一個關乎全民的“蝸居”現(xiàn)象,經(jīng)輿論發(fā)酵,掀動民心激蕩。今年全國“兩會”前,溫家寶總理與網(wǎng)友在線交流時說:“我也知道所謂‘蝸居’的滋味”,強調政府有決心采取經(jīng)濟和法律手段,把房價保持在合理價位;“兩會”上,住房問題激起更高層次的討論。
　　記者獲悉,全國“兩會”代表的提案議案中,關于平抑房地產(chǎn)價格的建議數(shù)量空前。其中,“保障性住房”這個被冷落多年的名詞再次頻繁出現(xiàn)。所謂“保障房建設”,可理解為由政府主導,輔以各種形式的補貼,為單純依靠市場無法解決住房問題的人群提供各種住房支持,屬于社會福利制度的范疇。
　　2009年底,國務院常務會議明確將“遏制房價過快上漲”,并提出四項舉措。其中,推進保障房建設即為一項,和增加供給、抑制投機、加強監(jiān)管三大舉措并列。
　　2010年初,國務院辦公廳又下發(fā)了《關于促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》。這份被稱為“國11條”的文件,將保障性住房在擴大住房有效供給當中的作用提至幾年來空前的高度。具體指向中低價位、中小套型普通商品住房建設,限價商品住房、經(jīng)濟適用住房、公共租賃住房等保障性住房建設。
　　記者獲悉,新年伊始,住房和城鄉(xiāng)建設部(下稱住建部)正在根據(jù)各界建議和社會輿情調整政策,力圖為擴大住房保障的層級和范圍制定更為清晰的路線圖。其標志,是住房保障中期規(guī)劃的制定,以及《基本住房保障法》的起草。二者都計劃于今年上半年報送國務院。保障性住房這劑藥方,能否為渴望走出“蝸居”的百姓圓上住房夢?
　　
　　“等不到”的保障房
　　
　　“保障性住房”并非新概念,最早可追溯到中國住房市場化改革起步之時。
　　1998年,中國開始強力推進住房市場化改革。作為改革舉措的一部分,同時推出了面向中低收入階層的廉租房和經(jīng)濟適用房兩項制度。前者由政府投資建房、低回報出租;后者由政府提供優(yōu)惠政策,鼓勵開發(fā)商承建并低價出售。二者構成保障住房的基本品種。后來又增加了由政府限價出售的限價房,以及仍在探索中的公共租賃房。所有這些,構成了中國“保障房”的系列品種。
　　到2008年底,為對沖全球金融危機影響,中國政府推出“4萬億”經(jīng)濟刺激計劃,其中包括斥資建設基礎設施和公共項目。
　　據(jù)發(fā)改委數(shù)據(jù),保障性安居工程獲得4000億元投資,包括廉租住房建設、棚戶區(qū)改造、游牧民定居工程和農村危房改造試點。
　　隨后,中央政府又大幅追加保障房規(guī)模。住建部副部長齊驥承諾,2009年─2011年間,全國將新建200萬套廉租房和400萬套經(jīng)濟適用房,同時完成約220萬戶林業(yè)、農墾和礦區(qū)的棚戶區(qū)改造,總投資將超過9000億元。
　　2009年,保障房的建設力度一度明顯加大。2009年上半年,全國保障性住房用地供應5.6萬畝,同比增加36.3%,各地保障房建設加緊開工。那段時間,住建部官員格外忙碌。二三月份新追加的指標,立刻就要分配到各地,不久便開始陸續(xù)動工,僅上半年就有3388萬平方米、48萬套經(jīng)濟適用房新開工建設。至該年8月底,完成投資394.9億元,完成率為23.6%。
　　但即便中央政府大力推進,百姓殷殷期待,總體而言,保障房建設卻不盡如人意。截至2006年底,全國仍有四個地級城市、141個縣級市沒有建立租住房制度;全國累計僅有54.7萬戶低收入家庭,通過廉租住房制度改善了住房條件;經(jīng)濟適用房的投資,從2004年開始便出現(xiàn)了負增長,不少地方甚至停止建設,即便在2009年,經(jīng)濟適用房投資也不過1139億元,在全年高達25619億元的住宅投資中所占比例不過4.4%。
