改革開放30多年來，中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)生活取得了令人矚目的成就。但是，許多社會(huì)信息亦表明，中國在經(jīng)濟(jì)繁榮的背后積聚著大量社會(huì)矛盾和利益沖突。各種社會(huì)糾紛新舊交織、錯(cuò)綜復(fù)雜。民眾通過各種途徑反映利益訴求、尋求公權(quán)力救濟(jì)的情況越來越多、形式也越來越多樣化。在此過程中，信訪作為公民利益表達(dá)渠道的重要性和特殊性不言而喻。
　　
　　功能的偏離
　　
　　長期以來，中國一直將信訪定位為中央與人民群眾直接聯(lián)系的重要渠道、是各級黨委和政府傾聽人民群眾意見、建議和要求，接受人民監(jiān)督的重要途徑。然而，現(xiàn)在的問題是，由于信訪制度在運(yùn)行中偏離其應(yīng)有的功能定位，不可避免地出現(xiàn)了許多違背這一制度設(shè)計(jì)初衷的“亂象”。
　　時(shí)下，信訪工作成為影響官員升遷的“帽子工程”。換言之，“進(jìn)京上訪”人員的數(shù)量和規(guī)模成為評價(jià)地方官員政績的重要指標(biāo)。減少本地上訪人員的數(shù)量與干部考核被緊密地掛鉤。在社會(huì)穩(wěn)定成為各級黨政的“第一責(zé)任”之后，“上訪”與“維穩(wěn)”被人為地對立起來。一些地方政府將信訪看成是社會(huì)不穩(wěn)定的征象，是影響其政績的負(fù)面因素。因此，如何減少本地上訪量成為地方維穩(wěn)工作的主要目標(biāo)，如何處置越級訪、群體訪、纏訪和鬧訪事件，很大程度上成為地方政府的“心病”和地方官員的“緊箍咒”。這就很容易理解，為什么在實(shí)踐當(dāng)中，原本是老百姓向政府反映問題、行使民主監(jiān)督權(quán)利、實(shí)行“下情上達(dá)”的信訪活動(dòng)，在一些地方被演變成黨委、政府草木皆兵、如臨大敵的危機(jī)治理和突發(fā)性事件應(yīng)對。可以作這樣一個(gè)比喻，本地百姓“進(jìn)京上訪”就像是懸在地方政府頭上的一把隨時(shí)都可能落下來的利劍，而官員們都怕這把劍掉在自己的身上，從而談“訪”色變。
　　在“不惜代價(jià)、只求穩(wěn)定”的巨大壓力之下，許多地方在處理上訪問題上出現(xiàn)了超越法律底線的兩種極端做法。一種是變相安撫，即常說的“天價(jià)息訪”和“花錢買太平”，通過給付巨額賠償金、安撫費(fèi)或給訪民分地、安排工作等方式息事寧人。另一種就是剛性壓制，即采取“暴力截訪”、將訪民投入“黑監(jiān)獄”“勞動(dòng)教養(yǎng)”“游街示眾”或“被精神病”等強(qiáng)硬方式恐嚇、威懾上訪群眾。不管是“軟”的安撫還是“硬”的壓制，這些做法的本意無非是息事寧人、“殺雞儆猴”、讓“訪民”斷了進(jìn)京的念想。但實(shí)際上，不管是花錢擺平還是打擊迫害，都有可能誘發(fā)和推動(dòng)新一輪的鬧事、上訪，而使得以前的各種“擺平”“搞定”上訪人的成果付之東流。尤其是近些年來地方政府偏離法治軌道的暴力截訪、非法侵犯訪民人身權(quán)等惡性事件頻發(fā)，造成了嚴(yán)重的政治后果，大大動(dòng)搖了全社會(huì)對法治的信心。在這種沒完沒了、一輪接一輪的“上訪”與“接訪”“截訪”的斗爭和博弈之中，地方政府定然是疲于奔命、防不勝防。處于中央和上級政府的“上壓”和老百姓的“下頂”之間的地方官員，難免身心疲憊、不堪重負(fù)。
　　更為嚴(yán)重的是，一些民眾通過進(jìn)京上訪成功地解決了自己的問題，不管是確有冤情或確實(shí)需要解決實(shí)際問題的，還是通過胡攪蠻纏獲得各種“法外利益”的“無理上訪”，都會(huì)嚴(yán)重助長“會(huì)哭的孩子有奶吃”、“不鬧不解決”和“越鬧越有理”的社會(huì)心理，促生和激發(fā)更多老百姓在上訪過程中的非理性行為，客觀上還會(huì)大大提高民眾對于上訪的期望值，錯(cuò)把“進(jìn)京上訪”當(dāng)做要挾地方政府的“法寶”和解決問題的“靈丹妙藥”�？梢院敛豢鋸埖卣f，“進(jìn)京上訪”已成為個(gè)別民眾與地方政府展開博弈、獲取“制度外”利益的一種有效手段。事實(shí)上，許多老百姓已將“上訪”看做優(yōu)于其他行政救濟(jì)和司法救濟(jì)的最管用辦法和解決問題的最后希望所在，而將本應(yīng)作為公民權(quán)利救濟(jì)最主要形式和社會(huì)正義最后防線的司法救濟(jì)置于一旁。這些實(shí)際上都已嚴(yán)重偏離了信訪制度本來的價(jià)值定位和社會(huì)功能。
