全球視角的“大外交” 　　 　　9月以來，歐盟極其頻繁地參與國際事務(wù)。歐盟理事會主席范龍佩接待烏克蘭總統(tǒng)訪問，歐盟委員會主席巴羅佐前往紐約出席聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)高級別會議。歐盟外交事務(wù)與安全政策高級代表阿什頓訪華與溫家寶總理會晤，并在貴陽與中國國務(wù)委員戴秉國一起主持了中歐戰(zhàn)略對話。歐盟貿(mào)易委員古赫特訪問巴西等南美國家。歐盟輪值主席國比利時舉辦氣候變化國際研討會和金融論壇。歐盟外長理事會批準(zhǔn)歐盟與韓國簽署自由貿(mào)易協(xié)定，該協(xié)定規(guī)定將在未來五年內(nèi)消除98.7％的工農(nóng)業(yè)貿(mào)易稅。與此同時，歐盟對外行動署的組建工作也緊鑼密鼓地展開，該機(jī)構(gòu)由法國駐美大使維蒙擔(dān)任秘書長，德國女外交官、歐洲理事會秘書處主任施密德和波蘭歐盟事務(wù)部長多夫蓋萊維奇擔(dān)任副秘書長。27位新歐盟代表團(tuán)團(tuán)長和人員名單包括新任歐盟駐華代表團(tuán)團(tuán)長埃德雷爾。他現(xiàn)任德國外交部政策規(guī)劃司司長，將接替法國人安博的職位。
　　從林林總總的活動日程中不難發(fā)現(xiàn)，歐盟對外交往的覆蓋面很廣，戰(zhàn)略利益向全球延伸，涉及的領(lǐng)域多為國際性熱點(diǎn)問題。事實(shí)的確如此。就硬實(shí)力而言，歐盟是世界上最大的發(fā)達(dá)國家組織，經(jīng)濟(jì)總量和貿(mào)易總額均列居全球第一，在世界主要經(jīng)濟(jì)體和進(jìn)出口總額排行榜上，歐盟國家均占據(jù)前十名中的六個名額。歐盟擁有世界第二大貨幣歐元，每個月對外支付六億多歐元的援助，受惠方遍及全球。歐盟科研實(shí)力、人口素質(zhì)普遍較高，甚至在軍事方面也有像英、法這樣的核大國和具備全球作戰(zhàn)能力的強(qiáng)國。根據(jù)歐盟統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，今年1月1日歐盟人口總數(shù)達(dá)5.11億，僅次于中國和印度。從軟實(shí)力看，歐盟在聯(lián)合國安理會五個常任理事國中有兩個席位，在八國集團(tuán)中占一半，在二十國集團(tuán)中有五席，還是世界銀行、國際貨幣基金組織、世貿(mào)組織等國際機(jī)構(gòu)的重要成員。正是借助自身實(shí)力，歐盟成為國際政治的主角之一，在世界政治、經(jīng)濟(jì)、安全、文化、社會發(fā)展領(lǐng)域發(fā)揮著突出作用。外交上，歐盟與美國、俄羅斯、中國、日本、印度等國建立了戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，與幾乎所有國家和地區(qū)簽有雙邊或多邊協(xié)議，在幾乎所有的國際危機(jī)和熱點(diǎn)問題的解決過程中都能聽到歐盟的聲音、看到歐盟的身影。
　　
　　影響漸弱的“小外交”
　　
　　按照正常的邏輯，一個國際聯(lián)盟的影響力應(yīng)該與參加該聯(lián)盟的國家數(shù)量成正比，參加的國家越多，就越具有影響力。1951年歐洲聯(lián)盟的前身歐洲煤鋼共同體剛剛成立之時，只有六個成員國，而1995年達(dá)到15個，如今上升為27個。但令人不解的是，不斷擴(kuò)大的歐盟在世界政壇的影響力反倒有所減弱。回首最近兩年的五件國際大事，不難看出歐盟在國際事務(wù)中被邊緣化的跡象。