　　老百姓則從他們的切身體會,感受到保障房建設的遲緩。如武漢,自2005年推行保障房搖號購房以來,絕大多數(shù)項目的供求比都在1∶10以上;2008年1月開始登記的“香緹美景”保障房項目,供求比更是高達1∶26。又如北京,2009年初,申請保障房的達10.45萬戶,而北京可提供搖號配售的經(jīng)適房僅約3.2萬套,可提供的限價房房源約2.3萬套�！艾F(xiàn)在的保障房是人等房。”北京市建委一位官員對記者說。
　　時至今日,明顯比現(xiàn)有商品房價格低廉的保障房,其供應量仍與百姓和中央政府的期望值差距多多。為爭奪有限的保障房資源,分配過程中的不公現(xiàn)象屢見不鮮。因準入及退出機制的缺陷,經(jīng)濟適用房巨大的投資價值,吸引了諸多投機者及有特殊關系人群進入,倒賣漁利,真正的政策保障人群反而難以獲得應有的住房。武漢經(jīng)適房“六連號事件”爆出,即揭開經(jīng)適房申報“隱形腐敗”的冰山一角。
　　房地產(chǎn)中介機構“我愛我家”的銷售員王文虎也對記者說:“只有等保障房都修好了,才能看得到對工薪階層的分流作用�！�
　　
　　保障范圍趨窄
　　
　　其實,即便保障房建設計劃都如期完成,也很難彌合老百姓的心理落差。這首先與現(xiàn)有的保障范圍偏窄有關。
　　起步于上世紀80年代初的中國住房制度改革,是以實現(xiàn)“居者有其屋”的樸素目標為出發(fā)點的。計劃經(jīng)濟時代,中國在城鎮(zhèn)一直實行由政府或單位投資建房并無償或低價分配的“福利分房”制度。但隨著經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)人口的不斷增長,這種“大鍋飯”式的分配模式日益暴露出供應不足和分配不公,最終瀕于破產(chǎn)。到1978年底,中國城鎮(zhèn)人均居住面積僅為3.6平方米,缺房戶接近城鎮(zhèn)總戶數(shù)的一半。
　　當時的政策制定者反復思考的,是中國人應該享有什么樣的居住條件?什么質量?如何支付?由此,最終走上了打破行政供給格局,以住房私有化、市場化來解決供給短缺的道路。
　　但在改革之初,住房供應的責任并未完全交給市場。1998年,國務院出臺房改的綱領性文件《關于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設的通知》,明確了“最低收入家庭購買廉租房,中低收入家庭購買經(jīng)濟適用房,其他收入高的家庭購買、租賃市場價商品住房”的原則,并明確“經(jīng)濟適用房是住房供應的主體”。
　　經(jīng)濟適用房和廉租房,其實都帶有政府支持的保障性質。以經(jīng)濟適用房為例,文件規(guī)定其土地采取劃撥出讓的方式,不收土地出讓金,出售價格保本微利原則實行政府指導價,僅允許3%的利潤,此外還有一系列的稅費減免。這是商品房無法企及的。
　　住房制度改革高潮之后,房地產(chǎn)市場渡過了一段平靜發(fā)展時期。不少城市陸續(xù)開建經(jīng)濟適用房。但在初創(chuàng)時期的房地產(chǎn)市場,和當時同區(qū)位的商品房相比,經(jīng)濟適用房在價格上并無太大優(yōu)勢,加之進入門檻偏低,其保障功能并不顯著。1998年至2003年,全國經(jīng)濟適用住房累計竣工面積在4.77億平方米,為600多萬戶家庭提供了住房。
　　此間,經(jīng)濟適用住房占商品住宅投資比重,隨著商品房市場的擴大而逐漸下降。調整供給格局的計劃隨之開始醞釀。終于在2003年,一紙《國務院關于促進房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》(國發(fā)[2003]18號,簡稱18號文)下發(fā),提出經(jīng)濟適用房是“具有保障性質的政策性商品房”,不再是住房供應的主體,其對象也明確為中低收入家庭;實際執(zhí)行時,標準又更側重于其中收入偏低者。
