雖然說(shuō)要想在一屆政府任內(nèi)在中國(guó)建立一個(gè)均等化的基本公共服務(wù)體系比較困難，但是，如果從改革現(xiàn)行的財(cái)政習(xí)慣切入，當(dāng)能有效加快這一體系的建設(shè)速度。 　　 　　2007年10月18日午間，中國(guó)湖北省宜昌市夷陵區(qū)黃花鄉(xiāng)黃花場(chǎng)村一組的一小塊荒坡上，一對(duì)年過(guò)古稀的老人，腳上都穿著有些褪色的解放鞋，弓著腰，在一鋤頭、一鋤頭地刨紅薯。老婦人一頭白發(fā)扎著黑色的發(fā)箍，遠(yuǎn)遠(yuǎn)看著特別顯眼。他們是黃花場(chǎng)利一組的農(nóng)民蘇賢貴和熊祥英，分別是74歲和81歲。
　　蘇賢貴說(shuō)，他們的田給兒子種了，自己喂了兩口豬，一口為了賣(mài)，一口留給自己。主要靠一年100多一點(diǎn)的糧補(bǔ)錢(qián)和挖藥材賣(mài)一點(diǎn)開(kāi)支生活。日子很緊張，所以就用一小塊荒地，趁著還能動(dòng)，科點(diǎn)紅薯，補(bǔ)貼一下口糧。另外，老人還有一個(gè)小兒子在宜昌市區(qū)打工。
　　蘇賢貴的肺和氣管常年有病，但是一直扛著不去看醫(yī)生。他和熊祥英都沒(méi)有參加農(nóng)村合作醫(yī)療。老人吞吞吐吐地說(shuō)，不參加是因?yàn)榭床∵�是太貴了，他沒(méi)有提為什么兒子沒(méi)有幫他們買(mǎi)。
　　熊祥英一直沒(méi)有說(shuō)話，不知道是不是已經(jīng)喪失了語(yǔ)言能力。蘇賢貴說(shuō)話的時(shí)候，她一直在弓著背刨紅薯，偶爾直起腰來(lái)，用毛巾擦擦汗，再捶一下后背，眼睛不看任何人。
　　除了偶爾翻譯一下蘇賢貴不時(shí)夾雜著方言的普通話，帶路的本地司機(jī)也沉默不語(yǔ)，只解釋說(shuō)有子女、還能勞動(dòng)的老人，不管多老，大概都不算作農(nóng)村五保、低�；蛘咂渌�保護(hù)的對(duì)象。
　　兩個(gè)老人沒(méi)有看電視，不知道首都北京正在開(kāi)一個(gè)大會(huì)，十七大。在很多人的期望里，這個(gè)大會(huì)也許能在蘇和熊余下的有生之年，改變他們的命運(yùn)。
　　
　　缺失的國(guó)家公共服務(wù)職能
　　
　　在十七大開(kāi)幕式上，中共中央總書(shū)記胡錦濤說(shuō)，中國(guó)“必須注重實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”。而“建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系”、“建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共衛(wèi)生服務(wù)體系、醫(yī)療服務(wù)體系、醫(yī)療保障體系、藥品供應(yīng)保障體系”、“加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”以及公共教育服務(wù)均等化等等，作為國(guó)家基本公共服務(wù)職能的重要組成部分，對(duì)這屆政府而言，已經(jīng)是不能再拖的任務(wù)。
　　
　　“要補(bǔ)的欠賬很多”，來(lái)自湖南省的一名基層干部說(shuō)，“還不要說(shuō)醫(yī)療、教育、水利，連田埂這樣的事，雖然有農(nóng)民自己的原因，從前在六七十年代很寬的田埂，現(xiàn)在好些地方卻變成連一只腳也站不穩(wěn)�！�
　　湖北監(jiān)利縣汴河鎮(zhèn)興旺村村委會(huì)主任何文銀說(shuō)，村集體雖然沒(méi)有收入(中國(guó)大多數(shù)的農(nóng)村村集體經(jīng)濟(jì)已經(jīng)崩潰瓦解，尤其是農(nóng)業(yè)村的村集體沒(méi)有集體土地后)，但是落到村一級(jí)組織承擔(dān)的很多開(kāi)支，上級(jí)的轉(zhuǎn)移支付并不解決。比如，為了國(guó)家的計(jì)劃生育目標(biāo)，村里要給進(jìn)行手術(shù)的婦女出路費(fèi)、誤工費(fèi)，不僅僅是主要藥品的開(kāi)支。
