摘要:雙邊投資保護(hù)協(xié)定是國(guó)家與國(guó)家之間為鼓勵(lì)、促進(jìn)和保護(hù)本國(guó)公民在對(duì)方境內(nèi)的投資而簽署的雙邊條約。在第四次戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對(duì)話中,中美正式宣布開(kāi)啟雙邊投資保護(hù)協(xié)定談判。談判中,雙方關(guān)注的核心問(wèn)題是主權(quán)財(cái)富基金和國(guó)民待遇問(wèn)題。盡管談判取得了積極進(jìn)展,但這樣的談判卻不是一蹴而就的。鑒于中美兩國(guó)經(jīng)濟(jì)在世界經(jīng)濟(jì)中的重要地位,中美雙邊投資保護(hù)協(xié)定談判不僅對(duì)中美兩國(guó)的投資環(huán)境和貿(mào)易關(guān)系,而且將對(duì)世界經(jīng)貿(mào)關(guān)系產(chǎn)生重大影響。
　　關(guān)鍵詞:投資保護(hù)協(xié)定 國(guó)民待遇 中美關(guān)系
　　中圖分類(lèi)號(hào):D81 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1005-4812(2010)01-0060-65
　　
　　雙邊投資保護(hù)協(xié)定(Bilateral Investment Treaty, BIT)是國(guó)家與國(guó)家之間為鼓勵(lì)、促進(jìn)和保護(hù)本國(guó)公民在對(duì)方境內(nèi)的投資而簽署的雙邊條約。它是調(diào)整兩國(guó)間私人投資關(guān)系最有效的手段,其內(nèi)容主要涉及投資保護(hù)的范圍、投資待遇、征收與補(bǔ)償、貨幣匯兌和爭(zhēng)端解決等。截至2008年1月,中國(guó)已與123個(gè)國(guó)家簽訂了雙邊投資保護(hù)協(xié)定,美國(guó)則已與近40個(gè)國(guó)家簽有雙邊投資保護(hù)協(xié)定。中美兩國(guó)于2008年6月第四次戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對(duì)話中正式宣布啟動(dòng)中美雙邊投資保護(hù)協(xié)定談判,限于時(shí)間以及雙方的分歧,迄今為止中美兩國(guó)尚未能簽訂雙邊投資保護(hù)協(xié)定。鑒于中美兩國(guó)經(jīng)濟(jì)在世界經(jīng)濟(jì)中的重要地位,中美雙邊投資保護(hù)協(xié)定談判不僅對(duì)中美兩國(guó)的投資環(huán)境和貿(mào)易關(guān)系,而且將對(duì)世界經(jīng)貿(mào)關(guān)系產(chǎn)生重大影響。因此,關(guān)注這一談判的演進(jìn)與發(fā)展十分重要。
　　
　　一
　　
　　第四次中美戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對(duì)話(Strategic Economic Dialogue, SED)于2008年6月17至18日在美國(guó)馬里蘭州安納波利斯舉行,中美雙方通過(guò)磋商,正式宣布啟動(dòng)中美雙邊投資保護(hù)協(xié)定的談判。這一決定具有重要意義,時(shí)任美國(guó)財(cái)長(zhǎng)保爾森(Henry Paulson)更稱(chēng),雙邊投資保護(hù)協(xié)定談判是中美戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對(duì)話機(jī)制取得的“實(shí)質(zhì)性成果”之一。[1]
　　越演越烈的金融危機(jī)是中美開(kāi)啟雙邊投資保護(hù)協(xié)定談判的重要背景。2007年4月爆發(fā)并一直延續(xù)至今的金融危機(jī)對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)造成了沉重打擊。在此次危機(jī)中,美國(guó)許多銀行以及與房貸相關(guān)的金融機(jī)構(gòu)或面臨著倒閉的風(fēng)險(xiǎn),或出現(xiàn)巨額虧損。不僅美國(guó)花旗銀行與美聯(lián)銀行等大銀行嚴(yán)重虧損,而且華爾街五大投資銀行全部倒下。金融危機(jī)波及了美國(guó)經(jīng)濟(jì)的各個(gè)領(lǐng)域,造成實(shí)體經(jīng)濟(jì)的衰退。美國(guó)急需大量資金來(lái)緩解金融危機(jī)的壓力。可以這樣說(shuō),金融危機(jī)迫使美國(guó)重新看待來(lái)自中國(guó)的投資。而對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō),這是一次難得的機(jī)遇。