14年:城管走到十字路口:我丟了愛(ài)情怎么走我站在十字路口
發(fā)布時(shí)間:2020-03-18 來(lái)源: 幽默笑話 點(diǎn)擊:
每一次,城管進(jìn)入輿論風(fēng)暴的中心,都給中國(guó)社會(huì)帶來(lái)一陣劇痛。小販夏俊峰在2011年的這個(gè)夏天的命運(yùn),在社會(huì)心理的焦灼中,再次把制造了這一悲劇的城管體制,推到一個(gè)新的十字路口。
伴隨著城市化、現(xiàn)代化進(jìn)程,城管在中國(guó)已經(jīng)存在了14年。無(wú)論在法理上它如何被指控為沒(méi)有存在的合法性,但在事實(shí)上,它已經(jīng)成為一個(gè)職能繁多、權(quán)力很大、在城市管理上為各地政府所倚重的部門。它帶來(lái)的嚴(yán)重問(wèn)題,折射了政府在既有城市管理、社會(huì)治理模式上的危機(jī)。
到了全面反思――或許還應(yīng)做出選擇的時(shí)候了。
“城管思維”的魔咒
14年前,也就是上世紀(jì)末的1997年5月,當(dāng)城管橫空出世的時(shí)候,沒(méi)有人想到,在此后的歲月里,它會(huì)與公務(wù)化暴力、與在街頭和小販漫長(zhǎng)的拉踞戰(zhàn)、與“城管操作實(shí)戰(zhàn)手冊(cè)”的暴力宣言、與一個(gè)污名化的群體形象聯(lián)系在一起。
中國(guó)的改革開放到20世紀(jì)90年代末,進(jìn)入了一個(gè)城市化加速的階段。隨著戶籍制度的逐步松綁,大量的農(nóng)村人口涌入城市。同時(shí),隨著國(guó)有企業(yè)改革的深入,大量工人下崗,城市貧民似乎是一夜之間冒出歷史的地表。這些淪為社會(huì)底層的人群,在欠缺制度保障的情況下,依賴于已經(jīng)發(fā)育的市場(chǎng)為生。其中,為數(shù)不少的人選擇了做小攤販,F(xiàn)有的資料顯示,僅僅在1996年,在北京就有超過(guò)1000個(gè)“馬路市場(chǎng)”,同時(shí)沿街叫賣的小販至少數(shù)以萬(wàn)計(jì)。
具有流動(dòng)性特征的小商販的大量存在讓既存的國(guó)家權(quán)力控制模式一定程度失靈,所謂“七八頂大蓋帽管不住一頂破草帽”!笆Э亍钡慕箲]開始在城市政府那兒萌生。
正是在這個(gè)背景下,北京市宣武區(qū)在全國(guó)第一個(gè)成立城管隊(duì)伍,當(dāng)時(shí)的思路,就是把各個(gè)部門的行政處罰權(quán)集中起來(lái)。其存在的唯一“合法依據(jù)”,就是《行政處罰法》關(guān)于“相對(duì)集中行政處罰權(quán)”的規(guī)定。此后,各地城管紛紛以“執(zhí)法”的名義,戴上大蓋帽,威武地走上中國(guó)社會(huì)的前臺(tái)。
站在今天的時(shí)間節(jié)點(diǎn),作為行使政府的各種權(quán)力的城管的“出生”,并不僅僅是缺乏一張全國(guó)性法律的證書,而是在一開始,賦予城管以如此之多的行政處罰權(quán),就沒(méi)有約束它可能濫權(quán)的制度設(shè)計(jì)。
事實(shí)上,從一開始,城管的功能定位和工商、衛(wèi)生、交通等部門就有所不同,后者執(zhí)行的是國(guó)家對(duì)社會(huì)控制方面的權(quán)力,因此除了屬于地方政府的一個(gè)部門,從中央到地方,它還有一個(gè)垂直的權(quán)力架構(gòu);而城管,則主要是滿足地方政府進(jìn)行城市管理,打造一個(gè)權(quán)力按其意志對(duì)城市進(jìn)行控制的秩序的需要,在某種意義上,它并不是工商、衛(wèi)生、交通等部門的“職能集合”,而是各地城市政府的一個(gè)“管家”。
