7月25日,石首市委書記鐘鳴因處置“6?17”事件不力被免職。鐘鳴成為了《規(guī)定》頒布后第一位被公開問責的地方官員。作為黨委一把手,鐘鳴被問責是意料之外,情理之中。一切都蘊涵在新近出臺的《規(guī)定》之中。
　　以上所說的《規(guī)定》就是中共中央辦公廳、國務院辦公廳近日印發(fā)的《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導干部問責的暫行規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)。這部醞釀了兩年的官員問責法規(guī)對問責的對象、情形、方式及問責程序作了明確規(guī)定。輿論廣泛認為,《規(guī)定》的出臺和實施,標志著官員問責制正式走上了法制軌道。
　　為更深入地解析《規(guī)定》,近日,本刊記者專訪了中央紀委法規(guī)室副主任侯覺非。
　　
　　黨委領(lǐng)導有權(quán)必有責
　　
　　背景:過去被問責的對象主要是行政首長,如非典、松花江污染等事件,包括去年的山西潰壩事件。但近來對黨委領(lǐng)導的問責也漸露端倪,如甕安、三鹿奶粉事件中都有書記被問責。黨政共同被問責,體現(xiàn)了權(quán)責罰的一致,打破了有權(quán)無責或有責無權(quán)的規(guī)則。
　　
　　記者:自非典事件中孟學農(nóng)、張文康等官員被問責后,問責在我國政治生活中漸成氣候,幾乎年年都有官員因重大責任事件被問責。但由此引起的議論也不絕于耳�！兑�(guī)定》的出臺是直接基于這一背景嗎?
　　侯覺非:雖然《規(guī)定》是今年6月30日才出臺的,但是在黨的十六大、十七大上已經(jīng)提出,此次更系統(tǒng)全面地出臺問責制度,意味著黨對人民負責,政府對人民負責的態(tài)度。中央講有權(quán)必有責,用權(quán)受監(jiān)督。這是指行使權(quán)力必須依法,擅權(quán)或失職必受追究。
　　從非典到三鹿奶粉到山西潰壩等一系列事件都進行了嚴厲的問責,雖然問責了官員,但仍引起了輿論的熱議。為什么會引起熱議呢?這昭示:必須將問責納入制度化、法制化軌道。以前對一個事故,該問誰的責、誰來問、怎么問、問責后如何重新任用的問題等等,都缺乏明確規(guī)定,所以社會上的議論很多�！兑�(guī)定》出來后,按程序辦事,議論會減少。
　　問責不是什么新鮮事物,實際上,中國從先秦開始,就有了問責,問責是一項常態(tài)工作。此次由中央紀委和中央組織部共同起草的此文件,由中央政治局審議通過,集合了全黨的智慧和經(jīng)驗,是一部廣受肯定的文件。
　　
　　記者:以前的問責對象,往往是對行政官員,這次明確提到了“黨政領(lǐng)導干部”,這一點廣受關(guān)注和好評,你如何解讀?
　　侯覺非:問責黨政領(lǐng)導確實是《規(guī)定》的亮點。黨的領(lǐng)導是政治領(lǐng)導,但在實際中,很多重要決策都是黨委研究通過的。有的決定錯了,導致重大損失或惡劣影響,那么黨委,包括一把手,就得承擔責任。這就是“有權(quán)必有責”,這對黨委的領(lǐng)導提出了更高的要求,也是對黨依法執(zhí)政、科學執(zhí)政、民主執(zhí)政的考驗。
　　群體性事件如何問責
　　背景:以往的問責多為針對重大安全責任事件,而對甕安、石首事件中官員的問責,將“群體性事件、突發(fā)性事件”與“問責”的話題推向了輿論的浪尖。因為巨大的輿論壓力,在處理相關(guān)官員時,也是從嚴從重,顯示了問責的決心。但要盡量避免這兩類事件的發(fā)生,重塑地方政府公信力,須要從根源上解決;而在問責上也應遵循相應原則。
　　
　　記者:在《規(guī)定》中有兩項是針對群體性事件和突發(fā)性事件的,包括因行政原因引發(fā)的群體性事件和對群體性、突發(fā)性事件處置失當?shù)膯栘煛＿@二責事件的處理應該是復雜的,問責上應該也比普通事件較難,你怎么看?