最近10多年來(lái),從中國(guó)銀行、中國(guó)建設(shè)銀行這樣的國(guó)有商業(yè)銀行到交通銀行、招商銀行等股份制商業(yè)銀行,中資銀行申請(qǐng)?jiān)诿绹?guó)設(shè)立營(yíng)業(yè)機(jī)構(gòu)多次遭到拒絕。在保險(xiǎn)業(yè)方面,中國(guó)保險(xiǎn)公司也幾乎沒(méi)有進(jìn)入美國(guó)的機(jī)會(huì)。金融危機(jī)爆發(fā)后,中國(guó)金融企業(yè)積極進(jìn)軍華爾街。2007年10月22日,中信證券與陷入危機(jī)的貝爾斯登公司達(dá)成協(xié)議,將互相投資10億美元收購(gòu)對(duì)方股權(quán),以建立戰(zhàn)略合作關(guān)系;2007年12月19日,中國(guó)投資有限責(zé)任公司與摩根士丹利公司達(dá)成協(xié)議,將向摩根士丹利投資50億美元。這顯然僅僅是一個(gè)開(kāi)始,今后將會(huì)出現(xiàn)更多的中國(guó)金融業(yè)進(jìn)行海外并購(gòu)或者設(shè)立海外分支機(jī)構(gòu)的現(xiàn)象。正是基于這樣的背景,第四次中美戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對(duì)話中進(jìn)展最顯著的就是金融領(lǐng)域。
　　從中美間的投資聯(lián)系來(lái)看,兩國(guó)顯然都具有締結(jié)雙邊投資保護(hù)協(xié)定的現(xiàn)實(shí)動(dòng)力。長(zhǎng)期以來(lái),美國(guó)對(duì)華直接投資一直在低位徘徊,盡管在投資額上顯著增長(zhǎng),但是根據(jù)美國(guó)全國(guó)經(jīng)濟(jì)研究局的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),對(duì)華直接投資直到2007年還只占美國(guó)對(duì)外直接投資存量的1%。在中國(guó)承接的海外直接投資中,根據(jù)中國(guó)商務(wù)部數(shù)據(jù),2008年1-9月美資也僅占2.98%。按照美方的觀點(diǎn),中國(guó)的投資審核程序、潛在的投資壁壘和對(duì)美國(guó)投資者不完全的法律保護(hù)阻礙了中美投資關(guān)系的進(jìn)一步發(fā)展。美國(guó)一些企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)迫切希望中方加大開(kāi)放的力度。同樣的問(wèn)題也在困擾著中國(guó)。目前中國(guó)對(duì)美國(guó)的投資相對(duì)較少,不成功的案例多。而且美國(guó)政府對(duì)來(lái)自中國(guó)的投資一向持有懷疑和遲疑的態(tài)度;對(duì)中國(guó)的投資審查也因考慮到國(guó)家安全因素而比較嚴(yán)格。試圖在美國(guó)開(kāi)展業(yè)務(wù)的中國(guó)企業(yè)普遍面臨重重壁壘。不但中海油收購(gòu)優(yōu)尼科未果,華為收購(gòu)3Com也遭美國(guó)外國(guó)投資委員(CFIUS)否決。在這些案例的背后,我們看到的是美國(guó)敏感的政治生態(tài),將企業(yè)行為政治化已成為中國(guó)對(duì)美投資面臨的重大障礙。隨著中國(guó)企業(yè)國(guó)際化進(jìn)程的加快,越來(lái)越多的企業(yè)正在走出國(guó)門(mén)開(kāi)辟海外市場(chǎng),而美國(guó)也將成為中國(guó)企業(yè)海外投資的熱點(diǎn)地區(qū)。毋庸諱言,一個(gè)對(duì)華開(kāi)放的美國(guó)市場(chǎng)對(duì)中國(guó)至關(guān)重要。但同時(shí),一個(gè)良好、穩(wěn)定的中美雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系,同樣符合美國(guó)經(jīng)濟(jì)振興的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。
　　簽訂雙邊投資保護(hù)協(xié)定是國(guó)際投資自由化的必然要求。投資自由化已是世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。知名學(xué)者肯尼斯•范德沃爾德(Kenneth J. Vandevelde)曾指出,投資自由化是全球經(jīng)濟(jì)自由化的重要組成部分和推動(dòng)力量,而經(jīng)濟(jì)自由化能最大限度地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。[2] 對(duì)于中美兩國(guó)來(lái)說(shuō),簽訂雙邊投資保護(hù)協(xié)定是一個(gè)共贏的選擇。