時(shí)間進(jìn)入21世紀(jì),中國(guó)的現(xiàn)代化、城市化進(jìn)程再次加速,地方政府不約而同地急欲施展它們對(duì)于城市建設(shè)、城市拆遷改造等的偉大抱負(fù)。
由此,城管的職能猛然擴(kuò)大,從驅(qū)逐小販到發(fā)放廣告牌,從查處違建到拆遷,屬于“城市管理”的范疇,幾乎無(wú)所不包。城管,成為政府推行自己的城市管理、社會(huì)治理思路,或執(zhí)行自己意志最方便的工具,他們不僅僅出現(xiàn)在小販出沒(méi)的街頭,也頻頻出現(xiàn)在強(qiáng)拆現(xiàn)場(chǎng)。
秩序美學(xué)對(duì)公務(wù)化暴力的召喚
2000年9月6日,四川省眉山縣。幾名城管人員上街“執(zhí)法”,在整治亂擺攤設(shè)點(diǎn)時(shí)發(fā)威,將一名小販亂拳擊傷,另一名小販被甩下貨車身亡。這是進(jìn)入21世紀(jì),見(jiàn)諸媒體的第一起城管打死小販?zhǔn)录?
此后,城管的公務(wù)化暴力,在媒體聚焦中有愈演愈烈之勢(shì)。2008年1月7日,湖北省天門市水利建筑工程公司經(jīng)理魏文華因用手機(jī)拍攝城管和村民沖突的現(xiàn)場(chǎng),被城管人員暴打致死。這是曾經(jīng)震驚全國(guó)的城管打死“非執(zhí)法對(duì)象”事件。
禍端,肇始于對(duì)“秩序美學(xué)”的追求。
按照當(dāng)代英國(guó)社會(huì)學(xué)巨擘齊格蒙特?鮑曼的解釋,“秩序美學(xué)”是人類社會(huì)進(jìn)入被稱之為“現(xiàn)代”的歷史階段后,因?yàn)樵谛睦砩蠈?duì)于陌生、具有流動(dòng)性的“異質(zhì)”(人或物)感到不適,便想通過(guò)建構(gòu)一個(gè)秩序,來(lái)排斥、控制這些“異質(zhì)”,獲得一種對(duì)和自己有關(guān)的一切的確定性、掌控感的渴望。就如同一個(gè)既很難界定他的身份,也很難控制他的行為的陌生人闖入了一伙人中間,這伙人對(duì)于他的存在,在心理上會(huì)非常的不舒服,總感覺(jué)受到威脅,內(nèi)心會(huì)有一種控制他,或驅(qū)逐他的沖動(dòng)。
這同時(shí)是對(duì)“他者”和流動(dòng)性的警惕和恐懼。而現(xiàn)代社會(huì)恰恰就是陌生人社會(huì),其最大的特征也恰恰就是永無(wú)歇止的流動(dòng)性――商品從產(chǎn)地流動(dòng)到各個(gè)商品市場(chǎng),流動(dòng)到任何一個(gè)有需求的地方;人從農(nóng)村流動(dòng)到城市,從這個(gè)城市流動(dòng)到那個(gè)城市,從城市的這個(gè)角落流動(dòng)到那個(gè)角落。
和西方經(jīng)過(guò)漫長(zhǎng)幾百年才修成“現(xiàn)代社會(huì)”的正果不同,中國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型相對(duì)較快,城市化進(jìn)程更是一日千里。在這一背景中,作為主導(dǎo)者的各地政府普遍具有焦慮,因?yàn)榱鲃?dòng)人口的流動(dòng)性,和很多人從體制里剝離出來(lái)而尋求市場(chǎng)庇護(hù)的過(guò)程,正在削弱政府對(duì)社會(huì)進(jìn)行控制的能力。
按照鮑曼的說(shuō)法,一個(gè)人所擁有的權(quán)力越大,追求秩序美學(xué)的渴望就越蝕骨。這種心理邏輯和既定制度下權(quán)力行使的邏輯一結(jié)合,城市政府往往會(huì)把對(duì)秩序美學(xué)的先驗(yàn)渴望,滲透進(jìn)對(duì)“異質(zhì)”、“他者”進(jìn)行控制、驅(qū)逐的制度設(shè)計(jì)中。各地城管的出現(xiàn),以及其功能的發(fā)揮,都很好地體現(xiàn)了這一原則。