　　回顧這段歷程,上述安排被不少學者和業(yè)內人士看做是一個“重市場、輕保障”格局開端。各地政府逐步開始對購買經(jīng)濟適用房人群的資格進行嚴格限制,經(jīng)濟適用房供應量也一再緊縮。
　　后來,一些城市又陸續(xù)推出了“兩限房”與“公租房”項目。前者是面向中等收入家庭,限制套型比例、限定銷售價格的普通商品住房;后者是由政府或公共機構所有,用低于市場價或承租者能承受的價格出租的住房。目前“兩限房”在執(zhí)行中各地差異較大,尚在探索之中;而公租房政策于2009年起步,具體實踐效果仍有待觀察。
　　至此,中國形成了以廉租房為主、經(jīng)濟適用房等其他形式為輔的保障房架構。一些專家分析,能夠從中受益的群體不足2.5%。
　　
　　“普通商品房”之失
　　
　　能夠從保障房政策獲益的人群被一再限制,那么,更多的中等收入群體的住房問題如何解決?2003年,當經(jīng)濟適用房不再作為向中等收入群體住房供應的主體后,政策層面取而代之的,是一個名為“普通商品房”的新概念。
　　前述18號文提出,要根據(jù)市場需求,加快普通商品住房發(fā)展,提高其在市場供應中的比例。為此,政府應“控制土地價格,多渠道降低建設成本”,使這一類的住房價格與大多數(shù)居民家庭的住房支付能力相適應。
　　可是,美好的愿望往往和現(xiàn)實背道而馳。2004年以后,以大城市為龍頭,各地房價開始陸續(xù)飆漲。對此,國務院分別在2005年、2006年、2008年連續(xù)發(fā)出紅頭文件,要求各地調控房價的漲勢。其中一個主要的措施,就是要求各地重點發(fā)展“普通商品房”,擴大其供給。
　　遺憾的是,何謂“普通商品房”,到目前并無一個明確的定義。是否需要限定面積?是否需要控制售價?還是完全交由市場來界定?唯一的限定,僅僅是在2006年的一份文件中,提出自當年6月1日起,包含經(jīng)濟適用住房在內,套型建筑面積90平方米以下住房面積所占比重,必須達到開發(fā)建設總面積的70%以上;下調比例需報建設部批準。
　　然而,事實證明,這一切對飛漲的房價無能為力。
　　一段時間以來,各地規(guī)劃為“普通商品房”的建設用地價格一再飆升,新“地王”頻出。2009年12月23日,上海新江灣城C6地塊以37.2億元總價出讓給中國建筑股份有限公司子公司中建地產(chǎn),這一地塊規(guī)劃用途為普通商品房,樓面地價竟折合每平方米3.2萬余元,成為中國住宅用地市場上新“地王”。
　　今年2月22日,房價并不算領先的福州市在網(wǎng)上掛牌出讓鼓樓區(qū)三坊七巷的兩幅小地塊,其中的11號吉庇路地塊,規(guī)劃為普通商品房住房用地,起始樓面地價就已高達1.6萬多元。
　　北京市土地整理儲備中心信息顯示,2010年1月北京總成交土地26宗,總成交金額為132.46億元。其中居住類用地4宗,總建筑面積為67.3萬平方米,總成交金額為89.55億元。樓面均價達到了每平方米13305元。
　　中國社科院學者姜雪梅分析,因為公攤面積大、凈使用面積小,小戶型住房成本偏高,高地價之下,開發(fā)商更要追求利潤最大化,“能建大的就不會建小的”。而普通商品房定位模糊,更為開發(fā)商建大房、高檔房、或抬升房價留下不小的空間。
　　2009年,全國90平方米以下住宅投資總量為8351億元,僅占當年商品住宅投資的32.6%。一級市場供應不足,大量工薪階層涌入二級市場尋求中小戶型住房�！版溂业禺a(chǎn)”市場研究部分析師張月告訴記者,從其掌握的二手房交易數(shù)據(jù)來看,二手房平均成交面積不足90平方米,中小戶型的成交比例占交易量的六成,供需比達1∶6。