協(xié)議一旦簽署,意味著一方面中國(guó)企業(yè)走出去到美國(guó)投資和并購(gòu)困難會(huì)小很多,另一方面中國(guó)市場(chǎng)的進(jìn)一步開(kāi)放也能引入美國(guó)更多的先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn),這對(duì)中國(guó)企業(yè)的成長(zhǎng)非常有益。協(xié)定一旦簽署,一定會(huì)促進(jìn)雙邊投資額的進(jìn)一步增長(zhǎng),有利于中美經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期的發(fā)展�！巴顿Y環(huán)境的改善對(duì)于中美雙方都是機(jī)會(huì),”前美國(guó)財(cái)長(zhǎng)保爾森表示,“我們將努力達(dá)成一個(gè)高標(biāo)準(zhǔn)的雙邊投資協(xié)定,這顯然符合兩國(guó)的共同利益。”[3] 美中貿(mào)易全國(guó)委員會(huì)主席傅強(qiáng)恩(John Frisbie)也認(rèn)為,與中國(guó)達(dá)成一個(gè)高質(zhì)量的雙邊投資保護(hù)協(xié)議,將有助于促進(jìn)美國(guó)企業(yè)對(duì)華商貿(mào)活動(dòng)的開(kāi)展,同時(shí),它也會(huì)鼓勵(lì)中國(guó)公司在美國(guó)進(jìn)行投資,從而為美國(guó)民眾創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)。隨著談判的進(jìn)行,美國(guó)企業(yè)界期待與美方參與談判者在具體問(wèn)題上進(jìn)行合作。[4]
　　實(shí)際上,中美兩國(guó)簽署雙邊投資協(xié)定的意向由來(lái)已久。在雙方宣布啟動(dòng)雙邊投資保護(hù)協(xié)定談判之前,兩國(guó)政府官員已經(jīng)就進(jìn)行這一談判的可能性進(jìn)行了17個(gè)月的試探性會(huì)談。中國(guó)財(cái)政部部長(zhǎng)助理朱光耀表示,雙方早在2006年底首次戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對(duì)話之時(shí),就探討了啟動(dòng)雙邊投資保護(hù)協(xié)定的可行性。在此之后,中美工作層面為啟動(dòng)談判進(jìn)行了十輪磋商。在這個(gè)過(guò)程中,很多問(wèn)題得到了解決,但也存在一些疑難問(wèn)題,譬如國(guó)民待遇問(wèn)題――中美各自的制度要求給達(dá)成共識(shí)造成了障礙。[5]
　　中美開(kāi)啟雙邊投資保護(hù)協(xié)定談判的決定在美國(guó)國(guó)內(nèi)亦引發(fā)了不同聲音。就國(guó)會(huì)而言,其更關(guān)心未來(lái)參議院的批準(zhǔn)過(guò)程,而民主黨方面關(guān)注的是下一屆行政部門(mén)有可能為其所掌控。因此,美國(guó)國(guó)會(huì)兩位民主黨領(lǐng)導(dǎo)人――眾議院籌款委員會(huì)主席查爾斯•朗格爾(Charles Rangel)和眾議院貿(mào)易小組委員會(huì)主席桑德•列文(Sander Levin)在給保爾森和美國(guó)貿(mào)易代表施瓦布的信中說(shuō),如果布什政府要推進(jìn)這項(xiàng)談判,就應(yīng)該明確告訴中國(guó),談判中所有的重大決定都得留給下屆政府。
　　
　　二
　　
　　擬議中的中美雙邊投資保護(hù)協(xié)定,內(nèi)容包括同意保護(hù)投資、增加透明度、加強(qiáng)雙方投資的可預(yù)見(jiàn)性以及關(guān)注潛在的投資壁壘。據(jù)美國(guó)政府高級(jí)官員透露,在雙邊投資協(xié)議談判中,美國(guó)將尋求為美國(guó)公司得到重要的司法保護(hù),其中包括擁有國(guó)民待遇和平等對(duì)待的權(quán)利;在被征用或是國(guó)有化時(shí)得到補(bǔ)償?shù)臋?quán)利;資本的自由轉(zhuǎn)移權(quán);監(jiān)管透明以及向獨(dú)立的國(guó)際仲裁機(jī)構(gòu)提交爭(zhēng)端的權(quán)利等。根據(jù)美國(guó)財(cái)政部和國(guó)務(wù)院公布的相關(guān)文件,美國(guó)關(guān)于未來(lái)雙邊投資保護(hù)協(xié)定談判的基本構(gòu)想是按照其本國(guó)模式展開(kāi)的,美國(guó)認(rèn)為,這種模式為保護(hù)投資人制定了高標(biāo)準(zhǔn)。[6] 中國(guó)則希望進(jìn)一步敦促美國(guó)加大對(duì)中國(guó)開(kāi)放的力度,盡力避免美國(guó)貿(mào)易及投資保護(hù)主義,防止“政治性”障礙對(duì)中國(guó)產(chǎn)生不利影響。