　　今年上半年興旺村組織疏洗河渠的淤泥，主要是新上任的村干部集體借的錢(qián)先墊付的。何文銀說(shuō)，估計(jì)村里面要兩年多才能還完這筆錢(qián)，但是，這兩年里，其它的事就什么也做不成了。
　　當(dāng)為了提高文化服務(wù)、有關(guān)部門(mén)推進(jìn)農(nóng)村村級(jí)活動(dòng)室的建設(shè)時(shí)，興旺村支部書(shū)記王繼強(qiáng)告訴記者，如果政府撥四五萬(wàn)元建活動(dòng)室，興旺村更愿意用那筆錢(qián)給村里的小學(xué)樓先做維護(hù)，“70年代建的，現(xiàn)在已經(jīng)快塌了�！碑�(dāng)其他地方為了符合“普九”要求、負(fù)債大建超需求校舍時(shí)，興旺村沒(méi)有錢(qián)，所以沒(méi)有建，所以它的“普九”債務(wù)主要是工資等。
　　宜昌夷陵黃花鄉(xiāng)軍田壩村由于有村辦企業(yè)，是區(qū)域內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)能夠較好運(yùn)行的村。而目前村民仍然欠村里大概100萬(wàn)代繳稅費(fèi)。生于70年代的村支書(shū)黃正華說(shuō)，他村子里的企業(yè)大都是小作坊式的，可持續(xù)性是他必須要考慮的，而且在現(xiàn)有條件下，村一級(jí)要承擔(dān)很多事情，仍然會(huì)出現(xiàn)用錢(qián)緊張的情況。
　　新疆博爾塔拉自治州博樂(lè)市貝林哈日莫墩鄉(xiāng)決墾村則是另一種情況。據(jù)決墾村黨支部書(shū)記肖夢(mèng)兵介紹，村里土地5000多畝，其中村集體享有(沒(méi)有分到農(nóng)牧民個(gè)人)的部分有500多畝，村集體以集體名義招標(biāo)發(fā)包出去，承包戶(hù)主要種植經(jīng)濟(jì)作物棉花，發(fā)包價(jià)在300到500多元錢(qián)一畝，是村集體經(jīng)濟(jì)的主要形式和集體的最主要收入來(lái)源。
　　所以，在2004年村民開(kāi)始參加農(nóng)村合作醫(yī)療計(jì)劃后，村民年度自繳的30元中，村集體代繳10元。而在村里土地水利灌溉建設(shè)方面，成本越來(lái)越高。目前村里還有1700畝耕地有待灌溉工程的建設(shè)，但是作為主要水來(lái)源的打井、抽水成本隨著地下水位越來(lái)越低、管道老化等問(wèn)題，余下的1700畝灌溉工程，對(duì)村里將是一個(gè)浩大、漫長(zhǎng)的工程。
　　然而，重構(gòu)國(guó)家公共服務(wù)職能、實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，并非只是城鄉(xiāng)之間的均等劃一，還包括在國(guó)家不同區(qū)域之間、同一區(qū)域內(nèi)的不同地區(qū)之間，縮小差距、建立人人享有的公共服務(wù)體系。
　　新疆維吾爾自治區(qū)財(cái)政廳的人士介紹說(shuō)，根據(jù)新疆財(cái)政廳和財(cái)政部財(cái)政研究所的聯(lián)合調(diào)研，相比較全國(guó)水平，新疆高等教育長(zhǎng)期在低水平運(yùn)轉(zhuǎn)，投入不足。2005年在財(cái)政凈增加1億元基礎(chǔ)上達(dá)到的區(qū)高校生均撥款3249元，仍只相當(dāng)于2002年中央部屬學(xué)校撥款平均標(biāo)準(zhǔn)7197元的45％。另外在基礎(chǔ)教育方面，比較多民族、多語(yǔ)種的教學(xué)需要，區(qū)內(nèi)對(duì)教師等方面的投入長(zhǎng)期缺乏。
　　
　　預(yù)算體系亟待重新分權(quán)
　　
　　雖然說(shuō)要想在一屆政府任內(nèi)在中國(guó)建立一個(gè)均等化的基本公共服務(wù)體系比較困難，但是，如果從一個(gè)最關(guān)鍵的突破口切入，當(dāng)能有效加快這一體系的建設(shè)速度。而在各級(jí)政府機(jī)構(gòu)和財(cái)政業(yè)內(nèi)人士看來(lái)，這一突破口，就是改革現(xiàn)行的財(cái)政習(xí)慣，建立現(xiàn)代公共預(yù)算制度。