　　也有一種觀點認為,開發(fā)商之所以敢于不斷以驚人的價格制造“地王”,就是因為市場需求源源不斷,尤其在北京、上海這樣的大城市,全國各地的人口均向此聚集,房子再多也有人要,“價高不愁賣”。而隨著城市化的進程推進,不少二三線城市,也成為周邊地區(qū)的經(jīng)濟中心,人群的聚集創(chuàng)造出新的需求,為房價提供支撐。
　　針對此,有不少業(yè)內人士指出,中國的住宅市場屬于城市化過程當中的“不成熟市場”,新城、新房都在不斷地布局和建設當中,供求關系還很不穩(wěn)定。這樣的市場,一定時間內住房還將處于短缺狀態(tài),而當?shù)刂械仁杖肴巳旱馁徺I力還難以和來自全國的購買需求相競爭。
　　
　　“強化保障”輪回
　　
　　面對以上現(xiàn)實情況,一些業(yè)內人士開出藥方,提出現(xiàn)階段解決住房問題的關鍵,并非簡單擴大供給平抑價格,關鍵是要調整供應結構。不能將代表住房需求主體的中等收入人群的住房問題完全推給市場,政策上要有保障性的安排。
　　具體而言,就是無論是高收入、中等收入,還是低收入,政府都應該有相應的服務。也就是說,讓高收入人群完全通過市場購買住房;對于中低收入人群,政府應維護市場秩序,做到低端有保障,中端有支持。
　　各界要求擴大保障范圍的建議曾數(shù)度向住建部提出,相應的條文終于出現(xiàn)在國務院文件當中。
　　2010年1月,“國11條”發(fā)布,再次強調擴大保障住房的有效供給,要求政府在“商品住房價格過高、上漲過快的城市,要切實增加限價商品住房、經(jīng)濟適用住房、公共租賃住房供應”。
　　其中,更提出“擴大經(jīng)濟適用住房供應范圍”,超越了原先對單純強調數(shù)量擴張的內涵。住建部部長姜偉新對此做出謹慎解釋:“在商品住房價格過高、上漲過快的城市,在加快保障房建設進度的同時,可以擴大經(jīng)濟適用住房的供應范圍,由低收入家庭向中等偏下收入家庭逐步擴大。”
　　這份文件特別強調,應“落實地方各級人民政府責任”。
　　在各地隨后召開的“兩會”上,保障性住房建設紛紛成為各地政府新一年施政報告中的重點�？雌饋�,在市場和保障之間的輪回,又踏上了新的起點。
　　一些房價漲幅領先的一線城市開始承諾對保障房的供應比例做出重大調整。北京市市長郭金龍?zhí)岢?2010年,北京自住型、改善型等各類政策性住房用地供給將占新增總供地量50%以上,新建保障房應占當年住宅供應總量的50%以上。2月23日,這兩個50%的詳盡規(guī)定,出現(xiàn)在北京市住房和城鄉(xiāng)建設委網(wǎng)站低調掛出的“國11條”的實施細則中。
　　上海市市長韓正更公開表示,2010年開工建設的保障性住房面積將要達到上海市總開工建設住房面積的60%以上。
　　在廣州,今年計劃投資30億元新建2.8萬套保障性住房,加上2009年下達的2.8萬套保障房計劃,今年上半年將有5.6萬套保障房投入預售。廣州市常務副市長蘇澤群保證,2010年廣州將儲備3平方公里以上的保障房用地。這一數(shù)字,首次可與住宅用地的供應量比肩。
　　另一些城市的計劃看上去更為細致。不久前,重慶市長黃奇帆宣布了一個“重大決策”,即為新生代城市居民、大學畢業(yè)生、外來工作人員等“夾心層”興建“公共租賃房”,并加大投入力度,以此作為該市未來十年保障性住房政策的重點。除此之外,重慶已形成廉租房、經(jīng)濟適用房、危舊房和棚戶區(qū)改造安置房、城中村改造安置房、農民工公寓等五種保障房并存的格局。