　　在金融危機(jī)繼續(xù)深化的背景下,美方繼續(xù)承諾開(kāi)放金融市場(chǎng),給予中資商業(yè)銀行國(guó)民待遇,并按照相關(guān)審慎規(guī)定與程序,快速處理中資銀行在美開(kāi)設(shè)分支機(jī)構(gòu)的申請(qǐng),無(wú)不當(dāng)拖延。中方同意開(kāi)展試點(diǎn),允許非存款類(lèi)外國(guó)金融機(jī)構(gòu)向試點(diǎn)地區(qū)零售消費(fèi)者提供消費(fèi)金融服務(wù),同意境外保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、政府和貨幣管理當(dāng)局、共同基金、養(yǎng)老基金、慈善基金和捐贈(zèng)基金等合格的外國(guó)投資者(QFII)進(jìn)入中國(guó)資本市場(chǎng),以及QFII發(fā)起設(shè)立的開(kāi)放式中國(guó)基金的投資本金鎖定期降低為3個(gè)月;并將按照相關(guān)審慎監(jiān)管原則,允許符合條件的境外公司通過(guò)發(fā)行股票或托存憑證形式在中國(guó)證券交易所上市;同時(shí)允許符合條件的外資法人銀行發(fā)行人民幣次級(jí)債券�？紤]到中美兩國(guó)相互間巨大的雙向投資潛力,中美雙方同意采取一系列步驟,為兩國(guó)間互利投資提供便利。
　　在中美雙邊投資保護(hù)協(xié)定談判中,雙方共同關(guān)注的一個(gè)問(wèn)題是主權(quán)財(cái)富基金(Sovereign Wealth Funds,SWFs)問(wèn)題。主權(quán)財(cái)富基金是對(duì)由政府注資成立的投資基金的總稱(chēng)。[7] 具體而言,主權(quán)財(cái)富基金是一個(gè)國(guó)家將其擁有的金融資產(chǎn),通常是國(guó)家儲(chǔ)備的一部分,組建成一個(gè)國(guó)家控制的基金,通過(guò)投資運(yùn)營(yíng)獲取高額收益。[8] 近年來(lái),主權(quán)財(cái)富基金迅速壯大,規(guī)模超過(guò)對(duì)沖基金和私募基金,引起國(guó)際社會(huì)的特別關(guān)注。據(jù)摩根士丹利預(yù)計(jì),到2015年,全球主權(quán)財(cái)富基金的規(guī)模將擴(kuò)大至12萬(wàn)億美元,幾乎占到全球金融資產(chǎn)的10%,屆時(shí)將逼近現(xiàn)今美國(guó)GDP總量。2007年9月29日,中國(guó)投資有限責(zé)任公司(CIC)正式成立,以2000億美元的注冊(cè)資金邁入了全球主權(quán)財(cái)富基金的行列。公司業(yè)務(wù)以境外金融組合產(chǎn)品為主,實(shí)行政企分開(kāi),自主經(jīng)營(yíng),商業(yè)化運(yùn)作,在可接受的范圍內(nèi),實(shí)現(xiàn)國(guó)家外匯儲(chǔ)備的保值增值和長(zhǎng)期投資收益的最大化。2007年5月,尚未正式掛牌的中投公司通過(guò)下屬的建銀投資出資30億美元入股美國(guó)私募基金百仕通集團(tuán),購(gòu)買(mǎi)了該集團(tuán)10%的股份,并承諾至少持有4年。中國(guó)主權(quán)財(cái)富基金的超強(qiáng)實(shí)力引起了美國(guó)的不安和憂慮。面對(duì)中投公司的成立,他們承認(rèn)“中國(guó)將努力模仿諸如迪拜和新加坡的國(guó)有投資公司的做法在海外進(jìn)行股權(quán)投資。人們不懼怕其他國(guó)家,但是,懼怕中國(guó)。最好建議中國(guó)不加聲張地在對(duì)沖基金和證券領(lǐng)域盡心投資。如果像百仕通這樣的投資太多的話,就可能成為政治問(wèn)題�！盵9] 在第四次中美戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對(duì)話中,美國(guó)明確表示歡迎來(lái)自中國(guó)的主權(quán)財(cái)富基金,中國(guó)則申明主權(quán)財(cái)富基金的投資將只以商業(yè)投資為基礎(chǔ)。美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)是對(duì)外國(guó)公司并購(gòu)安全審查的最重要關(guān)卡。對(duì)于目前美國(guó)財(cái)政部擬議中修改外國(guó)投資委員會(huì)規(guī)定一事,美國(guó)表示,將充分考慮中方提供的對(duì)《外國(guó)人兼并、收購(gòu)和接管有關(guān)條例》的書(shū)面評(píng)論意見(jiàn),并保證外國(guó)投資委員會(huì)的審查程序不帶偏見(jiàn)地對(duì)待所有的外國(guó)投資者,而不論其來(lái)源地。