　　當(dāng)前的分稅制和財(cái)政收付體系下，各級(jí)政府間的財(cái)權(quán)和承擔(dān)的公共責(zé)任存在相當(dāng)程度的不配比現(xiàn)象。
　　在參與、承擔(dān)由財(cái)政部綜改辦、教科文司負(fù)責(zé)的“構(gòu)建農(nóng)村公共服務(wù)體系”重大攻關(guān)項(xiàng)目的部分課題后，華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村問(wèn)題研究中心程又中教授表示，從中央的角度講，首先需要解決的是預(yù)算編制過(guò)程中各級(jí)政府利益的順暢表達(dá)和利益大體平衡。
　　在各地地方財(cái)政、稅收資源差距很大的情況下，為平衡各級(jí)政府財(cái)政、保障全國(guó)公共服務(wù)水平基本一致，各級(jí)政府的稅收權(quán)限、服務(wù)事項(xiàng)和支出責(zé)任等需要經(jīng)法律作出明確界定。程教授認(rèn)為，在國(guó)際上，德國(guó)的《財(cái)政平衡法》有借鑒意義，而具體到國(guó)內(nèi)，就可以彌補(bǔ)《地方政府組織法》等法律過(guò)于抽象的缺陷。
　　財(cái)政部財(cái)政研究所和新疆財(cái)政廳的調(diào)查顯示，作為邊境州市，博爾塔拉州整體上，為中央承擔(dān)保障邊境安全所需的公用經(jīng)費(fèi)缺乏，而且由于特殊的地理國(guó)防位置、廣袤土地、人口稀少，成本比一般的內(nèi)陸省區(qū)都要高。
　　在博爾塔拉州廣電系統(tǒng)工作多年的一名老支邊干部說(shuō)，阿拉山口口岸的建設(shè)是在地方投資的情況下完成的，雖然資金來(lái)源里不乏中央、區(qū)級(jí)的轉(zhuǎn)移支付，但是中央說(shuō)收就收走了,而且日常的維護(hù)，博州同樣還在支付成本。
　　這名支邊干部說(shuō)，國(guó)內(nèi)某位部級(jí)官員在外經(jīng)貿(mào)部的職位上時(shí)，來(lái)到博州，還說(shuō)要積極解決成本、收 益的分成問(wèn)題，但是到了國(guó)務(wù)院的職位上時(shí)，到博州來(lái)，就再也不提了。雖然毫無(wú)疑問(wèn)，中央給新疆、進(jìn)而給博州投入了大量的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，但是全部收走了再轉(zhuǎn)回來(lái)，和一開(kāi)始就留一些在地方，給自治州、尤其是州內(nèi)少數(shù)民族群眾的心理感覺(jué)、政策效果是不一樣的。
　　
　　調(diào)整撥付制度
　　
　　而當(dāng)前國(guó)內(nèi)財(cái)政撥付方法的漏洞、部門(mén)專(zhuān)項(xiàng)支付和財(cái)政一般轉(zhuǎn)移支付的條塊不順情況，則是另一類(lèi)急需解決的問(wèn)題。
　　根據(jù)現(xiàn)在實(shí)行的轉(zhuǎn)移支付方法，中央財(cái)政安排的轉(zhuǎn)移支付總額中，稅收返還和體制性補(bǔ)助占了很大部分根據(jù)有關(guān)預(yù)算報(bào)告，在2005年的預(yù)算中，這兩類(lèi)轉(zhuǎn)移支付大概占據(jù)了總量的36％多。
　　財(cái)政部財(cái)政研究所王雙正博士稱(chēng)，由于這樣的轉(zhuǎn)移支付是以1993年地方財(cái)政收入額來(lái)決定返還基數(shù)，而且，它與各地區(qū)增值稅、消費(fèi)稅收入增長(zhǎng)情況相掛鉤，這就造成越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，得到的稅收返還額越高，越是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，稅收返還額越低。并且，長(zhǎng)期累積后，不同地區(qū)獲得稅收返還額差距越來(lái)越大。客觀上，這樣的轉(zhuǎn)移支付方法在地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距上，進(jìn)行了逆向調(diào)節(jié)。
