就中國特殊的國情而言，大部制改革的成功與否，取決于中央與地方機構(gòu)改革的聯(lián)動機制是否能夠確立，取決于長期以來存在著的中央政府與地方政府“職責同構(gòu)”、“上下一般粗”的局面是否能在實質(zhì)上突破。
　　
　　地方大部制改革的經(jīng)驗
　　
　　2008年的國務(wù)院機構(gòu)改革，在探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制方面邁出了重要步伐，實現(xiàn)了大部門體制改革的良好開局。目前，國務(wù)院部委新的三定方案陸續(xù)開始公布。
　　值得注意的是，這次國務(wù)院機構(gòu)改革的許多做法，吸取了地方機構(gòu)改革探索中的許多經(jīng)驗。上世紀90年代以來，一些地方政府基于自身的經(jīng)濟社會發(fā)展要求，進行了一些帶有“大部門體制”性質(zhì)的機構(gòu)改革，主要有“海南經(jīng)驗”、“深圳經(jīng)驗”、“浦東經(jīng)驗”、“成都經(jīng)驗”、“隨州經(jīng)驗”等。
　　
　　海南建立了“大文化”、“大人力資源”、“大交通”、“大國土環(huán)境資源”的管理體制。海南把文化、廣電、出版、體育等職能組成一個文體廳；海南省人勞保障廳則把人力資源、收入分配、社會保障有機統(tǒng)一起來；海南省交通廳則負責地方航空、鐵路的規(guī)劃和協(xié)調(diào)工作，指導、協(xié)調(diào)城市交通行業(yè)管理；海南省國土環(huán)境資源廳則主管全省環(huán)境保護和土地資源、礦產(chǎn)資源等自然資源的規(guī)劃、管理、保護與合理利用。
　　深圳建立了“大交通”、“大文化”、“大農(nóng)業(yè)”的管理體制。深圳在交通管理方面，海陸空全部是一體的，只有一個交通局；文化、廣播、電視、新聞、出版、版權(quán)等方面，只有一個文化局來管理；農(nóng)業(yè)方面，只有一個農(nóng)林局來管理。
　　上海浦東的黨委部門只有1辦(辦公室)、3部(組織部－編辦－人事局，宣傳部－文廣局，統(tǒng)戰(zhàn)部－對臺辦－港澳辦－民族和宗教辦－僑辦)、5委(政法委、企工委－國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會、社工委、機關(guān)工委、紀委－監(jiān)察委)；行政有17個機構(gòu)。
　　成都市從2004年起，先后建立了“大農(nóng)業(yè)”、“大水務(wù)”、“大交通”的管理體制。成都市將原市委農(nóng)村工作辦公室、市農(nóng)牧局、市農(nóng)機局進行整合，組建了市農(nóng)業(yè)委員會；將市交通局、市政公用局、市公安局、市經(jīng)委承擔的城市公共交通、出租汽車管理職能、交通道路技術(shù)規(guī)劃和安全設(shè)施、綜合運輸和物流等職能整合，組建市交通委員會；將城鄉(xiāng)防汛、城市供水、排水、節(jié)約用水、河道管理、水資源保護等職能整合，在市級和縣級分別組建了全新的水務(wù)機構(gòu)，解決了以前多個部門管水的現(xiàn)象，實現(xiàn)了水務(wù)管理一體化。
　　隨州市按照精簡效能、機構(gòu)能合的盡量合，職能能并的盡量并的思路設(shè)置政府機構(gòu)。比如，外事、僑務(wù)和旅游合并，設(shè)立“外事僑務(wù)旅游局”；文化局、文物局、體育局、新聞出版局合并，統(tǒng)稱“文體局”；社科聯(lián)、作協(xié)、文明辦、網(wǎng)絡(luò)辦、外宣辦都掛在宣傳部；工業(yè)經(jīng)濟運行、中小企業(yè)成長、國有資產(chǎn)監(jiān)管、信息產(chǎn)業(yè)、民爆行業(yè)管理等職能部門統(tǒng)統(tǒng)歸入隨州市經(jīng)委，對應(yīng)省里4個廳局和6個行業(yè)辦公室。整合后，隨州市政府組成部門和直屬事業(yè)機構(gòu)共25個，比一般地市州少10個以上。
　　
　　鼓勵地方創(chuàng)新
　　
　　深化行政管理體制改革，必須堅持發(fā)揮中央和地方兩個積極性，在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導下，鼓勵地方結(jié)合實際改革創(chuàng)新。
　　地方政府在進行大部制改革的探索與創(chuàng)新方面，有著更加迫切的壓力與動力。地方市場經(jīng)濟的發(fā)展，對合并政府管制職能、審批職能或許可職能提出了更為迫切的要求。目前，地方政府部門林立導致審批層次、審批部門、審批程序、審批環(huán)節(jié)、審批項目過多，公民與企業(yè)辦事困難，嚴重影響了投資環(huán)境；執(zhí)法部門太多，重復(fù)執(zhí)法、多頭執(zhí)法、執(zhí)法擾民現(xiàn)象突出；收費主體過多，行政收費過濫，增加了企業(yè)營商成本。政府部門行政審批過多，創(chuàng)造優(yōu)良環(huán)境的職能就非常薄弱，難以適應(yīng)企業(yè)發(fā)展和市場機制發(fā)育的要求，必然要求進一步精簡與合并政府機構(gòu)。