　　對于實(shí)踐當(dāng)中愈演愈烈的上訪亂象，如果得不到有效的治理，不僅會(huì)影響正常的行政秩序、消解國家司法機(jī)關(guān)的權(quán)威、耗費(fèi)大量的經(jīng)濟(jì)成本，從而動(dòng)搖現(xiàn)代國家治理的基本原則，還會(huì)給民主法治建設(shè)和整個(gè)國家的長治久安構(gòu)成巨大的威脅和挑戰(zhàn)。
　　也許會(huì)有人提出，既然上訪在很大程度上違背了制度設(shè)計(jì)者的初衷，并且?guī)�來了諸多負(fù)面效應(yīng)，那就干脆廢除信訪制度。但是，換一個(gè)角度思考這個(gè)問題：假如取消了信訪制度，現(xiàn)實(shí)中的上訪行為是否就會(huì)因?yàn)橹贫鹊膹U除而一定減少、消失?答案當(dāng)然是否定的。在民眾利益表達(dá)途徑還不盡完善的狀況之下，假如把信訪這條道都堵死了，將要發(fā)生的結(jié)果是我們都不愿意看到的。一言以蔽之，如果老百姓有了問題既不去司法機(jī)關(guān)，也不能找黨委、政府通過信訪尋求救濟(jì)，而是直接上街、發(fā)泄對社會(huì)的不滿，那才是真正值得擔(dān)憂的。
　　
　　三大矛盾
　　
　　諸多上訪亂象，折射出當(dāng)前信訪工作面臨的三大矛盾或曰三大困境。只有充分理解和化解這三個(gè)困境，才能找到產(chǎn)生“上訪亂象”的深層次原因，并在此基礎(chǔ)上改革與完善現(xiàn)行信訪立法和相關(guān)政策，才能最終理清信訪制度的功能定位，找到遏止與治理“上訪亂象”的突破口：
　　其一，“敏感時(shí)期零進(jìn)京”與保障公民的信訪權(quán)利。
　　根據(jù)中國憲法、信訪條例及相關(guān)規(guī)定，信訪是公民的一項(xiàng)重要的民主監(jiān)督權(quán)利，也是實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利救濟(jì)的特殊形式。從執(zhí)政黨的信訪政策來看，也是允許甚至是鼓勵(lì)民眾通過信訪渠道加強(qiáng)黨與人民群眾的聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)“民情上達(dá)”。然而，如果老百姓主要以信訪這種本應(yīng)起輔助功能的行政救濟(jì)方式來維護(hù)權(quán)益，那么，在社會(huì)矛盾解決方式上就會(huì)“喧賓奪主”，構(gòu)成對訴訟等司法渠道的挑戰(zhàn)，浪費(fèi)司法資源、沖擊司法權(quán)威，增加化解社會(huì)矛盾成本。絕非危言聳聽的是，如果全國的老百姓有冤屈或其他利益訴求都到北京來“告御狀”、到北京來找“青天大老爺”，到中南海、使館區(qū)等敏感地區(qū)喊冤，那么，不僅是“京無寧日”，而且是“國無寧日”。因此，中央就信訪問題再次強(qiáng)調(diào)“人要回去、事要解決”“敏感時(shí)期零進(jìn)京”。面對中央進(jìn)京上訪“零指標(biāo)”的壓力，一些地方就不惜代價(jià)、想方設(shè)法要將訪民穩(wěn)控在本地、或?qū)⑦M(jìn)京訪民接回原籍。這樣就容易給老百姓一個(gè)錯(cuò)覺：“上頭讓上訪，下頭不讓上訪”。而這勢必激化基層政府與底層民眾之間的矛盾和摩擦，從而大大增加地方治理的難度。
　　其二，“問題回到基層解決”與老百姓“信上不信下”。