　　投資準(zhǔn)入和投資待遇是雙邊投資保護(hù)協(xié)定談判中最為敏感的問(wèn)題,其中的核心問(wèn)題則是國(guó)民待遇問(wèn)題。投資待遇,又稱(chēng)外資待遇,是指外國(guó)投資者及其投資在東道國(guó)從事投資活動(dòng)享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的狀況,它明確了外國(guó)投資者在東道國(guó)的法律地位、權(quán)利義務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)、投資及其收益等管理上的保護(hù)程度,以及在特殊情況下國(guó)家征用投資財(cái)產(chǎn)時(shí)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)定。[10] 世界各國(guó)的外資立法及國(guó)際有關(guān)協(xié)議和條約都始終圍繞著外資待遇問(wèn)題,可以說(shuō)外資待遇是所有外資法律、協(xié)定和條約的核心。隨著經(jīng)濟(jì)全球化和投資自由化的發(fā)展,國(guó)民待遇在雙邊投資條約中的地位越來(lái)越受到重視,已經(jīng)成為一項(xiàng)普遍接受的對(duì)待外國(guó)投資者的標(biāo)準(zhǔn)。在國(guó)際投資領(lǐng)域,國(guó)民待遇是指東道國(guó)給予外國(guó)投資者的不低于給予本國(guó)投資者的待遇。世界經(jīng)濟(jì)一體化要求投資自由化,投資自由化要求對(duì)外資實(shí)行國(guó)民待遇。對(duì)外國(guó)投資的國(guó)民待遇能夠保證進(jìn)入本國(guó)的外資享有和本國(guó)投資者同等的待遇,從而使外資和本國(guó)資本處于同一競(jìng)爭(zhēng)水平線上,進(jìn)行平等競(jìng)爭(zhēng),有利于吸引外資。在多數(shù)國(guó)際投資條約中,國(guó)民待遇通常只適用于外資進(jìn)入后的營(yíng)運(yùn)階段,而不適用于外資準(zhǔn)入階段。美國(guó)2004年BIT范本將國(guó)民待遇的適用范圍覆蓋至市場(chǎng)準(zhǔn)入階段,即在設(shè)立或并購(gòu)時(shí)東道國(guó)就必須給予外國(guó)投資者國(guó)民待遇。然而,對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō),在外資準(zhǔn)入階段實(shí)行國(guó)民待遇是個(gè)十分敏感的問(wèn)題。給予外資全面的準(zhǔn)入前待遇,盡管維護(hù)了投資者的經(jīng)營(yíng)運(yùn)作權(quán),提高了投資者的待遇,對(duì)中國(guó)的外資管轄權(quán)卻是極大的削弱。此外,一國(guó)引進(jìn)外資的水平和外資待遇水平是和本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平直接相關(guān)的。目前,中國(guó)正處于社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期,產(chǎn)業(yè)發(fā)展不穩(wěn)定、不成熟,與美國(guó)相比,國(guó)內(nèi)的許多企業(yè)大多處于弱勢(shì)地位,不具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力或競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng),而美國(guó)的企業(yè)具有資金、技術(shù)和管理等方面的優(yōu)勢(shì),具有很強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力,若允許美國(guó)資本在準(zhǔn)入階段就享有國(guó)民待遇,則在競(jìng)爭(zhēng)力懸殊的情況下,會(huì)使美資從一開(kāi)始就處于優(yōu)勢(shì),中國(guó)本國(guó)企業(yè)難以得到有效保護(hù)。換言之,作為發(fā)展中國(guó)家,現(xiàn)階段中國(guó)還不宜實(shí)行全面的外資準(zhǔn)入,而只能采取積極、審慎的態(tài)度,這與美方的要求尚有一定距離。對(duì)于中方而言,目前可行的策略是,在堅(jiān)持東道國(guó)外資準(zhǔn)入管轄權(quán)的基礎(chǔ)上作適當(dāng)調(diào)整。比如,可以根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平制定相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)政策,對(duì)不同產(chǎn)業(yè)采取不同的外資準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和措施,或開(kāi)放、或禁止、或給予適當(dāng)?shù)倪^(guò)渡期以規(guī)制外資準(zhǔn)入的數(shù)量和規(guī)模。