　　另一方面，部門(mén)“條條”專(zhuān)項(xiàng)撥款和財(cái)政一般轉(zhuǎn)移支付的交叉，也造成整體上轉(zhuǎn)移支付效率的低下和資源重復(fù)浪費(fèi)。目前中央部委參與轉(zhuǎn)移支付專(zhuān)項(xiàng)撥款的有30多家，而落實(shí)到下一級(jí)政府，就造成部門(mén)間信息不對(duì)稱(chēng)、苦樂(lè)不均的情況。
　　根據(jù)新疆財(cái)政廳的介紹和有關(guān)統(tǒng)計(jì)資料，2005年新疆財(cái)政廳統(tǒng)計(jì)的基本建設(shè)投資規(guī)模是63.4億元，包括中央、自治區(qū)本級(jí)預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)投資，以及國(guó)債專(zhuān)項(xiàng)資金項(xiàng)目的基本建設(shè)投資。
　　但是同一年，新疆發(fā)改委的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)是105億元，和新疆財(cái)政廳的統(tǒng)計(jì)相差了41.6億元。差額的根本原因，在于新疆財(cái)政廳獲得的是財(cái)政部的項(xiàng)目資金，但是其他自治區(qū)廳局單位獲得的是其中央上級(jí)部委的部門(mén)預(yù)算資金。各個(gè)部門(mén)預(yù)算和財(cái)政項(xiàng)目預(yù)算的差異，造成了統(tǒng)計(jì)口徑的差異，最終的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)就沒(méi)法統(tǒng)一。
　　據(jù)了解，一方面，中央部委親自或者委托專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)審查專(zhuān)項(xiàng)資金的使用，也有利于資金使用的權(quán)威性和效率性，另一方面，不僅是新疆自治區(qū)，其它省級(jí)部門(mén)也反映，如果省、區(qū)一級(jí)政府不能在本級(jí)對(duì)中央專(zhuān)項(xiàng)給予的資金統(tǒng)一統(tǒng)籌安排、規(guī)劃監(jiān)督，會(huì)影響省、區(qū)本級(jí)政府整合資源的能力。而且，更關(guān)鍵的是，在面臨建設(shè)均等化的公共服務(wù)體系、全國(guó)財(cái)政資源整體稀缺的情況下，資源的優(yōu)化配置會(huì)受到影響。并且，因?yàn)槭∈姓�府的事�?quán)不明確，也為擠占或者挪用轉(zhuǎn)移資金留下空間。
　　
　　主體功能區(qū)劃分的新課題
　　
　　而《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》，對(duì)今后國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略中不同主體功能區(qū)區(qū)域的劃分對(duì)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化需要的公共財(cái)政和預(yù)算領(lǐng)域的改革，提出了新的深層次要求。
　　并且，目前看來(lái)，一方面只有和國(guó)家不同主體功能區(qū)區(qū)域編制規(guī)劃相協(xié)調(diào)，建設(shè)均等化公共服務(wù)所需涉及的財(cái)政預(yù)算改革，才能真正達(dá)到系統(tǒng)目標(biāo)；另一方面，如果沒(méi)有保障均等化公共服務(wù)體系的財(cái)政、預(yù)算制度的確立，中央政府從全局出發(fā)主導(dǎo)的主體功能區(qū)規(guī)劃，也會(huì)阻力重重、缺乏可行性。
　　《十一五計(jì)劃綱要》提出，根據(jù)資源承載能力、現(xiàn)有開(kāi)發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿�統(tǒng)籌考慮中國(guó)未來(lái)的經(jīng)濟(jì)布局、國(guó)土利用和城鎮(zhèn)化格局，國(guó)家國(guó)土空間將被劃分為優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)四類(lèi)主體功能區(qū)。