這意味著,城管體制本身有兩個(gè)預(yù)設(shè)。一個(gè)預(yù)設(shè)是:小販、乞丐等人群都是防范的對(duì)象,他們的存在,正在玷污城市所打造的美學(xué)景觀,并且威脅權(quán)力所建構(gòu)出來(lái)的城市秩序;另一個(gè)預(yù)設(shè)是,這些人群始終是體制的“他者”,是權(quán)力基于自身的美學(xué)秩序和利益所支配的客體,這一權(quán)力支配過(guò)程,無(wú)論是體現(xiàn)在“管理”還是“處罰”上,都是單向的,這些被設(shè)定為“被管理者”的人群放大了他們的弱勢(shì),除了肉身,無(wú)任何反向約束的能力。
正是基于這兩個(gè)預(yù)設(shè),有些城管人員在“執(zhí)法”時(shí),在心理上獲得了暗示和支持,沒(méi)有約束人性中惡的沖動(dòng),野蠻、暴力執(zhí)法像陰影一樣伴隨著他們。
2009年,一本《城管執(zhí)法操作務(wù)實(shí)》的資料曝光,被稱之為“城管執(zhí)法秘笈”。資料里面所充斥的暴力和如何對(duì)付小販的訓(xùn)誡讓人震驚。有人辯白這不是制度性產(chǎn)物,但公眾依據(jù)經(jīng)驗(yàn)還是認(rèn)為,這是一種“集體無(wú)意識(shí)”的折射。
合乎邏輯的是,一些素質(zhì)低下的城管行為所產(chǎn)生的負(fù)面影響,作為一種政治后果往往需要政府來(lái)承擔(dān)。也就是說(shuō),政府本身其實(shí)也是秩序美學(xué),以及秩序美學(xué)召喚出來(lái)的公務(wù)化暴力的受害者。
2010年8月3日,四川內(nèi)江城管“執(zhí)法”時(shí)引發(fā)群體性事件,當(dāng)?shù)嘏沙鏊脖淮笈癖妵。這類因城管暴力執(zhí)法而引發(fā)的群體性事件,已經(jīng)成為當(dāng)今中國(guó)群體性事件的一個(gè)源頭。城管的野蠻執(zhí)法,本身成為制造政治風(fēng)險(xiǎn)的因素――越到今天,越顯得如此。
街頭拉踞戰(zhàn):城管的道德成本
在城管和小販漫長(zhǎng)的街頭拉踞戰(zhàn)中,中國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)不時(shí)地痙攣。
從一開始,政府對(duì)秩序美學(xué)的渴望就碰到了一個(gè)在中國(guó)城市化、市場(chǎng)化過(guò)程中非常麻煩的問(wèn)題:小販等弱勢(shì)群體的生存權(quán)。
的確,從城市的美學(xué)景觀上看,小販等人群的存在,與整潔有序的街道、光潔明亮的高樓大廈并不協(xié)調(diào),就秩序美學(xué)的設(shè)計(jì)來(lái)說(shuō),他們也逸出于政府對(duì)城市秩序的控制之外。然而,他們有一個(gè)最大,看起來(lái)在道德上也能夠壓倒對(duì)他們“亂擺攤”進(jìn)行取締、處罰、驅(qū)趕的理由,那就是生存――作為社會(huì)弱勢(shì)人群,他們需要以這種方式謀生。
這樣,無(wú)論是否有“執(zhí)法依據(jù)”,城管在碰到小販時(shí),如果沒(méi)有把自己的行為約束在“文明執(zhí)法”的范疇內(nèi),就通不過(guò)人們關(guān)于道德正當(dāng)性和心理合理性的檢驗(yàn)。而如果在“執(zhí)法”過(guò)程中發(fā)生公務(wù)化暴力,就碰觸到了民眾關(guān)于同情心、關(guān)于正義的敏感神經(jīng)。基于這兩點(diǎn),以及對(duì)不受約束的權(quán)力的防御,小販往往能獲得民眾的社會(huì)支援,一起形成一個(gè)譴責(zé)城管的心理共同體和輿論陣線。
很容易想象,一旦自己賴以謀生的工具被收繳,或被砸爛,小販和城管的沖突將如同宿命。這兩個(gè)群體,由此陷入一個(gè)相互傷害的死結(jié)。在城管的公務(wù)化暴力背后,小販的報(bào)復(fù)性暴力如影隨形。