　　
　　三
　　
　　第四次中美戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對(duì)話之后,中美繼續(xù)推進(jìn)談判進(jìn)程,舉辦了第二次中美投資論壇,并就如何創(chuàng)造條件增加兩國(guó)之間的投資交換了意見(jiàn);舉行了富有成效的三次雙邊投資保護(hù)協(xié)定談判。雙方稱(chēng),將致力于達(dá)成一個(gè)互惠的協(xié)定,致力于便利和保護(hù)投資,并提高投資的透明度和可預(yù)見(jiàn)性。
　　2008年12月4日至5日,第五次中美戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對(duì)話在北京舉行。雙邊投資保護(hù)協(xié)定的問(wèn)題成為本次對(duì)話的重點(diǎn)之一,雙方就共同關(guān)注的問(wèn)題進(jìn)行了廣泛的磋商。國(guó)務(wù)院副總理王岐山在開(kāi)幕式致詞時(shí)表示,加強(qiáng)雙邊投資保護(hù),有利于營(yíng)造更加公平、透明、可預(yù)見(jiàn)的投資環(huán)境,促進(jìn)雙邊投資健康發(fā)展;中美雙邊投資保護(hù)協(xié)定談判已經(jīng)取得積極進(jìn)展;希望雙方共同努力,本著平等互利、合作雙贏的原則,在充分考慮各自國(guó)情和照顧彼此關(guān)切的基礎(chǔ)上,積極推進(jìn)談判進(jìn)程。[11]
　　通過(guò)對(duì)話,中美兩國(guó)強(qiáng)調(diào)并共同承諾促進(jìn)投資和貿(mào)易的開(kāi)放。中方承諾:中方將允許在華外資法人銀行基于同中資銀行相同的待遇,為其客戶或自身在銀行間市場(chǎng)交易債券。盡管中國(guó)對(duì)外資銀行實(shí)行短期外債余額指標(biāo)管理,但將在特殊情況下允許符合條件的外資銀行臨時(shí)性通過(guò)海外關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)擔(dān)保或貸款方式增加其流動(dòng)性。與此同時(shí),美方也重申歡迎外來(lái)投資,包括對(duì)其金融部門(mén)投資和通過(guò)中國(guó)外匯儲(chǔ)備和主權(quán)財(cái)富基金所做的以商業(yè)為導(dǎo)向的投資,并重申對(duì)主權(quán)財(cái)富基金投資繼續(xù)實(shí)行開(kāi)放和非歧視性的原則;對(duì)中資銀行、證券公司、基金管理公司的所有申請(qǐng),實(shí)行統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn);快速審批中資金融機(jī)構(gòu)的申請(qǐng);確保在審查過(guò)程中一致、公平地對(duì)待所有外國(guó)投資,而不論其來(lái)源地。[12]
　　盡管談判已經(jīng)取得了重要進(jìn)展,然而,這樣的談判卻不是一蹴而就的。美國(guó)政府官員表示,根據(jù)以往的經(jīng)驗(yàn),完成類(lèi)似的談判至少需要一年的時(shí)間。[13]
　　2009年7月27日至28日,奧巴馬政府執(zhí)政后的首輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話在美國(guó)華盛頓舉行。中國(guó)國(guó)家主席胡錦濤特別代表王岐山副總理和國(guó)務(wù)委員戴秉國(guó)與美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬特別代表國(guó)務(wù)卿希拉里•克林頓和財(cái)政部長(zhǎng)蒂莫西•蓋特納(Timothy Geithner)共同主持了首輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話。在對(duì)話中,雙方均表示將進(jìn)一步推進(jìn)中美雙邊投資保護(hù)協(xié)定磋商的進(jìn)程。中美一致認(rèn)為,啟動(dòng)中美雙邊投資保護(hù)協(xié)定的談判,是中美經(jīng)濟(jì)關(guān)系發(fā)展過(guò)程中的重要事項(xiàng),中美兩國(guó)政府對(duì)此高度重視。中美雙方都提出了各自的文本,在鑒定對(duì)方的文本方面已經(jīng)取得不少進(jìn)展,但還沒(méi)有結(jié)束。雙方就文本的磋商過(guò)程,實(shí)際上是一個(gè)對(duì)對(duì)方的經(jīng)濟(jì)制度、法律條文進(jìn)行深入了解的過(guò)程,也是中美雙方照顧彼此關(guān)切的過(guò)程。