　　侯覺非:群體性、突發(fā)性事件影響社會穩(wěn)定,危害極大,可能造成多方面重大損失�！兑�(guī)定》對此也極為關(guān)注。應對群體性、突發(fā)性事件是對黨和政府的考驗,處理起來非常復雜,哪個環(huán)節(jié)處置不好,都會導致事態(tài)蔓延,造成嚴重后果。
　　這兩種事件處理好了可以化解危機,贏得民眾的肯定,如重慶出租車罷運事件的處理。反之,就可能造成重大危害,如甕安事件。其實不論什么國家、什么社會都可能出現(xiàn)這個問題,關(guān)鍵是看當?shù)攸h政部門是否依照原則,是否依照法定程序處理。
　　在問責方面,我認為主要看處置中是否遵循兩個原則:及時性原則和公開性原則。及時性原則是要看負責人有沒有在第一時間趕赴事發(fā)地,并作出及時處理,有沒有及時安撫好群眾;公開性原則是要看有沒有及時向社會公布真相,澄清事實,避免謠傳,特別要求堅決不能封鎖消息,要表明政府解決問題的決心和信心。
　　一些地方和部門的黨政領(lǐng)導在這些方面不一定有經(jīng)驗,所以一定要加強學習,依法辦事。如2007年頒布的《突發(fā)事件應對法》規(guī)定了突發(fā)性事件應對的程序、步驟。今年以來,中央幾次大的培訓也增加了這方面的內(nèi)容,目的就是提高黨政領(lǐng)導對群體性、突發(fā)性事件的應對能力。
　　
　　官員“重啟”如何“保險”
　　
　　背景:近年來,官員被高調(diào)問責卻低調(diào)“復出”的消息屢見報端。如山西黑磚窯事件中被免職的原堯都區(qū)副區(qū)長段春霞被任命為堯都區(qū)區(qū)長助理,甕安事件中被免職的甕安原縣委書記王勤調(diào)任黔南州財政局副局長,三鹿奶粉事件中被記大過的國家質(zhì)檢總局食品生產(chǎn)監(jiān)管司原副司長鮑俊凱調(diào)任安徽出入境檢驗檢疫局黨組書記、局長等。
　　
　　記者:問責官員被重新任用,引起了社會的廣泛爭議,輿論幾乎一致持批評的聲音,他們被任用是否符合規(guī)定?任用過程是否透明?
　　
　　侯覺非:據(jù)我了解,大多引起議說的重新任用,其實是符合規(guī)定的,但是社會和群眾不了解他為什么被重新任用,有何依據(jù),所以引起熱議,《規(guī)定》的出臺,將重新任用的程序公布出來,按程序辦事,就可以避免誤解和議論。
　　古代有個說法叫“廢官不可再用”,我覺得不對。只要定好一個重新任用的規(guī)矩,按照法定的程序來,為什么好的人才不能再用呢?這次《規(guī)定》要求,被問責的領(lǐng)導干部,在一年內(nèi)不得重新?lián)�任與其原任職務相當?shù)念I(lǐng)導職務。這個一年,是一個考察,考察合格,所以繼續(xù)任用�！兑�(guī)定》里還寫到:“一年后如果重新?lián)�任與其原任職務相當?shù)念I(lǐng)導職務,除應當按照干部管理權(quán)限履行審批手續(xù)外,還應征求上一級黨委組織部門的意見�！北热缯f要任用一名市管干部,正常的任用是報市委組織部,而對重新任用的,就須得報省委組織部征求意見;而重新任用一名省管干部,就得報中央組織部。這就加了“雙保險”。
　　關(guān)于重新任用的公開透明問題,其實每一位干部的任用都向社會公開是不可能的,最關(guān)鍵的是按照法定程序任用。
　　
　　記者:我們看到,石首、甕安事件問責到當?shù)攸h政一把手,而山西潰壩事件問責到原省長孟學農(nóng)。一起事件,應該問責什么層級,問到哪些領(lǐng)導,這個根據(jù)什么來怎么界定?