2006年8月11日,小販崔英杰推著三輪車在北京中關(guān)村賣烤腸,恰遇城管。他的三輪車被扣押,在單膝跪地哀求無(wú)果后,激動(dòng)的他突然從后面揮刀沖向城管副隊(duì)長(zhǎng)李志強(qiáng),致其死亡。
和很多城管與小販沖突的事件一樣,崔英杰獲得了輿論普遍的同情。對(duì)于李志強(qiáng)來(lái)說(shuō),這可能并不公正。但它以極端的事例隱喻了這一點(diǎn):城管已經(jīng)成為一種社會(huì)“污名”,以致民眾在看待他們時(shí),預(yù)先就帶著“偏見(jiàn)”。
客觀地講,城管隊(duì)伍的實(shí)際情況,和他們的“公眾形象”并不一定相符,也就是說(shuō),并沒(méi)有像呈現(xiàn)在公眾視野中那樣“壞”。但是,作為“執(zhí)法者”,和很多執(zhí)行國(guó)家權(quán)力的部門不同,他們的身體形象直接出現(xiàn)在民眾的視野里,并且是以肉身進(jìn)行“執(zhí)法”,因此,一旦有“野蠻執(zhí)法”的情況,特別是打傷人、打死人,就會(huì)具有很強(qiáng)的刺激效應(yīng),對(duì)社會(huì)心理構(gòu)成強(qiáng)烈的沖擊。而這種“形象”,通過(guò)在公共領(lǐng)域的傳播,也就成為城管整體形象的具象化符號(hào)。
城管的這種形象使它付出了巨大的道德成本。無(wú)論在心理上如何,在道德上他們確實(shí)是“弱勢(shì)群體”。2008年,武漢一位10歲的小學(xué)生,因?yàn)楦赣H是城管,在學(xué)校遭到同學(xué)的指責(zé)和鄙視。有一位城管父親,他感到自卑。
城管體制在發(fā)揮其功能時(shí),負(fù)面后果不僅表現(xiàn)在損害政府形象、制造社會(huì)悲劇上,還深入破壞人的心理結(jié)構(gòu)和社會(huì)的精神結(jié)構(gòu)。而這,同樣讓人擔(dān)憂。
籠罩在城管頭上的三重焦慮
整整14年,一路走來(lái),城管引發(fā)無(wú)數(shù)的聚焦、爭(zhēng)議,從民間到官方,從小販到學(xué)者,從道德到法規(guī),從機(jī)構(gòu)變遷到管理體制變更。關(guān)于它的愛(ài)恨,構(gòu)成中國(guó)社會(huì)的一大熱點(diǎn),始終沒(méi)有消退。
中國(guó)的城市化、市場(chǎng)化、現(xiàn)代化之路深深地烙上“城管”的特征。
城管所碰到,以及本身出現(xiàn)的種種問(wèn)題,萌生了三重焦慮:保護(hù)城管的焦慮、城管形象的焦慮,以及城管存在合法性的焦慮。
保護(hù)城管的焦慮因“暴力抗法”而引起。顯而易見(jiàn),小販對(duì)城管“執(zhí)法”的抵觸、反抗,甚至是對(duì)城管的報(bào)復(fù)性暴力,既可能威脅城管人員的“人身安全”,也威脅到政府用權(quán)力維護(hù)秩序美學(xué)的努力。因此,必須加強(qiáng)他們的“戰(zhàn)斗力”和“抗打擊能力”,一個(gè)方法就是對(duì)城管進(jìn)行“武裝”。
在這種思路下,2006年6月,廣州成立城管專業(yè)執(zhí)法隊(duì),配備有防爆頭盔、防刺背心等;同年8月,配有各種防暴裝備和先進(jìn)的高科技設(shè)備的城管也先后在北京和上海出現(xiàn)。有政協(xié)委員和官員,甚至提議成立“城管警察”。
這是一個(gè)根本的方向性錯(cuò)誤。它會(huì)被理解為是加強(qiáng)對(duì)小販等社會(huì)群體的暴力恫嚇。而就效果來(lái)說(shuō),也無(wú)法給城管和小販的對(duì)立,以及城管工作的難度解套。這是在一個(gè)有待檢討的把小販等人群設(shè)定為“敵人”的預(yù)設(shè)上,越走越遠(yuǎn)。
