必須在非均衡發(fā)展的背景下考慮北京的城市規(guī)劃和人口控制問題，采取相應對策。在控制人口的指導思想上，要擯棄“畢其功于一役”的想法和計劃經(jīng)濟的思想。 　　 　　北京的交通擁堵久治不愈，已成為一個嚴重影響社會經(jīng)濟發(fā)展的問題。最近，北京又出臺了一套治堵新政，實行比過去更為嚴厲的措施，效果如何，尚待觀察�？疾毂本┻@些年來的治堵舉措，效果之所以不彰，主要是陷入了為治堵而治堵的誤區(qū)，沒有與解決人口膨脹問題和改變城市功能及規(guī)劃結合起來，統(tǒng)籌考慮，綜合治理。也就是說，要解決北京的擁堵問題，首先需要解決北京包括人口在內(nèi)的城市規(guī)劃和功能布局等問題，合理配置北京的公共資源，統(tǒng)籌好北京與周邊省市的發(fā)展。
　　
　　主因
　　
　　毫無疑問，北京擁堵的一個重要原因是人口的過快增長。北京迄今的常住人口和流動人口加起來已經(jīng)超過2000萬，而且主要集中在城八區(qū)(現(xiàn)為城六區(qū))。以北京的水資源是無法長期承載這么巨大的人口規(guī)模的。顯然，不解決北京人口的膨脹問題，擁堵問題最終無法解決。
　　改革開放以來，北京在其人口總量的擴張中，共制定了3個人口規(guī)劃，分別是1983、1993和2005年的人口規(guī)劃。1983年的人口規(guī)劃提出2000年全市常住人口控制在1000萬人左右，但到1986年，全市總人口就增至1000萬，比規(guī)劃年限提早將近15年；1993年的規(guī)劃提出2010年城市人口規(guī)模為1250萬人，但到2003年，全市實際常住人口達到1456萬，提前7年實現(xiàn)目標。2005年的人口規(guī)劃提出到“十一五”末，把全市常住人口控制在1625萬，到2020年，常住人口控制在1800萬，這是經(jīng)過國務院批準的遠景人口控制目標。而根據(jù)一些研究，北京的資源所能承載的人口極限為1700萬。
　　北京人口規(guī)劃的屢屢被突破，有著人口規(guī)劃本身的不科學性在內(nèi)。例如，前兩次規(guī)劃因缺乏指導性，使城市建設超越規(guī)劃范圍而出現(xiàn)了無序蔓延的狀況。但人口規(guī)劃本身的不科學，其背后又是因為北京的城市功能定位及規(guī)劃問題，后者至少部分決定了前者。北京的城市功能定位和發(fā)展思路一直不是很清晰。
　　縱觀世界，除少數(shù)國家外，首都的功能定位相對單純，主要是政治和文化中心，或者再加上一個教育，產(chǎn)業(yè)的發(fā)展一般是圍繞這個定位和功能來布局的。北京在解放前，一直是個消費城市，解放后一直到改革開放前，著力于發(fā)展鋼鐵等現(xiàn)代工業(yè)。改革后特別是最近10多年，北京除傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)外(現(xiàn)在首鋼已經(jīng)遷移到河北)，主要是大力發(fā)展電子信息、生物科技等所謂的新興產(chǎn)業(yè)、物流業(yè)、金融業(yè)、文化傳媒產(chǎn)業(yè)以及汽車工業(yè)等�？偠�言之，北京企圖成為一個集多重中心于一身的城市，北京的實際目標是要把自己打造成一個全能型的國際大都會。而產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和擴張是需要相應人口、土地和資源作支撐的。這就是北京的城建規(guī)模越來越大的根源所在。
　　這里需要說明的是，北京的全能城市功能定位可能并不是有意識地在城市規(guī)劃中明確提出來的，例如，為解決主城區(qū)的人口膨脹，北京這些年在周邊的城鄉(xiāng)結合部建設了10多個大型居住區(qū)，每個區(qū)的人口都高達10幾、20萬，相當于一個小城的人口規(guī)模。按照城市規(guī)劃的“職住平衡”原則，像這樣大型的居住區(qū)一般都需要相應的產(chǎn)業(yè)支撐，以解決區(qū)內(nèi)人口的就業(yè)問題。此外，還需要配套交通、供水、供電、供氣等基礎設施建設，以及銀行、郵政、醫(yī)院、學校和文化設施等。
　　但現(xiàn)在，這些大型居住區(qū)除水、電、氣、商場、餐飲等配套較完善外，其余的都還欠缺，尤其是優(yōu)質(zhì)學校和醫(yī)院稀缺。從而導致人們的工作和生活重心還在城區(qū)，它們基本起著單一的“睡城”功能，因此，這些地方也就成為北京最著名的堵點。