　　一是二十國集團(tuán)匹茲堡峰會上，各方圍繞國際金融體系改革展開激烈博弈，美國在幕后向歐洲施壓，要求歐洲將其在國際貨幣基金組織的投票權(quán)份額減少5％，將其轉(zhuǎn)至更充滿活力的新興大國。理由是歐盟與美國經(jīng)濟(jì)總量相當(dāng)。但歐盟整體在該組織中所擁有的投票權(quán)比例超過30‰遠(yuǎn)高于美國。雖然歐方也同意改革，但對美國“慷他人之慨”的做法十分不滿。二是哥本哈根氣候變化大會上，作為東道主的歐盟雄心勃勃。一心要推動達(dá)成具有法律效力的國際協(xié)議，孰料反而空前孤立。最后由美國與新興大國達(dá)成一致。為會議定了調(diào)，歐盟幾乎是“披”通知了會議成果。三是關(guān)于國際金融危機(jī)，歐洲人抱怨自己在為不斷炮制金融衍生品而意在牟取暴利的貪婪的華爾街埋單。四是關(guān)于歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)，歐洲公眾懷疑希臘等國被利誘與高盛等美國金融機(jī)構(gòu)簽署貨幣互換等協(xié)議，導(dǎo)致整個歐元區(qū)深受其害，背后可能是美國操縱，借助債務(wù)危機(jī)搞垮歐元或降低歐元信用，使之無法與美元競爭。五是有關(guān)人權(quán)斗爭。人權(quán)是歐洲的核心價值觀，也是歐盟在國際活動中不變的目標(biāo)。歐洲對外關(guān)系委員會發(fā)表的一項(xiàng)報告指出，在20世紀(jì)90年代末，聯(lián)合國有70％的國家支持歐洲的人權(quán)提案，如今，在聯(lián)合國的192個成員國中，有117個國家經(jīng)常對歐洲投反對票。六是在對外援助方面。據(jù)美國《外交政策》雜志報道，雖然歐洲派駐阿富汗的軍隊人數(shù)超過了美國，還付出了500多名歐洲軍人陣亡的代價。歐盟向當(dāng)?shù)靥峁┑慕?jīng)濟(jì)援助也與美國不相上下，然而歐盟對阿富汗總體戰(zhàn)略的影響力卻非常有限。在以色列－巴勒斯坦沖突問題上也是一樣。歐洲花費(fèi)巨資，但效果微乎其微。海地地震后，美國國務(wù)卿希拉里三天后就造訪太子港進(jìn)行慰問，而主張“靜悄悄外交”的阿什頓六周后才到。盡管歐盟給海地的救助是美國的四倍，但世界只記住了希拉里，多數(shù)當(dāng)?shù)厝艘舱J(rèn)定美國才是最大的援助方。
　　綜上所述，無論背景與起因如何，客觀事實(shí)都是歐盟都處于一個得少失多、甚至是犧牲品的地位，在政治、金融、經(jīng)濟(jì)、氣候等領(lǐng)域的外交凸顯出“漸弱漸小”的一面。
　　
　　難掩分歧的“新外交”
　　
　　追根溯源，應(yīng)當(dāng)說有三大原因決定了歐盟外交呈現(xiàn)出既大又小的矛盾性。首先是歐盟自身的組成。無論是成立之初的六國，還是當(dāng)今的27國。自始至終都包含了大中小三類國家，內(nèi)部差異極大。多樣性和大小國一律平等是歐盟一貫追求的目標(biāo)。但反映在外交層面，不難想象各成員國各懷心事，國與國之間、各國與歐盟之闖的矛盾錯綜復(fù)雜，利益關(guān)切和主張訴求千差萬別，難以駕馭的外交馬車想發(fā)出“一個聲音”確實(shí)不易。
　　其次是歐盟兼具超國家與政府間合作雙重性質(zhì)，其對外關(guān)系始終是國際關(guān)系中前所未有的特例，甚至可以說它的每一項(xiàng)舉措都是全新嘗試，是摸著石頭過河，在這一過程中出現(xiàn)“經(jīng)濟(jì)巨人、政治矮子、軍事侏儒”的歐盟特色也就不足為奇了。