　　中美之間能否最終簽署雙邊投資保護(hù)協(xié)定取決于奧巴馬政府的政策趨向。目前,奧巴馬政府正在對(duì)中美雙邊投資保護(hù)協(xié)定談判進(jìn)行政策評(píng)估。[14] 從其言行來(lái)看,奧巴馬總統(tǒng)對(duì)中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系總體上持積極的態(tài)度,雖然其批準(zhǔn)了對(duì)中國(guó)產(chǎn)輪胎實(shí)施特保措施。美國(guó)行政部門(mén)會(huì)繼續(xù)支持中美雙邊投資保護(hù)協(xié)定談判。因?yàn)閵W巴馬政府意識(shí)到,金融危機(jī)使美國(guó)經(jīng)濟(jì)遭受重創(chuàng),臨危受命的奧巴馬政府,其首要任務(wù)是恢復(fù)和發(fā)展經(jīng)濟(jì),而中國(guó)則是世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)動(dòng)機(jī)之一,在這種情況下,美國(guó)必須和中國(guó)更加緊密地合作;美國(guó)財(cái)政赤字需要外資來(lái)彌補(bǔ),美國(guó)經(jīng)濟(jì)需要外資幫助其實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定發(fā)展,而中國(guó)是一個(gè)對(duì)外投資潛力巨大的國(guó)家;發(fā)展對(duì)外直接投資也是化解中國(guó)貿(mào)易順差問(wèn)題的重要途徑之一,包括美國(guó)許多州、城市在內(nèi),世界許多國(guó)家和地區(qū)政府都看中了這一點(diǎn),正在大力吸引中國(guó)投資。此外,美國(guó)也需要有一項(xiàng)長(zhǎng)期而穩(wěn)定的協(xié)議保障美國(guó)在華的投資利益。因此,奧巴馬政府有著極大的動(dòng)力繼續(xù)這項(xiàng)談判。正如美國(guó)布什政府財(cái)政部發(fā)言人所說(shuō):我們相信下一屆總統(tǒng)會(huì)繼續(xù)這項(xiàng)談判,因?yàn)檫@項(xiàng)談判符合美國(guó)的利益。
　　面對(duì)國(guó)際金融危機(jī)仍不見(jiàn)好轉(zhuǎn)的局面,在美投資的安全也是中國(guó)擔(dān)心的問(wèn)題。中國(guó)政府是美國(guó)最大的債權(quán)國(guó),手中持有的美國(guó)國(guó)債高達(dá)8000多億美元,其擁有的2.27萬(wàn)億美元外匯儲(chǔ)備中,近70%為美元資產(chǎn),中美之間在美元資產(chǎn)及美元匯率走向上事實(shí)上有某種意義的恐怖平衡關(guān)系,美國(guó)通過(guò)其弱勢(shì)美元政策與零利率政策,試圖推動(dòng)出口、增加就業(yè),同時(shí)也減少其債務(wù),其結(jié)果是包括中國(guó)在內(nèi)的債權(quán)國(guó)美元資產(chǎn)嚴(yán)重縮水,從而實(shí)質(zhì)上損害了中國(guó)的利益。中國(guó)政府和領(lǐng)導(dǎo)人因此在多種場(chǎng)合表達(dá)了對(duì)在美資產(chǎn)安全的擔(dān)憂。美國(guó)行政部門(mén)盡管一再向中國(guó)保證,不必?fù)?dān)心在美資產(chǎn)的安全,但這只是一個(gè)空頭承諾;而且美國(guó)的經(jīng)濟(jì)刺激政策成效并不顯著,目前美國(guó)經(jīng)濟(jì)乃是無(wú)就業(yè)的增長(zhǎng),美國(guó)的金融市場(chǎng)能否進(jìn)一步穩(wěn)定,美國(guó)的經(jīng)濟(jì)狀況能否迅速好轉(zhuǎn),將在一定程度上影響中美雙邊投資保護(hù)協(xié)定能否順利達(dá)成。
　　不過(guò),即便中美雙方達(dá)成了協(xié)定,協(xié)定能否真正生效還要看美國(guó)國(guó)會(huì)的態(tài)度。這一協(xié)定的最終決定權(quán)在美國(guó)參議院,擬議中的雙邊投資保護(hù)協(xié)定需要得到美國(guó)參議院三分之二的多數(shù)票才能通過(guò)。而對(duì)中美開(kāi)啟雙邊投資保護(hù)協(xié)定談判在美國(guó)國(guó)會(huì)還存在著不同看法,這意味著在雙方行政部門(mén)達(dá)成協(xié)議之后還有美國(guó)國(guó)會(huì)這一關(guān)。