　　西南重鎮(zhèn)昆明提出了住房保障“全覆蓋”的目標。具體而言,昆明計劃于2009年-2011年按照城市低收入困難家庭的保障標準和數(shù)量,采用廉租房、經(jīng)濟適用房和廉租住房租賃補貼等三種形式,將城鎮(zhèn)人均月收入低于980元、人均住房建筑面積低于13平方米的住房困難家庭,全部納入保障性住房的保障范圍。按照國家統(tǒng)計局昆明調查隊抽樣調查分析,符合這一條件的家庭數(shù)量,大約有15萬戶。
　　這些措施各有側重。然而,具體到城市,保障房供應范圍究竟應該擴到多大?各種類型的保障房應如何配比?住房保障的邊界最終如何劃定?每一個城市都在為自己尋找答案,但在實踐當中,這個答案仍然是模糊的。
　　
　　地方政府的選擇
　　
　　擴大住房保障范圍和規(guī)模的嘗試,無論在哪個城市,都要面對現(xiàn)實問題,究其根本,在于政府究竟應當且能夠對住房保障承擔多大的責任。
　　重慶市市長黃奇帆確認公租房將成為重慶市住房保障體系的三大支柱之一,“政府保障房由動遷房、廉租房和公租房共同組成�！彼�解釋說,動遷房的前提是要先有房子;廉租房的覆蓋面又太小,大約只保障當?shù)?%的人口。公租房的設計,旨在填補兩者之外的空白,使那些暫時買不起房、但又不屬于廉租房保障對象的工薪階層、外來人口等群體能夠通過租房解決住房問題。這種過渡性的保障性住房,其房租可比市場價格低40%左右。
　　在黃奇帆描述的保障房藍圖當中,中央政府三令五申擴大供給的經(jīng)濟適用房,顯然正在淡出。根據(jù)重慶市的規(guī)劃,政府并不打算向中等收入群體提供住房保障。黃奇帆介紹,政府將用保障性住房滿足約30%的低收入群體的基本居住需求;此外,中等收入階層,可以到市場上買商品房;對特別高端、豪華的商品房,要通過稅費等手段進行比較嚴格的約束。
　　事實上,在各地政府紛紛宣布擴大保障房建設比例的同時,這種以低收入人群住房保障為主、以租賃式住房為主的保障思路,仍然是市長們的首選。顯然,和國務院文件對于經(jīng)濟適用房態(tài)度轉變所不同的是,各地政府對于擴大經(jīng)濟適用房的供應仍存有重重顧慮。為數(shù)眾多的中等收入人群要通過購買保障房實現(xiàn)購房夢想,幾率并不高。
　　一種觀點認為,以經(jīng)濟適用房擴大保障是一個“無底洞”。因為現(xiàn)有規(guī)定允許經(jīng)濟適用房上市交易,一旦入市,一賣一轉手就是極高的收益。國務院發(fā)展研究中心社會發(fā)展部副部長林家彬強調,市場房價和經(jīng)濟適用房價格之間的差距,會不斷催生出新的投機需求,源源不斷的吞噬公共資源,引發(fā)分配不公,并難以遏制。而租賃式住房的產(chǎn)權屬于地方政府,能激勵其投入更大熱情來推廣。
　　更深層的原因在于,經(jīng)濟適用房之所以比普通商品房價廉,在于其價格構成和普通商品房不同,經(jīng)濟適用房土地供應采取劃撥形式,政府不得收取土地出讓金。而這些土地出讓金,隨著地價節(jié)節(jié)攀升,早已成為地方政府的主要財源。分稅制改革后,地方政府,特別是縣鄉(xiāng)政府的稅權受到了嚴重削減,但事權卻沒有相應減輕,甚至還有不斷增加。它們對土地收入的依賴性也最強。擴大保障范圍的政策導向和輿論呼聲,讓各地政府在土地的巨大收益和保障房的巨大投入之間做出抉擇。
　　
　　告別“土地財政”
　　
　　虎年元宵節(jié)剛過,位于北京五道口附近的東王莊小區(qū)的房屋中介機構“鏈家地產(chǎn)”門市部,迅速更新了他們的售房價格。一套建筑面積為74平方米的住宅,標價由200萬元改為210萬元,目前單價超過2.8萬元。如果僅僅是租賃,月租金也在4000元上下。
　　如此高價的房子,其實僅是一套沒有電梯,位于舊式五層住宅樓的二樓、外墻樸素、內部裝修簡陋的普通住房。若在五年前購買,大約僅需要五六十萬元。
