摘要　本文對(duì)公共輿論的社會(huì)治理功能進(jìn)行了分析， 　　關(guān)鍵詞　公共輿論　社會(huì)治理　公共決策　多元利益 　　中圖分類號(hào)　0206　文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼　A 　　
　　治理理論興起于20世紀(jì)80年代末90年代初，近年來廣泛應(yīng)用于社會(huì)領(lǐng)域。治理理論賴以存在的基礎(chǔ)就是社會(huì)利益的多元化與利益群體的多樣化，而社會(huì)治理的好壞在很大程度上取決于信息的暢通與供給，這樣，社會(huì)治理就體現(xiàn)為對(duì)公眾輿論的依賴與互動(dòng)。
　　公共輿論是指相當(dāng)數(shù)量的公民對(duì)某一問題具有共同傾向性的看法和意見，中國(guó)古代稱之為“輿人之論”，即眾人的議論。英文中的“Public Opinion”是指公共的意見。公眾輿論包括兩個(gè)要素：(1)輿論與受到爭(zhēng)議的或可引起爭(zhēng)論的問題有關(guān)。對(duì)于真理昭然的或公眾意見一致的事情不會(huì)有什么輿論。這點(diǎn)并不像說的那么簡(jiǎn)單。隨著社會(huì)的日趨復(fù)雜，那些曾被視為理所當(dāng)然的事情越來越受到挑戰(zhàn)，因而輿論的范圍就擴(kuò)大了。(2)輿論在理性上應(yīng)當(dāng)是可以被辯護(hù)的。這并不需要每個(gè)人都從理性出發(fā)來闡述各自的看法。輿論的形成是一個(gè)復(fù)雜的過程，在這一過程中，從客觀前提出發(fā)所進(jìn)行的邏輯推論有時(shí)只是其中的一個(gè)要素。輿論的產(chǎn)生可以是迫于某些人的權(quán)威，或者產(chǎn)生于某種復(fù)雜的成見或心理積淀�！翱傊�，公共輿論可以被定義為：由人口的某些重要部分所持有的對(duì)某些有爭(zhēng)議的問題的一系列看法�！�
　　“公共治理”則是政府基于治理理論建立的與公民分享權(quán)利、分解責(zé)任和義務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)同構(gòu)與互動(dòng)和諧關(guān)系的一種模式及過程。這一模式及過程的基本特征在于：一是政府制度設(shè)計(jì)及治理行為追求“以人為本”的價(jià)值目標(biāo)；二是治理結(jié)構(gòu)及其功能表現(xiàn)為“公共”關(guān)系的建構(gòu)，即“公共”是“和諧”的政治條件與人文環(huán)境；三是公共治理方式強(qiáng)調(diào)政府與多元主體共享權(quán)利、分解責(zé)任和義務(wù)；四是公共治理的行政文化強(qiáng)調(diào)服務(wù)和服務(wù)的普適性、即時(shí)性與有效性；五是公共政策通過雙向回應(yīng)機(jī)制提高公信度和獲得社會(huì)普遍認(rèn)同。在當(dāng)代，公共治理涉及社會(huì)生活的各個(gè)方面，關(guān)系到社會(huì)不同層次、不同階層、不同團(tuán)體的利益；而公共治理的主體構(gòu)成也從傳統(tǒng)的政府?dāng)U展到了所有的公共部門以及公民個(gè)人，公共治理成為一種包括政府治理在內(nèi)的全社會(huì)的開放式治理。推動(dòng)“多中心主體”公共治理，建立政府與社會(huì)的平等合作伙伴關(guān)系，提高社會(huì)自治與自我服務(wù)能力，已成為當(dāng)代公共治理發(fā)展變化的一個(gè)趨勢(shì)。這也意味著政府必須要進(jìn)行相應(yīng)的改革，從傳統(tǒng)的無限權(quán)力的權(quán)威政府中走出來，建立有限且有效的法治政府，正如奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書中所指出的：“政府要在公共治理中扮演催化劑和促進(jìn)者的角色，是掌舵而不是劃槳�！蓖ㄟ^公共治理這樣一種模式，政府與公民及社會(huì)團(tuán)體在互動(dòng)與同構(gòu)的過程中，社會(huì)有可能成為“由政府和社會(huì)上的人員參與組成，而沒有某個(gè)行為者掌握主動(dòng)權(quán)充當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)者這樣的一種組織網(wǎng)絡(luò)。”