國(guó)會(huì)中某些保守勢(shì)力將中美經(jīng)濟(jì)關(guān)系政治化,試圖以此獲取更大的利益,中美雙邊投資保護(hù)協(xié)定談判的過(guò)程就是兩國(guó)博弈的過(guò)程,也是各自國(guó)內(nèi)利益集團(tuán)試圖影響協(xié)定內(nèi)容的過(guò)程,特別是美國(guó)強(qiáng)大的相關(guān)利益集團(tuán)不斷利用國(guó)會(huì)和國(guó)會(huì)議員,表達(dá)其觀點(diǎn)與意見(jiàn),較有代表性的就包括一直將中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系政治化的美中經(jīng)濟(jì)與安全評(píng)估委員會(huì)。而且,來(lái)自中國(guó)的投資在美國(guó)一直是一個(gè)敏感的話題,對(duì)于中國(guó)資本的流入,尤其是主權(quán)財(cái)富基金和中國(guó)企業(yè)對(duì)美國(guó)知名企業(yè)的并購(gòu),在美國(guó)不斷引發(fā)疑慮與不安。所以,兩國(guó)行政部門(mén)協(xié)定達(dá)成之后,如果還會(huì)有波折也是不奇怪的。盡管如此,中美開(kāi)啟雙邊投資保護(hù)協(xié)定談判本身就是一個(gè)進(jìn)步,它傳遞了一個(gè)重要的信號(hào),那就是,中美兩國(guó)歡迎來(lái)自對(duì)方的投資。這一成果能否最終落到實(shí)處還存在諸多變數(shù),還有待時(shí)間的檢驗(yàn)。
　　在中美兩國(guó)社會(huì)制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還存在重大差異的背景下,要簽署這樣一個(gè)協(xié)定尤其不易。它需要兩國(guó)高層能夠高瞻遠(yuǎn)矚,從兩國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局著眼,克服政治性障礙。
　　
　　注釋:
　　[1] http://www.ustreas.gov/press/releases/.
　　[2] Kenneth J. Vandevelde, “Investment Liberalization and Economic Development: The Role of Bilateral Investment Treaties,” Columbia Journal of Transnational Law, Vol. 36, 1998.
　　[3] http://shanghai-ch.省略.cn/061908.html.
　　[4] http://www.省略/public/documents/2008/06/trade_talks.html.
　　[5] 《新華每日電訊》,2008年6月20日。
　　[6] 所謂BIT的美國(guó)模式,是指美國(guó)2004年修訂完成的雙邊投資談判范本,這是繼1982年和1994年相繼發(fā)布兩個(gè)版本后美國(guó)采用的第三個(gè)BIT范本,該范本反映了美國(guó)在貿(mào)易協(xié)定談判中關(guān)于外國(guó)投資條款的主要談判目標(biāo)與核心原則。
　　[7] Claudio Munoz, “Government Go Shopping,” The Economics, Jul. 26th, 2007.
　　[8] Alexander Green, “Sovereign Wealth Funds: the Rise of State-Controlled Funds…and How to Play Them,”
　　http://www.省略/IU EL/2007/20070713.html.
　　[9] Brad Sester, “The Shift toward Sovereign Wealth Funds: the Policy Debate,”
　　http://www.省略/blog/setser/208064.
　　[10] 慕亞平:《國(guó)際投資的法律制度》,廣州:廣東人民出版社,1999年版,第40頁(yè)。
　　[11]“第五次中美戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對(duì)話成果情況說(shuō)明”,外交部網(wǎng)站,
　　http://www.省略/gzdt/2008-12/05/content_1169312.htm.省略tv.com/special/jjdh/20080620/102588.shtml.
　　[14] 2009年9月11日,筆者在華盛頓與美國(guó)貿(mào)易代表辦公室官員的談話。
　　(作者簡(jiǎn)介:潘銳,復(fù)旦大學(xué)美國(guó)研究中心教授,博士,上海,200433; 婁亞萍,復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院博士研究生,上海,200433)
　　收稿日期:2009年10月

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