　　上世紀90年代以來，地方政府普遍開始了創(chuàng)建行政服務(wù)中心、實行“一站式服務(wù)”的改革，但是，怎樣協(xié)調(diào)處理“行政服務(wù)中心”與政府部門之間的關(guān)系，是一大難題。要真正方便企業(yè)和人民群眾辦事，真正的出路在于推進大部制。
　　在地方和諧社會建設(shè)的過程中，人民群眾對公共服務(wù)的要求更為迫切，地方政府必須盡快回應(yīng)人民群眾的公共服務(wù)需求，而同時，地方政府所受到的財政約束、成本約束更為明顯，這就成為地方推動大部制改革的強大動力。尤其是一些與群眾利益密切相關(guān)、與老百姓直接打交道的事項、環(huán)節(jié)與部門，則面臨著更為明顯的壓力。地方政府管理創(chuàng)新迫切需要找到新的突破口。
　　在探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制方面，地方政府可以在與國務(wù)院機構(gòu)設(shè)置相銜接的基礎(chǔ)上，采取積極的創(chuàng)新措施。
　　第一，地方政府應(yīng)根據(jù)各層級政府的職責重點，合理調(diào)整機構(gòu)設(shè)置。在中央確定的限額內(nèi)，需要統(tǒng)一設(shè)置的機構(gòu)應(yīng)當上下對口，其他機構(gòu)因地制宜設(shè)置。為確保中央的政令暢通，地方政府特別是省級政府機構(gòu)改革可參照國務(wù)院機構(gòu)改革，建立與國務(wù)院機構(gòu)框架大體協(xié)調(diào)的組織結(jié)構(gòu)，可整合人事、勞動和社會保障，城鄉(xiāng)建設(shè)和住房管理、交通和運輸?shù)葯C構(gòu)與職能，強化環(huán)境保護、工業(yè)管理、食品藥品監(jiān)管等職能。
　　第二，進一步加大地方政府部門職能整合的力度。如可以像海南省一樣，將國土資源、環(huán)保、氣象相關(guān)職能進行整合，組建資源與環(huán)境保護部門；將文化、廣電、新聞出版及文物等職能進行整合，組建文化綜合管理部門。也可將農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)等相關(guān)職能進行整合，組建統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)部門；將分散在有關(guān)部門的食品監(jiān)管職能進行整合，明確由一個部門負責，等等。根據(jù)一些省市“大部制”改革的經(jīng)驗，地方一個機構(gòu)可以對應(yīng)中央的相關(guān)幾個機構(gòu)，地方的這一機構(gòu)可以同時履行幾個中央機構(gòu)分別履行的職能。市縣政府探索建立大部門體制的步子可以邁得大一些，可借鑒成都、深圳等地經(jīng)驗，積極探索建立“大經(jīng)濟”、“大交通”、“大文化”、“大農(nóng)業(yè)”的管理體制與機構(gòu)設(shè)置模式。
　　第三，地方政府可配套進行政府決策機制、執(zhí)行機制、服務(wù)機制的改革，從而優(yōu)化政府運行機制。進一步加大地方政府部門決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互分離又相互協(xié)調(diào)的改革力度；可將執(zhí)行事務(wù)從部門中適度分離出來，設(shè)立專司執(zhí)行的執(zhí)行局，從而實現(xiàn)決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的相互監(jiān)督與制約。處于部門之下的各執(zhí)行機構(gòu)，主要負責執(zhí)行政策，提供公共服務(wù)。同時，引進競爭機制，以多種方式讓一些非營利組織通過合同、出租、承包、憑單等方式參與公共服務(wù)供給，滿足公眾日益增長、不斷變化的公共服務(wù)需求。
　　第四，地方政府要適當減少人員規(guī)模，調(diào)整和優(yōu)化公務(wù)員人員結(jié)構(gòu)，將人員主要用于公共服務(wù)方面。
　　
　　建立大部制改革的新動力機制
　　
　　1998年政府機構(gòu)改革是我國歷次政府機構(gòu)改革中機構(gòu)精簡力度最大的一次改革， 1998年政府機構(gòu)改革后，在國務(wù)院撤銷9個工業(yè)部的同時，地方也陸續(xù)撤銷了工業(yè)經(jīng)濟管理部門，結(jié)束了計劃經(jīng)濟條件下形成的由工業(yè)經(jīng)濟管理部門直接管理企業(yè)的歷史。這是適應(yīng)市場經(jīng)濟體制的要求，對政府機構(gòu)進行的重大精簡，這次精簡的重要成果就是大幅度減少了政府不該行使的職能、政府直接干預(yù)市場運行的職能。