和“武裝”城管相反,在城管形象的焦慮中,政府采取了溫和的方式,比如加強(qiáng)城管與小販的溝通,增強(qiáng)雙方的理解;比如組建“美女城管”,利用視覺(jué)效應(yīng)來(lái)消除城管形象的“污名”;而像廣州、北京等城市,則設(shè)立了“城管開放日”,給市民與城管的互動(dòng),以及積累情緒的舒緩提供了制度空間。
除去“美女城管”這類作秀意味極強(qiáng)的動(dòng)作外,這些努力無(wú)疑值得肯定。遺憾的是,它仍沒(méi)有真正觸動(dòng)城管體制的那兩個(gè)預(yù)設(shè),從而改變權(quán)力行使的邏輯。
這引向了城管存在合法性的焦慮。作為行使政府權(quán)力的機(jī)構(gòu),多年來(lái)一直有眾多法律學(xué)者質(zhì)疑它沒(méi)有明確的法律地位。這些聲音認(rèn)為,城管部門的設(shè)立,沒(méi)有經(jīng)過(guò)全國(guó)人大的立法程序,而只是依據(jù)國(guó)務(wù)院的有關(guān)文件產(chǎn)生。它執(zhí)法時(shí)確實(shí)有法律依據(jù),但只是對(duì)原本授予工商、衛(wèi)生、交通、規(guī)劃、園林、環(huán)保等部門執(zhí)行的法律條文進(jìn)行匯編,是代別人執(zhí)法,但很難認(rèn)為,別人委托了或可以委托它執(zhí)法。
同時(shí),還有聲音補(bǔ)充,根據(jù)《行政處罰法》和國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推行集中行政處罰權(quán)執(zhí)法工作的決定》,從事城管綜合執(zhí)法必須經(jīng)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)。但是,一些城市的城管機(jī)構(gòu)并未依照上述程序申報(bào)批準(zhǔn)。就是說(shuō),很多城管的執(zhí)法主體資格都未取得。
基于此,有人提議廢除城管;但更有人提議,可以在國(guó)家層面對(duì)城管統(tǒng)一立法。雖然困難重重,但無(wú)疑可以徹底破解城管的合法性焦慮。
問(wèn)題在于,即使這樣,也許仍不能解決城管體制所產(chǎn)生的種種問(wèn)題,因?yàn)檫@些問(wèn)題,就其深層邏輯來(lái)說(shuō),并不是來(lái)源于它沒(méi)有明確的法律地位這一事實(shí),而是來(lái)源于政府在城市化、市場(chǎng)化、現(xiàn)代化過(guò)程中的“城管思維”――對(duì)秩序美學(xué)的渴望、權(quán)力不受制約、按自己的意志對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行塑造。
就此而言,廢除城管,或通過(guò)全國(guó)立法把它合法化,即使不是偽問(wèn)題,也是一個(gè)相對(duì)來(lái)說(shuō)次要的問(wèn)題。
小販和城管都需要“解放”
14年來(lái),城管問(wèn)題,本質(zhì)上是城市化、市場(chǎng)化、現(xiàn)代化過(guò)程中,政府該做什么,不該做什么的問(wèn)題。對(duì)這個(gè)過(guò)程持何種理解,決定了政府會(huì)選擇何種城市管理、社會(huì)治理模式。
正如無(wú)數(shù)人看到的,在中國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型中,政府成為主導(dǎo)者,帶領(lǐng)民眾向一片“現(xiàn)代化”的應(yīng)許之地邁進(jìn)。這一特點(diǎn)導(dǎo)致了中國(guó)今天的成功。但同時(shí),政府對(duì)社會(huì)的控制,也遲滯了社會(huì)建設(shè)的腳步。市場(chǎng)的活力,因政府過(guò)強(qiáng)的干預(yù)也受到某種程度的抑制?梢哉f(shuō),城管體制與“GDP崇拜”,都是在這個(gè)過(guò)程中,同一種思維和制度的產(chǎn)物。