　　在今年7月底發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于編制全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)[2007]21號(hào)文)中，國(guó)務(wù)院明確，全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃將由國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃和省級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃組成、分國(guó)家和省級(jí)兩個(gè)層次編制，規(guī)劃期至“2020年”。中期，責(zé)任機(jī)構(gòu)會(huì)實(shí)行評(píng)估、滾動(dòng)調(diào)整。
　　目前，國(guó)家發(fā)展改革委主任馬凱任全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃編制工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)。
　　而無(wú)論將來(lái)具體到哪一個(gè)區(qū)域或者省區(qū)，經(jīng)過(guò)規(guī)劃編制列入限制類(lèi)或禁止類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)域，這些區(qū)域因所承擔(dān)的生態(tài)和環(huán)境保護(hù)職能所付出的財(cái)政收支代價(jià)，需要中央政府更大程度上的轉(zhuǎn)移支付來(lái)補(bǔ)償，同時(shí)確保這些地區(qū)公共服務(wù)建設(shè)的資金來(lái)源。否則，“規(guī)劃就有可能趕不上變化”，有預(yù)算領(lǐng)域的專(zhuān)家稱(chēng)。
　　實(shí)際上，在沒(méi)有明確不同主體功能區(qū)規(guī)劃之前，國(guó)內(nèi)承擔(dān)著具有全局性意義的環(huán)境生態(tài)保護(hù)職能的地區(qū)，在財(cái)政收支方面，已經(jīng)因?yàn)閲?guó)家投入不足，為保障本地區(qū)生態(tài)以及環(huán)保的“外部性”效益因素，承擔(dān)了額外成本。在基本公共服務(wù)均等化標(biāo)準(zhǔn)確定的過(guò)程中，這一因素如何核算，有待觀察。
　　在新疆自治區(qū)，財(cái)政部財(cái)政研究所調(diào)研發(fā)現(xiàn)，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的天然林資源保護(hù)工程實(shí)施后，新疆成為全國(guó)木材采伐量減幅最大的地區(qū)。雖然2004年國(guó)家森林效益補(bǔ)償基金制度全面啟動(dòng)，卻由于管護(hù)面積大、人煙少，地方財(cái)力對(duì)支撐有效管護(hù)工作明顯不足。
　　在退耕還林、造林補(bǔ)助方面，由于現(xiàn)在新疆區(qū)域內(nèi)的綠化開(kāi)始轉(zhuǎn)向綠洲之外的荒灘戈壁階段，造林成本增高，灌溉成本也同樣越來(lái)越高，據(jù)綜合統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前的一畝樹(shù)林的畝均造價(jià)達(dá)到了600多塊錢(qián)，但是中央的造林補(bǔ)助每畝只有50塊錢(qián)，“希望有關(guān)政策能做出適當(dāng)調(diào)整，特別是荒山荒坡造林，我們建議補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)相應(yīng)提高到100到150元一畝。”新疆財(cái)政部門(mén)的人士稱(chēng)。

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