　　社會(huì)治理是政府與公民之間的積極而有效的合作，這種合作成功與否的關(guān)鍵是參與政治管理的權(quán)力。公民必須有足夠的政治權(quán)力參與決策、管理和監(jiān)督，才能促使政府并與政府一道共同形成公共權(quán)威和公共秩序。顯而易見，公眾輿論是保障公民行使民主權(quán)利和實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的必不可少的條件，“因?yàn)楣�共輿論反映著人心的向背，影響著人們的行�?dòng)和局勢(shì)的發(fā)展�！边@樣公眾輿論就與社會(huì)治理有機(jī)地結(jié)合在了一起。由于公眾輿論代表了社會(huì)大眾的廣大的呼聲，以及人們行使對(duì)國(guó)家權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的基本權(quán)利的表現(xiàn)形式，公共輿論受到了國(guó)家機(jī)構(gòu)和國(guó)家精英的廣泛重視。因?yàn)楣�共輿論包含著大眾�?duì)現(xiàn)行政策方針的評(píng)價(jià)和批判，社會(huì)治理與公眾輿論的契合點(diǎn)就在于二者對(duì)民意的強(qiáng)烈依賴性，可以說，社會(huì)治理與公眾輿論有著天然的聯(lián)系，公眾輿論是社會(huì)治理不可或缺的要素，其在社會(huì)治理中的功能主要體現(xiàn)為：
　　首先，公眾輿論有助于公共決策的透明與科學(xué)。公共輿論是社情民意的一種經(jīng)常性、集中性的公開表達(dá)，是“公意”的一種非正式化的民間訴求。新聞及公共輿論“如何報(bào)道政策行為將會(huì)影響公共政策的進(jìn)程和公眾對(duì)政府本身的評(píng)價(jià)。”這是政府和政治家“獲得公眾支持的重要途徑。”每個(gè)公民都有獲得與自己利益相關(guān)的政府政策的信息，包括立法活動(dòng)、政策制定、法律條款、政策實(shí)施、行政預(yù)算、公共開支以及其他有關(guān)政治信息。透明性要求上述這些政治信息能夠及時(shí)通過各種傳媒為公民所知，以便公民能夠有效地參與公共決策過程，并且對(duì)公共管理過程實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)督。透明度愈高，社會(huì)治理的程度也愈高。這樣同時(shí)也解決了決策的科學(xué)化問題。大量事實(shí)表明，沒有民意的采納、沒有對(duì)公眾輿論的重視，就根本淡不上科學(xué)決策。脫離廣大民眾，脫離利益相關(guān)者、不顧公眾輿論的反對(duì)，只靠少數(shù)政府官員或精英們的決策是不可能不犯錯(cuò)誤的，實(shí)踐表明，少數(shù)政府官員、社會(huì)精英還不能完全表達(dá)民意、民心、民利，必須酌情加大公共輿論在決策中所占的比重。只有讓公共輿論參與公共決策，才能增加決策的透明度，增加決策的科學(xué)性。
　　其次，公眾輿論有助于對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督。社會(huì)治理離不開權(quán)利的制約和分化，只有在權(quán)力分化和互為制衡的基礎(chǔ)之上，才能真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的目標(biāo)。而公眾輿論所具有的重大監(jiān)督力度，無疑為社會(huì)治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)起到了巨大的推進(jìn)作用，公眾輿論“在穩(wěn)定社會(huì)情緒、端正社會(huì)價(jià)值導(dǎo)向以及推動(dòng)社會(huì)重大政策實(shí)施方面具有重要意義。”改革開放三十多年來，我國(guó)的公共輿論逐漸壯大，并日益發(fā)揮著重要的制約和監(jiān)督功能。