　　經(jīng)過1998年改革后，我國政府職能從干預(yù)市場方面“退位”的任務(wù)已暫告一段落，而強化較為薄弱的社會管理和公共服務(wù)職能的任務(wù)更加突顯出來，政府機構(gòu)改革的動力機制也隨之發(fā)生了根本變化。同時，政府機構(gòu)改革越來越受到各種利益關(guān)系的牽制，如人員結(jié)構(gòu)的調(diào)整問題、領(lǐng)導職數(shù)減少的問題、黨委與政府機構(gòu)統(tǒng)籌設(shè)置的問題等等，涉及深刻的體制與利益格局的變動。無疑，推進政府機構(gòu)改革需要新的動力機制。
　　黨的十七大關(guān)于大部制改革思路的提出，為政府機構(gòu)改革打開了空間。大部制改革的根本目的，就是要確立適應(yīng)服務(wù)型政府、責任政府、法治政府需要的現(xiàn)代政府大部門體制。大部門體制改革的動力，從根本上講，來源于有效提供公共服務(wù)、降低政府成本、提高政府執(zhí)行力的要求，來源于人民群眾特別是基層群眾、企業(yè)等市場主體對提供成本低、質(zhì)量優(yōu)、程序少、辦事便捷的服務(wù)的新期待。這種動力更多的來源于人民、來源于市場主體、來源于基層、來源于一線。
　　大部制的概念盡管借用于現(xiàn)代兩方公共管理改革，但是，中國大部制改革的動力卻是來源于中國經(jīng)濟社會和政治發(fā)展的內(nèi)在要求。就中國特殊的國情而言，大部制改革的成功與否，取決于中央與地方機構(gòu)改革的聯(lián)動機制是否能夠確立，取決于長期以來存在著的中央政府與地方政府“職責同構(gòu)”、“上下一般粗”的局面是否能在實質(zhì)上突破。
　　因此，有必要建立防止中央部門干預(yù)地方大部制改革的“防火墻”。要嚴肅紀律，嚴禁上級業(yè)務(wù)主管部門干預(yù)下級機構(gòu)設(shè)置；國務(wù)院各部門應(yīng)帶頭理解支持地方政府從實際出發(fā)設(shè)置機構(gòu)的做法，多鼓勵、多配合、少指責、少干預(yù)。防止中央政府部門干預(yù)地方機構(gòu)改革的關(guān)鍵，是割斷中央財政資金與政府機構(gòu)之間的聯(lián)系，建立財政資金與職能履行之間的關(guān)系；要改變財政資金按條條機構(gòu)下?lián)艿捏w制，改為按職能下?lián)艿捏w制，地方政府由哪一個機構(gòu)承擔相關(guān)的職能，履行這些職能所需要的資金就下?lián)芙o哪一個機構(gòu)。中央財政下?lián)艿胤降馁Y金，沒有必要完全都通過中央政府部門這個“漏斗”，有些資金完全可以直接一攬子撥給地方政府。
　　
　　中央與地方機構(gòu)改革的聯(lián)動機制是否能夠確立，關(guān)鍵是逐步明確劃分中央與地方各級政府之間的職責權(quán)限，探索中央與地方關(guān)系規(guī)范化、法治化的新路徑。首先要明確各級政府的管理和服務(wù)重點。中央政府要加強經(jīng)濟社會事務(wù)的宏觀管理，進一步減少和下放具體管理事項，把更多的精力轉(zhuǎn)到制定戰(zhàn)略規(guī)劃、政策法規(guī)和標準規(guī)范上，維護國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一和市場統(tǒng)一。地方政府要確保中央方針政策和國家法律法規(guī)的有效實施，加強對本地區(qū)經(jīng)濟社會事務(wù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，強化執(zhí)行和執(zhí)法監(jiān)管職責，做好面向基層和群眾的服務(wù)與管理，維護市場秩序和社會安定，促進經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展。要根據(jù)各級政府的職責重點，相應(yīng)設(shè)置政府機構(gòu)，而不應(yīng)片面強調(diào)“上下對口”。
　　目前大部制改革處于由部門博弈形成“三定”規(guī)定進行機構(gòu)編制管理的局面。應(yīng)鼓勵大部制改革較為成功的地方建立機構(gòu)設(shè)置法定化的機制，通過人大及其常委會立法的方式出臺大部門設(shè)置法，也可由政府常務(wù)會議出臺大部門組織簡則。在總結(jié)地方大部門改革經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，適時出臺地方各級政府大部門設(shè)置的“樣本”建議，供地方推進大部門體制改革時參考。在地方大部制改革取得相對成熟經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，適時推動中央政府大部門體制改革，從而形成上下聯(lián)動的改革局面。
　　
　　(作者為國家行政學院教授)

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