　　侯覺非:這是問責的難點,也難以作出非常具體和細致的規(guī)定,得具體問題具體分析。一個市長,他的行政管理范圍和監(jiān)督范圍是不一樣的,有些下級是他直接管理的,有些不是,所以對事件要具體分析,所有事故都問責一把手,也是不合理的。
　　但有些原則是必須遵守的,如行為責任原則,誰作出行為,或者誰作出決定,誰就必須負責;如法律責任原則,無法律則無行政,如果某地方政府行為不是法定的,那么問責就要問到該地方政府的一把手;如信息責任原則,如果發(fā)生的事故按照規(guī)定要逐級上報,下面報上來,你沒有處理,造成重大損失或者惡劣影響,就要問責。
　　
　　多方觀點鏈接
　　
　　對《規(guī)定》的出臺,許多媒體和專家還從不同角度作出了有價值的評論,并對《規(guī)定》可能存在的不足提出了值得完善的地方。
　　華商報的文章認為,問責制已經(jīng)有了基本成型的框架,但也存在著條款過于模糊、缺乏可操作性的弊端。法律的制定要經(jīng)歷繁瑣的程序,成本較高。在法律成形之前,不妨把《規(guī)定》看作一部級別較低的“問責法”,以較小的成本應對社會急需,以滿足公眾的需求,提高執(zhí)政能力�！兑�(guī)定》不斷修訂完善的過程,其實也將是法律意義上的“問責法”誕生條件不斷成熟的過程。
　　廣州日報的評論認為,在《規(guī)定》頒布之前,是否問責、如何問責,其程序和操作都局限于部門和系統(tǒng)內(nèi)部自行決定,導致政府與公眾之間存在信息不對稱。而《規(guī)定》對官員問責提供了一個具體的制度規(guī)定和明確的操作標準,有利于消除信息不對稱的情況。其實,作為一種政治層面的制度設(shè)計,問責制的主要目的不是要在事后問責幾個官員,而是要在領(lǐng)導干部中確立責任意識和公權(quán)力意識。由此,《規(guī)定》將有助于加強對庸官懶官貪官的懲戒,讓官員樹立權(quán)責統(tǒng)一的意識,確保公權(quán)力正常運行。
　　北京大學政府管理學院教授周志忍在《中國經(jīng)濟時報》上表達了擔憂,“《規(guī)定》是否真能做到有責必究、落到實處?雖然《規(guī)定》對問責的對象、情形、方式及實行問責的程序等進行了規(guī)定,但誰來監(jiān)督這個問題沒有明確。問責的執(zhí)行者、被問責者都是官員。整個問責過程都是在行政系統(tǒng)內(nèi)完成�！痹谥苤救炭磥�,雖然系統(tǒng)內(nèi)的處理能節(jié)約問責成本,但是卻也避免不了官員之間互相包庇的問題。“要實現(xiàn)真正的問責,還是要開放權(quán)利體系,引入司法監(jiān)督、民主監(jiān)督和新聞輿論監(jiān)督,讓問責過程在監(jiān)督下運行�！�
　　中國人民大學公共政策研究院副院長毛壽龍還建議,必須要在問責程序上進行更明確的規(guī)定�！兑�(guī)定》還未能做到監(jiān)督、決策、執(zhí)行的三分離,這就導致被問責的官員處于絕對弱勢的狀態(tài)。而執(zhí)行問責的官員,由于是其上級,處于絕對強勢的狀態(tài)�！霸谏暝V機制還不健全的情況下,難免會出現(xiàn)問責過重,甚至錯誤問責的情況。”

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