政府同意，該項事項暫不下放。
　　
　　為什么是浙江，為什么是義烏
　　
　　為什么擴權(quán)強縣能率先在浙江開展呢?浙江省發(fā)展和改革研究所所長卓勇良認為，“這與浙江的經(jīng)濟發(fā)展形勢有關(guān)。浙江經(jīng)濟的主體是縣，縣市經(jīng)濟長期以來大致占浙江經(jīng)濟的70％左右。在全國百強縣中，浙江省占30強，17個擴權(quán)縣市全部進入全國百強縣市行列。而除了杭州、寧波以外，中心城市的實力比較弱�！�
　　中共浙江省委黨校教授何顯明則拿廣東做了對比，“廣東就不一樣，它中心城市很強，但是縣域經(jīng)濟差一點。浙江的縣域經(jīng)濟強，對中心城市的發(fā)展有些制約作用。”
　　除了經(jīng)濟的因素外，改革的突破與浙江長期以來的行政管理體制有關(guān)。浙江省在財政體制上實行省直接對縣的體制，在組織體制上實行省管縣市黨政正職的體制，也就是說在事實上實行的不是市管縣，而是省對縣的行政管理體制。
　　“形成這種局面的原因比較復(fù)雜”，何顯明認為，“計劃經(jīng)濟時代，浙江的國有經(jīng)濟比重非常小，因為浙江是海防前線，國家不可能大力投入。而國有經(jīng)濟一般集中在大中城市，這樣一來市的力量就很薄弱，市領(lǐng)導(dǎo)縣具有客觀的困難�！�
　　80年代中央決定全面推行市領(lǐng)導(dǎo)縣的行政管理體制，浙江省也開展了撤地建市的工作，但是仍然堅持了省管縣的財政體制�！皬氖�決策者的角度來講，他們并不想人為扼殺縣域經(jīng)濟發(fā)展更快的趨勢，而且省級財政與縣級財政直接掛鉤，省可以獲得更多的資源�！焙物@明說，“省管縣發(fā)展得不錯，就形成良性循環(huán)：縣域經(jīng)濟強支持了全省的發(fā)展，省進一步增強縣級的權(quán)力。”
　　早在1992年，浙江省就對經(jīng)濟發(fā)達的蕭山、余杭、余姚等13個縣市進行擴權(quán)，下放基本建設(shè)和技術(shù)改造、外商投資等項目審批權(quán)。隨后，在1997年和2002年相繼進行了擴權(quán)改革，陸續(xù)將一些經(jīng)濟強縣列入改革范圍，義烏便是在2002年的改革中“光榮上榜”。
　　動作力度最大的一次擴權(quán)，則是2006年在義烏市開展的減少層級的扁平化行政管理體制改革試點工作，原則上除規(guī)劃管理、重要資源配置、重大社會事務(wù)管理等事項外，賦予義烏市與設(shè)區(qū)的市同等的經(jīng)濟社會管理權(quán)限，共下放603項經(jīng)濟社會管理權(quán)限至義烏市。兩年后浙、扛省發(fā)改委、法制辦、省政府研究室赴義烏進行擴權(quán)改革調(diào)研，對義烏市的擴權(quán)改革試點進行了專題評估，成為向全省推廣義烏改革試點經(jīng)驗的重要依據(jù)。
　　這次拿義烏試點的改革，被譽為浙江省第四次“強縣擴權(quán)”改革。而2008年底到2009年上半年的擴權(quán)，則開始稱為“擴權(quán)強縣”。從“強縣擴權(quán)”發(fā)展為“擴權(quán)強縣”，雖然表面上是詞序之差，但內(nèi)涵上體現(xiàn)的是擴權(quán)理念的變化。中共浙江省委黨校教授何顯明認為：“前四次的強縣擴權(quán)是一種選擇性激勵，調(diào)動經(jīng)濟強縣的積極性，對于經(jīng)濟發(fā)展快的縣市，多給一些權(quán)限。而現(xiàn)在是一 種普適性的做法，擴權(quán)強縣朝著體制創(chuàng)新的方向發(fā)展。”
　　
　　縣與鎮(zhèn)，城與鄉(xiāng)
　　
　　在本次擴權(quán)強縣之后，浙江省又會有何動作呢?本刊記者就此問題采訪了浙江省發(fā)展和改革委員會分管體制改革的副主任姚作汀。他介紹說，“在全省推廣擴權(quán)強縣之后，除了繼續(xù)擴大縣級政府的權(quán)限，再清理后繼續(xù)下放外，還要將縣級部門的權(quán)限進一步下放到中心鎮(zhèn)，從擴權(quán)強縣到擴權(quán)強鎮(zhèn)�！�
　　紹興縣發(fā)展和改革局體改科科長孔小明介紹說，紹興縣沒有真正意義上的農(nóng)村，農(nóng)民大多從事加工生產(chǎn)，家家戶戶基本上都是“前店后廠”的生產(chǎn)模式，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)也基本完成。它的楊汛橋、錢清等鎮(zhèn)人均GDP都已經(jīng)超過了1萬美元，且每年以30％的速度增長，全縣19個鎮(zhèn)和街道有企業(yè)1萬多家，其中10個鎮(zhèn)財政收入過億。但是，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴權(quán)之前，鎮(zhèn)仍然是一個農(nóng)村小集鎮(zhèn)，社會管理權(quán)限、經(jīng)濟管理權(quán)限以及財政權(quán)限都非常有限，難以適應(yīng)管理繁榮的市場經(jīng)濟的需要。
　　2002紹興就開始了擴權(quán)強鎮(zhèn)的實驗，比如在2007年改革了財政體制，以后每年都超過去年財政收入基數(shù)的增值稅和企業(yè)所得稅，其地方留成部分全部留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，將鎮(zhèn)域內(nèi)的土地出讓凈收益全額返還給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。
　　而今年的擴權(quán)強縣，對于紹興縣推進擴權(quán)強鎮(zhèn)，也是一次契機�？仔∶鹘榻B說，“我們的總體目標是將中心城鎮(zhèn)發(fā)展為小城市，將農(nóng)村社區(qū)發(fā)展為小集鎮(zhèn)。紹興縣已經(jīng)將擴權(quán)強縣與擴權(quán)強鎮(zhèn)配套進行。經(jīng)過對接梳理，在從上級實際承接的232項事項中，已有14項下放到中心鎮(zhèn)。”
　　縣強了，鎮(zhèn)強了，那中心城市又將何去何從呢?何顯明認為，“在繼續(xù)擴權(quán)強縣的同時，應(yīng)當在中心城市實行都市化戰(zhàn)略，發(fā)展金融和高端服務(wù)業(yè)，與縣域經(jīng)濟形成互補關(guān)系。因為目前縣域經(jīng)濟最大的問題是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級比較慢，而轉(zhuǎn)型需要人才、技術(shù)、信息等高端服務(wù)，這些服務(wù)在縣一級的層面上是無法集中的，只有中心城市把高端服務(wù)業(yè)做起來，才能促進縣域經(jīng)濟進一步的發(fā)展�！�
　　卓勇良則對本刊記者談了自己對于行政體制的構(gòu)想，“在改革上形成‘虛省實縣(市)’的利益格局，減少省級的直接利益主體，將市和縣處于同一競爭層面。在空間格局上形成一種單一競爭主體局面，這樣可以避免多層次行政干預(yù)，以避免對市場競爭關(guān)系的扭曲�！�
　　在擴權(quán)強縣的基礎(chǔ)上，浙江能夠徹底實現(xiàn)“省管縣”嗎?何顯明認為，省管縣是中國行政層級改革的大趨勢，但是還沒有一個省能夠下大決心來做這個事情，“浙江看著廣東，廣東也看著浙江，省管縣有待于外部條件的成熟，也需要中央的回應(yīng)，看中央是否能夠放開手拿一個省做試點�！�
　　他認為，在很多問題沒有解決之前，也不能對省管縣寄托太大的希望。比如，如果經(jīng)濟管理權(quán)限徹底下放到縣，縣通過行政權(quán)力干預(yù)市場經(jīng)濟怎么辦�！艾F(xiàn)在市與市之間還存在著行政壁壘和地方保護，造成市與市之間的惡性競爭，實現(xiàn)省管縣之后，如何能避免縣與縣之間的惡性競爭?”

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