　　各種社會(huì)問題和矛盾焦點(diǎn)都堆積到中央，而中央也不是萬能的，不可能解決所有的問題。但是，如果大量訪民的利益訴求在北京得不到解決，他們就會(huì)對整個(gè)國家和執(zhí)政黨產(chǎn)生怨言，容易導(dǎo)致中央政治權(quán)威的流失。因此，在處理進(jìn)京上訪問題上，中央一直要求“誰家的孩子誰抱回去”和“問題回到基層解決”。然而，老百姓一直心存“信上不信下”的觀念，認(rèn)為中央的政策都是好的，只是到了地方“歪嘴和尚把經(jīng)念歪了”。“村里都是壞人，鄉(xiāng)里都是敵人，北京才有好人，中央才是恩人”，以及“中央不批不辦，中央一批就辦”的順口溜，就反映出訪民的這種普遍心理。只要老百姓的這種心理沒有改變，很多上訪案件就不可能回到基層解決。當(dāng)然，我們并不是說地方政府消極不作為、不愿意解決問題，許多問題不是哪一個(gè)地方政府就可以解決的。實(shí)踐當(dāng)中，中央要求“問題在基層解決”，在很多地方看來，就是千方百計(jì)不讓本地的百姓進(jìn)京上訪。地方越是怕老百姓進(jìn)京上訪、越是壓制上訪人員，老百姓就越是要進(jìn)京上訪，并以此迫使地方政府解決自己的問題。
　　其三，“集中處理問題”與社會(huì)的常態(tài)、長效治理。
　　為了化解社會(huì)矛盾，一些地方主要領(lǐng)導(dǎo)甚至是一把手“大接訪”“大排查”，集中處理大批信訪案件。有些地方還提出“萬人千案大下訪”。這些實(shí)踐做法在短時(shí)期內(nèi)的確起到了安撫民心、集中時(shí)間和精力解決當(dāng)?shù)刂卮笊鐣?huì)問題的作用。但是，這畢竟只是一種非常態(tài)、運(yùn)動(dòng)式的解決問題的思路。在化解社會(huì)矛盾過程中，也容易出現(xiàn)“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，治標(biāo)不治本的情況。信訪工作呈現(xiàn)出“一刀切”“一陣風(fēng)”的“運(yùn)動(dòng)式”特點(diǎn)。這些做法不僅可能增加化解社會(huì)矛盾的成本，還會(huì)助長民眾的機(jī)會(huì)主義心理。這與社會(huì)的常態(tài)化、長效治理，與規(guī)范化、法治化的信訪工作局面，與國家的長治久安還有相當(dāng)大的距離。
　　“上訪亂象”是中國改革開放和社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中的一種客觀存在，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必然要付出的代價(jià)，也是中國社會(huì)在不斷成長、壯大過程中難以避免的痛苦。從一定意義上說，上訪亂象的治理、走出當(dāng)前信訪工作的困境，理應(yīng)成為中國社會(huì)文明與進(jìn)步的一個(gè)重要拐點(diǎn)，關(guān)系到民主法治建設(shè)的命運(yùn)和國家的未來。解決問題的基本思路，就是要讓信訪制度回歸其本來的公民政治參與和民主監(jiān)督兩項(xiàng)功能。在信訪與司法二者關(guān)系的處理上，一定要明確信訪只是解決社會(huì)矛盾的一種輔助、補(bǔ)充性質(zhì)的渠道。大量的矛盾化解、權(quán)利救濟(jì)只能依靠國家解決社會(huì)糾紛的正式機(jī)制――司法去解決。應(yīng)有效實(shí)現(xiàn)信訪制度與司法制度的對接，確立司法作為社會(huì)糾紛最終解決機(jī)制的地位與權(quán)威。解決問題的價(jià)值取向，就是按照依法治國、依法行政的要求，將信訪工作逐步納入法治化軌道，嚴(yán)守信訪制度的法治底線。這需要正確處理信訪立法與信訪政策的關(guān)系，改革信訪機(jī)制和規(guī)范信訪法律關(guān)系。需要通過不斷的制度創(chuàng)新，開辟公民利益表達(dá)的新渠道，拓展權(quán)利救濟(jì)的多種途徑。只有當(dāng)民眾擁有多種合法、便捷、有效的利益表達(dá)、權(quán)利救濟(jì)的途徑和方法時(shí)，他們中的許多人才不會(huì)千軍萬馬過獨(dú)木橋，走上訪一條路。
　�。ㄕ�自《中國改革》2011年第5期。作者為中央黨校政法部教授、法理室主任）

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