　　第三是國際格局深刻變化，國際力量分化為守勢、得勢、失勢和弱勢等群體，歐盟在世界加速向多極化邁進(jìn)的背景下軟硬實(shí)力下降，宏觀發(fā)展趨勢似乎更接近由盛轉(zhuǎn)衰，漸趨失勢與守勢。美國國家情報委員會曾發(fā)表題為《2025年全球趨勢》的報告，預(yù)測“歐盟在2025年將失去影響力，成為跛足巨人”，原因是其GDP將被中、美超過，人口減少，能源對外依存度上升為70％，國際發(fā)言權(quán)將被新興大國逐步分享。
　　面對自身經(jīng)濟(jì)陷入困境而新興大國加速發(fā)展的力量消長變化，全新的對外行動署的籌組正是歐盟在共同外交政策體制建設(shè)方面邁出的重要一步，也為歐盟推進(jìn)一體化進(jìn)程增添了實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。預(yù)計歐盟對外行動署將多達(dá)7000余人，在世界上130多個國家設(shè)立使團(tuán)，派駐大使。這樣，歐盟對外事務(wù)的體制建設(shè)與主權(quán)國家類似，形成了一整套完整體系，從而使歐盟成為第一個設(shè)立“外交部”的主權(quán)國家間組織，顯示出歐盟致力于建設(shè)更有效率、在國際事務(wù)中具有更大的行動能力來鞏固和拓展自身利益的雄心抱負(fù)，對歐盟的發(fā)展進(jìn)程具有里程碑意義。
　　不過，圍繞對外行動署內(nèi)部權(quán)力的斗爭，尤其是對重要職位的爭奪加劇了歐盟的內(nèi)耗。各國外長通過包括手機(jī)短信在內(nèi)的各種方式游說阿什頓。替各自推薦的人選說話。愛沙尼亞總統(tǒng)伊爾維斯批評此輪人事任命過于“偏好”西歐國家，中東歐前社會主義國家只有兩個大使名額，被邊緣化。有歐洲議員認(rèn)為人事安排不透明，質(zhì)疑該署利用機(jī)構(gòu)調(diào)整為官員提職、加薪。
　　歐盟實(shí)施真正的共同外交政策難度很大，集中體現(xiàn)在各國是否愿意關(guān)閉各自的駐外使館，由歐盟駐外代表團(tuán)全權(quán)代表。法國等大國竭力捍衛(wèi)自身外交政策特權(quán)，表示將保留現(xiàn)駐外使館，但荷蘭、瑞典和保加利亞出于節(jié)約經(jīng)費(fèi)的考慮，計劃關(guān)閉駐外使館。將來那些國別大使與歐盟大使如何在外交政策和具體事務(wù)中進(jìn)行協(xié)調(diào)，各方尚無定論。
　　新成立的對外行動署如同一張白紙，所擁有的權(quán)限含混不清，各國外交自主權(quán)的讓渡與分享也被嚴(yán)格地限制在無關(guān)痛癢的程度，這其中既有捍衛(wèi)國家利益的考慮，也因?yàn)闅W洲各國國情、地理位置差異實(shí)在巨大，即便將外交權(quán)上交歐盟也找不到能夠兼顧各成員國利益的實(shí)際辦法，從而致使對外行動署難以得到各國的重視。因此，無論是外交理念還是外交實(shí)務(wù)。對外行動署都面臨著創(chuàng)新的巨大挑戰(zhàn)。
　　40年前，美國國務(wù)卿基辛格曾問：“有事找歐洲，電話該打給誰?”今天，“歐盟總統(tǒng)”范龍佩、歐委會主席巴羅佐、“歐盟外長”阿什頓以及“歐盟外交部”都已登臺亮相，終于可以接聽世界各國對口機(jī)構(gòu)的電話了。然而，歐盟的外事電話究竟是錄音的還是人工服務(wù)，是不斷地播放語音提示還是踢皮球似地轉(zhuǎn)接給其他分機(jī)，各方尚在觀望之中。

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