　　這樣令人無奈的場景,或許是全國相當多的城市居民不得不面對的現(xiàn)實�！版溂业禺a(chǎn)”市場研究部分析師張月表示,從目前二手房成交數(shù)據(jù)來看,目前市場需求量最大的是中小套型價格偏低的住房,由于這類住房在市場上供不應求,因此無論是售價還是租價,愈發(fā)水漲船高,成為帶動其他類型住房租售價格交互上漲的主力。
　　住建部近期對全國住房做過比較詳盡的調查,得出結論,目前中小套型的住房數(shù)量相當缺乏。而這類住房的租買群體,集中于城鎮(zhèn)新增的居民或家庭,包括新加入就業(yè)市場和從農村轉移的人群,大多數(shù)是普通的工薪階層,在收入分配格局當中,屬于中低收入者。
　　高歌猛進的房價屢屢挑戰(zhàn)老百姓心理承受極限。中國社會科學院社會政策研究中心秘書長唐鈞分析,目前中國的中低收入者,占到了全體居民的70%─80%,而他們中的絕大多數(shù)都無法輕松支付當下的房價。
　　據(jù)學者估算,2004以后,中國城鎮(zhèn)居民購買住房的房價收入比快速提高,居民住房支付能力明顯下降。2007年,相對于全國平均房價,低收入家庭的房價收入比為14∶1,中低收入家庭在10.74∶1,中等收入家庭在8.4∶1,住房支付能力明顯偏低。
　　農民工、新畢業(yè)的大學生等也屬于增量需求當中的主要人群,其收入相對微薄,很大一部分礙于戶籍限制,被排斥在城市的住房保障體系之外。而即便以戶籍人口的收入水平,目前在市場上無論是購買還是租賃自己的住房,也都是一個極為沉重的負擔。
　　如今,人們的住房夢想并不奢侈。不需要多大,不需要多豪華,只要成家立業(yè)的開端,能有一個面積和條件夠得上體面、支付得起的“小窩”。問題是,在高房價的壓力下,中等收入人群的住房需求是否需要保障?
　　答案是肯定的。全國人大代表、中國民主建國會上海市委員會副主委、上海市政府咨詢辦公室成員張兆安帶來一份“關于從速制定《國家住房保障法》”的議案。這份議案也建議,在未來的住房保障法中,應根據(jù)中國的收入結構提供分層次的保障。
　　張兆安對記者說,社會的收入結構呈紡錘形分布,最上面的高收入人群,應通過市場去尋求商品住房;最底層的低收入人群,有廉租房和經(jīng)適房這樣剛性的保障來托底。但對于中間的大多數(shù)中等收入群體的住房供應,他并不認為應當完全交給市場,而是應該區(qū)別對待,“有的靠上面一點,努努力,就能買到一套商品房;有的靠下一點,一不小心,就成為了低收入人群,對中間群體的保障方式,就應該多種多樣�！�
　　隨著房價飛漲,收入分配格局也在重組。不少學者認為,如果市場房價水平超過正常值,政府應該對被市場擠出的中等收入群體的基本住房需求做出保障的承諾。為此,首先應該建立機制,對房價和不同收入群體的承受能力、當?shù)氐淖》啃枨笥幸粋�準確評估,設置警戒線,超過警戒線時,就應當啟動保障。
　　至于保障的方式,則完全可以根據(jù)城市具體的收入水平和承載能力,設置可持續(xù)的模式,動員市場和企業(yè)的力量來參與,如此也可以減輕政府的投資壓力,以及打破完全由政府建設保障住房可能帶來的行政枷鎖。
　　中國社科院財政與貿易經(jīng)濟研究所學者姜雪梅表示,通過信貸、金融方面的政策的進一步支持,對市場投機行為必然可以有一定的抑制,但“地方政府對土地出讓金的依賴度過大”,能否真正平抑房價,“不可能短時間之內就看到效果”。
　　學者們的共識是,要實現(xiàn)“居者有其屋”的夢想,政府無疑要承擔起更多的責任―― 一方面是在住房保障領域,將建設落到實處,保證供應;另一方面則是在住房市場領域,通過政策調整來影響公眾預期,平衡市場供求,進而穩(wěn)定價格。
　　“而無論在哪個領域,其最基本的要求便是,放棄土地財政。”唐鈞如是表示。
　　(《新世紀周刊》2010年第10期,作者為該刊記者)

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