　　造成北京擁堵的另一原因――高速公路收費站點的不合理設計。北京有許多通往周邊省市的高速公路，但基本上在進出北京的收費站點周邊交通擁堵，原因就在于，北京城建的擴張速度太快，原先這些收費站點基本是在郊區(qū)或城鄉(xiāng)結合部，過往車輛不多，但現(xiàn)在它們甚至更遠的農(nóng)村地區(qū)也變成了城區(qū)。由于這些高速公路是以政府還貸的方式修建的，或者已經(jīng)承包給私人，收費期限一般至少長達二三十年，也就沒有往后移。從而造成過往車輛都往輔路上行駛，致使高峰時段發(fā)生擁堵。
　　
　　非均衡發(fā)展戰(zhàn)略
　　
　　北京之所以有這種四面出擊的城市功能定位和產(chǎn)業(yè)布局，根源在于它是首都，是由首都的特殊地位所決定的。世界上的首都很多，為什么其他首都不像北京一樣，什么都想發(fā)展?這就必須觸及中國的特殊國情：一是政府在中國比在其他國家起著更重要的作用；二是改革開放以來中國所實行的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略。
　　前者不用多講，中國的改革和發(fā)展即是在政府主導下推進。本文主要就后者進行分析。區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的非均衡性是經(jīng)濟發(fā)展的普遍規(guī)律。就中國改革初期的情況來說，除了缺資金、技術、市場以及處于普遍貧困這些共性因素外，各地在自然稟賦、地理區(qū)位以及人文特點等方面存在著極大的差異。這一背景決定了中國只能選擇非均衡的發(fā)展道路，如果把有限的財力撒芝麻一樣全面鋪開，誰也富裕不了，最后只能是大家都窮。所以，鄧小平在改革初期才會提出，讓一部分人和地區(qū)先富起來，通過先富帶動后富，實現(xiàn)共同富裕。
　　中國的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略的基本特點是，以經(jīng)濟效率為目標，以發(fā)揮各個地區(qū)的比較優(yōu)勢為出發(fā)點，形成了包含區(qū)域重點發(fā)展、中性發(fā)展和結合發(fā)展在內(nèi)的區(qū)域非均衡發(fā)展戰(zhàn)略模式。最早區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重點在東部沿海地區(qū)，后來擴展到沿江重點城市，本世紀初，提出西部大開發(fā)，最近幾年，則重點實施東北振興、中部崛起等。
　　雖然非均衡發(fā)展戰(zhàn)略契合中國初級階段的國情，也取得了相當大的成功，但這一戰(zhàn)略也帶來了不少弊端，區(qū)域發(fā)展差距擴大，貧富懸殊就是其中之一。它也不可避免地反映在北京與周邊省市的關系以及北京內(nèi)部的發(fā)展差距上。因為北京作為首都，無論從哪個角度講，“先行先富”都少不了。
　　按照區(qū)域發(fā)展的增長極理論，在某一特定的經(jīng)濟空間存在著若干經(jīng)濟中心或極，它會產(chǎn)生類似磁極作用的磁力場。增長極的形成一般是通過具有創(chuàng)新能力的主導企業(yè)在某些地區(qū)聚集而形成的一個集生產(chǎn)、科技、人才、金融等多種經(jīng)濟功能于一身的經(jīng)濟中心。它具有兩方面的效應，一是極化效應，即向心力，在極點地區(qū)產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟效益，增強極點的自我發(fā)展能力和競爭能力；另一是擴散效應，即離心力，增長極的生產(chǎn)要素向外圍轉移，對周圍地區(qū)產(chǎn)生輻射作用。
　　同時，非均衡發(fā)展戰(zhàn)略對北京自身帶來的也并非都是正面收益。由于北京的磁鐵效應，數(shù)量龐大的貧困人口也來到北京，使得北京城市內(nèi)部各區(qū)域和階層之間的貧富差距進一步擴大，城市的教育、醫(yī)療、治安、福利保障等面臨一系列巨大壓力。當前，北京的基本公共服務在城鄉(xiāng)、區(qū)縣、部門和不同人群之間存在較大的不均衡。 在城市功能定位的層面，核心區(qū)、拓展區(qū)、發(fā)展新區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)在教育、衛(wèi)生、社會保障及公共基礎設施等資源和服務上，表現(xiàn)出明顯的地區(qū)差異。一些地區(qū)人口素質(zhì)提高的幅度與其經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀要求有著明顯的差距。北京中心區(qū)的人口膨脹和交通擁堵就是在這一背景下產(chǎn)生的。