在今天,付出了巨大成本后,“GDP崇拜”已經(jīng)開始退場(chǎng)。而在城管體制出現(xiàn)了那么多問(wèn)題后,這一點(diǎn)也已經(jīng)非常清楚:經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的轉(zhuǎn)型需要所有人的參與推動(dòng),每一個(gè)人都不是它們的客體;而一種城市社會(huì)秩序的形成,并不能主要由政府強(qiáng)力規(guī)劃和整治,它們仰賴于人們,包括小販在市場(chǎng)和社會(huì)互動(dòng)中,在容忍流動(dòng)性、差異性基礎(chǔ)上的自發(fā)形成。這樣形成的城市秩序,既能夠具有社會(huì)控制的功能,同時(shí)又有永恒的活力。
也就是說(shuō),一種穩(wěn)固的城市和社會(huì)秩序,其形成并且具有足夠的韌性,同時(shí)也和流動(dòng)性所具有的“無(wú)序”聯(lián)系在一起,這不是悖論,而是現(xiàn)代社會(huì)的秘密。歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的歷史和現(xiàn)實(shí),對(duì)此已經(jīng)作出了回答。
2011年2月19日,胡錦濤總書記在中央黨校省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會(huì)管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上指出,社會(huì)管理要搞好,必須加快推進(jìn)以保障和改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)。而在2011年全國(guó)“兩會(huì)”上,溫家寶總理在作《政府工作報(bào)告》時(shí),也提出要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)管理,其中一個(gè)重要的方面就是發(fā)揮社會(huì)組織的積極作用。此后,關(guān)于社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理改革的信號(hào),在政府文件和領(lǐng)導(dǎo)講話中也不斷地以直接或間接的方式釋放出來(lái),成為2011年前半年一個(gè)鮮明的政治特征。
城管體制的改革,就社會(huì)建設(shè)和社會(huì)改革來(lái)說(shuō),成為不可或缺,而且急迫的一環(huán)。小販和城管都需要“解放”。
2011年4月,廣州市海珠區(qū)小洲村專門劃出了一塊區(qū)域免費(fèi)提供給小販。這是一個(gè)很好的思路,完全可以推廣創(chuàng)新。一方面,對(duì)小販的“管理”,可以交給市場(chǎng)選擇和社會(huì)組織,城管不必“在場(chǎng)”,從而消除小販生存權(quán)與政府對(duì)城市社會(huì)秩序的控制權(quán)的矛盾。從原則上說(shuō),只有社會(huì)組織和市場(chǎng)搞不定的事情,政府才應(yīng)該出面。另一方面,對(duì)小販的流動(dòng)性同樣要進(jìn)行容忍,承認(rèn)其謀生行為的合法性。
“解放”了小販后,城管可以從對(duì)“人”的管理變?yōu)閷?duì)“事”的服務(wù),比如提供衛(wèi)生配套。無(wú)論如何,它提供的應(yīng)該是城市社會(huì)秩序形成和穩(wěn)固的基礎(chǔ)條件,而不是這個(gè)秩序本身。
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