在90年代中期之后，中央及全國(guó)各地的電視臺(tái)就開辦了輿論監(jiān)督類欄目60余個(gè)，而《人民日?qǐng)?bào)》、《光明日?qǐng)?bào)》，《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》等各大報(bào)也都開辟了輿論監(jiān)督專欄，曝光了很多違法違紀(jì)事件和權(quán)力濫用行為，引起了社會(huì)公眾的深切關(guān)注和熱烈討論，并形成了懲治腐敗、推進(jìn)法治政府的公眾輿論和強(qiáng)烈呼聲，構(gòu)成了政治體制改革的壓力和動(dòng)力，從而促進(jìn)了行政公開化、法治化和民主化。而從“致敬12003中國(guó)傳媒”和“致敬12004中國(guó)傳媒”中可以看到，“被收容者孫志剛之死”、“SARS內(nèi)幕”、“阜陽‘空殼’奶粉之禍”、“西安寶馬彩票案”、“最富爭(zhēng)議的市委防記”、“1.6億則政赤字上的豪華演出”等等，“像中央電視臺(tái)的《焦點(diǎn)訪談》節(jié)日，每天收到觀眾來信100多封，電話近100多個(gè)，大部分是反映問題的。”這些新聞欄同之所以獲得了高度評(píng)價(jià)，是因?yàn)樗鼈冏鳛槎Y會(huì)“守望者”把這些問題傳達(dá)給了社會(huì)公眾，社會(huì)公眾對(duì)這些事件及其背后的深層問題進(jìn)行了挖掘、討論、反思和批判，進(jìn)而形成了關(guān)注弱者、維護(hù)權(quán)利、鞭撻黑幕、懲惡揚(yáng)善的強(qiáng)大公共輿論和監(jiān)督力量、并使這些輿論監(jiān)督進(jìn)入了相關(guān)決策視野，加快了對(duì)這些事件的調(diào)查處理和解決。可見，公共輿論對(duì)實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的作用是十分巨大的。
　　再次，公眾輿論有助于民意的充分表達(dá)。公共輿論是社會(huì)上多元利益集團(tuán)的聲音的表達(dá)，它通過它的主要載體大眾傳媒將社會(huì)中不同利益集體的想法和觀點(diǎn)進(jìn)行匯總，可以說正是大眾傳媒給多元利益集團(tuán)提供了表達(dá)其想法的渠道，從而促成了公共輿論的形成。而法治秩序和民主秩序的形成，正是由于大量的利益集團(tuán)的存在，他們不斷的對(duì)自己的權(quán)利進(jìn)行伸張和訴求，才推進(jìn)了法治秩序和民主秩序的形成。同時(shí)，國(guó)家機(jī)構(gòu)也通過公共輿論了解到了廣大利益群體和集團(tuán)的聲音，可以說，公共輿論彌補(bǔ)了在公眾和國(guó)家之間進(jìn)行信息表達(dá)和傳播的不對(duì)稱。同樣在推行法治秩序和民主秩序的過程中，由于公共輿論的存在及其特性，它一方面防止了政府推進(jìn)法治過程當(dāng)中，政府對(duì)于社會(huì)大眾根本意愿和利益的忽視，另一方面防止了在社會(huì)本身訴求法治秩序和民主秩序中，孤立的利益表達(dá)的無力度的缺陷。正是在將公共輿論作為中心，將大眾和政府的相關(guān)想法和意見進(jìn)行傳導(dǎo)的過程中，公共輿論、政府和社會(huì)大眾之間形成了一個(gè)互動(dòng)的影響狀態(tài)，從而促進(jìn)法治秩序的形成和發(fā)展。正像盧梭所說的那樣：“輿論，世界的皇后。誰主宰了一個(gè)民族的輿論，誰就主宰了這個(gè)民族的行動(dòng)�！鄙鐣�(huì)治理實(shí)際上是國(guó)家權(quán)力向社會(huì)的回歸，社會(huì)治理的過程就是一個(gè)還政于民的過程，也是要在政府與公民之間建立良好的合作，從全社會(huì)的范圍看，社會(huì)治理離不開民意的充分表達(dá)。
　　當(dāng)然，公共輿論本身也存在著相應(yīng)的向題，也表明其具有的局限性。它有時(shí)也會(huì)并不傳達(dá)公眾的真實(shí)和合理的想法，這就要求社會(huì)治理在對(duì)公眾輿論的取舍時(shí)要對(duì)輿論的真實(shí)性進(jìn)行辨析，以便去偽存真、去粗取精，更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的月標(biāo)。

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