　　
　　剝離非中樞管理功能
　　
　　上述分析表明，必須在非均衡發(fā)展的背景下考慮北京的城市規(guī)劃和人口控制問題，采取相應對策。在控制人口的指導思想上，要擯棄“畢其功于一役”的想法。比如，為控制北京人口過快增長，一些學者曾建議，政府應采用行政的、經(jīng)濟的手段來限制外來人口流入，如提高生活成本，設置一定的學歷門檻等，這種控制人口的方式本質(zhì)上是一種計劃經(jīng)濟的思想，與市場經(jīng)濟要求人口更加自由地遷徙和流動的歷史趨勢是不相符的，事實上也辦不到。
　　根據(jù)北京的要素稟賦、獨特的歷史文化傳統(tǒng)及現(xiàn)實的資源約束，尤其是北京作為首都所處的特殊地位，決策者可以考慮重點發(fā)展與突出同首都中樞管理功能密切相關的產(chǎn)業(yè)，而把首都非中樞管理功能分散給周邊其他城市，形成北京發(fā)展的擴散效應，惠及周邊地區(qū)。例如，河北去年末提出了“環(huán)北京經(jīng)濟帶”概念和規(guī)劃，希望發(fā)展同北京更緊密的經(jīng)濟關系，實現(xiàn)兩地的一體化和同城化。若這一規(guī)劃真正能得以實現(xiàn)，將能有效緩解北京的人口和交通壓力。但從現(xiàn)在的情況來看，由于兩地巨大的發(fā)展差距，北京對河北的這一提議似乎并不熱心。這里涉及打破兩地的行政壁壘和市場樊籬問題，需要中央部門出面協(xié)調(diào)和推動。
　　與此同時，在北京內(nèi)部，也有一個均衡發(fā)展的問題，對核心區(qū)、拓展區(qū)、發(fā)展區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)有不同的功能定位，發(fā)展相應的產(chǎn)業(yè)，避免人口過度集中在某幾個區(qū)域特別是中心區(qū)，因此，需要完善北京周邊的交通等基礎設施建設，特別是對分布于近郊區(qū)的幾大居住區(qū)，教育、醫(yī)療等公共產(chǎn)品的提供和配置必須均衡，以滿足他們對優(yōu)質(zhì)教育、優(yōu)質(zhì)醫(yī)療的需求。只有這樣，才能把人口從中心區(qū)疏散出來，解決因為功能失衡、公共服務尤其是優(yōu)質(zhì)公共服務欠缺所導致的人口和擁堵問題。
　　北京的人口膨脹和規(guī)劃問題同全國的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略大有關系，是這一戰(zhàn)略的直接產(chǎn)物和反映。全面均衡發(fā)展戰(zhàn)略通過打破長期存在的區(qū)域“行政壁壘”，使各種資源流動獲得更加廣闊的市場空間，從而縮小區(qū)域發(fā)展差距。中國已正式成為全球第二大經(jīng)濟體，但國民所得還有限，廣大中西部地區(qū)還存在很多貧困人口。這些都亟須通過實施更加均衡和公平的發(fā)展戰(zhàn)略來解決。2009年以來，國家批準了主要是省域內(nèi)的多個地方的發(fā)展戰(zhàn)略，將它們上升到國家戰(zhàn)略加以政策和資源上的扶持，從地理分布上看，東、中、西部都有，顯示了區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的轉向。在“十二五”時期，以均衡發(fā)展戰(zhàn)略所體現(xiàn)的共同富裕更是必須提上政策議程，這也是還富于民的需要。通過全面均衡的發(fā)展，因發(fā)展差距而流向北京的人口勢必大幅減少。
　　最后值得一提的是，轉變政府職能，減少政府對經(jīng)濟發(fā)展的干預能力，這是一個老問題，但一直以來未得到很好解決。政府職能過大的一個主要表現(xiàn)是代替市場去配置資源。就北京來說，由于政府職能過大，又距離中央各部門近，所以，各種資源優(yōu)先配置給北京。不削減政府權力，使政府的職能從微觀干預中退出，真正發(fā)揮市場在資源配置中的主導作用，要想改變北京產(chǎn)業(yè)集中和人口膨脹的現(xiàn)實，很難。

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